Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и правовые аспекты административно-правового регулирования недропользования в Российской Федерации 16
1.1. Понятие, содержание и особенности механизма административно- правового регулирования недропользования 16
1.2. Современные законодательные проблемы административно- правового регулирования недропользования 38
1.3. Недра Российской Федерации как объект правовых отношений недропользования 55
Глава 2. Административно-правовые средства регулирования общественных отношений недропользования 74
2.1. Государственное лицензирование недропользования и особенности его осуществления 74
2.2. Государственный контроль и государственный надзор недропользования 91
Глава 3. Административная юрисдикция в сфере недропользования 111
3.1. Административные правонарушения недропользования и их
3.2. Административные наказания за п равонарушения и субъекты административной юрисдикции в сфере недропользования 124
Список использованных источников 146
Приложения
- Современные законодательные проблемы административно- правового регулирования недропользования
- Недра Российской Федерации как объект правовых отношений недропользования
- Государственный контроль и государственный надзор недропользования
- Административные наказания за п равонарушения и субъекты административной юрисдикции в сфере недропользования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Недропользование как отрасль экономики Российской Федерации, обеспечивая более половины доходной части бюджета государства, имеет первостепенное значение для современного развития страны, ее выхода на инновационный путь развития и сохранения национальной безопасности.
Значение недропользования обусловливает сохранение публичного характера регулирования общественных отношений данной сферы, осуществляемого в основном административно-правовыми средствами, и требует высокой эффективности государственного управления. Между тем в сравнительно молодом, развивающемся механизме такого регулирования уже накопилось немало проблем, затрудняющих дальнейшее развитие минерально-сырьевого комплекса страны и ставящих под сомнение намечаемые государством перспективы.
Круг проблем административно-правового регулирования недропользования в Российской Федерации достаточно широк и разнообразен, а их негативное влияние возрастает, что проявляется в снижении темпов роста добычи и переработки полезных ископаемых в стране, и в целом темпов ее экономического развития. Некоторые и весьма значимые проблемы лежат на поверхности. Это – пробелы, коллизии, фрагментарность и коррупциогенность многих положений Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах), бессистемность федерального законодательства о недрах, обусловливающих со слов Президента Российской Федерации «отсутствие четкого порядка в режимах природопользования и недропользования в стране». Другие проблемы не столь очевидны, но в своей совокупности не менее опасны, таковыми являются – отставание административного нормотворчества от административной реформы в стране, отсутствие в законодательстве четкого понятийного аппарата и системности в государственном лицензировании, недооценка государственного контроля и его частое отождествление с государственным надзором, обусловливающее функциональную путаницу среди уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, дефицит эффективных методических разработок оценки административной ответственности.
Вышеизложенное во многом обусловлено тем, что «проблемы механизма административно-правового регулирования не получили дальнейшего развития в юридической литературе. Отечественная правовая доктрина представлена преимущественно исследованиями отдельных элементов рассматриваемого механизма (административно-правовых норм, административных правоотношений и другого». Недостаточное научное обеспечение такого механизма, его теоретического развития и практического совершенствования порождают «всплески» научной активности в сфере недропользования со стороны представителей цивилистики, лоббируемых представителями недропользователей, заинтересованными в коммерциализации отрасли. Благоприятную почву для таких «всплесков» создает противоречивость российского законодательства, регулирующего общественные отношения недропользования.
Указанные обстоятельства определили выбор и основные направления исследования данной темы.
Степень научной разработанности темы исследования. Важным направлением воздействия юридической науки на развитие законодательства являются всестороннее научное обеспечение права, разработка теоретических основ совершенствования законодательства, направленных на соблюдение административно-правового регулирования различных сфер общественных отношений. Общетеоретическую базу диссертационного исследования составили фундаментальные научные труды С.С. Алексеева, Т. Гоббса, С.А. Комарова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, Г.И. Тункина, Е.Т. Усенко, Н.А. Ушакова, Д.И. Фельдмана, В.Н. Хропанюка, С.В. Черниченко; А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, А.Е. Иванькова, Ю.М. Козлова, А.Ф. Ноздрачева, Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова; Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, В.И. Гоймана, Н.Л. Гранат, А.В. Гущина, А.С. Дугенца, Л.Н. Завадской, С.М. Зырянова, А.В. Кирина, С.А. Комарова, В.В. Лазарева, Р.К. Русинова, А.П. Шергина; А.П. Алехина, К.С. Бельского, В.В. Гущина, М.И. Еропкина, А.М. Кононова, А.П. Коренева, В.В. Круглова, Б.С. Крылова, С.С. Маиляна, А.Ф. Майдыкова, А.В. Мартынова, К.И. Налетова, Е.В. Новиковой, Д.В. Осинцева, Ю.П. Соловья, О.С. Рогачевой, Ю.Н. Старилова, С.А. Старостина, Ю.В. Степаненко, И.И. Сыдорука, Н.И. Толстых, В.В. Черникова и других.
Проблемы недропользования рассматривались в трудах В.Н. Беляева, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.Н. Вылегжанина, Б.Д. Клюкина, О.И. Крассова, А.Н. Курского, Н.В. Островского, В.П. Пахомова, М.Е. Певзнера, Р.Н. Салиева и других.
Вместе с тем решение проблем, возникающих в сфере недропользования, требует более детального изучения с позиции административно-правовой науки. Следует назвать лишь несколько исследований, предметом которых выступало административно-правовое регулирование недропользования в Российской Федерации. Как правило, это диссертационные исследования и связанные с ними публикации авторов в периодических изданиях, внесших значительный вклад в разное время. Среди авторов таких исследований Д.В. Василевская, А.М. Волков, С.В. Гудков, С.А. Дзейтов, А.В. Илюшин, Е.В. Скоморохина, Д.Г. Храмов.
Авторами были даны действенные рекомендации по совершенствованию российского законодательства, однако не все они были приняты во внимание законодателем, в связи с чем ряд проблем остается нерешенным, а некоторые проблемы так и не изученными. Иные исследования в сфере недропользования преимущественно посвящены проблемам регулирования в области экологического, финансового и гражданского права.
Таким образом, возникла необходимость проведения углубленного анализа административно-правового регулирования недропользования в Российской Федерации и подготовки предложений по совершенствованию законодательства в исследуемой сфере.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере административно-правового регулирования недропользования в Российской Федерации.
Предметом исследования являются административно-правовые нормы, регулирующие недропользование в Российской Федерации и практика их реализации.
Цель исследования – выявление и решение проблем функционирования механизма административно-правового регулирования недропользования в Российской Федерации.
Для достижения указанной цели решались следующие задачи:
определение сущности понятия «механизм административно-правового регулирования» и анализ особенностей его содержания применительно к сфере недропользования;
изучение и выявление законодательных проблем осуществления административно-правового регулирования недропользования и определение наиболее рациональных путей их решения;
установление основного объекта недропользования;
выделение сущности и особенностей государственного лицензирования недропользования;
сравнительный анализ государственного контроля и государственного надзора в сфере недропользования;
комплексный анализ административных правонарушений в сфере недропользования;
рассмотрение административных наказаний за соответствующие административные правонарушения с точки зрения оценки нанесенного государству ущерба.
Нормативно-правовой базой исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации, прежде всего Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области недропользования.
Методологическая основа и методы исследования. Методологическую основу исследования составляют фундаментальные положения классической диалектики, научный метод и комплексный взгляд на недра как на объект природы, природный ресурс и объект недвижимости.
В рамках исследования диссертантом применялись общенаучные (дедуктивный, логический, системный, структурно-функциональный, аналитический, институциональный) и частнонаучные (сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический, аксиологический, социологический, статистический) способы и методы исследования (познания) социальной действительности, позволяющие отразить взаимосвязь теории и практики, форм и содержания предмета диссертационного исследования.
Теоретическая и эмпирическая основы исследования. Теоретическую основу исследования составили научные труды ученых и специалистов в области административно-правового регулирования, недропользования, в том числе диссертационные исследования по смежным отраслям права.
Эмпирическая база исследования состоит из статистических данных органов государственной статистики Российской Федерации (федеральных и региональных), аналитических материалов деятельности Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор), Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор) и Федерального агентства по недропользованию (далее - Роснедра), публикаций национальных и зарубежных информационных агентств, правоприменительной (судебной) практики в сфере недропользования, а также информации, содержащейся в научных и иных специальных изданиях, в сети Интернет и юридической практике за период с 2008 по 2013 г.
При анализе эмпирического материала применялись социологические приемы получения информации: наблюдение, анализ документов, анкетирование и интервьюирование. Соискателем в течение 2010-2013 гг. проанкетировано и проинтервьюировано 100 респондентов, в числе которых 30 представителей органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, 70 специалистов природопользователей Российской Федерации и ученых, экспертов в г. Томске, Томской области, г. Оренбурге, Оренбургской области, г. Москве, Московской области, Республике Башкортостан. Изучено 110 дел об административных правонарушениях в сфере недропользования.
Научная новизна исследования. В работе обоснован вывод о целесообразности сохранения и развития преимущественно административно-правового механизма регулирования недропользования в современных условиях развития Российской Федерации.
Осуществлен комплексный анализ элементов механизма административно-правового регулирования недропользования в Российской Федерации, выявлены особенности их содержания и определены направления его совершенствования.
Рассмотрено действующее федеральное законодательство о недропользовании через призму базового Закона о недрах, предложены пути его совершенствования в форме внесения конкретных изменений и дополнений, способных радикально повлиять на его эффективность.
На основе анализа государственных функций органов исполнительной власти, установленных административными регламентами, обоснована целесообразность разграничения государственного контроля от государственного надзора в сфере недропользования, в зависимости от их субъектов и объектов.
В диссертации сформулированы административно-правовые принципы регулирования недропользования, обоснована необходимость замены действующего Закона о недрах Кодексом Российской Федерации о недрах, предложено содержание его преамбулы и структуры. Комплексный взгляд на недра как объект природы, природное средство и объект недвижимости обусловливает новаторский состав и универсальный характер предлагаемых принципов, на основе которых административно-правовое регулирование может эффективно сочетать в себе элементы гражданско-правового регулирования.
Критически оценивая Правила расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах, утвержденные Правительством Российской Федерации 4 июля 2013 г. № 564, в диссертации предлагается альтернативный вариант Порядка расчета убытков государства, возникших вследствие административных правонарушений.
Кроме того, в работе сформулированы концептуальные основы совершенствования действующего законодательства, разработанные с учетом специфики недропользования; раскрывается содержание механизма административно-правового регулирования недропользования и его элементов, пути решения имеющихся проблем, а также возможность его функционирования в современных условиях.
В результате проведенного диссертационного исследования были сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту.
1. Авторская интерпретация механизма административно-правового регулирования недропользования в Российской Федерации, представляющего собой совокупность средств и методов, применяемых уполномоченными законом и другими нормативными правовыми актами органами государственной исполнительной власти, а также органами местного самоуправления, должностными лицами этих органов для обеспечения воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах Российской Федерации.
2. Теоретическое обоснование кодификации федерального законодательства о недропользовании с разработкой и принятием кодификационного акта – Кодекса Российской Федерации о недрах – как законодательного акта, который позволит систематизировать положения нормативных правовых актов в сфере административно-правового регулирования использования и охраны недр, обеспечить их юридическое единство и согласованность.
3. Разработка Кодекса Российской Федерации о недрах должна основываться на следующих основополагающих принципах:
регулирования отношений по использованию и охране недр, осуществляемого исходя из представлений о недрах как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы; природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в отраслях экономики; о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;
приоритета охраны недр как важнейшего компонента окружающей среды и как средства производства в экономике, в связи с отношением к недрам как объекту недвижимости;
участия граждан, общественных организаций (объединений) в подготовке решений государственного регулирования отношений по изучению, использованию и охране недр;
неотчуждаемости недр и их участков, формируемых в установленном законом порядке, на территории Российской Федерации, ее континентальном шельфе и особой экономической зоне;
платности использования участков недр;
установления правового режима участков недр и усиления административной ответственности за правонарушения в сфере недропользования, определяющихся исходя из их принадлежности к определенной категории, полезного содержания и разрешенного использования, дифференцирующихся с учетом природных, социальных, экономических и иных факторов, в соответствии с требованиями законодательства;
разграничении государственной собственности на недра, находящиеся в собственности Российской Федерации, и собственности субъектов Российской Федерации;
разграничении действия норм административного права и норм гражданского права при использовании участков недр.
4. Авторское определение следующих понятий:
участок недр как основной объект недропользования – это часть недр территории страны и ее континентального шельфа, оформленный в установленном законом порядке и дозволенный государством к использованию либо включенный им в резервный фонд;
лицензия в сфере недропользования - это правоустанавливающий документ, выдаваемый уполномоченным государственным органом, разрешающий конкретным субъектам недропользования проведение определенных в ней работ и действий в рамках установленных законом разрешенных видов пользования недрами на указанных в ней условиях;
государственный контроль в сфере недропользования означает вид государственно-управленческой деятельности, осуществляемый государственными органами исполнительной власти и связанный с проверкой исполнения ранее принятых ими решений, в рамках закрепленных за ними государственных функций по государственному управлению геологическим изучением, рациональным пользованием и охраной недр, а также обеспечением безопасности работ, связанных с недрами;
государственный надзор в сфере недропользования - это вид государственно-управленческой деятельности, осуществляемый государственными органами исполнительной власти и связанный с предупреждением, выявлением и пресечением нарушений недропользователями или лицами, осуществляющими работы на участках недр, требований законодательства Российской Федерации о недрах и утвержденных на их основе стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр, а также предупреждение нарушений по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, и устранение их вредного влияния на население и окружающую среду.
Формулируется вывод о необходимости нормативного закрепления вышеуказанных дефиниций в положениях Кодекса Российской Федерации о недрах.
5. В целях повышения эффективности государственного экологического контроля и надзора в сфере недропользования, исключения дублирования функций государственного управления между федеральными органами исполнительной власти в данной сфере, а также снижения административных барьеров для субъектов недропользования, предлагается перераспределить исполнение государственной функции по государственному экологическому надзору в недропользовании и других природоресурсных сферах (землепользование, водопользование, лесопользование и др.) между федеральными органами исполнительной власти, сосредоточив и закрепив ее в соответствующем нормативном правовом акте Правительства Российской Федерации только за Росприроднадзором.
6. Внести изменения и дополнения:
в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, дополнив Главы 19, 22 составами административных правонарушений в количестве 16 статей как административные правонарушения против порядка управления, в части неосуществления (ненадлежащего осуществления) недропользователями своей деятельности и несоблюдения требований федеральных законов и иных нормативных правовых актов в сфере недропользования, возникшие в связи с утверждением административных регламентов исполнения полномочными органами государственных функций по государственному контролю и государственному надзору;
Регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), утвержденный приказом от 12 декабря 2012 г. № 712, изменив в части изъятия дублирующих с другими федеральными органами исполнительной власти функций государственного контроля и надзора в сфере недропользования;
Правила расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 2013 г. № 564, изменить в части способа расчета, базирующегося не на расчете вреда от нарушения несовершенного законодательства, а убытков (ущерба) от конкретных правонарушений, установленных КоАП РФ.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в научном обосновании возможности и целесообразности сохранения административно-правовых средств и способов регулирования отрасли хозяйства страны с рыночной экономикой и демократическим устройством общества на определенном этапе ее развития.
В работе получил развитие понятийный аппарат недропользования и механизма административно-правового регулирования в данной сфере, что в теоретическом плане поможет систематизировать научные исследования каждого из указанных понятий, а в практическом плане будет способствовать упорядочению отношений в рассматриваемой сфере, не получивших ранее должного внимания в научных исследованиях по указанной проблематике.
Рассмотрение в диссертации государственных функций в качестве основания возникновения административных правоотношений развивает административное законодательство и дополняет его новыми составами административных правонарушений.
Разработка рыночного способа расчета размера убытка государства и адаптация его к отношениям, регулируемым преимущественно административно-правовыми нормами, отчасти подтверждает приведенную выше гипотезу, свидетельствует о возможности дальнейшего развития механизма административно-правового регулирования рыночными методами и позволяет в определенной мере компенсировать понесенные убытки вследствие совершения административных правонарушений в сфере недропользования.
Теоретическое значение диссертационного исследования заключается также и в том, что его выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о сущности, средствах и механизме административно-правового регулирования, развивают теорию этого института.
Диссертация содержит исходные теоретические положения, совокупность которых с учетом установленных Высшей аттестационной комиссией критериев можно квалифицировать как интенсивно развивающееся направление в изучении института административно-правового регулирования недропользования.
В дополнение к практической значимости исследования необходимо выделить разработку конкретных предложений, направленных на совершенствование законодательства об административно-правовом регулировании недропользования и практики его применения.
Материалы диссертации использованы в практической деятельности ФБУ «Территориальный фонд геологической информации» Федерального Агентства по недропользованию (г. Москва), ООО «Битум» (Республика Башкортостан, г. Салават), научно-исследовательской деятельности ФГКУ «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России» (г. Москва), в учебном процессе и научной деятельности АНОО ВПО «Одинцовский гуманитарный институт» (Московская область, г. Одинцово), «Казахстанско-Российский университет» (Республика Казахстан, г. Караганда), что подтверждается соответствующими актами о внедрении.
Основные положения, выводы и рекомендации диссертации также могут быть использованы в законотворческой и ведомственной нормотворческой деятельности, в целях совершенствования федерального и регионального законодательства в сфере недропользования, правоприменительной деятельности государственных органов данной отрасли, в решении должностными лицами конкретных задач в недропользовании, а также в учебном процессе высших образовательных учреждений юридического профиля и при дальнейшем исследовании проблем административно-правового регулирования недропользования в Российской Федерации.
Степень достоверности и апробация результатов исследования. Проведенное диссертационное исследование базируется на опубликованных действующих нормативных правовых актах, других источниках, посвященных их анализу и изучению проблематики данного исследования, в том числе опубликованных материалах научных конференций, круглых столов, отчетах федеральных органов и другом.
Основные положения проведенного исследования обсуждались на Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы современной науки» (г. Санкт-Петербург, сентябрь 2010), III Всероссийском конгрессе «Государственное регулирование недропользования 2011» (г. Москва, июнь 2011), Конференции «Актуальные проблемы развития законодательства о недрах» (г. Москва, май 2012), Научно-практической конференции «Правовые проблемы природопользования: пути совершенствования законодательства» (г. Москва, ноябрь 2012), III Международной научной заочной конференции «Правовые задачи государственного управления» (г. Москва, март 2013), Межведомственном круглом столе «Правовые и организационные проблемы обеспечения общественной безопасности в деятельности органов внутренних дел» (г. Москва, сентябрь 2013), Внутриведомственном круглом столе «Деятельность полиции по противодействию административной деликтности на современном этапе» (г. Москва, ноябрь 2013).
По теме диссертационного исследования автором опубликовано пять научных работ, в том числе три в ведущих рецензируемых научных изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.
Современные законодательные проблемы административно- правового регулирования недропользования
Нормы административного права федерального законодательства представляют собой высший уровень всей российской системы правового регулирования недропользования, на основе и в соответствии с которым должно строиться законодательство о недрах субъектов Российской Федерации, издаваться подзаконные нормативные правовые акты федерального и регионального значения. В основании самого федерального законодательства находится Конституция Российской Федерации, нормы права которой имеют прямое действие, в том числе те из них , которые прямо относятся к недропользованию в стране. К таким нормам относятся главным образом: 1) статья 9, согласно которой недра как природный ресурс могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности; 2) с татья 72, согласно которой вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Обе нормы закрепляют принципиальные положения - многообразие форм собственности на недра и разнообразие форм государственного управления ими. Это значит, что даже в случае однозначного разъяснения и конкретизации этих норм текущим законодательством, эти нормы не утрачивают своего непосредственного характера, сочетая свое прямое и опосредованное действие.
В настоящее время мы имеем как раз тот случай сочетания прямого и опосредованного действия указанных конституционных норм, что находит выражение в одновременном действии федеральных законов, регулирующих недропользование в стране, с одной опосредованной стороны, норм гражданского права, развивающих положение ст. 9 Конституции, а с другой прямой стороны, норм административного права - конкретизирующих форму их применения. В первом случае речь идет прежде всего о Гражданском ко дексе Российской Федерации, cт. 130 которого признает участки недр в качестве объекта недвижимости, Федеральном законе от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», вводящем договор как основу правового регулирования. Во втором случае - в основном о Законе о недрах, исключающем участки недр из гражданского оборота, устанавливающем монопольную собственность г осударства на недра, закрепляющем доминирующую роль Российской Федерации в управлении недрами. Наряду с прямым действием конституционных норм административного права - статей Конституции, устанавливающих основные особенности организации государственного управления в недропользовании, существенно для данной сферы и прямое действие конституционных, кодифицированных и иных текущих федеральных законов. Среди конституционных законов, нормы права которых так же как конституционные имеют безоговорочно прямое действие, следует выделить Федеральный закон «О Правительстве Российской Федерации», определивший порядок деятельности Правительства Р оссийской Федерации как главного исполнительного органа государственной власти. Что касается всех других федеральных законов - кодифицированных и текущих, то согласно ст. 76 Конституции такое действие имеют те из них, что приняты по предметам ведения исключительно Российской Федерации. Недра, согласно ст. 71 Конституции, к таким предметам не относятся и, следовательно, федеральные законы, регулирующие отношения недропользования, не имеют прямого действия и должны подтверждаться правовыми актами государстве нных органов субъектов Российской Федерации, чтобы действовать на их территории. Кроме того, такие федеральные законы в виду конституционного разделения властей в Российской Федерации могут дополняться подзаконными нормативными актами, издаваемыми Правительством Российской Федерации и иными федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, распоряжений, инструкций и т.д. Федеральное законодательство недропользования обречено на «обрастание» подзаконными актами, в силу сложности и динамичности образующих данную сферу отношений, а также предоставленными Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» федеральным органам исполнительной власти широкими полномочиями нормотворческой деятельности по развитию и конкретизации федерального законодательства. По некоторым данным в настоящее время в Российской Федерации в сфере недропользования действуют порядка 60 федеральных законов, 80 постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, а также более 700 документов федеральных министерств и ведомств, в том числе Минприроды России - около 200, Ростехнадзора - также 200 . Ключевое значение в этом массиве нормативных правовых документов имеет Закон о недрах, принятый в феврале 1992 г. и содержащий в основном нормы административного права. Являясь одним из старейших законов Российской Федерации, Закон о недрах за 20 лет своего действия претерпел десятки изменений и дополнений, но по-прежнему регулирует отношения недропользования, хотя и подлежал в начале 2000-х годов по инициативе Правительства Российской Федерации замене на новый федеральный закон (проект закона № 187513-4 в Государственной Думе РФ, который так и остался проектом). Бо лее того , судя по Государственному докладу «О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2010 г.» Правительство Российской Федерации теперь и не планирует отказываться от него, но предлагает его совершенствовать путем внесения ряда все новых и новых поправок .
Действительно, введение Закона на недра имело в свое время прогрессивное значение и в основном отвечало начатым в Российской Федерации демократическим рыночным преобразованиям. Но вряд ли принятие данного Закона, равно как и начатые рыночные преобразования были подготовлены отечественной административно-правовой наукой и теорией государственного управления. Нам не известна серьезная критика в советской научной литературе Земельного кодекса РСФСР, действовавшего до принятия данного З акона, равно как не известна критика со стороны научных кругов Советской России коренных устоев государственного управления в СССР. Судьба не только Закона о недрах, но и Советского государства решалась не в кабинетах ученых, а в кабинетах политиков и участие ученых в принимаемых решениях было единичным и митинговым. Отсутствие каких-либо теоретических взглядов проявилось уже в преамбуле закона, которая оказалась свободной от каких-либо идеологических пристрастий и политических наслоений. А то, что в законе была сохранена монополия государства на недра, явилось скорее следствием существовавшего в тот момент компромисса между принимающим данный документ Верховным Советом Российской Федерации и действующей федеральной государственной исполнительной властью в лице Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, чем заслугой административно-правовой науки. В Законе о недрах было с формулировано и содержательно раскрыто законодательство о недрах, чего не было в предшествующем ему Кодексе РСФСР о недрах от 1976 г. Кроме того: введен конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Р оссийской Федерации и субъектов Российской Федерации; появилось и ра ботает право частной, муниципальной собственности на добытые полезные ископаемые; детально урегулирован разрешенный порядок недропользования, закреплены как административные, так и договорные способы правового регулирования отношений недропользования; утверждена и систематизирована практика государственного лицензирования недропользования; конкретизированы сроки предоставления участков недр в пользование для различных видов пользования недрами; вдвое расширен круг видов пользования недрами; введена и работает система конкурсов (аукционов) на право пользования участками недр; утверждены антимонопольные требования при пользовании участками недр; введено понятие «рациональное использование недр» и приведены основные требования по такому использованию; предписаны основные требования по безопасному ведению работ, связанных с недропользованием; введен специальный раздел о геологической информации и недрах; введен специальный раздел, в котором установлен комплекс правил по регулированию отношений недропользования и охране недр с указанием задач регулирования и способов их решения - государственное управление, лицензирование, учет и государственный надзор; введена система платежей при пользовании недрами; установлена новая высокая роль суда в разрешении споров по вопросам использования недр.
Недра Российской Федерации как объект правовых отношений недропользования
В соответствии с преамбулой Закона о недрах право пользования недрами, то есть право недропользования в Российской Федерации представляет собой установленную законом систему правовых норм, регулирующих «отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, территории, е е континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер». Следовательно, исходя из положений Закона о недрах, объектами правового регулирования отношений недропользования выступают: недра территории Российской Федерации и е е континентального шельфа, как «часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя , а при его отсутствии - ниже земной по верхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения» (ст. 1.2); отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торф, сапропели и иные специфические минеральные ресурсы, включая подземные воды, рапу лиманов и озер . Среди российских ученых такое понимание объектов права недропользования нашло определенное признание в части того, что «Недра являются объектом правовых отношений недропользования» . Приведенное утверждение М.Е. Певзнера разделяет М.А. Кубраков: «Недра являются в одних случаях объектом прав государственной собственности, в других - объектом права недропользования» . Аналогичную позицию заняли авторы Модельного кодекса о недрах и недропользовании для государств - участников СНГ, принятом 7 декабря 2002 г. Постановлением № 20-8 на 20-м Пленарном заседании
Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ: «Недра являются носителем природных ресурсов и выступают объектом отношений недропользования, регулируемых законом о недрах и недропользовании». Что касается выделения в качестве самостоятельного объекта отношений недропользования «отходов …торфа и т.д.», то это не получило сколь-либо значимой поддержки в юридической литературе. Выделение недр как «природных объектов, выявленных в результате геологического изучения недр» в качестве объекта правовых отношений недропользования поддержали А.П. Зорин, СВ. Паламарь, И.П. Глухова. Однако они не ограничились этим и в качестве еще одних объектов права недропользования указали на «объекты лицензирования, выделяемые органами управления фондом недр при формировании программ лицензирования…» .
Иную позицию, весьма отличающуюся от отмеченной выше, заняли авторы проекта Кодекса Российской Федерации о недрах, широко обсуждаемого в начале 2000-х годов , но так и не ставшего нормативным правовым документом. Объектами отношений недропользования, по их мнению, должны являться «государственный фонд недр, участки недр и права пользования ими, а также добытые из недр полезные ископаемые и минеральное сырье». Такое, так называемое контрастное представление об объектах права недропользования не получило поддержки среди юристов, да и не могло получить, так как порождало неправильное представление о них. На это, в частности, указал П.М. Ходырев в своей диссертации «О праве собственности на полезные ископаемые»: «добытые из недр полезные ископаемые являются вещами и , следовательно, способны выступать объектом вещных правовых отношений (регулируемых гражданским законодательством - автор), не сводимых к отношениям, существующим по поводу недр» (регулируемых законодательством о недрах, если смотреть шире -природоресурсным, или экологическим законодательством - автор) . Отличную позицию от вышеприведенных заняла Д.В. Василевская, которая в своем диссертационном анализе административно-правового регулирования недропользования в Российской Федерации говоря о «правовом режиме месторождений углеводородного сырья», «правовом режиме месторождений драгоценных металлов и камней» и других п олезных ископаемых, фактически признает в качестве объектов недропользования такие месторождения . Между тем по нашей информации месторождения полезных ископаемых не имеют никакого правового статуса по действующему в Российской Федерации законодательству . Разве что согласно ст . 30 Закона о недрах ведется общероссийский кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых. Но кадастр является документом информационного характера систематизированный и официально составленный свод о ресурсах недр страны, как и государственный баланс запасов полезных ископаемых, имеющий экономическую, но не правовую значимость и действие, а потому не может характеризовать месторождения в качестве объектов прав недропользования и приписывать им некий правовой режим . Конкретные полезные ископаемые -разведанные и оцененные, признаются объектом права собственности государства, а не их месторождения. К тому же геологи , наряду с месторождениями, выделяют и другие геологические объекты более крупного масштаба - бассейны (например, угольные бассейны), провинции (золотоносные провинции), которые вряд ли кому придет в голову рассматривать в качестве объекта прав регулирования. Более взвешенную позицию по данному вопросу проявила Н.В. Кузнецова, увидевшая в качестве объектов права регулирования «обособленные в установленном законом порядке участки недр, предоставляемые субъектам в пользование», выступающие в виде горных отводов или геологических отводов . На первый взгляд с таким определением трудно не согласиться, так как участки недр действительно является ключевым понятием в Законе о недрах - они часто употребляется по тексту и им посвящена специальная статья 7 «Участки недр, предоставляемые в пользование». Участки н едр, а не какой-либо иной пространственный объект недр согласно ст. 28 Закона, подлежит государственной регистрации путем внесения в государственный реестр. Кроме Закона о недрах, участки недр фигурируют и в других нормативных правовых актах в качестве объектов прав недропользования. Так, в п . 3.5 Положения «О порядке лицензирования пользования недрами» говорится: «При определении границ горного отвода учитываются не только размеры участка недр, определяющие объект пользования…», то есть участок недр указывается как объект пользования недрами . В пользу участков недр как объекта недропользования свидетельствуют положения изданного в 2012 году постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения об установлении и изменении границ 3 участков недр, предоставленных в пользование» .
Государственный контроль и государственный надзор недропользования
Активное участие государства в недропользовании как собственника недр требует эффективного механизма правового регулирования данной сферой, не ограничивающегося управлением и лицензированием. Требуется постоянное внимание со стороны государства за организацией и ведением хозяйственной деятельности в этой сфере, обеспечение с его стороны как законных прав, так и обязанностей недропользователей, соблюдение безопасности про изводимых ими работ. Оказываемое доверие недропользователям требует адекватной проверки их деятельности, что в условиях административно-правового регулирования недропользованием достигается посредством государственного контроля и государственного надзора к ак правовых средств воздействия на общественные отношения в данной сфере.
В Законе о недрах в качестве средства государственного регулирования отношений недропользования говорится о государственном надзоре и никак не выделяется государственный контроль . Термин «контроль» в данном законе упоминается лишь один раз в ст. 5 и означает одно из полномочий органов местного самоуправления «за использованием и охраной при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых». Правовое игнорирование понятия «контроль» как одной из важнейших функций государственного управления сферой недропользования - это, по меньшей мере, методологическая ошибка и свидетельствует об очередном пробеле данного закона (в ряде приведенных в предыдущем разделе) ввиду нижеследующего. Следует признать, что такой правовой пробел стал возможным вследствие отсутствия в федеральном законодательстве единообразного понимания соотношения понятий государственный к онтроль и государственный надзор. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» откровенно признает, что «Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти …» ( ст. 2), то есть происходит их отожествление. Предшествовавший данному Закону одноименный Ф едеральный закон от 8 августа 2001 г . также не разделял этих понятий. То же следует сказать и о Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации», в котором статья 38 называется «Государственный контроль (надзор) в области образования. В то же время в главе VI Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» эти понятия употребляются через союз «и» (контроль и надзор). В одних нормативных правовых актах употребляется только термин «контроль» . В других - только «надзор» . Нет единства позиций по данному вопросу и среди исследователей-административистов. Одни из них рассматривают «контроль» и «надзор» как тождественные понятия «поскольку расхождение в их сущностных качествах довольно едва заметно, если не сказать, даже условно» . Другие из них с этим не согласны. Например, А.В. Мартынов в положениях, выносимых на защиту своего диссертационного исследования, утверждает: «Необходимо четкое разграничение на законодательном уровне контрольной и надзорной деятельности государственных органов исполнительной власти» . Аналогичной позиции придерживаются М.С Студеникина, А.И. Перчик, М.В. Ткаченко . Другие исследователи, разделяя эти понятия, соотносят их как целое (контроль) и часть (надзор). Например, Н.А. Погодина и К.В. Карелин считают, что «надзор можно определить как ограниченный контроль» . Близкую к этому позицию занимают Д.Н. Бахрах, В.В. Дьяконов, Н. . Сагалищева . По нашему мнению, следует четко различать понятия «контроль» и «надзор» по следующим основаниям. Во-первых, контроль - это одна из основных функций системы управления, осуществляемая пут ем сравнения показателей фактического состояния управляемой системы с планируемыми и принятием мер по обеспечению их достижения. Надзор - это наблюдение за соблюдением законности управления системой, в частности законности обеспечения (достижения) поставленных целей управления. То есть применительно к недропользованию как управляемой системе в первом случае речь идет об обеспечении результатов е е деятельности на определенной территории, за определенный промежуток времени, во втором -о законности достижения таких результатов. Во-вторых, контроль осуществляется на ведомственной основе, то есть по вертикали соответствующего государственного органа исполнительной власти. Надзор по своему характеру должен являться вневедомственным, то есть между субъектами и объектами надзора не должно быть организационной соподчиненности, деятельность органов надзора распространяется, как правило, на поднадзорные объекты, независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности. Другими словами, н адзору подлежат не только структуры государства как монопольного собственника недр, но и все другие недропользователи, осуществляющие свою деятельность на основе лицензий или договоров. В-третьих, субъекты геологического и горного надзора вправе, при соответствующих обстоятельствах, применять к объектам надзора меры административного принуждения. В этой связи следует говорить об административном надзоре . Субъекты контроля могут применять к объектам контроля меры дисциплинарного внутриведомственного воздействия в рамках правил государственной службы. В этой связи целесообразнее говорить о государственном контроле.
В-четвертых, основной задачей органов государственного контроля является обеспечение достижения поставленных целей путем сравнения фактического состояния системы с желаемым (текущего, упреждающего, результирующего). Решение данной задачи осуществляется пут ем сравнения показателей, оценки результатов и деятельности должностных лиц в управлении, разработке мер по корректировке управленческих процессов и др. Основной задачей органов административного надзора, вытекающей из характера содержания их деятельности, является обеспечение ч еткого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, то есть обеспечение законности в управлении. Решение данной задачи осуществляется пут ем предупреждения, пресечения правонарушений, привлечения к ответственности виновных лиц.
Административные наказания за п равонарушения и субъекты административной юрисдикции в сфере недропользования
В ст. 49 Закона о недрах сказано: «Лица, виновные в нарушении законодательства РФ о недрах, несут административную, уголовную ответственность, в порядке, установленном законодательством РФ». Мерой ответственности за административные правонарушения является административное наказание. Виды таких наказаний представлены в ст. 3.2 КоАП РФ и мы их касались в предыдущем параграфе. Некоторые из них являются мерой материальной ответственности, а именно: административный штраф; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. Административный штраф является денежным взысканием, выражается в рублях и устанавливается: а) для граждан - от 100 не более 5 000, а в случаях, предусмотренных статьей 14.1.2, частью 2.1 статьи 14.16 КоАП РФ, - 50 000, а в случаях, предусмотренных статьями 5.38, 20.2, 20.2.2, 20.18, частью 4 статьи 20.25, частью 2 статьи 20.28 КоАП РФ, - 300 000; б) для должностных лиц - 50 000, в случаях, предусмотренных статьей 14.1.2 настоящего Кодекса, - 100 000, в случаях, предусмотренных частью 2.1 статьи 14.16 настоящего Кодекса, - 200 000, а в случаях, предусмотренных статьями 5.38, 19.34, частями 1-4 статьи 20.2, статьями 20.2.2, 20.18 КоАП РФ, 600 000; в) для юридических лиц - 1 000 000, а в случаях, предусмотренных статьями 14.40, 14.42 настоящего Кодекса, - 5 000 000, или может выражаться в величине, кратной случаям, указанным в п. 1-6 ст. 3.5 . Конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ, не изъятых из оборота вещей . Конфискация назначается судьей. Административный штраф, выплачиваемый правонарушителем добровольно или по суду , и конфискация на основании судебного решения орудия совершения или предмета административного правонарушения образуют только часть материальной ответственности выявленных виновных лиц, Закон о недрах гласит: «Привлечение к ответственности за нарушение законодательства
РФ о недрах не освобождает виновных лиц от обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами вред» (ст. 49). При этом «лица, причинившие вред недрам вследствие нарушения законодательства РФ о недрах, возмещают его добровольно или в судебном порядке. Порядок расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства РФ о недрах, устанавливается Правительством Российской Федерации» (ст. 51). Следует заметить то, что требование Закона о недрах о возмещении правонарушителями причиненного ими вреда было заложено в его первой редакции от 21 февраля 1992 г., но тогда оно в ст. 51 гласило: «Вред, причиненный пользователю недр в результате деятельности предприятий, учреждений, организаций, органов власти и управления, граждан и должностных лиц, виновных в нарушении естественных свойств или создании условий, частично или полнос тью исключающих возможность пользования недрами, подлежит возмещению» за счет их собственных средств в том числе соответствующих бюджетов. То есть в числе прочих государство признавалось потенциальным правонарушителем, тогда как о недропользователе как потенциальном правонарушителе речи не было. Утверждалось, что государство, являясь собственником недр, могло быть признано в нарушении их естественных свойств. При этом «самовольное пользование недрами и самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых прекращается без возмещения затрат, произведенных за время незаконного пользования недрами», то есть без возмещения вреда недрам и ущерба казне. Такое положение сохранялось до внесения в 1995 г. поправки в Закон о недрах, согласно которой «вред, причиненный государству в результате деятельности пользователя недр, виновного в выборочной отработке богатых участков месторождений полезных ископаемых, а также иных действиях, которые привели к порче месторождения или созданию условий, частично или полностью исключающих возможность дальнейшего пользования недрами, подлежит возмещению за счет собственных средств пользователя недр. Подлежит возмещению также вред, причиненный государству в случае, если участок недр не передан в пользование» (ст. 51). Но приведенное выше положение «О вреде, причиненному пользователю недр», равно как и положение о «Самовольном пользовании недрами» оставались без изменений до 2012 г., когда все они были исключены, и требование закона о возмещении вреда предстало в современном виде, как это приведено в первом абзаце данного параграфа. Кроме того, в современную редакцию Закона о недрах было внесено положение, согласно которому Правительству Российской Федерации было поручено установить Порядок расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах. Во исполнение данной нормы закона Правительством Российской Федерации 4 июля 2013 г. № 564 были утверждены Правила расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах (далее - Правила) . Анализ этих Правил на коррупциогенность содержащихся там норм, произведенный автором данной работы на основе Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Методика), утвержденной постановлением Правительства РФ 26 февраля 2010 г. № 96 (в ред . от 18 декабря 2012 г.), позволил выявить ряд норм , которые можно признать как коррупциогенные факторы (Приложение 2) . Кроме т ого, автором произведен анализ содержательной части указанных Правил, который показал, что его авторы некорректно подошли к разработке п.4, посвященного «исчислению размера вреда», так как: а) не учли в представленной формуле упущенную выгоду, например, вследствие «нарушения свойств участка недр, приведшего к невозможности строить и (или) эксплуатировать подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых»; б) предложили формулу, одинаково оценивающую вред от коммерческого использования участков недр и особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное и тому подобное значение, которые можно оценить только условно или, если это возможно, на основе сравнительных продаж на аукционе; в) установили оценку вреда, нанесенного недрам в рублях , тогда как большая часть добываемых полезных ископаемых идет на экспорт; г) цена утраты учитывается по рыночной стоимости, в основе которой спрос-предложение, но не себестоимость или социальная значимость Поясняя нашу критику относительно утвержденных Правительством Российской Федерации Правил следует признать то, что е е разработчики (Минприроды России) по каким то причинам взяли за основу несовершенные нормы Закона о недрах, а также использовали содержащиеся в нем правовые пробелы, что характеризуется как недобросовестное нормотворчество.
Похожие диссертации на Административно-правовое регулирование недропользования в Российской Федерации
