Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретические и практические аспекты бюджетного процесса и компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ 12
1 Анализ теоретических основ бюджетного процесса и понятия компетенция» 12
2 Правовые основы бюджетного процесса и компетенции органов государственной власти субъектов РФ 41
Глава II Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ на отдельных стадиях бюджетного процесса 62
I Правовые коллизии в практике регулирования составления проектов бюджетов субъектов РФ 62
2 Порядок рассмотрения и утверждения бюджетов субъектов РФ и компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ по его регулированию 91
3 Правотворчество законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ на стадии исполнения бюджетов и на стадии составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета 135
Заключение 163
Список источников и литературы 168
Приложение №1 183
- Анализ теоретических основ бюджетного процесса и понятия компетенция»
- Правовые основы бюджетного процесса и компетенции органов государственной власти субъектов РФ
- Правовые коллизии в практике регулирования составления проектов бюджетов субъектов РФ
- Порядок рассмотрения и утверждения бюджетов субъектов РФ и компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ по его регулированию
Введение к работе
Актуальность исследования
Субъекты Российской Федерации с определенным экономическим и правовым статусом, объемом полномочий, которые они имеют в настоящее время, сформировались относительно недавно.
Процесс правового становления субъектов Российской Федерации начался после принятия Конституции Российской Федерации (12 декабря 1993 года); законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации прошли нелегкий путь «проб и ошибок» при формировании своей законодательной базы, в том числе, в области регулирования бюджетных правоотношений, бюджетного процесса.
Продолжение экономических реформ в Российской Федерации (далее
РФ) ведет к необходимости определения четкого порядка прохождения
бюджетного процесса. Поскольку, в условиях федеративного государства
значение региональных финансов возрастает, то существует реальная
потребность установления оптимального порядка осуществления
бюджетного процесса именно на уровне субъектов РФ. Причем, такой
порядок не может быть единым для всех субъектов, установленным на
общефедеральном уровне. Следует учитывать, что субъекты РФ различаются
по социально-экономическим, климатическим, природным,
территориальным параметрам, следовательно, определять эффективный порядок осуществления бюджетного процесса должен только сам субъект
РФ.
В этой связи важное значение приобретают вопросы, связанные с объемом и пределами компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетного процесса. Данные теоретические вопросы до настоящего времени не разработаны в полном объеме.
Как следствие, в практической работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ по регулированию отношений, возникающих в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов субъектов РФ, неизбежно возникает целый ряд противоречий и недостатков, а в отдельных случаях встречаются и нарушения законодательства. Это, в свою очередь, приводит к финансовым издержкам и негативным социально-экономическим последствиям как для региона, так и для федерации в целом. В этой связи представляется необходимым выяснить, насколько федеральное законодательство четко определяет границы предметов ведения субъектов РФ, предоставляет ли оно достаточный объем полномочий, позволяющих создать эффективную систему организации бюджетного процесса на уровне субъектов РФ.
Анализ правотворчества законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, соотношения законодательства субъектов РФ с федеральным законодательством, пути решения проблем, возникающих в бюджетном процессе, определяют теоретическую и практическую актуальность настоящего диссертационного исследования.
Государство не может полноценно осуществлять свои функции и задачи без наличия законодательно закрепленного порядка осуществления бюджетного процесса, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Формирование стройного законодательства субъектов РФ требует глубоких теоретических исследований, которые позволили бы определить пределы компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ по регулированию бюджетного процесса.
Актуальность исследования обусловлена также тем, что в финансово-правовой литературе подробно анализируется вопрос о разграничении доходов и расходов между центром и регионами, о недостаточности обеспечения субъектов РФ собственными доходами, финансовой помощью со стороны вышестоящего бюджета, ставится вопрос о предоставлении большей самостоятельности субъектам РФ в осуществлении бюджетной компетенции. Однако учеными-финансистами практически не затрагивается проблема самостоятельности субъектов РФ в правовом регулировании бюджетного процесса, установлении собственного порядка его прохождения - удобного и эффективного с точки зрения конкретного субъекта РФ. Автор данного исследования, не умаляя значения доходных источников для бюджетной самостоятельности субъектов РФ, считает, что существенным является не только наличие финансовых средств у субъекта РФ, но и строгий порядок их формирования и расходования, определенный с учетом территориальных особенностей и закрепленный в законодательстве субъекта РФ.
Степень разработанности проблемы
Значительный вклад в разработку теоретических и практических вопросов бюджетного права внесли Артемов Н.М., Болтинова О.В., Бельский К.С., Бесчеревных В.В., Воронова Л.К., Годин A.M., Годме П.М., Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю., Денисова И.Г., Загрядцков М.Д., Коган М.Л., Козырин А.Н., Конюхова Т.В., Крохина Ю.А., Куфакова Н.А., Лебедев Д.О., Максимова Н.С, Пауль А.Г., Пискотин М.И., Поветкина Н.А., Подпорина И.В., Преображенский Б.Г., Ровинский Е.А., Соколова Э.Д., Тимошенко И.Г.,
Тихомиров Ю.А., Фадеев Д.Е., Химичева Н.И., Цыпкин С.Д.
Вместе с тем, развитие бюджетного законодательства, введение в действие Бюджетного кодекса РФ (далее БК РФ), порождает новые проблемы, одной из которых является определение и законодательное закрепление компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ по регулированию бюджетных правоотношений.
В большинстве современных научных разработок, посвященных проблемам бюджетного процесса, его отдельных стадий, анализируется в основном порядок прохождения бюджетного процесса на федеральном уровне бюджетной системы РФ. Анализ нормативной базы и практики применения бюджетного законодательства субъектов РФ либо не был предметом специального изучения, либо подразумевалось, что в субъектах РФ действует такой же порядок прохождения бюджетного процесса, как и на федеральном уровне. Однако практика бюджетного регулирования на уровне субъектов РФ свидетельствует об обратном.
Субъектам РФ предоставлены значительные полномочия по регулированию бюджетного процесса, и такого рода полномочия осуществляются ими в силу своего разнообразия и, как отмечают некоторые ученые, «асимметричности»1, по-разному, что, в свою очередь, создает многообразие норм права, регулирующих бюджетный процесс, которые требуют подробного изучения и анализа.
Цель исследования
Целью данной работы является исследование тех свойств, качеств и сторон бюджетного процесса на уровне РФ и субъектов РФ, которые с правовой точки зрения изучены не достаточно полно, обнаруживают
Крохина Ю.А. О регулировании бюджетных прав субъектов Федерации// Журнал российского права. -2000. № 11. - С. 45; Экономические проблемы становления Российского федерализма/ Бухвальд Е.М., Лыкова Л.Н. и др./ Отв. ред. С.Д. Валентей. - М.: Наука, 1999.- 108с.
сложившиеся в реальной практике существенные противоречия, требующие своего разрешения.
Целью данной работы будет также являться:
Определение границ компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ по регулированию порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, порядка составления, рассмотрения, утверждения отчета об исполнения бюджета в соответствии с действующим федеральным законодательством.
Выявление нерешенных проблем в законодательстве, регулирующем бюджетный процесс, и возможных направлений его развития в новых условиях.
Обоснование предложений по изменению действующего федерального законодательства, регулирующего бюджетный процесс.
Разработка конкретных предложений по приведению в соответствие с федеральным законодательством законодательства субъектов РФ для создания правовой системы, обеспечивающей единое правовое пространство РФ, в том числе, единый подход к составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов субъектов РФ. Такая система, в свою очередь, повысит эффективность бюджетного процесса в условиях рыночной экономики, обеспечивая не только реальную самостоятельность субъектов РФ, но и эффективное взаимодействие двух равноправных сторон -Федерации и ее субъектов.
Методы и источники исследования
Методологическую основу исследования составляют общие и специальные методы научного познания: анализ, синтез, метод восхождения от общего к частному, от абстрактного к конкретному, формально-правовой метод, логический анализ, сравнительно-правовой метод, конкретно-социологический подход. В ходе исследования также были применены
частные методы правовой науки, такие как толкование норм права (федеральных, субъектов РФ), правовое моделирование, другие методы и способы научного познания.
Источниками исследования являются Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ (БК РФ), другие федеральные нормативные правовые акты, затрагивающие бюджетные правоотношения.
Проблемы бюджетного процесса отражаются в равной степени ив законодательстве субъектов РФ. В ходе исследования было изучено статутное и бюджетное законодательство субъектов Российской Федерации: Республики Адыгея, Алтайского края, Амурской области, Архангельской области, Астраханской области, Республики Бурятия, Владимирской области, Ивановской области, Республики Калмыкия, Республики Карелия, Красноярского края, Курской области, Республики Мордовия, Московской области, города Москвы, Орловской области, Приморского края, Псковской области, Рязанской области, Самарской области, города Санкт-Петербурга, Свердловской области, Ставропольского края, Республики Татарстан, Тульской области, Удмуртской Республики, Хабаровского края, Чувашской Республики, Ярославской области и др.
Кроме того, автором в ходе исследования была проанализирована имеющаяся судебная практика Конституционного Суда РФ, Верховного суда РФ, судов общей юрисдикции субъектов РФ, а также экспертные заключения Министерства юстиции РФ.
Научная новизна обусловлена выводами автора на основе анализа специфики современного состояния бюджетного законодательства РФ и субъектов РФ, понимания; процессов, происходящих в субъектах РФ и на федеральном уровне в области бюджетных отношений.
Научная новизна также заключается в том, что впервые сделан комплексный анализ вопросов, связанных с правотворчеством законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов РФ в области бюджетного процесса, то есть тех вопросов, которые недостаточно исследованы до настоящего времени. Сформулированы конкретные предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в области бюджетного процесса.
Основные положения, обладающие новизной или элементами научной новизны и выносимые на защиту
Бюджетное законодательство относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ, что требует своего конституционного закрепления.
Необходимой составной частью федерального бюджетного законодательства должен стать федеральный закон о минимальных государственных социальных стандартах.
Наиболее приемлемой формой регулирования бюджетного процесса в субъектах РФ является использование общего закона, не дублирующего нормы федерального бюджетного законодательства.
Определение органа, ответственного за составление бюджета, является необходимым элементом закона субъекта РФ о бюджетном процессе.
Четвертое чтение на стадии рассмотрения проекта федерального бюджета является излишним, нарушающим принцип быстроты рассмотрения и утверждения проекта бюджета.
Порядок финансирования мероприятий в отсутствие действующего закона о бюджете, установленный БК РФ, является императивным для всех уровней бюджетной системы и не может быть изменен законодательными актами субъекта РФ.
Закон о бюджете первого и второго уровней бюджетной системы Российской Федерации вступает в силу только после официального опубликования.
Практическая значимость
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти по совершенствованию законодательства, регулирующего бюджетный процесс как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, в том числе при разработке проектов законодательных актов, регулирующих бюджетный процесс; проектов законодательных актов по внесению изменений в законодательные акты, регулирующие бюджетный процесс. Предложения и выводы, сделанные в итоге научного исследования, могут быть применены в практической работе законодательных (представительных) органов государственной власти, что будет способствовать повышению эффективности их деятельности. Кроме того, результаты исследования могут быть полезны для дальнейших теоретических разработок, для преподавания общего курса «Финансовое право» и специального курса «Бюджетное право».
Апробация результатов исследования
Диссертация подготовлена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии. Результаты исследования были апробированы в ходе проведения семинарских занятий, отражены в публикациях автора, а также использованы в практической работе автора диссертации в Государственно-правовом управлении Московской городской Думы.
Результаты исследования были изложены в докладе автора на научно-практическом семинаре «Совершенствование деятельности Московской городской Думы» и стали предметом обсуждения его участников.
Основные положения исследования были использованы при правовой экспертизе проекта Закона города Москвы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве», рассмотренного и принятого
Московской городской Думой в 2002 году. Структура диссертации
Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы, приложения.
Анализ теоретических основ бюджетного процесса и понятия компетенция»
В научной литературе определения понятия бюджета многообразны и не существует единства мнений, более того в юридической и экономической литературе понятие «бюджет» анализируется в различных аспектах. И это не случайно, так как «бюджет» является необходимым и неотъемлемым атрибутом каждого государства, представляя собой сложный инструмент регулирования экономики и политики.
Приведем некоторые определения бюджета, чтобы понять его сущность, поскольку определения отражают то огромное значение, которое бюджет имеет в государственной жизни.
Через бюджет государство организует перераспределение финансовых средств между сферами общественной жизни2. Государственный бюджет является материальной базой для осуществления государственных функций3.
Справедливо отмечается, что государственный бюджет является важнейшим инструментом политики любого государства, служит средством формирования, утверждения доходов и расходов, а также перераспределения доходов и расходов. Бюджет представляет собой смету всех финансовых потребностей государства и общества и всех финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения этих потребностей4.
По мнению других ученых, бюджет - это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд5.
Ряд авторов говорят, что бюджет это роспись доходов и расходов субъектов хозяйствования на определенный период времени6. Данное определение объективно подвергалось критике, поскольку бюджет - более широкое понятие и его нельзя сводить только к росписи, которая относится к бюджету, как часть к общему7.
Бюджет рассматривается учеными в трех аспектах 8: как экономическая категория (система экономических отношений); в материальном смысле (как денежный фонд, формируемый для обеспечения функций соответствующих органов); как правовая категория. Бюджет как правовая категория называется основным финансовым планом образования, распределения и использования централизованного денежного фонда соответствующей территории, утверждаемым соответствующими представительными органами государственной или местной власти9.
Важное значение в теоретическом и практическом плане, раскрывающее важнейшие характеристики бюджета и отражающее его юридическую сущность, имеет определение бюджета, предлагаемое Горбуновой О.Н.: «бюджет - это основной финансовый план формирования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления»10.
В действующем законодательстве - статья 6 БК РФ бюджет определяется как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
По нашему мнению, о бюджете с юридической точки зрения необходимо говорить, как о правовом акте, который определяет порядок образования и расходования фонда денежных средств, необходимых для реализации функций государства, и реализуется посредством механизмов бюджетного процесса.
С теоретической точки зрения важным является понимание соотношения понятий «бюджетного процесса» и «бюджетной системы». Бюджетная система РФ, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права есть совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов11.
Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней: - первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; - второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; - третий уровень - местные бюджеты12.
Данное понятие нам важно для того, чтобы выявить закономерности взаимодействия бюджета и бюджетного процесса на разных уровнях бюджетной системы РФ. Только в комплексном анализе взаимодействия бюджета, бюджетной системы и бюджетного процесса можно понять особенности регулирования бюджетного процесса на уровне субъектов РФ законодательными (представительными) органами государственной власти.
Сам по себе бюджет статичен. Динамизм, осуществление его роли, проявление всех свойств и качеств бюджета, приведенных выше в понятиях бюджета, придает ему так называемый бюджетный процесс. Таким образом, бюджет не может существовать вне рамок бюджетного процесса13. Связь бюджета и бюджетного процесса является закономерной, тесной и во многом позволяет понять сущность самого бюджета.
2. Понятие бюджетного процесса в силу тесной взаимосвязи с бюджетом определяется не менее разнообразно, чем понятие бюджета.
Ряд ученых считают, что бюджетный процесс представляет собой «регламентированную нормами бюджетного права деятельность государственных органов по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, а также по составлению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов»14.
Другие определяют бюджетный процесс, как совокупность «процессуальных норм бюджетного права, регламентирующих деятельность органов государства по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению и заключению бюджета»15. Важным в данном определении, с точки зрения содержания, представляется термин «заключение бюджета», под которым понимается составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение . Введение такого термина делает понятие бюджетного процесса более глубоким содержанию.
Правовые основы бюджетного процесса и компетенции органов государственной власти субъектов РФ
В сфере финансовой деятельности федеративного государства наибольшую научную и практическую ценность представляют собой вопросы разграничения компетенции между публичными субъектами права. Государственная целостность федеративного государства и обеспечение его суверенитета в значительной мере зависят от создания согласованных, справедливых и гласных финансовых отношений между федеральным центром и субъектами федерации7 .
Бюджетное право субъектов РФ на законодательное регулирование бюджетного процесса на своих территориях является одним из самых важных бюджетных прав79.
Предметы ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ определены в статьях 71, 72 Конституции РФ. Данные нормы имеют главенствующее значение по сравнению со всеми остальными нормами законодательства. Однако Конституция РФ не содержит норм, указывающих к чьему ведению относится бюджетное законодательство. В Конституции РФ многие предметы ведения сформулированы весьма обобщенно, что позволяет толковать их либо расширительно, либо двояко80.
Согласно ст. 71 Конституции в ведении РФ находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. Исходя из такой нормы, а также ст. 73 Конституции РФ можно было бы сделать вывод, о том, что бюджеты субъектов РФ находятся в исключительном ведении субъектов РФ. Однако в пункте «ж» статьи 71 Конституции РФ закреплено, что финансовое, валютное, кредитное регулирование относится к исключительному ведению РФ.
БК РФ, служащий целям финансового регулирования согласно преамбуле, предоставляет субъектам РФ право принимать нормативные правовые акты (законы), регулирующие бюджетные правоотношения. Согласно ст. 1 БК РФ отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением (отношения, возникающие в рамках бюджетного процесса), относятся к бюджетным правоотношениям.
В соответствии с частью 4 статьи 3 БК РФ органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.
Следовательно, в силу Конституции РФ, БК РФ субъекты РФ вправе регулировать бюджетные отношения в той мере, в какой определено БК РФ.
Данный вопрос был затронут в Постановлении и Определении Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 года № 19-П и от 6 декабря 2001 года № 228-0, где разъяснено следующее: «Согласно статье 71 (пункт «ж») Конституции РФ финансовое, валютное, кредитное регулирование находится в ведении РФ. Закрепленный Конституцией РФ принцип единства экономического пространства (статья 8, часть 1) предопределяет проведение единой финансовой политики и, соответственно, наличие единой финансовой системы, включая бюджетную и налоговую. При этом органы государственной власти субъектов РФ участвуют в финансовых, валютных и кредитных отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку это предусмотрено и допускается федеральными законами, иными правовыми актами федеральных органов государственной власти».
БК РФ сделал большой шаг вперед в развитии бюджетного законодательства по сравнению с ранее действующим законодательством. Однако в отношении субъектов РФ БК РФ содержит либо общие положения о порядке осуществления бюджетного процесса, либо не регулирует данные отношения. Причем основы бюджетного процесса для субъектов РФ закреплены в БК РФ неравномерно: одни стадии бюджетного процесса урегулированы более подробно, чем другие.
Учитывая такую позицию федерального законодателя, изложенную в БК РФ, детальная регламентация бюджетного процесса должна осуществляться нормативными правовыми актами субъектов РФ. В случае отсутствия таких актов, регулирующих бюджетный процесс, может возникнуть правовой вакуум в области бюджетного процесса, что повлечет за собой действие органов государственной власти и должностных лиц по своему усмотрению, а не в соответствии с законодательством.
По сравнению со статусом, которым обладали республики СССР, субъекты РФ наделены большей самостоятельностью в области бюджетных правоотношений и их регулирования. До июня 1991 года принцип единства состоял в том, «что все бюджеты, входившие в бюджетную систему РСФСР, организационно были увязаны в единое целое, имели общую систему доходов и одинаковую направленность расходов; составление и исполнение всех бюджетов регламентировалось едиными Правилами составления и исполнения государственного бюджета СССР».
Правовые коллизии в практике регулирования составления проектов бюджетов субъектов РФ
Составление проектов бюджетов является первой начальной стадией бюджетного процесса.
Годме П.М. считает, что при составлении проектов бюджетов «заранее определяются размеры и характер государственных расходов в соответствии с директивами плана экономического и социального развития и имеющимися ресурсами»121.
Такая формулировка не полностью отражает суть стадии составления проектов бюджетов, так как определяются не только размеры и характер расходов, но объем и виды доходов, планируемых для зачисления в соответствующий бюджет. Следовательно, составление проектов бюджетов заключается в определении предполагаемых объемов и видов доходов, а также размеров и характера расходов бюджета.
Более содержательным, на наш взгляд, является характеристика стадии составления проекта бюджета, приведенная в работе Тимошенко И.Г., который обращает внимание на важность первой стадии бюджетного процесса, в ходе которой решаются «вопросы объема бюджета, налоговой и денежно-кредитной политики, определяются основные направления использования средств».
Этап составления проекта бюджета несет в себе огромный смысл, поскольку подготавливает программу функционирования не только государственных финансов, но и определяет перспективу развития экономики на очередной финансовый год. Важнейшей задачей правильного составления проекта бюджета является максимально возможное сокращение дефицита бюджета, а в качестве источников его финансирования использование неинфляционных статей123. Такое требование является основой принципа сбалансированности бюджета, закрепленного в статье 33 БК РФ, в соответствии с которым при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
Помимо этого принцип сбалансированности означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. То есть при составлении проекта бюджета необходимо учесть как большинство потребностей общества, так и финансовые возможности государства по удовлетворению этих потребностей, с тем чтобы не создать многодефицитный бюджет государства.
В теории финансового права данная проблема получила название принципа бюджетного равновесия, который должен обязательно соблюдаться при составлении бюджетов. Необходимо иметь ввиду, что мобилизуемые государством бюджетные ресурсы не являются безграничными. Они не могут полностью покрыть все имеющиеся потребности. В связи с этим процесс бюджетного планирования неизбежно сводится к выбору между конкурирующими потребностями»124. Одна из основных задач бюджета - обеспечение соответствия предусмотренных доходов и расходов что и является принципом бюджетного равновесия.
Данный теоретический принцип находит свое отражение в практике законодательства. В некоторых странах правило бюджетного равновесия возводится в ранг конституционной нормы. В ФРГ статья ПО Основного закона устанавливает: «бюджет должен утверждаться законом до начала его исполнения. Доходы и расходы должны сбалансироваться»126. В нашей стране принцип равновесия трансформировался в принцип сбалансированности бюджетов. В ранее действовавшем законодательстве принцип сбалансированности был не четко определен. Ст. 13 Закона РСФСР от 10 октября 1991 года N 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»127 и предусматривала, что сбалансированность бюджетов всех уровней является необходимым условием бюджетно-финансовой политики, а превышение расходов над доходами составляет дефицит бюджета; если в процессе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходных источников бюджета, то вводится механизм секвестра расходов. Как видно из приведенных норм, в старом законодательстве отсутствовало понятие принципа сбалансированности. БК РФ, сформулировав данный принцип, способствовал совершенствованию теории и, главное, практики бюджетного законодательства.
Надо отметить, что в процессе составления бюджета разрабатывается лишь его проект. Однако, как показывает практика, «представительные органы власти обычно вносят в бюджет лишь отдельные усовершенствования, принимая его в основном»128. Это делает особенно ответственной деятельность государственных органов по составлению бюджета и, следовательно, придает особое значение стадии составления проекта бюджета.
Основы составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ довольно подробно урегулированы БК РФ. Прежде всего, в нем содержится перечень сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, состав показателей, предоставляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона о бюджете, установлен перечень документов и материалов, составляемых одновременно с проектом бюджета и т.д. Однако, порядок составления проекта бюджета определен лишь для федерального бюджета.
В статье 8 БК РФ к компетенции органов государственной власти субъектов РФ относится установление порядка составления проектов бюджетов. Следовательно, порядок составления проектов бюджетов субъектов РФ определяется органами государственной власти субъектов РФ. Однако БК РФ не указывает, что относится к порядку составления проекта бюджета. Это приводит к возникновению противоречий между законодательством субъектов РФ и федеральным законодательством, так как данная норма может трактоваться, как предоставление неограниченных полномочий по регулированию составления проектов бюджетов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ. Такое понимание не корреспондируется с положениями статьи 71 Конституции РФ (финансовое регулирование находится в исключительном ведении РФ), статьи 3 БК РФ (органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции), разъяснениями Конституционного Суда РФ, о которых подробно говорилось ранее.
БК РФ содержит следующие общие нормы, определяющие составление проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.
В статье 171 БК РФ установлено, что составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Порядок рассмотрения и утверждения бюджетов субъектов РФ и компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ по его регулированию
Главная роль на стадии рассмотрения и утверждения бюджетов принадлежит законодательным (представительным) органам государственной власти.
Данная стадия бюджетного процесса является решающей, «поскольку предполагает существенное влияние на политическую составляющую жизни общества»"".
На стадии рассмотрения и утверждения проекта бюджета происходит окончательное формирование бюджета, где бюджет возникает как таковой182.
Согласно части 1 статьи 185 БК РФ орган исполнительной власти, орган местного самоуправления вносят проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления. В данной норме идет речь о, так называемом институте законодательной инициативы, который в бюджетном праве имеет свои особенности. При этом следует подчеркнуть, что право законодательной инициативы в его обычном понимании не распространяется и не может распространяться на законопроекты о бюджете. Право их внесения на рассмотрение представительных органов принадлежит только исполнительным органам. В данном случае существует особый институт, отличающийся от общего права законодательной инициативы. Общепринятая практика существует и в России.
Особо необходимо отметить, что ни в одном государстве, ни один парламент не имеет права законодательной инициативы в вопросах бюджета. Он может лишь вносить поправки в законопроекты, предлагаемые правительством183.
Полномочия, связанные с бюджетной инициативой, принято в теории бюджетного права делить на две части.
К первой относится право внесения проекта бюджета на рассмотрение представительного органа.
Вторую часть полномочий бюджетной инициативы образуют права субъектов законодательной инициативы вносить поправки и дополнения в проект бюджета, представленный исполнительным органом.
Касательно второй части бюджетная инициатива принадлежит всем субъектам, которые пользуются правом законодательной инициативы. Что же касается права внесения проекта бюджета на рассмотрение представительных органов государственной власти, то оно принадлежит только исполнительным органам государственной власти. Такой порядок был закреплен в законодательстве советского периода и существует в действующем законодательстве.
Общепринятым является то, что рассмотрение и утверждение законов о бюджетах осуществляют представительные органы власти. Это имеет свою теоретическую и практическую основу. Необходимость рассмотрения и утверждения бюджета законодательными (представительными) органами государственной власти определяется его огромной ролью в государственной и общественной жизни. Право утверждения расходов и доходов по традиции принадлежит парламенту и такая компетенция не вызывает никакого сомнения184. Помимо этого, утверждая закон о бюджете, представительные органы власти осуществляют одну из форм контроля за государственными финансами, их формированием и расходованием.
Кроме того, представительные органы «...непосредственно выбраны народом и выражают его волю. Только народ через своих представителей может окончательно распоряжаться...»"5 бюджетными средствами.
Проект бюджета, переданный на утверждение представительного органа, подвергается критическому анализу со стороны его постоянных комиссий и всех депутатов. Обсуждение бюджета происходит в условиях гласности. Материалы обсуждения освещаются в печати. Вся общественность получает возможность следить за ходом рассмотрения и анализировать его содержание. Это, несомненно, оказывает огромное воздействие на деятельность исполнительных органов по составлению бюджета. Перспектива его критического обсуждения как представительными органами, так и общественностью побуждает органы, составляющие бюджет, более вдумчиво подходить к любым бюджетным проектировкам, всесторонне взвешивать и обосновывать их. Таким образом, право представительных органов утверждать бюджет приносит положительные результаты до того как оно осуществлено. Пользуясь правом окончательного утверждения бюджета, представительные органы не могут осуществлять его иначе как на основе глубокого и всестороннего рассмотрения проекта бюджета.
В связи с вышесказанным стадия рассмотрения и утверждения проекта закона о бюджете играет если не решающую, то очень важную роль. Следовательно, порядок ее прохождения должен быть тщательным образом проработан и закреплен в законодательстве, причем все возрастающее значение приобретают вопросы рациональной, тщательно отработанной процедуры ввиду многочисленности состава законодательных (представительных) органов государственной власти, так как без четкой процедуры невозможна плодотворная работа большого числа депутатов.
Согласно статье 187 БК РФ порядок рассмотрения проекта закона о бюджете и его утверждения определяется для бюджета субъекта РФ -законом субъекта РФ.
