Содержание к диссертации
Введение 2
Глава 1. Институт государственного заказа в России 15
Исторические истоки государственного заказа 15
Правовое значение понятий «государственная нужда» и 39 «потребность» в институте государственного заказа
Понятие государственного заказа Российской Федерации 62
Глава 2. Правовое регулирование государственного заказа 92
Конституционно-правовые основы государственного заказа 92
Административно-правовой режим государственного заказа 118
Оборонный заказ в институте государственного заказа 154
Заключение 183
Приложение 189
Список использованных нормативных правовых актов 201
Библиографический список использованной литературы 216
Введение к работе
Широко используемый в российской юридической практике и научном обороте термин «государственный заказ» применяется как данное, не требующее особого разъяснения понятие, в силу кажущейся его
ІУ очевидности. В отношении к государству этот институт образует основную
форму взаимодействия государства и экономического сообщества в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина, обороны и безопасности государства, программного социального развития общества. По сути, речь идет о правовых формах осуществления государственного управления в условиях новых базисных экономических отношений.
Развитые правовые государства устанавливают свободу посредством права и закона. Экономическая свобода является следствием правоустановлений. Поэтому полной свободы экономических отношений
Р\ не существовало никогда и нигде. Государство не может, да и не должно
находиться в стороне при решении вопросов, затрагивающих жизненные интересы общества ни в одной из сфер его жизнедеятельности, в том числе и в экономической сфере. Оно должно определить меру своего влияния в области экономических отношений и обеспечить сбалансированность экономики, построенной на базе различных форм собственности. В понятие меры следует включать и арсенал средств, адекватно соответствующих месту, времени, целям, задачам и иным значимым обстоятельствам.
Среди таких средств в исследованиях юристов и экономистов,
// посвященных проблемам государственного влияния, упоминается
* государственный заказ, поставки и закупки продукции для федеральных
государственных нужд. Одни исследователи относят государственный заказ к «рудиментам советского строя», другие - к средствам косвенного влияния на экономику. Однако в большинстве случаев заказ представляется одной
из ипостасей договора, сливающихся с договором и договорными отношениями.
Такое расхождение в понимании государственного заказа не может не вызвать попытки уточнить его содержание и роль в государственном управлении. Представляется, что, вводя в 1987 г. понятие «государственный заказ», законодатели не имели точного представления о функционировании заказа в условиях свободных экономических отношений.
В связи со сказанным актуальность темы диссертационного исследования имеет место, как в теоретическом, так и практическом планах. С теоретической стороны необходимо исследовать сущность и правовую природу государственного заказа, исторические формы развития этого института в системе государственного управления. Научное обоснование государственного заказа, раскрытие его содержания имеет важное значение для создания в России оптимального правового режима регулирования. Государственный заказ - это важная составная часть деятельности федеральной исполнительной власти и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, посредством которой достигается обеспечение правовой упорядоченности общественных отношений при решении социально-экономических проблем.
Практическое значение работы заключается в разработке нового подхода к исследованиям государственного заказа как административно-правового режима, нацеленного на создание гармоничной системы правового регулирования отношений в этой специфической сфере государственного управления. Эта система будет правовой гарантией удовлетворения государственных нужд и потребностей.
Степень научной разработанности проблемы. Характеризуя состояние научной разработки темы исследования", необходимо отметить, что институт государственного заказа как форма специального административного режима, в трудах представителей отечественной науки по вопросам административного права и государственного управления
4 практически не рассматривался. В основном исследованиям подвергались отдельные вопросы поставок продукции и товаров для государственных нужд, проблемы правового статуса государственного заказчика, конкурсного размещения государственного заказа, государственных контракта, их видов и особенностей в зависимости от отраслевой принадлежности органа государственного управления или от вида поставляемой продукции.
В числе последних работ, в которых наиболее полно охвачен весь процесс правового регулирования закупок товаров для государственных нужд, является исследование, результаты которого изложены в монографии Л. И. Шевченко и Г.Н. Гредина1. Но и в этой работе не исследован вопрос о сущности заказа как правового явления, как правового института.
В ставшей уже классической статье А.Ф. Ноздрачев пишет: «Одним из важных инструментов воздействия государства на экономическое и социальное развитие в условиях рынка является заказ на покупку и поставку продукции (товаров, работ, услуг) для государственных нужд» . Главное же внимание в статье уделено формированию понятия о государственных нуждах, порядку формирования заказов для государственных нужд, внимательно исследуются вопросы правового статуса государственного заказчика, правового режима государственного контракта.
Не нашел этот вопрос отражения в публикациях и исследованиях последних лет. Вместе с тем, государственный заказ выступает к настоящему времени как система регуляций государственно-управленческих отношений. Эти отношения имеют специфические отличия от отношений поставок, подрядов и оказания услуг, в которых участвуют органы государственного управления. Исследователи же главным образом сосредоточивались на проблемах в области частно-правовых отношений. Не нашла должного отражения и публично-правовая сторона
См.: Шевченко Л.И., Гредин Г.Н. Госзаказ в системе государственного регулирования экономики. Монография. - Кемерово: Кемеровский госуниверситет, 1999. -С. 160. 2 Ноздрачев А. Ф. Государство как заказчик продукции // Государство и право. - 1994. -№ 7. - С. 35.
5 рассматриваемого правового явления. Практика показывает, что отношения
государственного заказа имеют комплексное правовое регулирование, которое осуществляется системой специально созданных на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации государственных органов, наделенных соответствующей компетенцией в этой области государственного управления.
Публично-правовая природа государственного заказа выражается в его основанности на конституционных институтах прав и свобод человека и гражданина, государственной нужды, программ, государственной собственности и направленности на обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Государственный заказ выступает одной из функций государственного управления, находящей отражение в правовых статусах Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и высших органов государственной власти субъектов РФ. В настоящее время все яснее выявляется комплексный характер государственного заказа, который приобретает выраженный характер правового института.
Теоретической основой диссертации являются:
исследования ведущих отечественных специалистов в областях административного права, а также в сфере государственного управления: Г.Н. Александрова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Б.В. Рушайло, Д.А. Бахраха, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, Г.Н. Гредина, Н.М. Казанцева, А.Н Козловой, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, В.Д. Мазаева, Н.Г. Салищевой, А.Ю. Тихомирова, К.В. Фатеева, Н.Ю. Хаманевой, С.Д. Хазанова, Л.И. Шевченко;
работы русских ученых-юристов: Ф.В. Тарановского, Г.В. Шершеневича;
труды российских ученых, специалистов в области лингвистики: истории, истории права: Г.В. Вернадского, СБ. Веселовского, В.А. Воскресенского, Б.Д. Грекова, А.А. Зимина, А.К. Леонтьева, П.Н.
Милюкова, Н.Е. Носова, Н.И. Павленко, Г.М. Сорокина, В.В. Устюгова, Л.В. Черепнина,
результаты исследований философов: Б.Н. Воронцова, Л.А. Гордона, A.M. Гендлина, Г.Г. Дилигенского, А.Г. Здравомыслова, Д.А. Кикнадзе, Е.Г. Куделина, Т.А. Марченко, Н.И. Михайлова, А.В. Меренкова; Е.И. Степанова, В.А. Туєва, И.М. Чудинова; <
психологов: Л.И. Божовича, B.C. Магуна, А.И. Мещерякова, С.Д. Рубинштейна, П.В. Симонова, Ш.Н. Чхартишвили;
экономистов: Л.Я. Баринова, Л.П. Евстигнеева, Б.М. Левина, Н.В. Нестеровича, П.Н. Патрона, В.В. Радаева, И.С. Розанова, Н.М. Розановой, В.И. Смирнова, А.Г. Чернавского, А.Е. Шаститко.
В ходе работы использовались материалы диссертационных исследований М.М. Бенцианова, И.К. Дмитриевой, Е.М. Ершова, О.Н. Колесника, Р.А. Кулагина, Ю.В. Мигунова, А.Г. Омельченко, Н.П. Толстяковой, Т.А. Халиуллина и других ученых; действующее федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации; открытые зарубежные источники, официальные и специальные сайты сети Интернет.
В диссертации проанализированы нормы Конституции РФ, конституции и уставы субъектов РФ, относящиеся к теме диссертации федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, президентов и глав администрации субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Представленная диссертация — административно-правовое исследование, опирающееся на категории государственно-правовой науки.
Исходя из характера исследования, в нем применялись историко-правовой, догматический и сравнительно-правовой методы анализа действующей нормативной правовой базы и нормативных правовых актов предшествующих этапов развития российского законодательства в области
7 государственного заказа. Тема исследуется методами конституционного и
административного, гражданского права, а также теории управления в
сочетании с аналитическим толкованием и сравнительно-правовым
исследованием норм; делались акценты на организационно-управленческий
смысл регулирования административных и иных процедур.
Цель работы состоит в комплексном исследовании института
государственного заказа, предусматривающем определение его понятия как
правового явления в историческом поэтапном развитии в России. Названная
цель достигается путем разрешения следующих задач:
- исследовать эволюционное развитие института заказа в его
исторических формах;
- выработать научное представление о государственном заказе как
административном режиме - совокупности правовых средств,
обеспечивающих наиболее оптимальные, с точки зрения обеспечения
решения основной конституционной задачи государства, пути обеспечения
государственных нужд;
- показать административно-правовую природу общественных
отношений государственного заказа по обеспечению удовлетворения
государственных нужд;
- проанализировать нормы Конституции Российской Федерации,
системы федеральных нормативных правовых актов и нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих
государственный заказ и поставки продукции для государственных нужд.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих при формировании, размещении и исполнении государственного заказа.
Предметом исследования выступает правовой институт государственного заказа как система законодательных и иных юридических норм, содержащих правила формирования, размещения и удовлетворения государственных нужд и потребностей.
8 Научная новизна диссертации определяется разработкой
теоретических и практических основ современного государственного
заказа, представляемого диссертантом в двух аспектах; во-первых, как
комплексного административно-правового института, включающего нормы
конституционного, административного, бюджетного и гражданского права,
во-вторых, административно-правовым режимом регулирования отношений
между органами государственной власти и субъектами частного права,
совершаемого по законоустановленным процедурам, формирование
которого не завершено; раскрытием состояния нормативной правовой базы
в данной области; обоснованием рекомендаций по ее совершенствованию.
По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
определение государственного заказа как административно-правового режима, устанавливаемого на основе закона и образующего особый порядок реализации правоотношений удовлетворения государственных нужд, возлагающего на органы государственной власти обязанности по прогнозированию, разработке прогнозов и программ государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, планирования их реализации в отношении национальных интересов путем формирования государственных заданий, в отношении которых упрлномачивающего ^Ьедеральные: органы исполнительной власти, иные государственные органы или лица в случаях и в порядке, предусмотренных законом, заключать от имени государства и на основании государственного задания государственные контракты, возлагающие на исполнителя контракта субъективную обязанность произвести в установленный срок и с определенными в техническом
Предусмотрены, например, Законом РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 15. - Ст. 769.
9 задании требованиями и иными условиями государственного контракта
продукцию, услугу;
обосновано правовое единство и преемственность комплексного административного института государственного заказа - публично-правового института реализации Конституции, законов и функций Российского государства, в форме административного режима отношений между государством и субъектами частного права, содержащим материальные и процессуальные нормы конституционного, административного, бюджетного и гражданского права, реализующего правовой статус и процесс осуществления установленного Конституцией РФ публично-правового института государственной нужды;
выделены и обоснованы посредством историко-правового анализа функционирования органов государственной власти в России в X - XX вв. следующие два периода и четыре этапа развития правовых форм заказа:
первый период - период формирования в русском праве правового института заказа как преимущественно материальных норм регуляции деятельности органов государственной власти;
первый этап охватывает эпоху от появления первых форм государственности на территории современной России в ареале проживания славянских племенных образований до завершения образования централизованного Русского государства, заказ применяется государством как средство регулирования разнообразных общественных отношений, получающее свое правовое и юридическое закрепление в императивных велениях власти;
второй этап - российская государственность, подвергшаяся глубокому влиянию западной культуры, западных форм, методов и способов организации государственного управления и исполнительной власти в государстве, сохраняя державный принцип властеосуществления4,
4 См. Вельский К.С. Феноменология административного права. - Смоленск: Издательство СГУ, 1995. - С. 40.
10 - заказ специализирован преимущественно в сфере административного регулирования экономических отношений, трансформируется властно-императивный характер заказа внесением в него элементов диспозитивности, выражается в новой правовой форме, получившей название «заказ на срок»;
второй период - период развития юридических форм регламентации государственно-управленческой деятельности в форме административного режима заказа;
- третий, советский этап - государственный заказ выступает урегулированной нормативными правовыми актами публично-правовой процедурой, административные формы и процедуры которой позволяли органам государственного управления относительно объективно выявлять и дифференцировать потребности и нужды государства в предметах материально-технического снабжения и в товарах массового потребления, осуществлять в установленном порядке отбор наиболее значимых и обоснованных из них, результат которого законодательно закреплялся в предусмотренных конституцией того времени юридических актах - планах экономического и социального развития СССР;
четвертый, современный этап, соответствует проходящим государственно-правовым реформам, вызвавших системные и структурные изменения в административно-правовом регулировании государственного заказа, характеризуется созданием в РФ принципиально нового порядка регуляции функций государственного управления в сфере удовлетворения государственных нужд, изначально получившей правовое основание в законоустановленной форме заказа5, закрепленной в законе РФ от 13
5 См. Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 года № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. -№27.-Ст. 1558.
декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»6;
- раскрыто правовое значение понятий «государственные нужды» и «потребности»: государственные нужды - это совокупность потребностей, нормативно структурированных в государственных заданиях, являющихся юридически значимыми результатами7 процедур формирования уполномоченными органами исполнительной власти Российской Федерации увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления научно - исследовательских, опытно - конструкторских, производственных, социально - экономических, организационно - хозяйственных и других мероприятий, включаемых в федеральные и региональные целевые программы, которые закрепляются законодательными и иными нормативными правовыми актами и предназначены для обеспечения защиты и соблюдения прав человека и гражданина в РФ и субъектах РФ, обороны и безопасности страны, реализации целей федеральных и региональных целевых программ;
сделан вывод о том, что противоречивость норм8, регламентирующих отношения в административном режиме государственного заказа, объясняется сохранившимся и не преодоленным до сих пор стереотипом государственного заказа9 в СССР - инструмента
6 Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для
федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства Российской
Федерации. -1994.- № 34. - Ст. 3540.
7 См., например, ст. 9 от 13 ноября 1996 года № 40-3 «О республиканских
государственных нуждах» (в ред. Законов РМ от 08.12.97 № 50-3, от 10.03.99 № 18-3) //
Система «Гарант».
8 См., например, государственный заказ в ст. 72 Бюджетного кодекса РФ - совокупность
заключенных государственных контрактов; в ст. 1 Федерального закона от 27 декабря
1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» - правовой акт,
предусматривающий поставки... ; поставка продукции - в Законе Республики Коми от
02.07.2001 № 41-РЗ «О поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для
государственных нужд республики».
9 См, например, закон СССР от 30.06.1987 г. № 7284-XI «О государственном
предприятии (объединении)» // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1987. - № 26. -
Ст. 385, постановление Совета Министров СССР от 25 июля 1988 г. № 889 // СПП
СССР,- 1988.-№26.-Ст. 71.
12 государственного управления экономикой, являвшегося частью системы исходных данных планирования и организации деятельности предприятий, объединений и организаций, применявшегося органами государственного управления в условиях сохранения централизованного снабжения, оптовой торговли ресурсами, осуществлявшейся государственными организациями, и конкурсного способа размещения государственного заказа, что порождало переплетение несходных правоотношений, регулировавшихся различными отраслями права;
- обоснована несостоятельность отождествления государственного
заказа - административно-правовой формы режима взаимодействия
государства и субъектов экономической деятельности с государственным
контрактом - особым видом гражданско-правового договора, который
заключается органом исполнительной власти РФ10 или субъекта РФ11, или
организацией, действующей по его поручению и на условиях,
устанавливаемых Правительством РФ12 или высшим органом
исполнительной власти субъекта РФ, или в предусмотренном законом
усмотрительном порядке13, посредством законоустановленных процедур
размещения государственного задания, реализующего в
противоположность частным интересам поставщика публичные интересы государства. С другой стороны, государственный контракт, определяемый как установленная законом юридическая форма завершения публично-правовой процедуры отбора, является индивидуальным правовым актом.
Пункт 1 ст. 3 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 34. - Ст. 3540.
11 Ст. 13 Закона Республики Мордовия от 13 ноября 1996 года № 40-3 «О
республиканских государственных нуждах» (в ред. Законов РМ от 08.12.97 № 50-3, от
10.03.99 № 18-3) // Система «Гарант», от 10.03.99 № 18-3) // Система «Гарант» .
12 Пункт 1 ст. 3 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 60-ФЗ «О поставках
продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства
Российской Федерации. - 1994. - № 34. - Ст. 3540.
13 Ст. 13 Закона Республики Мордовия от 13 ноября 1996 года № 40-3 «О
республиканских государственных нуждах» (в ред. законов РМ от 08.12.97 № 50-3, от
10.03.99 № 18-3) // Система «Гарант».
13 Кроме того, государственный контракт приобретает юридическую силу с
момента подписания его сторонами и, являясь формой прав и обязанностей
исключительно для этих сторон в смысле пункта 4 ст. 72 Бюджетного
кодекса РФ, не может получить юридическое значение ранее того, как
будет заключен последний из предусмотренных контрактов. Режим
государственного заказа для этих же сторон возникает существенно раньше,
начиная с официального формулирования государственных нужд, его
юридическое значение имеет место с издания правового акта, например,
государственного оборонного заказа14;
выявлены конституционно-правовые основы государственного заказа как административно-правовой формы реализации конституционного института государственной нужды во взаимосвязи с институтами прав и свобод человека и гражданина, государственной собственности, программ и органов государственной власти, включающей комплекс законов и иных нормативных правовых актов, подготовленных как с учетом мирового опыта управления государственными закупками, так и предшествующих периодов социально-экономического развития России;
обоснована необходимость исключения пункта 4 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации и внесения изменений в законодательство РФ и иные нормативные правовые акты в части замены в ряде норм термина «государственный заказ» на термин «государственное задание»;
- сделан вывод о том, что основанный на совокупности материальных
и процессуальных правовых норм, закрепленных в детально разработанном
законодательстве, обеспеченный организационно оформленной структурой
специализированных органов государственного управления и эффективно
действующим институтом государственной службы, предусматривающий
возможность защиты в судебном порядке прав каждой из участвующих
14 См. Ст. 1 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» // Собрание законодательства Российской Федерации. -1996. - № 1. -Ст. 6.
14 сторон, обладающий количественной измеримостью поставленных в законоустановленном порядке целей и полученных результатов, реализованный в форме федеральной контрактной системы государственный заказ США, представляет собой более эффективную и содержательную правовую форму в системе государственного управления, нежели государственный заказ Российской Федерации;
- сделан вывод о необходимости исчерпывающего правового урегулирования процедур и отношений государственного заказа как специального административно-правового режима реализации государственных нужд посредством сочлененных в едином механизме правового регулирования публично-правовых и частно-правовых институтов и агентов.
Выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в научной разработке проблем формирования административно-правовых режимов государственного заказа и управления закупками продукции для государственных нужд, административного права, законодательного регулирования отношений по организации деятельности органов исполнительной власти, а также в процессе подготовки государственных служащих, профессионально занимающихся реализацией функций государственного заказчика.
Полученные при исследовании результаты, могут быть использованы в практической деятельности органов государственного управления, а также иных организаций, реализующих функции государственного заказчика, при разработке и принятии федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, направленных на регулирование отношений по государственному заказу.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов и заключения, подводящего итоги и намечающего дальнейшие перспективы исследования темы, приложения, списка нормативных правовых источников и использованной литературы.
