Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Эмиссия акций как сфера государственного регулирования 14
1 Правовые основы регулирования эмиссии акций в России 14
2. Правовая природа эмиссии акций 35
3. Содержание государственного регулирования эмиссии акций 59
Глава П. Государственный контроль, как средство обеспечения законности эмиссии акций 75
1. Государственный контроль за соблюдением процедуры эмиссии акций 75
2. Государственный контроль за достоверностью информации, связанной с эмиссией акций 113
Глава III. Формы защиты прав и интересов инвесторов в случае недобросовестной эмиссии 131
1. Административно-правовые формы защиты прав и интересов инвесторов регистрирующим органом в случае обнаружения фактов недобросовестной эмиссии 131
2. Признание выпуска акций недействительным, как основная форма судебной защиты прав владельцев акций в случае недобросовестной эмиссии 154
Заключение 177
Список использованной литературы 184
- Правовые основы регулирования эмиссии акций в России
- Государственный контроль за соблюдением процедуры эмиссии акций
- Административно-правовые формы защиты прав и интересов инвесторов регистрирующим органом в случае обнаружения фактов недобросовестной эмиссии
- Признание выпуска акций недействительным, как основная форма судебной защиты прав владельцев акций в случае недобросовестной эмиссии
Введение к работе
Развитие российской экономики во многом зависит от инвестиционной активности. Этот вопрос постоянно находится в зоне особого внимания государственной власти, правительства Российской Федерации. Работа по созданию условий для инвестиционной деятельности еще не завершена. В настоящее время государственное регулирование фондового рынка осуществляется, в основном, на уровне подзаконных нормативных актов, противоречивых, часто сменяющих друг друга. Мало вопросов регламентировано напрямую законом. Практика же показывает, что чем больше подзаконных актов, тем меньше защищенность инвесторов.
Рынок ценных бумаг - это рынок доверия. Честность и открытость посредников и эмитентов, на которых базируется доверие инвесторов, самые большие ценности на этом рынке. Он быстро растет и успешно развивается только тогда, когда всем его участникам хорошо видны их перспективы. Это обусловливает стабильность экономического развития и стимулирует долгосрочные инвестиции в производство.1 Акции - один из основных инструментов долгосрочного инвестирования. Инвестиционная активность на рынке акций и его успешное развитие зависит от многих факторов, но главным образом от доверия инвесторов, поэтому их права и интересы должны быть максимально обеспечены государством.
Рынок ценных бумаг - часть финансового рынка страны, который существует наряду с товарным рынком, рынком работ и услуг и др. Он призван обслуживать процесс инвестиций в производство и сферу услуг в процессе эмиссии ценных бумаг, а также при дальнейшем совершении операций с ценными бумагами на вторичном рынке. Другой частью финансового рынка традиционно считается рынок капиталов или кредитный рынок. Ценные бумаги появляются в обороте благодаря эмиссионным операциям, которые осуществляются по строго регламентированной процедуре. В юридической литературе выделяют так называемое эмиссионное право, которое представляет собой «систему принципов и норм, регулирующих выпуск в
1 Фондовые рынки США и России. Становление и регулирование. М, 1998 С. 3
обращение (эмиссию) официальных платежных средств, а также ценных бумаг (акций, облигаций и др.) коммерческими организациями и государством».2
Эмиссионные ценные бумаги, к числу которых относится акция являются объектами рынка ценных бумаг. В литературе акцию относят к группе так называемых фондовых ценных бумаг, средства от эмиссии которых предназначены для образования или увеличения капитала производственных предприятий, нацеленных на получение прибыли. Отмечается, что без рынка этих бумаг немыслимо формирование капитала крупного производства.3
Рынок ценных бумаг, в свою очередь, может быть подразделен на виды. Так, одним из критериев, является вид эмиссионной ценной бумаги. Исходя из этого, можно выделить рынок акций, рынок облигаций, рынок опционов эмитента. Другим критерием может являться разделение совершаемых на нем операций на эмиссию и обращение эмиссионных ценных бумаг. В результате размещения акций, совершаемого в процессе эмиссии, ценные бумаги обретают своих первых владельцев. Владелец акций приобретает их непосредственно у эмитента. Поэтому, такой рынок принято называть первичным. На вторичном рынке осуществляется последующий оборот ценных бумаг.
Предметом настоящего исследования, в аспекте государственного регулирования, будет выступать первичный рынок акций, который имеет свою специфику. Во-первых, эмитентом акций могут выступать только акционерные общества, они на сегодняшний день составляют основу российской экономики. Поэтому эмиссия акций, в той части, которая связана с принятием решения об ее осуществлении в акционерном обществе, а также с вопросом формирования уставного капитала (оплаты акций) неизбежно испытывает влияние акционерного законодательства. Во-вторых, акции не имеют срока обращения, в отличие от других эмиссионных ценных бумаг. В-третьих, сказывается характер прав, которые закрепляет акция, главное из которых - право участия в управлении акционерным обществом (посредством реализации полномочий, закрепленных в законодательстве). Кроме того, именно эмиссия является основанием возникновения акций. И как
Додонов В.Н., Крылова М.А., Шестаков А.В. Финансовое и банковское право. Словарь-справочник/Под ред. д.ю.н. О.Н. Горбуновой. - М.: ИНФРА - М, 1997. С. 259
3 Финансовое право: Учеб. пособие для вузов/Под ред. проф. М.М. Рассолова.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001, С. 420
показывает практика, даже малейшие нарушения эмитента в ходе неё, могут повлечь за собой изъятие акций из оборота.
В литературе отмечалось, что безопасность государства подразделяется на национальную, экономическую,. экологическую, информационную и др. Регулирование рынка ценных бумаг является одним из факторов, обеспечивающих его экономическую безопасность, поэтому нарушения в сфере этого рынка посягают на публично-правовые интересы. Обеспечение соблюдения законодательства в этой области со стороны государства осуществляется посредством государственного регулирования. «Будучи формой государственного управления общественными процессами, система государственного регулирования призвана создавать благоприятные экономические, правовые и организационные условия для функционирования учреждений, предприятий и организаций. Система государственного регулирования предполагает установление государством общих и специальных правил для участников административно-правовых отношений, их корректировку в зависимости от изменяющихся условий, контроль за исполнением этих правил... Важную регулятивную функцию выполняют такие ее элементы как ... стандарты, система регистрации и др.».5 От того, насколько эффективно оно осуществляется, зависит уровень правопорядка в данной сфере экономики.
Эффективное государственное регулирование рынка ценных бумаг является насущной потребностью, так как обеспечивает наведение порядка на этом рынке путем принуждения его участников соблюдать установленные правила поведения. В свою очередь, положительный эффект государственного регулирования достигается при соблюдении трех основных условий. Первое заключается в том, что правила поведения (правовые нормы) должны быть просты и понятны для участников рынка, они не должны допускать двоякого (неоднозначного) толкования. Вторым условием является такой государственный контроль за соблюдением установленных правовых норм в данной области, при котором эмиссия ценных бумаг, не заслуживающих доверия, становится практически невозможной. Но если все-таки, в исключительных случаях, контроль не предотвратил правонарушения, и, в связи с этим, права инвесторов были нарушены, то тогда права должны быть надежно защищены со
4 Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник.-М: «Статут», 2000. С. 10
Г.А. Тосунян. Государственное управление в области финансов и кредита в России. Учебное пособие. - М., Дело, 1997. С. С. 30-31
A.
стороны государства путем принятия уполномоченным государственным органом соответствующих мер. Отсюда следует вывод о том, что эффективное государственное регулирование отношений, возникающих в ходе эмиссии акций, будет зависеть от эффективного выполнения субъектами регулирования трех важнейших функций: нормотворческой, функции по контролю, а также функции по защите нарушенных прав инвесторов. Анализ данных функций, приведенный в настоящей работе, позволит ответить на вопрос: насколько эффективно в настоящее время осуществляется государственное регулирование эмиссии акций. Все перечисленное обусловливает актуальность изучения проблем государственного регулирования эмиссии акций.
Возникновению акций, как объектов инвестирования, предшествует выполнение эмитентом ряда последовательных действий, именуемых эмиссией. Процедура эмиссии акций строго регламентирована.. Сторонами эмиссионных правоотношений в акционерном обществе выступает, с одной стороны, само общество, целью которого является привлечение финансовых ресурсов, с другой стороны, инвестор, целью которого является инвестирование средств. Соблюдение процедуры эмиссии является предметом контроля со стороны органа исполнительной власти, уполномоченного в области рынка ценных бумаг (регистрирующего органа). Контроль осуществляется, как правило, на этапах государственной регистрации выпуска и отчета об итогах выпуска акций. В случае обнаружения нарушений регистрирующий орган принимает соответствующие меры реагирования: приостанавливает эмиссию до устранения выявленных нарушений, либо отказывает в регистрации и признает выпуск акций несостоявшимся.
Допущенные эмитентом нарушения могут быть не обнаружены на этапе государственной регистрации выпуска и отчета об итогах выпуска акций. Акции, эмиссия которых была осуществлена с нарушениями, могут попасть в оборот. Действия эмитента, выражающиеся в нарушении процедуры эмиссии, именуются недобросовестной эмиссией. Если нарушения обнаружены после завершения процедуры эмиссии (после регистрации отчета об итогах выпуска), выпуск может быть признан недействительным в судебном порядке. В случае признания выпуска несостоявшимяся или недействительным, все ценные бумаги данного выпуска подлежат возврату эмитенту, а средства, полученные от размещения выпуска,
признанного недействительным, должны быть возвращены владельцам (статья 26 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»6 - далее по тексту - Закон о рынке ценных бумаг).
В настоящее время, участились случаи признания выпусков акций недействительными. Решение суда о признании недействительным выпуска, влечет за собой прекращение прав владельцев на акции выпуска. Поскольку акции - бумаги массовых эмиссий, признание судом недействительным одного выпуска акций, способно повлечь за собой прекращение прав неограниченного количества владельцев акций выпуска, при том, что выпуск ценных бумаг, а также отчет об итогах выпуска, прошли государственную регистрацию уполномоченным государственным органом. Представляется, что цель государственной регистрации выпуска акций заключается в пресечении правонарушений в процессе эмиссии акций. Государственная регистрация выпуска является одним из элементов контроля государства за порядком осуществления эмиссии. Она означает .признание государством юридической силы эмитированных акций.
Обнаружение нарушений эмитента после завершения регистрационных процедур и после завершения эмиссии акций может говорить о слабом контроле со стороны регистрирующего органа в процессе эмиссии. Защита прав инвесторов, в таком случае, осуществляется путем изъятия у них акций, выпущенных с нарушениями. При этом, ни государственный орган, ни его должностные лица не несут ответственность за регистрацию выпуска, который осуществлен с нарушениями действующего законодательства. Проблемы достаточности и эффективности государственного регулирования эмиссии акций являются предметом настоящего исследования.
Законодательство о рынке ценных бумаг находится в стадии формирования. Анализ существующих исследований по данной проблеме свидетельствует о том, что в России недостаточно изучены роль и содержание государственного регулирования указанных отношений. Не достаточно изучено влияние свойства публичной достоверности ценных бумаг в-отношении акций. В частности, законодательно закрепленные меры по защите прав и интересов инвесторов (изъятие акций у владельцев в результате несостоявшегося или недействительного выпуска) не
6 Федеральный закон «О рынке ценных бумаге от 22.04.1996г. № 39-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996, № 17. Ст. 1918.
учитывают данного свойства. Учеными - юристами ставился ранее вопрос о правомерности изъятия акций у владельцев вследствие несостоявшегося выпуска, однако в литературе отсутствуют достаточные научные исследования, обосновывающие или отрицающие правомерность такого изъятия. Отсутствие достаточной теоретической базы, проблемы регулирования указанных вопросов определили выбор темы.
Целью настоящей работы является комплексное исследование административно - правовых вопросов государственного регулирования эмиссии акций и выработка предложений по повышению его эффективности.
Для достижения данной цели в диссертации были поставлены и решались задачи, имеющие научно-практическое значение:
Выявить основные направления деятельности государства в регулировании эмиссии акций, провести анализ административных функций;
Показать теоретические и практические подходы к трактовке и соотношению понятий «акция», «эмиссия ценных бумаг», «выпуск ценных бумаг», «процедура эмиссии», «несостоявшийся выпуск», «недействительность выпуска ценных бумаг»;
3. Провести анализ законодательства, регулирующего эмиссию ценных бумаг
и стандартов эмиссии ценных бумаг на предмет на предмет эффективности и
достаточности государственного регулирования эмиссии акций в России;
Показать становление и развитие нормативно-правовой базы, регулирующей эмиссию акций в историческом аспекте;
Исследовать роль государственного контроля как важнейшей функции уполномоченного в сфере рынка ценных бумаг органа государственной власти в обеспечении законности при выпуске акций в обращение;
Осветить основные проблемы государственного контроля за соблюдением процедуры эмиссии, а также последствий его недостаточности;
Дать правовую характеристику основных мер государственной защиты прав и интересов инвесторов в случае недобросовестной эмиссии;
8. Выявить проблемы практического применения правовых норм,
регулирующих порядок признания выпуска акций несостоявшимся или
недействительным, с учетом правоприменительной практики;
9. Сформировать выводы и предложения по совершенствованию государственного регулирования эмиссии акций.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного регулирования эмиссии акций, главным образом, в административно-правовом аспекте, проблемы государственного контроля и защиты прав и интересов инвесторов.
Предметом диссертационного исследования стали, прежде всего, нормы административного и финансового законодательства, регламентирующие процесс эмиссии акций в аспекте деятельности уполномоченного в сфере рынка ценных бумаг органа государственной власти, а также правоприменительная практика судебных органов.
Методологические и теоретические основы исследования.
Проблемам государственного регулирования эмиссии ценных бумаг уделялось внимание правоведами различных научных направлений. Однако в специальной литературе пока недостаточно изучены вопросы эффективности и достаточности государственного регулирования эмиссии акций, имеющих свою специфику и являющихся наиболее обращаемыми ценными бумагами.
В ходе исследования автором широко использовались научные работы в области теории государства и права, административного и финансового права, труды по экономике и финансам.
Проанализировано законодательство Российской Федерации в сфере регулирования рынка ценных бумаг, в частности эмиссии акций. Использовались также иные материалы, в том числе опубликованные в периодической печати, официальные документы судебной практики.
Изучение теоретических основ государственного регулирования рынка ценных бумаг обусловило необходимость обращения к работам по теории государства и права и административного права, в частности: А.Б. Агапова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, И.И. Веремеенко, А.А. Демина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, В.Е. Севрюгина, М.С. Студеникина, С.В.Тихомирова, С.Д. Хазанова, А.Ф. Черданцева, и других.
Определяющее значение при написании диссертационной работы имели труды, посвященные изучению правовых основ рынка ценных бумаг М.М. Агаркова, В.А.
Белова, М.И. Брагинского, А. Габова, Е. Демушкиной., М.Я. Миркина, Д.В. Мурзина, Н.О. Нерсесова, И.В. Редькина, А.Ю. Синенко, Е.А. Суханова., Г.А. Тосуняна, А. Трофименко., Г.Ф. Шершеневича., А.Е. Шерстобитова, Л.Р. Юлдашбаевой и др.
Автором учтены научные исследования по рассматриваемой и смежной тематике, проведенные за последние годы, в частности диссертационные работы и авторефераты диссертаций К.В. Андриянова, А.Б. Быля, Е.В. Котельниковой, А.Ю. Синенко, А. Трофименко, В.Ю. Синюгина, А.Ю. Голубкова, К.В. Павлова и др.
Методологическую основу исследования определили современные методы научного познания - диалектик'о-материалистический, системный, нормативно-логический, методы сравнительного правоведения, а также обращения к другим наукам. При выполнении поставленных задач автор использовал следующие научные методы: системный подход и системный анализ, комплексно - информационный подход. При проведении исследования автор руководствовался системным подходом, используя возможности по представлению объекта исследования как совокупности предметов и явлений, составляющих одно целое. Формально - юридический подход использован автором с целью исследования нормативных актов, решений судов. Использовались также логический и исторический подходы при освящении вопросов становления законодательства о рынке ценных бумаг. Сравнительный метод использован при рассмотрении зарубежной практики государственного регулирования эмиссии акций.
Нормативную и правоприменительную базу исследования составило федеральное законодательство, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные акты исполнительного органа власти по рынку ценных бумаг, постановления Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, а также решения нижестоящих судов.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в данном исследовании предпринята попытка комплексного изучения проблем, связанных с государственным регулированием эмиссии акций. Кроме того, был проведен научный анализ причин и последствий недостаточности государственного контроля на этапе процедуры эмиссии, рассмотрены проблемы осуществления прав, закрепленных бездокументарными акциями, эмиссия которых была осуществлена с нарушениями, через призму свойства публичной достоверности
ценных бумаг. Автором обосновывается неправомерность административного изъятия акций у владельцев данных ценных бумаг вследствие недействительности выпуска указанных акций.
Автор обосновывает предложения по совершенствованию действующего законодательства, предлагает меры по повышению эффективности государственного контроля за эмиссией акций, с целью пресечения правонарушений в данной области. В работе обращается внимание на то, что защита интересов добросовестных приобретателей будет эффективной в том случае, если вместо административного (принудительного) изъятия предусмотреть право акционера требовать выкупа обществом акций по рыночной стоимости, при установлении судом фактов недобросовестности эмиссии. Данный подход обеспечит соблюдение интересов собственников акций, и будет соответствовать свойству публичной достоверности акций.
Основные положения, выносимые на защиту:
1) государственное регулирование эмиссии акций осущестляется с целью
предупреждения и пресечения незаконных действий эмитента в рамках процедуры
эмиссии, недопущения эмиссии акций, не заслуживающих доверия, и оправдано, в
первую очередь, публичным интересом - обеспечением стабильного
функционирования фондового рынка;
основными методами властного административно-правового воздействия со стороны органа, уполномоченного в сфере рынка ценных бумаг, на участников эмиссии акций являются: нормативное регулирование (утверждение стандартов эмиссии и иных нормативных актов); контроль (за соблюдением установленной процедуры эмиссии акций); легализация (государственная регистрация выпусков акций, их проспектов, отчетов об итогах выпуска); административно-правовое принуждение, обеспечивающее защиту прав и интересов инвесторов в случаях обнаружения нарушений установленной процедуры эмиссии;
предложено уточнение имеющегося в законодательстве понятия эмиссии, выпуска и процедуры эмиссии ценных бумаг в целях устранения возможности их неоднозначного толкования в правоприменительной практике; предлагается под эмиссией ценных бумаг понимать выпуск ценных бумаг в обращение путем их
размещения первым владельцам; под процедурой эмиссии - официально установленный порядок выпуска ценных бумаг в обращение;
4) обосновывается, что одним из признаков ценных бумаг является публичная достоверность, в силу которой обеспечивается возможность осуществления прав по ним вне зависимости от наличия'(отсутствия) или недействительности оснований возникновения этих прав; благодаря публичной достоверности обеспечивается оборотоспособность ценных бумаг, так как их приобретатель может не проверять основания, по которым они выданы;
5) сформулированы предложения по совершенствованию легализации
выпусков ценных бумаг, в том числе акций, осуществляемой посредством
государственной регистрации выпусков и признания (или подтверждения), тем
самым, государством их юридической силы; предлагается стандартизировать
проведение регистрационных процедур с целью обеспечения единообразного подхода
к проверке представленных на регистрацию документов;
обосновывается необходимость закрепления в законодательстве положений о порядке, предмете и пределах контроля за соблюдением процедуры эмиссии ценных бумаг, предусматривающих, в частности, что информация, содержащаяся в документах, представленных на государственную регистрацию выпуска акций, должна тщательно проверяться государственными органами на предмет полноты, соответствия условий выпуска ценных бумаг действующему законодательству, соответствия их текстовой части данным учредительных документов, балансов, отчетов и решений органов управления эмитента;
приводятся аргументы в пользу того, что наиболее эффективным средством защиты от злоупотреблений и иных недобросовестных действий со стороны эмитента является их предупреждение и пресечение регистрирующим органом до того, как акции обретут своих первых владельцев. По этой причине предлагается внесение изменений в законодательство, предусматривающих возникновение права собственности на эмитируемые акции у их первых владельцев после окончания процедуры эмиссии, то есть, после государственной регистрации отчета об итогах выпуска.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Практическое значение работы заключается в том, что в данном исследовании обосновываются
выводы и предложения по совершенствованию государственного регулирования эмиссии акций. Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области и преподавания учебных курсов по рынку ценных бумаг. Ряд выводов и предложений могут быть полезны для практикующих юристов, а также для ученых, исследующих смежные проблемы, возникающие при признании выпуска акций несостоявшимся или недействительным.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования изложены в докладах автора на научно-практических конференциях, научных семинарах, в публикациях, указанных в настоящем автореферате. По теме исследования автором опубликовано четыре научных статьи.
Структура работы обусловлена целями, задачами и содержанием исследования и состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованных нормативно-правовых актов, литературы и иных источников.
Правовые основы регулирования эмиссии акций в России
Рынок акций в России и нормативно-правовая база, регулирующая его, в том числе эмиссию акций, в современной России имеет недолгую историю. В развитых странах «капиталистического лагеря» рынок ценных бумаг развивался эволюционно, исходя из объективных потребностей рынка. В России данный процесс был прекращен с установлением планово-командного метода управления экономикой и исключения иных форм собственности, кроме государственной, на средства производства. Возрождение в стране рыночных, частно-хозяйственных отношений породило потребность восстановления институтов, связанных с существованием частной собственности, в том числе и ценных бумаг.
Отчасти поэтому эмиссия ценных бумаг, в том числе акций, традиционно исследовалась с позиций частного права, это объясняется тем, что экономические преобразования в нашей стране сопровождались активным развитием гражданского законодательства. «Сегодня уже практически ни у кого не вызывает сомнения роль государства в становлении и регулировании рынка. Как известно, в нашей стране именно построение рынка стало целью радикальных экономических преобразований последних лет. Отказ от всеобъемлющего государственного регулирования, формирование новых экономических отношений на основе рынка, признание частной собственности ... способствовало становлению и бурному развитию частного права в Российской Федерации».7
До недавнего времени именно гражданско - правовое регулирование экономики считалось приоритетным и способствующим ее либерализации, и отвечало общему курсу - минимизировать государственное вмешательство в экономику. По прошествии времени такой подход подвергается критике. В литературе отмечается, что «на том этапе отсутствовала продуманная и взвешенная концепция оптимального сочетания публичных и частных элементов в регулировании имущественных отношений... Вмешательство государства сегодня стало атрибутом любой развитой экономической системы... что касается российской правовой системы, то на сегодня проникновение публичных элементов в гражданское право представляет собой свершившийся факт, но требует значительной доработки и дополнений».
Государственное регулирование эмиссии акций является одним из элементов системы государственного регулирования рыночной экономики, «которое означает её публично-правовое обеспечение, то есть создание государством, органами публичной власти благоприятных условий для оптимального функционирования всех ее институтов, дальнейшее совершенствование правовых основ, способствующих, в том числе, развитию частного бизнеса».9 По поводу соотношения понятий государственного регулирования10 и государственного управления некоторые специалисты в области административного права отмечают, что «между государственным регулированием и государственным управлением нет принципиальных различий по целевому назначению. Мало того, по своей сути регулирование непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций. В самом обыденном смысле, регулирование выражается в подчинении особому порядку, в упорядочении тех или иных действий. При этом нет полного совпадения признаков регулирования и управления».11
Недостатки государственного регулирования (прежде всего, административно-правового) фондового рынка в период 1990-1995гг. повлекли за собой неблагоприятные социальные последствия, когда возникла огромная «армия» обманутых вкладчиков, их права фактически оказались не защищенными со стороны государства; выпуски акций, за исключением акций приватизируемых приедприятий, практически не регистрировались.
Административно-правовое регулирование фондового рынка призвано обеспечивать выполнение установленных требований к деятельности на этом рынке всеми его участниками, поскольку именно административное право выступает «базовой отраслью в системе права с мощным императивно-регулирующим потенциалом, обеспечивающим функционирование исполнительной власти и соблюдение публичных интересов юридическими и физическими лицами, охрану и реализацию прав граждан... Общественные отношения, регулируемые нормами административного права, очень разнообразны по своим участникам и содержанию, однако их непременным субъектом являются органы исполнительной власти, которые могут осуществлять управленческие, регулятивные и охранительные функции с применением властных полномочий».12
Представляется важным разграничение отношений, возникающих между участниками рынка ценных бумаг и основанных на автономии их воли и отношения, связанные с властным воздействием на поведение участников рынка со стороны уполномоченного государственного органа. Первую группу отношений регулируют частно- правовые нормы, вторая группа отношений регламентирована публичным правом. Предметом настоящего исследования будут являться властеотношения в области регулирования эмиссии акций.
Традиционно под административно-правовыми отношениями понимаются отношения, «урегулированные нормами административного права и складывающиеся в сфере государственного управления... основаниями возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений являются юридические факты...возникающие как в результате выражения воли людей, так и в результате юридических событий».13
Как уже указывалось в литературе, административно-правовые отношения в сфере рынка ценных бумаг представляют собой «урегулированный нормами административного права комплекс властеотношений, направленных на упорядочение деятельности на рынке ценных бумаг..., обязательным участником которых является орган государственного регулирования.14 Они многообразны по своему содержанию, но всегда возникают по поводу реализации органом власти своих полномочий в рамках его функциональной компетенции. В качестве объекта этих отношений Е.В. Зенькович рассматривает «деятельность по совершению операций с ценными бумагами и их организационному обеспечению, выделение которого обусловливает основные направления государственного воздействия на рынок ценных бумаг».15 Органом государственного регулирования, на сегодняшний день, является Федеральная служба по финансовым рынкам России (далее по тексту -ФСФР), которая и будет являться обязательным участником административных правоотношений в сфере эмиссии акций.
Выпуск акций в обращение осуществляется эмитентом (акционерным обществом). По отношению к эмитенту будут в дальнейшем осуществляться права, закрепленные акциями, и хотя при осуществлении эмиссии могут принимать участие андеррайтеры, финансовые консультанты, фондовая биржа, через которую может осуществляться размещение акций, именно эмитент, в данной работе, будет рассматриваться в качестве другого участника рассматриваемых отношений.
Эти отношения возникают, изменяются и прекращаются на основе административно-правовых норм. Одним из примеров может служить норма о том, что государственная регистрация выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг осуществляется на основании заявления эмитента (абз. 1 п. 2 ст. 20 Закона о рынке ценных бумаг). Здесь основанием возникновения административно-правовых отношений между органом, уполномоченным в сфере рынка ценных бумаг, и эмитентом акций являются действия последнего, направленные на выпуск акций в обращение, в том числе обращение с заявлением на государственную регистрацию в регистрирующий орган. В любом случае, данные отношения возникают по поводу осуществления этим органом властных полномочий в отношении эмитента акций и направлены на обеспечение законности осуществления эмиссии.
Таким образом, административно-правовые отношения в сфере эмиссии акций можно определить как урегулированные нормами административного права властеотношения возникающие по поводу осуществления государственным органом властных полномочий, направленных на обеспечение законности осуществления эмиссии.
Государственный контроль за соблюдением процедуры эмиссии акций
Контроль государства за -состоянием и развитием рынка предполагает регулируемое воздействие на хозяйственную деятельность самостоятельных предпринимателей, определение оснований и пределов публичного вмешательства в неё.91 Он является одним из методов властного административно-правового воздействия, используемых государственной администрацией для выполнения поставленных перед ней целей. Государственный контроль в процессе эмиссии ценных бумаг является важнейшим инструментом, с помощью которого обеспечивается цель государственного регулирования данных отношений, а именно -недопущение выпуска в обращение ценных бумаг, эмитированных с нарушениями. Поэтому, одной из главных задач государственного контроля является пресечение нарушений эмитента в процессе эмиссии.
Контроль можно назвать одним из важнейших элементов государственного регулирования поскольку благодаря ему осуществляется выявление нарушений «с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в ряде случаев и привлечь виновных к ответственности..».93 Поскольку субъектом контроля за действиями эмитентов является государственный орган - ФСФР России, его можно именовать государственным контролем (в отличие от общественного и частного контроля). Его сущность состоит в «наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица».94
Для целей настоящей работы представляется важным рассмотрение понятия государственного контроля. Согласно Федеральному закону от 8.08.2001г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» под государственным контролем (надзором) понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом ... при осуществлении его деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами (обязательные требования). Хотя положения указанного закона не применяются к отношениям, связанным с проведением специального государственного контроля за деятельностью юридических лиц на финансовом рынке (частью которого является фондовый рынок), можно заключить, что контроль - это проведение проверки. Очевидно, благодаря ей и можно определить насколько действия подконтрольного объекта соответствуют установленным предписаниям. В литературе контроль также определяется как «проверка; наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений.. .».95
Анализ действующих правовых норм позволяет выделить две главные разновидности недобросовестного поведения эмитента в процессе эмиссии: нарушение требований законодательства и включение в документы, связанные с эмиссией недостоверной информации. Это позволяет выделить два основных направления контроля регистрирующего органа за действиями эмитента в процессе эмиссии, каждый из которых имеет свои особенности.
Теоретически контролирующий (регистрирующий) орган вправе осуществлять мероприятия по контролю на любом этапе процедуры эмиссии, на практике же он осуществляется, чаще всего, на этапах государственной регистрации выпуска и регистрации отчета об итогах выпуска. Результатом контроля на этих этапах является принятие решения о регистрации выпуска (отчета об итогах выпуска) либо об отказе в такой регистрации. Решение принимается в виде индивидуального правового акта. По результатам осуществления проверок эмитента выносятся предприсания по устранению нарушений.
Как уже отмечалось, в законодательстве нет четких указаний на предмет контроля при осуществлении государственной регистрации выпусков ценных бумаг. Единственным документом, который косвенно указывает на это, можно назвать Административный регламент рассмотрения в ФСФР России документов, представленных для государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг96...рассмотрение эмиссионных документов Управлением включает:
а) проверку принадлежности организации - заявителя к эмитентам, регистрирующим органом для которых является ФСФР России;
б) проверку содержащихся в эмиссионных документах сведений на соответствие требованиям законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, в том числе нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, регулирующих эмиссию ценных бумаг;
в) проверку соблюдения организацией - заявителем требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, в том числе нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, регулирующих раскрытие информации на рынке ценных бумаг.
Исходя из этого, можно заключить, что регистрирующий орган при осуществлении регистрации должен провести анализ содержащихся в документах сведений и сделать вывод о соответствии условий эмиссии требованиям действующего законодательства. Для выявления проблем контроля необходимо рассмотреть основные требования законодательства к порядку осуществления эмиссии акций.
В настоящее время порядок осуществления эмиссии акций закреплен Законом о рынке ценных бумаг и Стандартами эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг. Кроме того, Закон об акционерных обществах содержит важнейшие положения, касающиеся создания и реорганизации акционерного общества, порядка принятия соответствующих решений органами управления акционерного общества, порядка формирования уставного капитала и другие.
Эмиссия акций связана с формированием уставного капитала, размер которого в результате эмиссии меняется, за исключением случаев конвертации при консолидации и дробления акций, а также конвертации привилегированных акций в привилегированные акции с другим объемом прав, это значит, что процедура эмиссии акций должна быть согласована с общими требованиями к порядку формирования уставного капитала. Поэтому перед рассмотрением процедуры эмиссии необходимо рассмотреть правовую природу уставного капитала и порядок его формирования.
Согласно определению акционерного общества, его уставный капитал разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу (статья 8 Закона об акционерных обществах). Он составляется из номинальной стоимости акций общества, приобретенных акционерами и определяет минимальный размер имущества общества, гарантирующего интересы его кредиторов (пункт 1 статьи 99 Гражданского кодекса РФ, пункт 1 статьи 25 Закона об акционерных обществах). Общим мнением, выраженным в правовых исследованиях об уставном капитале, стало признание его в качестве исходной материальной базы деятельности хозяйственных обществ. Независимо от состава имущества переданного в уставный капитал, последний всегда имеет денежное выражение. В пределах его величины, общество в процессе размещения своих акций получает реальные вклады, из которых формируется его собственность. Следует учитывать, что в процессе деятельности общества состав этой собственности не остается неизменным, он может многократно меняться. Как любой собственник, акционерное общество вправе самостоятельно распоряжаться своим имуществом, в том числе, переданным в качестве вклада в уставный капитал (принцип свободного распоряжения собственностью).
Таким образом, уставный капитал следует различать с реальным (действительно функционирующим) капиталом общества. Размер уставного капитала определяется номинальной стоимостью акций общества и представляет собой общую стоимость (денежную оценку) имущества, вносимого акционерами в оплату акций. Поэтому, та сумма, которая указана в уставе, является номинальной (нарицательной). Она не отражает размер действительного капитала даже на момент учреждения общества, так как вноситься имущество в оплату уставного капитала может в течение года с момента его учреждения (то есть, не одномоментно).
Административно-правовые формы защиты прав и интересов инвесторов регистрирующим органом в случае обнаружения фактов недобросовестной эмиссии
Порядок осуществления эмиссии строго регламентирован. Большинство норм, устанавливающих порядок проведения эмиссии, являются императивными. С одной стороны, это способствует пресечению злоупотреблений эмитентов в отношении инвесторов. Но с другой стороны, при слабом контроле со стороны регистрирующих органов за фактическим соблюдением эмитентом установленных норм, императивный характер последних может не иметь положительного эффекта. Как уже говорилось, деятельность регистрирующего органа подчиняется принципу, согласно которого регистрирующие органы отвечают за полноту сведений, содержащихся в документах, представленных на регистрацию, но не за их достоверность. Тем самым, государственная регистрация выпусков эмиссионных ценных бумаг не обеспечивает надежную защиту будущим владельцам бумаг от злоупотреблений эмитента, и не дает им гарантий в том, что бумаги были эмитированы в полном соответствии с нормами действующего законодательства. Данный принцип был впервые закреплен Инструкцией Минфина РФ от 03.03.1992г № 2 «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации», он также нашел отражение во всех последующих нормативных актах, регламентирующих процедуру эмиссии эмиссионных ценных бумаг. Во многом, решить данную проблему, призваны нормы, устанавливающие порядок раскрытия информации, а также необходимость привлечения при публичной эмиссии финансовых консультантов. И все же, как показывает практика акции, выпущенные с нарушениями, могут попасть в оборот.
Следует отметить, что нормы, содержащие последствия нарушений процедуры эмиссии эмитентом в процессе эмиссии содержались в самых первых нормативных документах постсоветского периода, регламентирующих порядок эмиссии ценных бумаг. Так, например, согласно п. 38 Положения о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР, утвержденного Постановлением Правительства РСФСР от 28.12.1991г. № 78, регистрирующий орган был вправе объявлять выпуски ценных бумаг несостоявшимися, приостанавливать выпуски или отказывать в их регистрации в случаях, когда эмитенты или инвестиционные компании, производящие по соглашению с эмитентом продажу ценных бумаг их первым владельцам, указывают в проспекте эмиссии недостоверные или неполные сведения, а также нарушают в процессе выпуска требования действующего законодательства или нормы названного Положения. Пункт 8 вышеназванного Положения предусматривал, что выпуск ценных бумаг, не прошедших государственную регистрацию, является незаконным, влечет за собой изъятие их у владельцев, изъятие выручки от продажи этих ценных бумаг у эмитента и ее возвращение их владельцам.
В соответствии с Инструкцией Минфина РФ от 3 марта 1992 г. № 2 «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории российской Федерации» (далее - Инструкция № 2), регистрирующие органы были обязаны обеспечить контроль за ходом эмиссии ценных бумаг с целью недопущения нарушений действующего законодательства об обращении ценных бумаг и требований Инструкции. Регистрирующий орган наделялся правом остановить процесс выпуска ценных бумаг или объявить выпуск несостоявшимся (то есть, аннулировать государственную регистрацию) в случае, если выпуск осуществлен с нарушением действующего законодательства, а также в случае нарушения порядка выпуска, установленного Инструкцией. В случае приостановки выпуска ценных бумаг эмитент должен был устранить нарушения, после чего выпуск мог быть продолжен после письменного разрешения регистрирующего органа (п.п. 17,19).
Инструкция № 2 позволяла регистрирующим органам признать выпуск несостоявшимся (т.е. аннулировать его государственную регистрацию) по следующим основаниям:
а) если информация, полученная ими самостоятельно, а также от третьих лиц и подтвержденная проверкой, указывает на недостоверность сведений, содержащихся в представленных на регистрацию документах;
б) в случае отказа в выполнении требований регистрирующих органов по устранению нарушений действующего законодательства и требований Инструкции в процессе выпуска ценных бумаг.
Признание выпуска несостоявшимся (аннулирование государственной регистрации) влекло за собой санкции, предусмотренные пунктом 8 Положения о выпуске и обращении ценных бумаг. В этом случае, регистрирующие органы изымали у эмитента нереализованные ценные бумаги, взыскивали в бесспорном порядке средства, мобилизованные путем продажи ценных бумаг, с зачислением на специальные счета, открываемые в уполномоченных на то банках. Возврат средств инвесторам осуществлялся по заявлению и предъявлению ценных бумаг (либо иных документов, выдававшихся в ходе подписки эмитентом) в срок, не превышающий 45 дней с даты подачи заявления. Заявления инвесторов о возврате средств могли приниматься регистрирующими органами в пределах сроков исковой давности, установленных нормами гражданского законодательства. Изъятые у эмитента и полученные от инвесторов ценные бумаги уничтожались с составлением соответствующего акта за подписью руководителя регистрирующего органа (п.п. 20,21 Инструкции).
Признание выпуска акций недействительным, как основная форма судебной защиты прав владельцев акций в случае недобросовестной эмиссии
Основания и правовые последствия недействительности выпуска акций содержатся, также, в Положении о порядке приостановления эмиссии... Согласно п. 5.1 указанного Положения, выпуск ценных бумаг может быть признан судом недействительным по решению суда в следующих случаях:
- нарушения эмитентом в ходе эмиссии ценных бумаг требований законодательства Российской Федерации;
- обнаружения в документах, на основании которых был зарегистрирован выпуск ценных бумаг, недостоверной информации;
- в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о ценных бумагах.
Положение содержит перечень лиц, которые могут обратиться в суд с иском о признании выпуска ценных бумаг недействительным. Согласно п. 5.2 названного
Положения с таким иском могут обратиться: ФКЦБ РФ (в настоящее время эта функция перешла к ФСФР РФ, однако изменения в Положение не внесены), иной регистрирующий орган, орган государственной налоговой службы, прокурор, иные государственные органы и заинтересованные лица. При этом, Положением оговаривается, что по иску ФКЦБ РФ (ФСФР РФ) выпуск может быть признан недействительным в случаях, если эмиссия ценных бумаг повлекла за собой введение в заблуждение владельцев этих ценных бумаг, имеющее существенное значение; если цели эмиссии противоречат основам правопорядка и нравственности; в иных случаях, предусмотренных законодательством о ценных бумагах.
Положение выделяет в числе лиц, которые могут обратиться в суд с таким иском, федеральный исполнительный орган по рынку ценных бумаг, и предусматривает иную формулировку оснований, на наш взгляд более серьезных по отношению к общим, по которым данный орган может обратиться в суд. Так, например, по Положению государственные органы и иные заинтересованные лица могут обратиться в суд при обнаружении недостоверности любой информации, на основании которой зарегистрирован выпуск, то ФСФР РФ только при обнаружении недостоверности той информации, которая повлекла за собой заблуждение владельцев, имеющее существенное значение. Судебная практика по делам о недействительности выпусков акций, нашла свое отражение в Информационном письме Высшего Арбитражного суда РФ от 23.04.2001 № 63 «Обзор практики разрешения споров, связанных с отказом в государственной регистрации выпуска акций и признанием выпуска акций недействительным»145 (далее - Информационное письмо № 63). Ее анализ позволит более полно представить основания недействительности выпусков акций.
Нарушения требований законодательства при проведении эмиссии акций, касаются, в том числе, условий формирования уставного капитала акционерного общества. Как показывает судебная практика, регистрирующий орган может обратиться в суд с иском о недействительности выпуска не только в целях защиты прав и интересов инвесторов, но и интересов третьих лиц, например, кредиторов общества. Так, региональное отделение ФКЦБ обратилось в арбитражный суд с иском к открытому акционерному обществу о признании недействительным выпуска акций Вестник ВАС РФ.- 2001. № 156 этого общества, размещенных при его создании среди учредителей. К участию в деле были привлечены акционеры - учредители общества. Требования истца обосновывались нарушением при размещении акций установленного законодательством порядка их оплаты, в связи с чем, уставный капитал общества не был сформирован (оплачен) в предусмотренном уставом размере. Согласно пункту 1 статьи 34 Закона об акционерных обществах акции общества при его учреждении должны быть оплачены в течение срока, определенного уставом общества, при этом не менее 50 процентов уставного капитала должно быть оплачено к моменту регистрации общества.
Проверка региональным отделением ФКЦБ соблюдения ответчиком законодательства об эмиссии акций установила, что в соответствии с договором о создании общества учредители к моменту его регистрации должны были внести в счет оплаты акций имущество стоимостью более 85 процентов уставного капитала. Остальная часть акций подлежала оплате денежными средствами. На основании представленных обществом документов была проведена его государственная регистрация, а затем регистрация выпущенных обществом акций. Однако как было выявлено при проверке, ряд объектов недвижимости, указанных в договоре о создании общества в качестве имущества, вносимого в счет оплаты акций, не являлся собственностью соответствующих Юридических лиц, а поэтому не мог приниматься в счет оплаты уставного капитала. В результате этого уставный капитал общества в значительной мере оказался неоплаченным, что отрицательно сказывалось не только на экономическом положении общества, но и ущемляло интересы его кредиторов, поскольку в соответствии с законом уставный капитал рассматривается как минимальный размер имущества, гарантирующего их интересы (статья 25 Закона об акционерных обществах).
Арбитражный суд иск удовлетворил, исходя из того, что изложенные в исковом заявлении факты подтверждались материалами дела, и действия эмитента могут расцениваться как недобросовестная эмиссия.
Акционеры общества обжаловали решение суда в кассационную инстанцию, ссылаясь на то, что в соответствии с пунктом 3 статьи 51 Закона о рынке ценных бумаг, ФКЦБ может обращаться с иском в суд о признании выпуска ценных бумаг недействительным в случае, если недобросовестная эмиссия повлекла за собой заблуждение владельцев, имеющее существенное значение, либо если цели эмиссии противоречат основам правопорядка и нравственности. По их мнению, в данном случае, таких обстоятельств не было.
Суд кассационной инстанции оставил решение в силе, признав его правильным. Включение в состав имущества, вносимого в счет оплаты акций (уставного капитала) не принадлежащих учредителям общества объектов, следует рассматривать как грубое нарушение законодательства, регулирующего порядок создания акционерного общества и оплаты формируемого им уставного капитала. Согласно положениям п. 6 Информационного письма № 63, представление документов (в том числе устава общества, определяющего размер его уставного капитала) для государственной регистрации общества и регистрации эмиссии акций с явным нарушением установленных законом требований с целью неправомерного создания акционерного общества противоречит основам правопорядка и может рассматриваться как основание для признания выпуска акций недействительным. ,.
Другим примером правоприменительной практики относительно оснований недействительности выпуска акций можно привести решение Ленинского районного суда города Кемерово по жалобе гражданина Терзикова Р.В. от 1.04.2002г. о признании недействительным четвертого выпуска ценных бумаг ОАО "Запсибгазпром" зарегистрированного 15.11.1999г. Одновременно обжаловались Решения Совета директоров общества об увеличении уставного капитала путем размещения дополнительных обыкновенных акций, об утверждении решения о четвертом выпуске акций ОАО и об утверждении отчета об итогах четвертого выпуска акций общества.
Похожие диссертации на Государственное регулирование эмиссии акций в Российской Федерации
