Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая теория валютного регулирования .
1. Сущность и цели валютного регулирования 20-72
2. Становление валютного законодательства в РФ 73-95
3. Роль валютного регулирования в системе государственного
регулирования хозяйственных процессов 96-117
Глава II. Современная система валютного регулирования в РФ .
1. Общие положения 118-129
2. Система валютных ограничений (виды) 130-184
3. Система валютного контроля (органы и агенты) 185-214
4. Валютные правонарушения. Ответственность 215-248
Глава III. Направления совершенствования валютного законодательства . 249-289
Заключение 290-299
Библиография 300-347
- Сущность и цели валютного регулирования
- Становление валютного законодательства в РФ
- Общие положения
- Система валютных ограничений (виды)
Введение к работе
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования
В современных условиях экономического и социального развития Российской Федерации в связи с демонополизацией и либерализацией внешнеэкономической и валютной деятельности, в частности с отменой государственной монополии внешней торговли и валютной монополии, чрезвычайную актуальность приобрела проблематика организационно-правовых форм и методов государственного воздействия на валютные операции, на порядок их совершения.
И это понятно, так как Российская Федерация глубоко заинтересована в расширении внешнеэкономических связей и интеграции экономики страны в мировое хозяйство без ущерба своей экономической безопасности и в интересах эффективного роста своей экономики.
Однако анализ ситуации, сложившейся в нашей стране, свидетельствует о том, что отказу от государственной валютной монополии, как одному из существенных элементов проводимого в стране экономического реформирования, не соответствовали адекватные меры, реально обеспечивающие сохранение роли государства как регулятора и контролера в сфере валютных операций. Нестабильность экономической и политической ситуации привели к неоднозначным результатам, в значительной мере угрожающим национальной безопасности страны в экономической области.
Имеются ввиду возрастающая внешняя задолженность страны, сопровождаемая интенсивным бесконтрольным бегством капитала. Так, в настоящее время из нашей страны ежегодно вывозится около 20 млрд. долларов (сумма, равная ежегодному бюджету РФ). По оценкам экспертов всего за годы реформ вывезено более 200 млрд. долларов1. При этом следует учесть, что сумма внешнего долга по состоянию на конец 2001 года
1 Сафин А.Б. Реформы, которых мы ждем// ЭиЖ. №41. 2001. с. 28.
4 составила примерно 153,5 млрд. долларов2. Очевидно, что в подобной ситуации необходима разработка и проведение в жизнь наиболее эффективных мер, направленных на обеспечение государственных интересов в сфере валютного обращения, включая валютные операции на внутреннем и внешнем рынках. В этом смысле на первый план закономерно выдвигается проблема сохранения государственной независимости в области валютной политики, преодоления нежелательных спекулятивных операций с валютой, негативно воздействующих на валютный курс, в конечном счете, -обеспечения приоритета национальной валюты. Печальный опыт кризисной ситуации августа 1998г. является одним из наглядных подтверждений того неоспоримого факта, что страна с экономикой переходного этапа, несмотря на отказ от валютной монополии, не может игнорировать те возможности воздействия на валютную сферу, которые выработаны эволюцией форм и методов официального определения порядка внешних расчетов, а также порядка совершения валютных операций. По существу имеется в виду определенный валютный режим, предполагающий комплекс организационно-правовых мер, обеспечивающих должную стабильность валютной сферы и защиту ее от валютных кризисов.
Законодательно оформленный в 1992г. подобный режим закрепил основные формы государственного вмешательства в валютные отношения с учетом особенностей механизма государственного регулирования экономической жизни страны в условиях проведения глубокого экономического реформирования. В качестве правовых и организационных механизмов государственной политики в рассматриваемой сфере были названы валютное регулирование, валютные ограничения и валютный контроль.
Тем не менее, почти десятилетний период действия Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» от 9 октября 1992г3. не смог
2 П. Жуков. За все заплат налогоплательщики// ЭиЖ. № 42. 2001. с. 4.
3 Ведомости Верховного Совета СССР. 1992. № 45. Ст. 2542.
5 стабилизировать внутренний валютный рынок и обеспечить должную защиту отечественной валюты, пресечь бесконтрольный вывоз капитала, предотвратить перманентно возникающие на валютном рынке близкие к кризисным ситуации. Все это свидетельствует о том, что законодательная база, на основе которой осуществляется регулирование операций с иностранной валютой, остается несовершенной, не отвечающей полностью государственным интересам в области экономики.
Несовершенство валютного законодательства определяется не только неполнотой урегулированности соответствующих элементов валютных отношений, не только известной устарелостью ряда его норм. Многолетняя практика показала противоречивость норм, что явилось результатом известной бессистемности самого механизма правового регулирования в исследуемой сфере общественных отношений. В свою очередь, данное негативное проявление действующей системы валютного регулирования в определенной мере - известная множественность субъектов, чья практическая деятельность в той или иной степени затрагивает валютные отношения. На подобного рода отношения, обладающие значительной спецификой, регулирующее воздействие оказывают Центральный Банк России (ЦБР), Государственный таможенный комитет РФ, Министерство финансов РФ, Министерство по налогам и сборам РФ. Издаваемые названными государственными органами инструкции, положения и правила нередко противоречат друг другу и не во всем соответствуют нормам валютного законодательства. Все это свидетельствует о том, что процесс валютного регулирования не в полной мере обеспечен необходимой скоординированностью действий его субъектов.
Множественность нормативных актов, в основном подзаконного характера (включая и ведомственные), далеко не всегда и не во всем способствует созданию прочной правовой базы регулирования, четкому определению стабильных начал государственной валютной политики,
6 которая неоправданно сводится преимущественно к корректировке курса рубля.
С организационно-правовых позиций нельзя оставить без внимания и тот факт, что не выработана принципиальная линия относительно государственного органа, специально представляющего исполнительную власть - главного проводника государственной политики в валютно-экспортной сфере. Имеется в виду Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю (ВЭК России). За время ее существования с 1993г. она неоднократно подвергалась, как правило, недостаточно мотивированным преобразованиям (то упразднялась, то возрождалась либо как самостоятельное звено системы федеральных органов исполнительной власти, либо в качестве структурного подразделения иного органа). В настоящее время, как известно, она вновь упразднена, а часть ее функций переданы Министерству финансов РФ и Министерству экономического развития и торговли РФ.4 Это означает, в частности возникновение новой организационно-правовой проблемы, суть которой состоит, во-первых, в оценке проведенной очередной реорганизации федеральной системы реализации валютного законодательства, и, во-вторых, в определении критериев разграничения компетенции в области валютного регулирования между названными федеральными министерствами.
Столь же очевидна необходимость в силу изменения многих обстоятельств, влияющих на механизм валютного регулирования, современного подхода к анализу его содержания и целевого назначения, к оценке системы валютных ограничений как одного из важнейших проявлений валютного регулирования. Существующие ограничения на проведение операций, связанных с движением капитала, вызывают недоверие со стороны российских и иностранных инвесторов к стабильности их нормативной базы, а высокие налоги и растущие темпы инфляции приводят к неэффективности любых инвестиций в российскую экономику.
4СЗРФ. 2000. №21. Ст. 2168.
Сложилась достаточно разрозненная система государственного валютного контроля, что во многом предопределяет слабую эффективность используемых государственной властью средств борьбы по предотвращению и пресечению валютных правонарушений. Юридическая природа и составы подобного рода правонарушений не относятся к числу достаточно исследованных и систематизированных. Отсутствует концентрированная юридическая характеристика административно-принудительных мер, а также финансово-правовых санкций, используемых субъектами валютного контроля в отношении юридических лиц. Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) до его обновления не включал в свои составы ряд существенных валютных правонарушений, сведения о каковых можно получить лишь на основе анализа достаточно объемного нормативного материала различного юридического уровня.
Изложенное свидетельствует о несомненной актуальности исследования действующего валютного законодательства с целью его совершенствования в интересах стабилизации внутреннего валютного рынка и определения основных тенденций постепенного интегрирования Российской Федерации в мировую экономику.
Степень разработанности темы исследования. Следует особо подчеркнуть, что отдельные аспекты проблемы валютного регулирования и контроля рассматривались в различного рода литературных источниках преимущественно экономического и финансово-правового профиля.
Так, определенную информацию, относящуюся к теме настоящего исследования, можно получить в монографии Альтшулера А. Б. «Международное валютное право»,5 в работах Андреева Е.П., посвященных правовому регулированию валютных отношений и основам валютного
5 См.: Альтшулер А.Б. Международное валютное право. - М.: издательство Международные отношения. 1984.
8 законодательства6. Имеется ряд учебно-методических и учебных пособий, подготовленных по курсу «Валютное право» кафедрой финансово-правовых дисциплин Академии налоговой полиции ФСНП России . Этой же кафедрой публикуются сборники научных трудов8. Тем не менее все эти работы носят прикладной характер и имеют ориентировку на контрольную деятельность органов и должностных лиц налоговой полиции.
Следует назвать комментарий к действующему Закону РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» , не содержащий каких-либо теоретических обобщений.
Однако комплексному монографическому исследованию данная проблема во всем ее многообразии ни с позиции экономической теории, ни с позиции финансово-правовой науки не подвергалась. В действующих учебниках по финансовому праву дается лишь характеристика соответствующих законодательных актов, не претендующая на теоретическое исследование проблем правового регулирования в области валютной деятельности российского государства10. Отсутствуют специальные исследования механизма государственно-управленческой деятельности и в административно-правовой научной литературе, хотя очевидна значимость целенаправленного управляющего воздействия на валютную систему как объект государственного управления в финансовой сфере и сфере обеспечения экономической безопасности страны. Не привлекала специального научного внимания и проблема организации и осуществления государственного валютного контроля.
6 См.: Андреев Е.П. Правовое регулирование валютных отношений.: Учебное пособие. - М.: Московский
?
инансовый институт. 1988.
См.: Основы валютного законодательства.: Учебно-методическое пособие. - М.: Академия налоговой полиции. 1998; Валютное право.: Учебное пособие. - М: Академия налоговой полиции. 2000.
8 См. например: Проблемы валютного регулирования и валютного контроля.: Сборник научных трудов. - М.:
Академия налоговой полиции. 2000.
9 A.M. Эрделевский. Закон РФ «О валютном регулировании и валютном контроле».: Комментарий. - М.:
издательство Юридическая литература. 2000.
10 Финансовое право.: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. - М.: издательство Юристъ. 2000; Финансовое
право.: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. -М.: издательство Юристъ. 2000.; М.В. Карасева. Финансовое
право. Общая часть.: Учебник. - М.: издательство Юристъ. 1999.
Следует отметить, что в конце 2000г. была защищена кандидатская диссертация С.К. Осиповым по теме «Государственно-правовые основы валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации» в МГИМО, причем по специальности 12.00.12. В ней основное внимание уделено историческому аспекту становления системы валютного регулирования и валютного контроля, критическому анализу правовых основ этой системы, ее соотношению с международной практикой валютного регулирования, а также общей характеристике ответственности за нарушения в валютной сфере. Однако и в данном монографическом исследовании не нашли освещения многие существенные с точки зрения финансового и административного права позиции.
Нельзя признать реализованной задачу исследования комплекса теоретических вопросов правового регулирования в области валютной деятельности государства как с точки зрения правового обеспечения валютного регулирования в процессе государственного управления финансовой деятельностью, так и управляющего воздействия на систему валютных ограничений (объект управления). Соответственно не получило должного анализа целевое назначение валютного регулирования как правового средства предотвращения или корректирования возможных негативных последствий недостаточно продуманного и некорректного применения соответствующих нормативных правовых актов.
Таким образом, целостное теоретическое исследование широкого комплекса вопросов правового регулирования в области валютной деятельности государства, правового обеспечения валютного регулирования в аспекте выяснения роли государства как субъекта экономического управления, практически отсутствует.
В этой связи, автор ставил перед собой задачу исследовать комплекс теоретических вопросов правового регулирования в области валютной деятельности государства, с точки зрения ее правового обеспечения
10 управляющего воздействия на систему валютных ограничений, как объект управления.
Методологической основой исследования являются общие и
специальные методы научного познания. В интересах надлежащего
рассмотрения валютных общественных отношений в методологических
целях в работе используются и раскрываются кибернетические понятия -
саморегулирующаяся система, значение информационных потоков, система
обратных связей и др., а также применяются общенаучные методы
системного анализа и обобщения нормативных и практических материалов,
используются диалектический и исторический подходы к рассмотрению
изучаемых проблем. В процессе работы осуществлялся сравнительно-
правовой, формально-юридический (статутный), структурный,
функциональный, лингвистический и социологический анализ. В работе
автор применил элементы прогнозирования финансовой (валютной)
деятельности государства и финансового (валютного) законодательства. В
целях анализа валютных общественных отношений всестороннему
рассмотрению подвергается законодательство РФ - прежде всего
Конституция РФ, финансовое, валютное, налоговое законодательство РФ, а
также материалы практики и текущей прессы.
С учетом особенности темы исследования основные положения и выводы диссертации раскрываются в качестве междисциплинарных (общая теория управления, теория государства и права, конституционное, административное и финансовое право). Границы исследования, тем не менее, определяются его общей финансово-правовой направленностью.
В процессе изучения конкретных аспектов, составляющих предмет исследования, автор широко использовал положения и выводы, содержащиеся в трудах видных представителей отечественной юридической науки. В этих же целях использовались труды известных зарубежных ученых по вопросам регулирования валютных отношении.
Вопросы валютного регулирования постоянно привлекают внимание ученых, исследующих финансово-правовые проблемы.
Существенный вклад в разработку теории финансового права внесли ДА. Бекерская, В.В.Бесчеревных, Л.В.Бричко, К.С.Вельский, Л.К.Воронова, О.Н.Горбунова, И.Г.Гуреев, В.В.Гусева, И.Г.Денисова, Т.С.Ермакова, С.В.Запольский, В.Н.Иванов, Н.А.Куфакова, М.И.Коган, А.Н.Козырин, Н.П.Кучерявенко, В.И.Мартьянов, М.С.Молокотин, С.Г.Пепеляев, М.И.Пискотин, С.М.Потапова, Е.А.Ровинский, Э.Д. Соколова, Г.А. Тосунян, НИ. Химичева, С.Д. Цыпкин, Д.Г. Черник и другие.
Вопросы валютного права рассматривались в работах А.С.Селивановского, А.Н.Эрдэлевского, И.Н.Платоновой, В.А.Шурпакова и других авторов.
В ходе работы автором изучались и анализировались положения и
выводы, содержащиеся в трудах ученых не только по финансовому праву, но
и по государственному (Д.Л.Златопольского, О.Е.Кутафина, Н.А.Михалевой,
К.Ф.Шеремета, К.В.Арановского, Б.А.Страшуна, А.А.Мишина,
Е.И.Колюшина, М.Н.Чудакова); административному (К. С. Вельского,
И.И.Веремеенко, Ю.А.Тихомирова, Г.А.Туманова, Д.Н.Бахраха, Ю.М. Козлова, А.П.Коренева, Д.М.Овсянко).
В значительно большем объеме проблемы валютного регулирования исследованы в зарубежной литературе.
Предмет и цель диссертационного исследования.
Предметом настоящего исследования является правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в процессе практического осуществлении валютной политики российского государства на современном этапе его развития, т.е. валютные общественные отношения.
Цель диссертационного исследования заключается в выявлении на основе анализа теоретических положений, а также действующего валютного законодательства и нормативно-правовой практики, особенностей средств
12 воздействия со стороны государства на валютные отношения в условиях продолжающегося процесса экономического реформирования жизни страны. Достижению данной цели способствует решение следующих основных задач;
обоснование валютного регулирования как подсистемы финансов и элемента государственного управления;
выявление содержания и назначения валютного регулирования с позиции общей теории государственного регулирования и управления;
определение характера и особенностей валютных отношений в системе прямых и обратных связей в области валютного права;
сравнительный анализ систем валютного регулирования зарубежных стран и Российской Федерации;
анализ особенностей возникновения валютного рынка и становления системы валютного регулирования в Российской Федерации;
изучение и оценка действующей нормативно-правовой основы валютного регулирования в Российской Федерации;
определение роли валютного регулирования как инструмента государственного управления и регулирования хозяйственных процессов;
анализ системы и назначения валютных ограничений в РФ;
рассмотрение особенностей форм и методов валютного контроля;
характеристика системы субъектов валютного контроля, их взаимодействия;
определение места и роли ЦБР в осуществлении валютного регулирования и контроля;
определение места и роли таможенных органов в осуществлении валютного контроля;
анализ деятельности коммерческих банков в сфере валютных отношений;
исследование механизма юридической ответственности за совершение валютных правонарушений;
выявление несовершенства действующей системы валютного регулирования;
формирование и аргументация предложений и рекомендаций по совершенствованию валютного законодательства.
Научная новизна диссертании состоит в том, что она представляет собой одно из первых в российской науке комплексное исследование общих и специальных проблем, обосновывающих функционирование важнейшего института современного финансового права - валютного права.
В ходе исследования автор формулирует основные атрибуты этого института, как то: валютное законодательство, валютное регулирование, валютные отношения, валютные запреты и ограничения, валютный контроль, валютные правонарушения и ответственность за их совершение. Тем самым на основе системного и междисциплинарного правового анализа достигается соотношение общетеоретической проблематики государственного управления в области финансов с теми элементами финансовой деятельности, содержание которых связано с созданием стабильного валютного режима.
В диссертации сформулирован ряд выводов и положений, выносимых на зашиту и также характеризующих новизну исследования:
1. Впервые с позиции общей теории управления и теории
государственного управления проблема совершенствования системы
валютного регулирования рассматривается в аспекте осуществления
эффективной взаимосвязи и взаимозависимости валютных ограничений и
валютного контроля, основанной на обратной связи и информации.
2. Аргументация подхода к пониманию валютного регулирования в
широком и узком смыслах. В первом случае оно квалифицируется в качестве
одного из наиболее действенных механизмов, с помощью которого
государство имеет возможность влиять на объективные экономические
процессы. В узком смысле валютное регулирование - это способ реализации
валютной политики государства, режим государственного регулирования
14 порядка внешних расчетов, операций с валютой на внутреннем рынке, золотом и других схожих процессов.
Трактовка валютного права как института отрасли финансового права, представляющего совокупность юридических норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в процессе образования, распределения, накопления и использования валютных средств и фондов страны, путем установления, применения и контроля (с привлечением к ответственности) за реализацией системы валютных запретов и ограничений в целях обеспечения выполнения актуальных внутренних и внешних задач, стоящих перед государством на данном историческом этапе его развития, а также защиты национальной валюты.
Формулирование и необходимая аргументация основных категорий, которые положены в основу валютного права, как то: валютная политика государства, валютный рынок, валютная деятельность государства, валютное право, валютные правоотношения, система валютного регулирования, система валютных ограничений, валютный контроль, валютная ответственность. Каждая из названных категорий характеризуется с позиции конкретного целевого назначения и содержания и в прямой связи с механизмом государственного воздействия на валютную систему страны в ее современной экономической ситуации.
Характеристика валютных отношений, их государственно-правовой природы и финансово-правовой формы, источников и целей их возникновения, их классификация.
Выделение и необходимая характеристика валютного режима как установленной государством системы, положенной в основу генерального направления государственного регулирования порядка внешних и внутренних расчетов, операций с валютой, золотом и т.п. На основе анализа существующих трех типов такого режима (валютная монополия государства без конвертации национальной денежной единицы; режим валютных ограничений в условиях ограничено конвертируемой национальной
15 денежной единицы; отсутствие валютных ограничений и свободная конвертируемость национальной денежной единицы) обосновывается объективное наличие в России второго варианта режима.
Корректировка обратных связей в системе валютного регулирования связывается автором с необходимостью совершенствования структуры действующих валютных ограничений и механизма валютного контроля, а также связанного с этим процесса нормотворчества. В контексте данных организационно-правовых мер предлагается установить на нормативном уровне баланс интересов хозяйствующих субъектов, с учетом специфики их экономической деятельности, с выходом на валютный рынок (возможность наличия валютных фондов и у экспортеров, и у импортеров, и у внутренних производителей по заранее установленным нормативам после погашения всех налоговых обязательств и т.д.).
Систематизация субъектов, оказывающих управляющее воздействие на валютные отношения, а также методов их межотраслевого регулирования. Так, в качестве одной из центральных задач совершенствования системы валютного контроля определяется последовательное устранение ее многоканальности, не всегда служащей интересам эффективности контрольного механизма (превентивного и последующего), практической реализации валютного регулирования.
Обосновывается предложение о концентрации субъектов валютного регулирования и о воссоздании специального федерального органа исполнительной власти в этой сфере с учетом значимости валютной деятельности российского государства на современном этапе его развития.
10. В виду отсутствия нормативно закрепленного понятия и
юридической характеристики нарушений валютного законодательства
предлагается вариант их определения, ставится вопрос о систематизации
основных составов валютных правонарушений. За основу при этом берется
существующее понимание административного правонарушения с учетом
16 особенностей административной ответственности юридических лиц. Исследуется возможность иных видов юридической ответственности.
11. Определяются организационно-правовые условия, необходимые
для преодоления недостатков юридической техники, наблюдающихся в
настоящее время как непосредственно в Законе РФ «О валютном
регулировании и валютном контроле», так и в иных нормативных правовых
актах (например, в банковском и налоговом законодательстве).
12. В качестве результата проведенного исследования формулируются
и обосновываются предложения о существенном обновлении и
упорядочении действующего валютного законодательства. Обосновывается
идея формирования и структура нового Федерального закона «Об основах
валютного регулирования», учитывающего современные реалии валютной
сферы.
13. В интересах упорядочения государственного контроля в сфере
валютных отношений и устранения его не скоординированной
многовариантности выдвигается идея принятия специального федерального
закона «Об органах валютного контроля в Российской Федерации» с
проведением четкого разграничения функций и полномочий последних.
Научно-практическая значимость исследования.
Положения и выводы данного исследования могут быть использованы в научно-исследовательской, законодательной, правоприменительной работе, в учебном процессе по финансовому и административному праву, а также в рамках специальных курсов «Внешнеэкономическая деятельность» и «Валютное регулирование и валютный контроль».
Представляется возможным на основе сформулированных в диссертационном исследовании теоретических выводов и практических рекомендаций формирование в качестве института финансового права курса «Валютное право».
Выводы по работе могут представлять интерес для финансистов экономического профиля, в частности, по вопросам соотношения экономики и права.
Рекомендации, сформулированные в диссертации, касающиеся правоустановительнои и правоприменительной деятельности могут быть использованы при разработке нормативных правовых актов по исследуемой проблематике.
Апробация результатов исследования.
Диссертация подготовлена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета МГЮА. Основные выводы и предложения диссертации использовались автором в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинаров по финансовому праву.
Основные положения диссертации нашли свое отражение в авторских публикациях:
Артемов Н.М. Проблемы и перспективы валютного регулирования в Российской Федерации (финансово-правовой аспект). Монография. -Профобразование, М, 2002 - 10 п.л.;
Артемов Н.М. Финансово-правовое регулирование внешнеторговой деятельности: Учебник. - Методический центр учебной и практической литературы, М., 1999 - 30 п.л.;
Артемов Н.М. Валютные ограничения. Профобразование, М., 2001, -6 п.л.
Артемов Н.М. Валютные рынки. Профобразование, М., 2001 - 5, 6 п.л.
Артемов Н.М. Валютный контроль. Профобразование, М., 2001 -7,5 п.л.
6. Артемов Н.М. Правовые основы государственного кредита;
Правовые основы страхования // Финансовое право: Учебник. / под ред. ОН.
Горбуновой. - Юридическая литература. М., 1996.- Гл.12, 13- 2,5 п.л.;
Артемов Н.М. Финансовый контроль; Правовые основы государственного кредита; Правовые основы валютного регулирования // Финансовое право: Учебник. / под ред. О.Н. Горбуновой - Юристъ. М., 2000.-Гл. 6, 12,21-Зп.л.;
Артемов Н.М. Правовые основы государственного и муниципального кредита; Правовые основы валютного регулирования // Финансовое право: Учебник. / под ред. М.М. Рассолова - Закон и право. М., 2001.-Гл. 7, 12 -Зп.л.;
Артемов Н.М. Финансовый контроль; Правовые основы государственного кредита; Правовые основы валютного регулирования // Финансовое право: Учебник. / под ред. О.Н. Горбуновой - Юристъ. М., 2001.-Гл. 6, 12, 21-Зп.л.;
Артемов Н.М. Роль налогов и налогового права в обеспечении прямых и обратных связей в процессе государственного регулирования хозяйственных процессов / Н.М. Артемов в соавторстве с Е.М. Ашмариной // Право и политика. - № 9. 2000 - 1,5 п.л.;
Артемов Н.М. Валютная политика и современные проблемы валютного законодательства РФ / Артемов Н.М. // Право и политика. - № 8. 2001 - 1 п.л.;
12. Артемов Н.М. Некоторые направления совершенствования
валютного законодательства / Артемов Н.М. // Право и политика. - № 10.
2001 - 1 п.л.;
13. Артемов Н.М. Вопросы ответственности в валютном праве /
Артемов Н.М. // Право и политика. - № 12. 2001 - 1 п.л.
Положения и выводы по совершенствованию валютного законодательства представлены автором в Комитет по законодательству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, где они были использованы при разработке проектов нормативных актов по валютному регулированию и валютному контролю. Обсуждению подвергались также предлагаемые автором проекты законов «Об основах
19 валютного регулирования и валютного контроля» и «Об органах валютного контроля», что подтверждено письмом за подписью Председателя Комитета по законодательству Государственной Думы П.В. Крашенинникова.
Статистические данные, механизм таможенно-банковского контроля, предложения по реформированию системы валютного законодательства с точки зрения приведения его в соответствие с другими отраслями и институтами российского права, в частности с таможенным законодательством представлены автором в Государственный Таможенный Комитет Российской Федерации, где были рассмотрены и использованы при подготовке законопроектов. По представленным материалам получен положительный отзыв за подписью заместителя начальника Правового управления Государственного таможенного комитета Российской Федерации Комарова М.А.
Структура диссертации.
Диссертация состоит из плана, введения, трех глав, заключения и библиографии.
Сущность и цели валютного регулирования
Валюта - непременный атрибут государственности, один из символов реальной государственной власти. Именно в подобном плане законодательство различных стран фиксирует статус национальной валюты, то есть денежных средств и приравненных к ним ценностей, используемых для расчетов и платежей (см., например, ч.1 ст.75 Конституции Российской Федерации). В этих целях внутреннее законодательство определяет порядок совершения различного рода валютных операций, используя для этого механизм регулирования, т.е. устанавливая определенный, отвечающий интересам проводимой в данной сфере государственной политики режим валютной деятельности. Соответственно валютное регулирование - прерогатива государственной власти (см. п. «ж» ст.71 Конституции Российской Федерации). В руках государства валютное регулирование представляет собой один из наиболее действенных механизмов влияния на объективные экономические процессы.
Но это - лишь один из аспектов валютного регулирования, рассчитанный на установление и обеспечение порядка совершения расчетов и сделок с валютными ценностями внутри страны. Страны с различными валютными системами связаны между собой различного рода внешнеэкономического или внешнеторгового отношениями, участниками которых являются не только организации (юридические лица), но и граждане. Так происходит стыковка национальной валюты с иностранной и даже с межнациональной (ЕВРО).
Валютное регулирование, следовательно, призвано в подобных условиях выступать в двух «ипостасях» - обеспечивать должный порядок валютных отношений как внутри одной страны, так и, что в современных реалиях наиболее актуально, отношений собственной валюты с валютой других стран - экономических партнеров.
Так можно понимать валютное регулирование в широком смысле.
С другой стороны, с той же степенью условности, возможен и иной подход к его пониманию, который концентрирует внимание на специфике (политической, экономической, организационной и правовой) валютных отношений отдельно взятой страны. Так можно понимать валютное регулирование в узком смысле. Именно такой подход «взят на вооружение» в настоящем исследовании.
Помимо изложенных общих положений в качестве предварительных ориентиров, необходимых для правильного понимания сущности валютного регулирования, представляется целесообразным выстроить логически взаимосвязанную и взаимообусловленную систему элементов (категорий), совокупность каковых составляет теоретико-практическую базу валютной деятельности. В рамках подобной системы с соблюдением логической последовательности заслуживают специального внимания: - государственная валютная политика; - валютная деятельность; - валютное законодательство; - валютное регулирование; - валютные операции - валютные ограничения - валютный контроль; - валютные правонарушения; - валютная ответственность.
Рассмотрим названные элементы, включая при необходимости тяготеющие к ним смежные категории типа: валютные рынки и т.п.
Исходное значение для понимания сути валютного регулирования имеет валютная политика государства, поскольку имеются достаточные основания для первоначального вывода, смысл которого в следующем:
В узком смысле валютное регулирование - это способ (одно из средств реализации или выражения) валютной политики государства, которая является воплощением одного из трех возможных режимов государственного регулирования порядка внешних расчетов, операций с валютой, золотом и других схожих процессов, а именно: - режима валютной монополии государства; - режима установления, введения, применения и контроля за применением системы валютных ограничений; - режима отсутствия валютных ограничений.
В свою очередь, валютная политика - составная часть общеэкономической, в том числе денежно-кредитной политики государства, направленная на укрепление валютно-финансового положения страны, поддержание на высоком уровне ее платежеспособности и кредитоспособности, создание режима устойчивости национальной валюты и стабильности внутреннего рынка, расширение и упрочение международного экономического сотрудничества, обеспечение поступления валюты из-за рубежа по внешнеэкономическому обороту, приостановку бегства капитала за границу и т.д.
Одним из наиболее показательных элементов валютной политики любого типа является тот или иной объем валютных ограничений, т.е. защитных мер. Впервые ограничения на операции с валютой и золотом были введены отдельными странами в годы 1-ой мировой войны для сбалансирования валютных поступлений и платежей по международным расчетам. В бывших странах социалистического лагеря валютное регулирование было основано на валютной монополии и охватывало все операции с валютными ценностями.
Становление валютного законодательства в РФ
Следует сразу отметить, что осуществление исчерпывающего анализа действующего валютного законодательства не представляется возможным в связи с его объемом, поэтому автор предпринял попытку проследить именно процесс становления (генезис) валютного законодательства (с учетом его трансформации по состоянию на сегодняшний день), выбрав для примера наиболее значимые и характерные нормативные акты, с целью обоснования необходимости приведения указанного законодательства в систему.
Предпосылкой возникновения валютных отношений явилось появление широких возможностей для осуществления внешнеэкономической деятельности предприятиями и гражданами, в связи с принятием закона «О предприятиях и предпринимательской деятельности» , в котором предприятиям было разрешено самостоятельно осуществлять внешнеэкономическую деятельность. Указом Президента от 15 ноября 1991 года "О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории од РСФСР" (в настоящее время утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 23.12.2000 N 206185) было разрешено всем зарегистрированным на территории Российской Федерации предприятиям и объединениям независимо от форм собственности осуществление внешнеэкономической, в том числе и посреднической, деятельности без специальной регистрации. Появление уполномоченных коммерческих банков, имеющих лицензию от Центрального Банка России на проведение валютных операций, расширило сферу функционирования валютного механизма и создало конкуренцию на валютном рынке, подорвав при этом монополию Внешэкономбанка на валютные операции.
Все это привело к необходимости установления «правил игры», приемлемых как для государства, так и для прочих субъектов хозяйственной деятельности, или нормативного урегулирования вновь возникающих финансовых отношений в области аккумулирования, накопления, распределения и использования ими валютных ресурсов.
Характеристику законодательства следует начать с Конституции РФ 1993 года, являющейся Основным законом государства.
В сфере валютного регулирования имеют особое значение статьи 8, 34, 35, 71, 74, 75, 76. Так статья 8 Конституции РФ устанавливает принцип единства экономического пространства Российской Федерации, гарантирует свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности, в том числе внешнеэкономической деятельности, которая практически невозможна без права хозяйствующих субъектов на определенную степень свободы при осуществлении валютных операций. Статье 8 корреспондируют статьи 34 и 35 Конституции РФ, закрепляющих право граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности и право иметь в частной собственности имущество. Устанавливается невозможность лишения имущества иначе как по решению суда. В области валютного регулирования данные положения имеют огромное значение, так как, во-первых, значительно расширяют круг субъектов валютных отношений и, во-вторых, определяют право граждан иметь в своей собственности валютные ценности, владеть, пользоваться и распоряжаться ими.
Принцип единства экономического пространства Российской Федерации, гарантирующий свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств конкретизируется в ст. 74, где установлено, что на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.
Пункт «ж» статьи 71 Конституции РФ относит валютное регулирование к ведению Российской Федерации, что означает возможность правового регулирования валютных отношений только на федеральном уровне. При этом статья 76 Конституции устанавливает, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.
Часть 4 статьи 15 Конституции РФ, признавая международные договоры составной частью правовой системы РФ, устанавливает примат норм таких договоров перед законодательными актами России.
В этой связи в качестве одного из важнейших источников валютного регулирования необходимо отметить Договор о Международном валютном фонде, заключенным на валютно-финансовой конференции ООН 22 июля 1944 г. в г. Бреттон-Вудсе, США (Россия - член МВФ с 1993 года). Данный договор содержит основные принципы и правила, которых обязаны придерживаться государства-члены МВФ при осуществлении своей валютной политики, при принятии мер валютного регулирования.
Среди международно - правовых актов, регулирующих вопросы валютного контроля главное место занимает Договор о МВФ 1945 года -основной источник международного валютного права. Положения договора имеют важное значение для правового регулирования валютного контроля. Ст.8 разд.2 (а) Договора о МВФ запрещает вводить ограничения на платежи и переводы по текущим сделкам без согласия Фонда. В одном из своих решений от 01.06.60 Исполнительная дирекция Фонда дала свои разъяснения этой статьи, указав в частности критерии определения ограничения текущих платежей, куда был отнесен и валютный контроль, который был включен в перечень мер, влекущих за собой прямые государственные ограничения свободному распоряжению и использованию иностранной валюты как таковою".
Общие положения
Поскольку финансы в целом являются исчерпывающим источником информации о состоянии всего государственного организма, так как через систему финансов осуществляется система мониторинга, то есть слежение рублем за развитием государства и общества в целом, постольку система валютного регулирования как подсистема n-го уровня (или элемент) системы финансов непосредственно участвует в этом процессе.
Для осуществления научного управления и совершенствования системы валютного регулирования необходимо чтобы при внесении (на законодательном уровне) изменений в один из элементов предусматривались возможные последствия (отраженное воздействие) для других элементов и всей системы валютного регулирования в целом. Только с учетом этого обстоятельства должно развиваться валютное законодательство страны.
Рассматривая систему валютного регулирования в РФ с точки зрения необходимости обновления валютного законодательства, представляется целесообразным провести некоторую аналогию с налоговой системой. Так, учитывая, что С.Г.Пепеляев определил налоговую систему как совокупность существующих в данный момент в конкретном государстве существенных условий налогообложения185, можно сказать, что система валютного регулирования - это совокупность существенных условий установления валютных ограничений на законодательном уровне, их введения, применения, а также контроля за применением с реализацией мер ответственности в случае выявленния нарушений, существующих в данный момент в конкретном государстве.
В качестве существенных условий налогообложения С.Г.Пепеляев выделяет порядок установления и ввода в действие налогов; виды налогов; порядок их распределения между бюджетами разного уровня; права и обязанности налогоплательщиков; формы и методы налогового контроля; ответственность участников налоговых отношений; способы защиты прав и интересов налогоплательщиков.
Представляется, что, используя изложенные позиции, можно выделить существенные условия, в совокупности составляющие, подобно налоговой системе и систему валютного регулирования, главным звеном которой являются валютные ограничения.
В качестве существенных условий относительно валютных ограничений предлагается обозначить такие как: виды валютных ограничений (система валютных ограничений); порядок установления валютных ограничений, и их ввода; валютный контроль; ответственность субъектов валютных правоотношений.
Следовательно, система валютных ограничений состоит из совокупности следующих взаимообусловленных признаков: с одной стороны (в материальном смысле) это совокупность валютных ограничений, а с другой стороны, это совокупность процессуальных отношений по поводу их законодательного установления, изменения, отмены, введения а такж-е по поводу организации контроля и регламентации ответственности за нарушение валютного законодательства (то есть прямое воздействие управляющего субъекта в системе государство - валютные ограничения).
Поскольку валютное законодательство нашей страны своей сердцевиной имеет валютные ограничения, постольку система валютного регулирования может быть понята в качестве совокупности существенных условий установления на законодательном уровне валютных ограничений, а также контроля за их применением с реализацией мер ответственности за ненадлежащее применение валютного законодательства. Таким образом выделяются четыре элемента таковой системы: а)виды валютных ограничений; б) порядок и цели их установления; в)контролъ за их реализацией; г) ответственность.
Это и есть существенные элементы системы валютного регулирования. Тем не менее, подробная акцептация существенных условий системы валютного регулирования не может быть правильно понята без учета следующих присущих ей как системе факторов. К их числу следует отнести: а)функциональный (содержательный); б) нормативно-правовой (установительный); в) организационный (субъективный); г) контрольно-надзорный (правозащитный).
Каждый из них имеет свою специфику и заслуживает внимания в качестве предмета специального исследования. Поскольку, общей характеристике нормативно-правового фактора по существу была посвящена 1-ая глава диссертации, сейчас основное внимание следует уделить факторам иного рода, а точнее конкретизировать юридическое содержание (цели, объем, средства) самого механизма валютного регулирования. В конечном счете, все названные факторы соответствующим образом выражаются в валютных ограничениях, как в основе системы валютного регулирования.
Прежде всего следует отметить, что в основу построения системы валютного регулирования положены следующие принципы, производные от общих принципов финансово-правового регулирования. Среди них:
1. целостность системы, то есть оптимальная взаимообусловленность и взаимозависимость отдельных ее элементов;
2. стабильность, то есть неизменность отдельных валютных ограничений и системы в целом, хотя бы в течение года (по аналогии с налоговой системой);
Система валютных ограничений (виды)
Валютное регулирование, действующее в РФ, включает в себя систему валютных ограничений, состоящую из отдельных элементов или видов.
Система валютных ограничений, будучи элементом системы валютного регулирования, непосредственно влияет на систему денежного обращения в стране (стоимость рубля непосредственно зависит от совокупности валютных ограничений). Поэтому систему валютных ограничений также можно рассмотреть, как источник информации о состоянии государственного бюджета (и централизованных внебюджетных фондов), так как баланс доходов и расходов всей бюджетной системы РФ достигается в рублевом исчислении.
В этой связи интерес представляет международная валютно-финансовая практика применения валютных ограничений. К числу основных вариантов данной практики относятся.
1) блокирование выручки иностранных экспортеров от продажи товаров на территории страны либо ограничение возможности распоряжаться полученными средствами;
2) обязательная продажа всей или части валютной выручки экспортеров- резидентов центральному или уполномоченным банкам, имеющим соответствующую лицензию (т.е. «требование о сдаче»);
3) установление ограничения на продажу иностранной валюты импортерам-резидентам (только при наличии соответствующего разрешения органа валютного контроля);
4) ограничение прав импортеров-резидентов на совершение форвардных, фьючерсных и опционных операций по приобретению иностранной валюты; 5) запрещение продажи отечественных товаров за рубежом за национальную валюту; 6) запрещение оплаты отдельных категорий импортных товаров в иностранной валюте (с принудительным проведением расчетов через клиринговые счета);
7) регулирование сроков платежей по экспортным и импортным операциям, заключающихся в ускорении или затягивании производства расчетов по внешнеторговым операциям, в зависимости от ожидаемых изменений валютных курсов;
8) установление прямых или косвенных ограничений на продажу иностранной валюты резидентам на внутреннем рынке;
9) наличие множественности валютных курсов, представляющих собой дифференциацию курсовых соотношений валют по различным видам операций, товарным группам и регионам.
Необходимость использования тех или иных валютных ограничений обуславливается в первую очередь общей экономической ситуацией в стране, и, кроме того - особенностями функционирования валютного рынка.
Спектр валютных ограничений, действующих в различных странах, очень разнообразен и зависит напрямую от экономической и политической ситуации в стране в определенный момент времени. В странах с развитой экономикой валютные ограничения вводятся обычно в период экономических кризисов. Во многих из них на сегодняшний день все валютные ограничения отменены, например в Великобритании, США, Франции
Используемые в мировой практике валютные ограничения распространяются как на операции, связанные с движением капиталов, так и на текущие операции платежного баланса.
К первой группе относятся такие ограничения как государственный контроль за иностранными инвестициями и вывозом капитала и прибылей; централизованное привлечение внешних займов национальными компаниями (государственными и частными); обязательное получение разрешения валютных органов для привлечения внешних займов; депонирование определенной части полученных заемщиками иностранных кредитов на специальные счета в центральном банке и т.д.
Ко второй группе ограничений можно отнести продажу всей (или части) валютной выручки уполномоченным банкам по официальному курсу; запрет ввоза и вывоза валютных ценностей без специальных разрешений; ограничения прав физических лиц по владению и распоряжению средствами в иностранной валюте, переводу за границу личных доходов, осуществлению платежей; лимитирование обмена национальной валюты на иностранную при поездках за границу.
Итак, будучи самостоятельной, система валютных ограничений может иметь разнообразные формы своего выражения и состоять из множества элементов (видов). При этом между отдельными элементами наблюдаются структурные связи и объективно обусловленная взаимозависимость. При осуществлении управляющего воздействия на один из элементов этой системы обратная связь может быть выражена в виде сигнала об изменениях, произошедших в другом элементе системы именно благодаря наличию этих структурных связей.
Следует особо отметить специфическую юридическую природу валютных ограничений, определяемую использованием в механизме действия финансово-правовых норм средств административно-властного характера. С учетом данной позиции очевидно, что валютные ограничения, как наиболее выразительный признак валютного регулирования, носят характер односторонних юридически-властных (административно-правовых) предписаний.
Похожие диссертации на Валютное регулирование в Российской Федерации
