Содержание к диссертации
Глава I. Понятие и механизм административно-правового регулирования недропользования в Российской Федерации§1. Недропользование как объект административно-правового регулирования
§2. Понятие механизма административно-правового регулирования недропользования
§3. Нормативно-правовые основы государственного регулирования недропользования: становление и проблемы современного развития
Глава II. Административно-правовое регулирование недропользования как управленческий процесс
§1. Органы исполнительной власти как субъекты административно-правового регулирования недропользования: правовой статус и проблемы их взаимодействия
§2.Административные процедуры государственного управления недропользованием
§3. Административно-правовые формы государственного управления в сфере недропользования
Глава III. Правовые конфликты в сфере административно-правового регулирования недропользования и порядок их разрешения
§1. Конфликты, связанные с нарушением административного законодательства в области недропользования: понятие и виды
§2. Проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях в области недропользования
§3. Административно-правовые споры в сфере управления недропользованием: понятие, виды, порядок разрешения
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях социально-экономического развития России одной из актуальных задач является совершенствование правовых форм и методов управления государственной собственностью и повышение эффективности ее использования. Недра и залегающие в них полезные ископаемые являются важной составляющей потенциала страны и находятся в собственности государства. В условиях динамично развивающегося промышленного производства невозможно себе представить современную экономику без полезных ископаемых. Особенности российского государства проявляются в том, что оно обладает значительными запасами полезных ископаемых.
Минерально-сырьевой комплекс РФ обеспечивает около 33% ВВП и 60% доходов федерального бюджета, 70% российского экспорта. Только в 2007 году доходы федерального бюджета за счет поступлений от минерального сырья составили более 4 трлн. руб. из общих доходов в 6,9 трлн. руб.1.
Формирование современного российского законодательства о недропользовании началось с Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»2.
Он закрепил государственную собственность на недра, разрешительную систему пользования недрами (лицензирование), осуществление государственного контроля и надзора и др. Для нормального функционирования недропользования необходимо создание государством благоприятной правовой среды и обеспечение публичных интересов. Обладая властными полномочиями, государство должно применять их с учетом специфики недропользования, которое нуждается, в том числе и в административно-правовом регулировании. Такое регулирование представляется рассматривать через определенный механизм реализации функций органов исполнительной власти, деятельность которых в настоящее 1 Доклад Министра природных ресурсов Ю.П. Трутнева о результатах и основных направлениях деятельности на 2007-2009 годы. http://www.mnr.gov.ru/part/?act=more&id=1371&pid=153.
2 Закон РФ от 21.02.92 № 2395-1 «О недрах» // Ведомости СНД и ВС РФ. 16.04.1992. № 16. Ст. 834. // СЗ РФ.
06.03.1995. №10. Ст. 823.
время реформируется. В этих условиях требуется дальнейшее концептуальное осмысление системы органов исполнительной власти, осуществляющих управление недропользованием, их правового статуса и проблем их взаимодействия через административно-правовые формы и процедуры государственного управления недропользованием. Механизм административноправового регулирования недропользования в Российской Федерации и его элементы в современной научной литературе не получили еще необходимого освещения и требуют фундаментальной теоретической разработки.
Практика применения законодательства о недропользовании порождает различного рода юридические конфликты, в том числе публично-правовые, и ставит перед исследователями новые вопросы. Возникновение этих конфликтов требует всестороннего анализа их причин, определения оптимальных путей и форм их разрешения и совершенствования действующего законодательства.
В этом контексте исследование административно-правового регулирования недропользования приобретает особую актуальность и, несомненно, представляет большой научный и практический интерес.
Степень научной разработанности темы. В правовой литературе последних лет вопросам административно-правового регулирования различных сфер общественной жизни уделяется повышенное внимание. Однако исследования, имеющие своим специальном предметом проблемы административно-правового регулирования недропользования, практически отсутствуют.
Существующие работы либо носят характер межотраслевых исследований природопользования, либо посвящены рассмотрению его отдельных аспектов преимущественно представителями конституционноправовой, гражданско-правовой, природоресурсной и финансово-правовой отраслей юридической науки. Среди этих исследований особо следует выделить работы Д.Г. Храмова, раскрывшего проблемы баланса частноправовых и публично-правовых элементов при регулировании недропользования, И.И. Павлова, который рассматривает вопросы правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа. Весьма значительный интерес представляет работа Д.В. Хаустова, который обосновывает необходимость решения управленческих задач в недропользовании с помощью публично-правового договора. С В . Гудковым обосновано положение о необходимости постепенного и поэтапного перехода от разрешительной системы предоставления недр в пользование к договорной
(гражданско-правовой) модели регулирования взаимоотношений государства и инвестора.
Среди административно-правовых исследований можно выделить работы Е.В. Скоморохиной и А.В. Илюшина, посвященные вопросам административной ответственности в сфере недропользования3.
В современном правоведении специальное административно-правовое исследование данной проблематики присутствует в работе Д.В. Василевской, подготовленной к защите в марте 2009 г.4. Она всесторонне рассматривает административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации, оставляя за пределами своей работы некоторые вопросы, в том числе: о механизме административно-правового регулирования недропользования, о роли и значении административных процедур в управлении недропользованием; о специфике конфликтов, связанных с нарушением административного законодательства в области недропользования, их видах; о правовых спорах, возникающих в сфере административно-правового регулирования недропользования, их классификации, о проблемах совершенствования законодательства об административных правонарушениях в области недропользования и путях их решения и др.
Все это дает основание полагать, что не все проблемы административно3 Скоморохина Е.В. Административно-правовое обеспечение защиты окружающей среды. Дис.... канд. юрид.
наук. 12.00.14. Воронеж, 2002.-223 с; Илюшин А.В. Административная ответственность за нарушение законодательства о недрах (по материалам Сибирского федерального округа). Авт. дисс... канд. юрид. наук.
12.0014. Тюмень. 2008. -26с.
4 Василевская Д.В. административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации: проблемы теории и практики. Авт. дисс... докт. юрид. наук. 12.0014. - M.: 2008. — 52с.
правового регулирования недропользования на сегодняшныи день получили должное теоретическое осмысление и вряд ли могут считаться в должной мере исследованными.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексный анализ механизма административно-правового регулирования недропользования и его отдельных элементов, выявление проблем нормативноправового регулирования, разработка и теоретическое обоснование административно-правового регулирования недропользования как управленческого процесса, выявление специфики и причин публично-правовых конфликтов в области недропользования, а также разработка рекомендаций по их разрешению и предложений по совершенствованию законодательства.
В соответствии с поставленной целью исследования выдвигаются следующие задачи:
• выявить специфику процесса недропользования как объекта административно-правового регулирования;
• раскрыть механизм административно-правового регулирования недропользования, внести предложения по совершенствованию его отдельных элементов;
• проанализировать нормативно-правовые основы государственного регулирования недропользования, особенности их становления и проблемы современного развития;
• определить правовой статус органов исполнительной власти как субъектов административно-правового регулирования недропользования, выявить проблемы их взаимодействия; сформулировать предложения, направленные на эффективную реализацию органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ своих полномочий и функций в области недропользования;
• показать роль и значение административных процедур в управлении недропользованием и раскрыть административно-правовые формы государственного регулирования в данной сфере;
• выявить специфику конфликтов, связанных с нарушением административного законодательства в области недропользования, и исследовать их виды;
• определить проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях в области недропользования и предложить пути их решения;
• проанализировать специфику правовых споров, возникающих в сфере административно-правового регулирования недропользования, дать их классификацию, выявить проблемы, связанные с порядком их разрешения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, которые складываются в процессе административно-правового регулирования недропользования.
Предметом исследования выступают теоретические и нормативноправовые основы механизма административно-правового регулирования в сфере недропользования, обеспечивающие управленческий процесс, а также судебная практика, связанная с разрешением административно-правовых конфликтов в области недропользования.
Методологическая основа диссертации. В основе диссертационной работы лежит диалектический метод познания, позволивший изучить вопросы административно-правового регулирования недропользования в развитии, в конкретно-исторических условиях и во взаимосвязи с другими явлениями. В работе использовались как общенаучные методы и приемы (анализ, синтез, системно-структурный и функциональный подходы), так и специальные, применяемые в правоведении: исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический и иные методы научного познания.
Теоретическую основу работы составили труды видных отечественных представителей науки теории государства и права: С. Алексеева, В.Н.Кудрявцева, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной и других.
При написании диссертации автор использовал труды известных ученых в области науки управления, конституционного и административного права: А.Б. Агапова, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, А.А. Демина, А.С. Дугенца, А.Б.Зеленцова, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, A.M. Кононова, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Л.Л. Попова, Э.Н. Ренова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Ю.В. Степаненко, М.С. Студеникиной, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю.Хаманевой, Д.М. Чечота, В.Е. Чиркина, А.П. Шергина, М.А. Штатиной, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и других.
Определенное место в работе занимают специальные исследования современных ученых — представителей отдельных отраслевых наук: Д.В.Василевской, А.К. Голиченкова, Б.Д. Клюкина, В.Н. Кокина, О.И. Крассова, Н.Б.Мухитдинова, А.И. Перчика, В.В. Петрова, А. Сосна, Н.А. Сыродоева, О.М. Теплова, К.Н. Трубецкого и др. Автор опирался также на труды представителей дореволюционной правовой науки, таких как А.Б.Грамматчиков, Г.Г. Савич, В.Г. Струкгов, В.А. Удинцев, А.А. Штоф и др.
Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативно-правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в области недропользования.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
• проведено комплексное исследование административно-правового регулирования недропользования как управленческого процесса;
• обоснована авторская концепция механизма административноправового регулирования недропользования и выявлена специфика его основных элементов;
• впервые в отечественной административно-правовой науке комплексному анализу подвергнуто правовое положение всех органов исполнительной власти в сфере недропользования как субъектов административно-правового регулирования;
• выявлены противоречия между законодательными и подзаконными актами в правовой регламентации административно-правового статуса органов исполнительной власти в сфере недропользования;
• обоснованы новые теоретические подходы к определению понятий недропользование, административно-правовые конфликты и споры в сфере недропользования, формы государственного регулирования и др.;
• проанализированы административные процедуры управления недропользованием и дана их классификация;
• показана специфика административно-правовых форм государственного управления недропользованием;
• выявлены особенности административно-правовых конфликтов, возникающих в процессе управления недропользованием, выражающихся в форме административных правонарушений и административно-правовых споров в данной области.
Положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие, полученные в результате исследования, теоретические положения, которые являются новыми или содержат элементы научной новизны, и которые следует рассматривать в качестве составных элементов проведенной диссертантом единой комплексной научной работы:
1. Административно-правовое регулирование недропользования определено автором как регламентированная нормами права деятельность наделенных властными полномочиями государственных органов и должностных лиц по организации рационального освоения и охраны ресурсов недр Земли, воспроизводству полезных ископаемых, а также обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности и экологической безопасности общества. В данном определении исключается деятельность муниципальных органов, поскольку недра находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ и являются государственной собственностью; полномочиями по управлению (в т. ч. по представлению лицензий) должны обладать только федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.
2. Под механизмом административно-правового регулирования недропользования предлагается понимать предусмотренную действующим законодательством совокупность правовых средств, применяемых органами исполнительной власти в целях результативного управленческого воздействия на общественные отношения по поводу геологического изучения, добычи полезных ископаемых и освоения подземного пространства для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых. В содержательном плане функционирование этого механизма в значительной мере обусловлено особенностями применения такой формы государственного управления как лицензирование. В сфере недропользования оно включает элементы договорного характера, поскольку лицензия выдаётся по результатам проводимых конкурсов (аукционов), скрепляется подписью недропользователя, выполняет функцию наделения правами пользования и предусматривает возможность заключения лицензионного договора. Помимо разрешительной
(лицензионной) системы предоставления прав пользования недрами и соглашений о разделе продукции могут быть использованы и концессионные договоры, как разновидность административных договоров. В настоящее время в Федеральном законе от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» среди объектов такого соглашения отсутствуют участки недр, хотя перспектива включение последних в перечень объектов концессионных соглашений представляется весьма целесообразной.
3. Закон РФ «О недрах» определяет, что государственное управление отношениями недропользования осуществляется, в том числе федеральным органом управления государственным фондом недр и органами государственного горного надзора. Вместе с тем в настоящее время полномочия по государственному регулированию недропользованием поделены между Минприроды России, Минэнерго России и Роснедра, несмотря на то, что федеральным органом управления государственным имуществом в сфере недропользования (государственным фондом недр) является Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра). В то же время обозначенные в действующих указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ федеральные органы исполнительной власти в сфере недропользования не указаны в Законе РФ «О недрах». Однако эти органы наделены функциями по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере недропользования.
Регламент Ростехнадзора не соответствует правовому статусу этого органа исполнительной власти. Органы государственного горного надзора, указанные в законодательстве, исключены Указом Президента от 29.05.2008 № 404 из системы федеральных органов исполнительной власти в сфере недропользования. Отсутствует не только положение об органе государственного горного надзора, которое в соответствии с законом должно утверждаться Правительством РФ, но и само понятие такого органа. В связи с этим необходимо провести четкую правовую регламентацию полномочий и функций федеральных органов исполнительной власти в соответствии с действующим законодательством и уточнить их административно-правовой статус.
4. Федеральные службы Росприроднадзор и Ростехнадзор необходимо вывести из подведомственности Минприроды России, выделив их в качестве самостоятельных органов при Правительстве РФ, но, не наделяя их при этом функциями по принятию нормативных правовых актов, что позволит им эффективно осуществлять контрольно-надзорные функции и уйти от конфликта интересов. Минприроды России почти полностью выпадает из сферы управленческого воздействия указанных контрольно-надзорных органов.
Частая смена подведомственности отдельных федеральных органов исполнительной власти в сфере недропользования, а также постоянные изменения всей структуры и системы федеральных органов исполнительной власти вызывает необходимость принятия Федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти».
5. Требуется введение и использование различных административных процедур, предполагающих соответствующее закрепление их в административных регламентах в связи с многообразием административной деятельности по исполнению государственных функций и предоставлением государственных услуг органами публичного управления недропользованием.
Под административной процедурой государственного управления недропользованием автором предложено понимать нормативно установленный порядок деятельности органов публичного управления по принятию административных актов, по обеспечению реализации прав и обязанностей недропользователей, разрешению споров и наложению санкций, определяющий основания, стадии, формы, сроки и последовательность соответствующих действий. Обоснована необходимость выделения следующих административных процедур в сфере административно-правового регулирования недропользования: нормотворческие, правонаделительные, контрольные и юрисдикционные.
Практика разработки регламентов, касающихся регулирования управленческих процессов в сфере недропользования, выявила целый ряд проблем, которые должны решаться на федеральном законодательном уровне, и только законодательно урегулированные административные процедуры должны устанавливать порядок принятия управленческих и юрисдикционных решений. В этой связи автор поддерживает идею доработки и принятия проектов Федеральных законов «Об административных процедурах», «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации» и «О стандартах государственных услуг».
6. В процессе государственного регулирования в сфере недропользования возникают разнообразные административно-правовые конфликты, под которыми понимается противоборство субъектов административного права, один из которых обладает властными полномочиями, связанное с толкованием, реализацией или нарушением норм законодательства о недрах, имеющее в качестве предмета юридические права, обязанности и ответственность субъектов и проявляющееся в административно-правовом споре или административном правонарушении. Исследованы две основные формы конфликтов в сфере недропользования: административные правонарушения, юридическая конструкция которых закреплена в КоАП РФ и административноправовые споры, специфика которых определена особенностями субъектного состава, предмета и оснований возникновения.
7. Необходимо привести в соответствие законодательство об административных правонарушениях и законодательство о недрах в части уточнения и конкретизации полномочий органов государственного горного и промышленного надзора и органов государственного геологического контроля, их должностных лиц по проведению соответствующего контроля и рассмотрению дел об административных правонарушениях в области недропользования ( в частности, ч. 2 ст. 7.2, ст. 7.3, ст. 8.10, ст. 23.22, ч. 1 ст.23.23, ч.1 ст. 23.31 КоАП РФ). Предложено дополнить ч. 2 ст. 23.22 положением о предоставлении полномочий по рассматрению дел об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 данной статьи, государственным инспекторам субъектов РФ по геологическому контролю.
8. Дела об административных правонарушениях от имени Росприроднадзора и Ростехнадзора уполномочены рассматривать различные государственные инспекторы, указанные в статьях 23.22 и 23.31 КоАП РФ в качестве субъектов административной юрисдикции. Однако руководители и иные должностные лица согласно положениям об этих органах не имеют соответствующего статуса (инспектор). В этой связи предлагается внести в положения о федеральных службах Росприроднадзор и Ростехнадзор, утвержденных Правительством РФ, нормы об административноюрисдикционных полномочиях этих органов, их должностных лиц и их статусе как государственных инспекторов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы определяется актуальностью и новизной поставленных и решенных в исследовании правовых проблем. Диссертационное исследование направлено на решение приоритетных задач в сфере административно-правового регулирования недропользования как управленческого процесса. Материалы диссертации направлены на решение вопросов, актуальных для административно-правовой науки и практики управления недропользованием, и имеют методологическое значение для исследуемой проблематики.
Выводы и предложения диссертации могут быть использованы в работе по совершенствованию российского законодательства, регулирующего организационные основы деятельности органов исполнительной власти, при разработке нормативных правовых актов, повышении эффективности государственного управления и правоприменительной деятельности в области использования и охраны недр.
Основные положения исследования могут быть использованы в научноисследовательской работе и учебном процессе по дисциплинам: «Административное право» и «Правовые основы недропользования».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов. Положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором статьях и научных работах. Автор неоднократно выступал на международных (V, VI и VII Международные конференция «Новые идеи в науках о Земле» в 2003, 2005 и 2007г.г.) и всероссийских научных конференциях, парламентских слушаниях, круглых столах, семинарах и совещаниях по вопросам совершенствования законодательства о недропользовании и повышения квалификации руководящих работников органов исполнительной власти, являясь членом научного совета при комитете ГД ФС РФ по природным ресурсам и природопользованию. Собранный автором в ходе написания настоящего исследования материал был использован при подготовке учебника «Горное право» и четырех учебных пособий.
Предложения и выводы, изложенные в работе, были реализованы автором при подготовке в составе научной группы проекта закона Рязанской области «О внесении изменений в Закон Рязанской области «Об административных правонарушениях».
Материалы исследования использованы автором при чтении курсов лекций «Административное право», «Правовые основы недропользования», «Правовые основы природопользования» студентам Российского университета дружбы народов и Российского государственного геологоразведочного университета.
Структура диссертации обусловлена изложенными целями и поставленными задачами настоящего исследования. Работа, выполненная с использованием Справочной правовой системы Консультант Плюс, состоит из введения, трех глав, содержащих девять параграфов, заключения и библиографического списка.
