Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика системы органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации 15
1. Содержание понятия «система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации» 15
2. Высшее должностное лицо в системе органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации 28
2.1. Правовой статус губернатора (главы администрации области) 28
2.2. Правовой статус вице-губернатора (первого заместителя главы администрации) 48
3. Содержание понятия «высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации» 53
3.1. Правовое положение администрации области 53
3.2. Правительство субъекта Российской Федерации... 58
4. Органы исполнительной власти специальной компетенции на территории субъектов Российской Федерации 74
4.1. Территориальные федеральные органы исполнительной власти 74
4.2. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации специальной компетенции 86
Глава II. Принципы организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 101
1. Понятие и классификация принципов построения системы органов исполнительной власти субъектов РФ ... 101
2. Конституционно-правовые принципы построения системы органов исполнительной власти субъектов РФ ... 117
3. Административно-правовые (организационные) принципы построения органов исполнительной власти субъектов РФ 148
4. Принципы построения структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 158
4.1. Структура органов исполнительной власти на территории субъекта Федерации 158
4.2. Общие принципы структурного построения органа исполнительной власти в субъекте Российской Федерации 170
4.3. Принципы оптимального построения структуры органов исполнительной власти регионального звена 197
Заключение 207
- Содержание понятия «система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации»
- Высшее должностное лицо в системе органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации
- Понятие и классификация принципов построения системы органов исполнительной власти субъектов РФ
- Конституционно-правовые принципы построения системы органов исполнительной власти субъектов РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Механизм функционирования государственных органов исполнительной власти субъектов РФ направлен на решение задач укрепления вертикали власти, законности и других основ демократического правового государства и базируется на последовательной реализации принципов государственного единства и целостности России. Органы исполнительной власти всех субъектов РФ, в том числе и областей Центрального федерального округа, самостоятельно формируясь и действуя в пределах своей компетенции, призваны координировать свои усилия по осуществлению административной реформы в системе федеральных органов исполнительной власти. Промежуточным результатом административной реформы стало определение соответствующих правовых понятий, видов, функций новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти1. Очевидно, что следующим шагом на пути административной реформы должно стать реформирование системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, эффективное осуществление которого невозможно без научного обоснования единых принципов построения их системы и структуры. Эти принципы в настоящее время не нашли своего должного закрепления как в федеральном законодательстве, так и в конституциях, уставах и других нормативно-правовых актах субъектов Федерации.
В субъектах Российской Федерации действует сложная система органов исполнительной власти. Свобода процесса образования и установления правового статуса большей части органов исполнительной власти субъектов РФ требует специального исследования их структурной и системной характеристик.
Сложившаяся современная ситуация свидетельствует о том, что частая смена высших должностных лиц и государственных служащих всех уровней приводит к изменению структуры органов публичной власти, в том числе и исполнительных органов власти субъектов РФ. При очередном изменении в структуре органов исполнительной власти новый руководитель, опираясь как на объективные, так и на субъективные предпосылки, часто допускает грубые ошибки в осуществ-
1 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти [Текст]: указ Президента РФ: [09 мая 2004 г. : в ред. от 20 мая 2004 г.] // Собрание Законодательства РФ. - 2004. -№11.- Ст. 945.
5 лении своей служебной деятельности; нередко, наблюдается пренебрежение государственными интересами со стороны высокопоставленных служащих государственного аппарата, а иногда и произвол коррумпированных должностных лиц. По мнению Президента РФ, для искоренения этих нарушений структура исполнительной власти должна быть устроена логично и рационально, а государственный аппарат должен стать работающим инструментом реализации экономической политики. В этом случае реформу государственной службы придется проводить в тесной увязке с обновленными принципами работы и построения исполнительной власти1. Поэтому главной задачей для России по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение государственными служащими законности.2
Именно в искоренении вышеупомянутых негативных явлений, как мы полагаем, заключается смысл и содержание реформы органов исполнительной власти субъектов РФ. Следует подчеркнуть, что это является важнейшим фактором оптимизации работы системы органов исполнительной власти России в целом.
Степень разработанности проблемы. Представителями юридической науки выполнен ряд работ по проблемам построения и реформирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Теоретико-правовые основы формирования исполнительной власти нашли свое разрешение в работах таких ученых как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, В.И. Ефимов, Л.М. Карапетян, Д.А. Керимов, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, B.C. Нерсесянц, Б.А. Страшун, Э.В. Тадевосян, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, B.C. Эбзеев, И.С. Яценко.
Формирование системы органов исполнительной власти в субъектах Федерации с различных позиций рассматривали видные теоретики административного и конституционного права: В.Б. Аверьянов, А.Б. Агапов, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, А.В. Васильева, Б.Н. Габричидзе, В.Я. Гельман, Б.П. Елисеев, Н.А. Игнатюк, Е.И. Козлова, Ю.М. Козлов,
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. [Текст] : (о положении в стране и основ^ ных направлениях внутренней и внешней политики государства). - М., 2002. - С. 12 2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. [Текст]: [25 апреля 2005 г ].// ()
А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, А.П. Малько, В.Н. Медведев, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, С.Д. Хазанов, В.Ф. Халипов \
Основополагающую базу данного исследования, кроме того, составили положения и выводы, к которым в результате изучения тех или иных аспектов рассматриваемой темы, пришли такие ученые как С.Г. Атаманчук, Л.В. Гааг, В.В. Гошуляк, A.M. Дроздова, Т.А. Зайцева, В.А. Зимин, Н.А. Игнатюк, С.Н. Кухтик, Т.М. Макосейчук, Е.В. Могучих, В.Н. Петухов, И.А. Побережная, В.И. Савин, Д.С. Сорокин, Д.Л. Сурков, Д.В. Шумков 2.
Немаловажную роль в разработке проблемы сыграли экономические исследования, касающиеся вопросов эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, которые провели А.А. Атаев, С.Н. Борисова, В.П. Карпенко, Л.В. Кирсанова, Н.Л. Огнева, Е.Г. Панченко, Н.Э. Савинов, СП. Сартыков, А.Н. Трунтягин, Н.П. Шевелкин 3.
См. например: Аверьянов В. Б. Аппарат государственного управления : содержание деятельности и организация структуры [Текст] / В. Б. Аверьянов. - Киев, 1990; Атаманчук Г. В. Новое государство : поиски, иллюзии, возможности [Текст] / Г. В. Атаманчук. - М.: Славянский диалог, 1996; Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления [Текст] / Г. В. Атаманчук. - М. : Омега-Л, 2004; Бачило И. Л., Гришковец А. А., Мелюхин И. Е. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития [Текст] / И. Л. Бачило, А. А. Гришковец, И. Е. Мелюхин; отв. ред. д-р юрид. наук И. Л. Бачило. - М. : Юристь, 1998; Медведев В. Н. Система исполнительной власти в РФ: правовые аспекты обеспечения принципа единства [Текст] / В. Н. Медведев. - М., 2004; Старилов Ю. Н. Административное право [Текст] : В 2 ч. / Ю. Н. Старилов- Ч. 2. , Кн. 1 : Субъекты. Органы управления. Государственная служба - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2001; Хазанов С.Д. Система исполнительной власти субъектов РФ [Текст] / Хазанов С.Д. // Система исполнительной власти субъектов РФ [Текст] / Хазанов С.Д. // Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития: к 80-летию Института государства и права РАН / под ред. Н. Ю. Хаманёвой. - М. : Новая правовая культура, 2004. - С.402-502.; Халипов В. Ф. Власть [Текст]: кратологический словарь / В. Ф. Халипов. - М.: Республика, 1997 и др.
2 См.например: Атаманчук С. Г. Функционирование государственного аппарата управления [Текст] / С. Г. Атаман
чук. - М.: Дело, 1998; Гааг Л. В. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти субъектов
РФ (по материалам Западной Сибири) [Текст]: дис.... канд. юрид. наук : 12.00.02 /Гааг Людмила Владимировна.
Томск, 1998; Гошуляк В. В. Система органов государственной власти в субъектах РФ [Текст] / В. В. Гошуляк. -М.: Изд-во Акад. соц. наук РФ, 1999; Дроздова А. М. Структура, организация и функционирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации Северного Кавказа (сравнительно-правовой анализ) [Текст]: дис.... д-ра юрид. наук : 12.00.02 / Дроздова Александра Михайловна. - М., 2002; Зайцева Т. А. Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ [Текст]: дис.... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Зайцева Татьяна Анатольевна. - Хабаровск, 2001; Зимин В. А. Исполнительная власть в РФ [Текст] / В. А. Зимин.
Самара : Научно-технический центр, 2001; Игнатюк Н. А. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления [Текст]: автореф. дис.... канд. юрид. наук / Игнатюк Наталья Александровна. - M., 1997; Кухтик С. H. Конституционно-правовые основы системы органов государственной власти в субъектах РФ [Текст]: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Кухтик Светлана Николаевна. - М., 1998; Макосейчук Т. М. Организация системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации [Текст]: автореф. дис.... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Макосейчук Тамара Михайловна. - Челябинск, 2004; Савин В. И. Система органов государственной власти субъектов РФ [Текст]: дис.... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Савин Валерий Иванович. - Саратов, 1998; Сурков Д. Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в Конституционном праве России: сравнительно-правовое исследование [Текст]: дис.... д-ра юрид. наук : 12.00.02 / Сурков Дмитрий Леонидович. - M., 1999 и др.
3 См.например: Атаев А. А. Вопросы совершенствования государственного аппарата научной организации труда и
управления (на опыте работы органов государственного управления Дагестанской АССР) [Текст]: автореф. дис....
канд. экон. наук. - M. , 1971; Борисова С.Н. Формирование механизма управлений внешнеэкономической дея
тельности субъекта РФ [Текст] : дис. ... канд. экон. наук : 08.00.05 / Борисова Саргылана Николаевна. - M., 1997;
И, наконец, рассматривая вопросы совершенствования системы исполнительных органов, мы не можем оставить без внимания опыт, накопленный советской школой партийного и государственного строительства, представителями которой являлись такие ученые как В.Б. Аверьянов, С.Ф. Бабаев, И.Л. Бачило, Е.Д. Кутыбаев, Б.М. Лазарев, В.И. Ленин, B.C. Пронина, Л.А. Симонян, Д.Д. Цабрия, Г.С. Яковлев \
Объект исследования ~ правоотношения, возникающие в процессе построения, функционирования и оптимизации системы органов исполнительной власти на региональном уровне государственного управления.
Предмет исследования - принципы построения системы органов исполнительной власти на территории областей Центрального федерального округа -субъектов Российской Федерации.
Цель исследования: на основе анализа специальной литературы, законодательства, решений Конституционного Суда РФ, практики работы органов исполнительной власти некоторых областей исследовать принципы построения органов исполнительной власти области - субъекта РФ и разработать методические и практические рекомендации по их применению при построении усовершенствованной системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Данная цель обусловила решение следующих задач:
Карпенко В. П. Управление развитием социальной инфраструктуры в регионе в условиях перехода к рынку [Текст] : дис. ... канд. экон. наук : 08.00.05 / Карпенко Виктор Петрович. - М., 1992; Кирсанова Л. В. Факторы эффективности деятельности органов государственного управления РФ [Текст]: автореф. дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05 / Кирсанова Людмила Всеволодовна. - М., 1998; Огнева Н. Л. Информационно-аналитическое обеспечение управления социально-экономическим развитием субъекта РФ [Текст] : дис. ... канд. экон. наук : 08.00.05 / Огнева Наталья Львовна. - М., 1998; Панченко Е. Г. Территориальное управление социально-экономическими процессами [Текст] : дис. ... д-ра экон. наук : 08.00.05 / Панченко Евгений Григорьевич. - М., 1985; Савинов И. Г. Управление ресурсами социального развития региона [Текст] : дис. ... канд. экон. наук : 08.00.05 / Савинов Игорь Геннадьевич. -М., 1998 и др.
1 См. например: Советы народных депутатов (Статус. Компетенция. Организация деятельности.) [Текст] : сб. документов / сост. С. А. Авакьян. - М.: Юрид. литература, 1980; О работе аппарата управления и борьбы с бюрократизмом [Текст] : сб. ст. - М. : Политиздат, 1987; Аверьянов В. Б. Функции и организация структуры органа государственного управления. Связь и взаимодействие [Текст] : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : Аверьянов Вадим Борисович. - Киев, 1978; Аверьянов В.Б. Организация аппарата государственного управления (структурно-функциональный аспект) [Текст] / В. Б. Аверьянов. - Киев, Наук, думка, 1985;; Бабаев С. Ф. Механизм совершенствования государственного управления (Административно-правовой аспект) [Текст] / С. Ф. Бабаев. — Рига : Зи-натне, 1986; Бачило И. Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации) [Текст] / И. Л. Бачило. — М., 1976; Лазарев Б. М. Теоретические вопросы компетенции органов советского государственного управления [Текст] : дис. ... д-ра юрид. наук / Лазарев Борис Михайлович. - М., 1972; Лазарев Б. М. Органы государственного управления в СССР [Текст] / Б. М. Лазарев. - М., 1976; Лазарев Б. М. Компетенция органов управления [Текст] / Б. М. Лазарев. - М.: Юридическая литература, 1972; Ленин В. И. О работе советского государственного аппарата [Текст] / В. И. Ленин. - М.: Госполитиздат, 1955; Цабрия Д. Д. Система управления: к новому облику (Государственно-правовые аспекты) [Текст] / Д. Д. Цабрия. - М.: Юрид. литература, 1990; Яковлев Г. С. Аппарат управления: принципы организации [Текст] / Г. С. Яковлев. - М.: Юридическая литература, 1974. и др.
проанализировать содержание и роль понятий «система и структура органов исполнительной власти субъекта РФ»;
определить место губернатора (главы администрации) в системе органов исполнительной власти субъекта Федерации;
выявить и классифицировать организационно-правовые формы высшего органа исполнительной власти в областях Центрального федерального округа -субъектах РФ;
систематизировать принципы построения и организации деятельности органов исполнительной власти на уровне области как субъекта РФ;
исследовать содержание и структуру принципов построения органов исполнительной власти области;
разработать и обосновать соответствующие предложения, направленные на повышение эффективности работы структурных элементов системы органов исполнительной власти областей в составе РФ, развитие и совершенствование законодательной базы, задач государственного строительства в субъектах РФ.
Методологическую основу исследования составили современные методы научного познания, в том числе такие общенаучные методы, как диалектико-материалистический, исторический, анализ и синтез. Частнонаучные методы представлены системно-структурными и сравнительными методами. Методологической основой для выработки понятий и определений служили законы формальной логики.
Нормативно-правовую и научную базу исследования составили Конституция РФ, уставы субъектов РФ, договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, федеральные законы и законодательство субъектов Федерации по вопросам регулирования и развития системы органов исполнительной власти субъектов РФ, общетеоретические положения научных работ по таким отраслевым юридическим наукам, как конституционное и административное право.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена самой постановкой проблемы, заключается в попытке разработать новый подход к классифи-
9 кации и уточнению содержания принципов построения системы и структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Учитывая сложность и многообразие организационно-правовых статусов органов исполнительной власти на территории субъектов Федерации, автором разработаны рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, регламентирующего государственное строительство в субъектах Российской Федерации.
Вышесказанное позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
Трансформации в двухуровневой системе органов государственной власти Российской Федерации в пользу самостоятельности регионального уровня государственного управления обусловили создание иерархически построенной трехуровневой системы органов исполнительной власти, состоящей из федерального уровня, уровня субъекта Федерации и территориального уровня федеральных и региональных представительств в административно-территориальных единицах, в которой представляющие второй и третий уровни органы исполнительной власти субъекта РФ оказались вне системы единой исполнительной власти. На территории субъектов Федерации реализуют свою компетенцию две самостоятельные двухзвенные ветви системы органов исполнительной власти, включающие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Разрешение сложившейся противоречивой ситуации видится в законодательном приведении данной конструкции в соответствии с конституционно закреплённым принципом единства государственной власти и общенаучным понятием системы в целом.
Законодательное закрепление совмещения поста высшего должностного лица субъекта Федерации и руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, порядок наделения его полномочиями однозначно отвечают на вопрос об отнесении губернатора (президента республики, главы администрации, главы правительства) к исполнительной власти в системе разделения единой государственной власти на три ветви. В этой связи является недопустимым существование параллельной высшему должностному
10 лицу должности главы высшего органа исполнительной власти - председателя правительства либо наделения этими полномочиями вице-губернатора.
Положение Федерального Закона №159-ФЗ от 11 декабря 2004 года о наделение полномочиями по представлению Президента РФ высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ, не располагающим в своей компетенции полномочиями в сфере исполнительной власти, порождает парадоксальную ситуацию, требующую корректировки дефиниции закона.
В целях сохранения преемственности власти, т е. незамедлительного и легитимного её перехода другому лицу при гарантированном отсутствии несанкционированной обществом и государством смены политического курса, желательно создание института вице-губернатора (первого заместителя главы администрации) как стабилизирующего фактора в случае возникновения экстраординарных экстремальных ситуаций в регионе (например, скоропостижная смерть, возбуждение процедуры отрешения высшего должностного лица от должности в соответствии с законодательством данного субъекта РФ).
Собственная система исполнительной власти субъектов Федерации, имеющая достаточно сложное и неоднозначное для разных регионов организационное выражение, по истечении последних 5 лет, в 12 субъектах входящих в Центральный федеральный округ не была приведена в соответствие с ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации» 1999 года \ В 10-ти из них, а в целом по Российской Федерации в 37-ми субъектах были сохранены администрации, включающие в себя: губернаторов или глав администраций; их заместителей или вице-губернаторов; руководителей органов исполнительной власти края, области; отраслевых и территориальных структурных подразделений, других коллегиальных органов (правительств, коллегий, советов и т.д.), что полностью не отвечает современным реалиям
1 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [Текст] : федер. закон : [принят Гос. Думой 22 сентября 1999 г. : по состоянию на 05 января 2005 г.] // Собрание Законодательства РФ. -1999. - № 42. - Ст. 5005.
государственного регионального строительства. Предлагается в целях сохранения правовой легитимизации наименования должности главы администрации законодательно закрепить понятие «администрация края, области» как системы органов исполнительной власти субъекта Федерации, состоящей из высшего должностного лица, высшего органа исполнительной власти и других органов исполнительной власти данного субъекта Российской Федерации.
ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации» 1999 года не содержит в себе норм, закрепляющих принципы построения органов исполнительной власти субъектов Федерации, и норм, закрепляющих формулировку принципов их деятельности. В этой связи необходимым является разработка и принятие модельных нормативно-правовых актов, способствующих унификации организационных структур органов исполнительной власти всех субъектов Российской Федерации.
На основе проведенного анализа законодательства выявлено, что федеральный, а за редким исключением и региональный законодатель, не разграничивает понятия «принципы организации», «принципы построения (формирования)» и «принципы деятельности (функционирования)» органов исполнительной власти субъектов РФ, не учитывает их разделения на основные (конституционно-правовые) и организационные (административно-правовые). Для изменения сложившейся ситуации разработана собственная классификация принципов организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, где раскрывается их содержание на основе онтологического, гносеологического и методологического аспектов их понимания, предлагается закрепить их точные формулировки в Федеральном Законе «О принципах построения исполнительных органов власти в субъектах Российской Федерации». Необходимо выделить из состава принципов организации исполнительной власти принципы построения и принципы деятельности органов исполнительной власти. Следует в обособленные
12 группы отнести принципы построения системы и принципы построения структуры органов исполнительной власти субъектов РФ.
В целях усиления взаимодействия федерального уровня исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации между собой, выработки согласованных решений по вопросам их социально-экономического развития, разрешения проблемы двойного подчинения территориальных федеральных органов исполнительной власти и ликвидации двухуровневости правового регулирования их деятельности, в целях укрепления единой вертикали исполнительной власти, предлагается в субъекте Федерации образовывать коллегии или правительства во главе с губернатором (главой администрации) в качестве высшего коллегиального органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, включающих в себя по должности руководителей территориальных федеральных органов, действующих в регионе и разрешающих вопросы, отнесенные к исключительному ведению Федерации, руководителей иных территориальных органов специальной компетенции, создаваемых в соответствии с региональным законодательством, а также иных должностных лиц по согласованию с законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ.
На основе исследования структуры органов исполнительной власти специальной компетенции субъектов Российской Федерации выявлены определенные закономерности, особенности их построения, в результате обобщения которых можно выделить следующие принципы организационного построения органа исполнительной власти субъекта РФ общей и специальной компетенции:
общесистемные принципы;
структурно-целевые принципы;
структурно-функциональные принципы;
структурно-организационные принципы;
структурно-процессуальные принципы.
Практическая значимость определяется новизной исследования. Разработанные автором положения могут быть использованы в процессе дальнейшего
13 изучения системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, юридического содержания их административно-правового статуса, развития теории принципов, выработки оптимальных подходов к построению системы органов исполнительной власти субъекта РФ при проведении на его территории административной реформы.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что ряд выводов может быть применён в правотворческой деятельности для совершенствования законодательства Российской Федерации и её субъектов по вопросам построения систем и структур государственного управления. Особую актуальность для практической реализации в сфере государственного управления представляют положения, раскрывающие содержание конституционных и административных принципов построения системы органов исполнительной власти субъектов РФ и принципов построения структуры органов исполнительной власти субъектов РФ.
Теоретическая значимость. В целом диссертационное исследование носит теоретический характер. Полученные теоретические результаты исследования могут быть использованы для разработки и при преподавании общепрофессиональных и специальных курсов в высших учебных заведениях: «Конституционное право России», «Административное право Российской Федерации», «Региональное право », «Система государственного управления», «Служебное право», «Государственная служба и государственная кадровая политика», при подготовке и повышении квалификации должностных лиц государственной и муниципальной службы.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре административного, муниципального и финансового права ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет».
Результаты исследования докладывались автором на научно-практических конференциях, а также использовались при публикации ряда научных статей. Ряд выводов и предложений по исследуемым проблемам нашли отражение в 7 (семи) научных статьях научных альманахов и сборников ГОУ ВПО «Орловский государственный университет», ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет», и в одноименном монографическом исследовании.
14 Структура работы обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.
Содержание понятия «система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации»
Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила новую систему органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов. На исполнительную власть как ветвь государственной власти Основной Закон государства возложил организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, осуществляемые определенными органами государства и должностными лицами.
Всеобщность, универсальность исполнительной власти в государстве является главным существенным признаком и отличием от иных ветвей власти - законодательной и судебной. В. В. Лазарев, подчеркивая эту основополагающую черту исполнительной власти, отмечет, что «исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства».
В Конституции Российской Федерации принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной власти. В отличие от системы исполнительных органов власти Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные органы власти субъектов РФ не образуют единой системы. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется с учетом федеративного устройства страны. Особенность единства данной системы при федеративном устройстве раскрывается в ст. 77 и 78 Конституции РФ. В этой связи И. А. Умно-ва отмечает: «Согласно ч.2 ст. 77 Конституции РФ, лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, если в унитарном государстве принцип единства системы органов исполнительной власти распространяется на все сферы ведения, то в федеративном - на предметы ведения Федерации и частично - на предметы совместного ведения». Для нас данные положения будет иметь важное значение в ходе дальнейшего исследования.
В научной литературе можно обнаружить различные определения исполнительной власти вообще и органа исполнительной власти в частности. Так, профессор В. Ф. Халипов определяет исполнительную власть как «систему органов государственного управления, действующую на основе Конституции и принципов разделения законодательной, исполнительной и судебной властей» . Далее автором отмечается, что «исполнительная власть осуществляет свои полномочия самостоятельно и не вправе выходить за их пределы»3.
По мнению Ю. А. Тихомирова, «исполнительная власть - многочисленное явление. Она служит одной из разновидностей проявлений государственной власти, и необходимо обеспечивать правильное соотношение с другими «ветвями» власти. Это - специфические органы, это - корпус государственных служащих, «бюрократии». Это своеобразное положение в обществе - некоторая «отстранённость» от политики и своего рода функциональная нейтральность»4. В этой связи хотелось бы отметить, что система органов исполнительной власти - это государственно-правовой институт создаваемый в интересах общества и для обеспечения его потребностей, он не может быть создан под конкретное лицо, но, к сожалению, для сегодняшней России, особенно для регионов, характерна именно эта тенденция.
Хотелось бы обратить внимание на то, что помимо всеобщности, универсальности В. В. Лазарев отмечает и такую особенность системы органов исполнительной власти, как предметный характер. В отличие от законодательной и судебной власти исполнительная власть имеет иное содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и прочие ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений1.
Введение в научный и общественный оборот в начале 90-х годов понятия «исполнительная власть» привело к автоматическому изъятию из нормативной практики терминов «управление», «государственное управление», «орган государственного управления». В Конституции РФ 1993 года термин «государственное управление» уже не употребляется. В результате все органы управления (разных уровней) стали именоваться органами исполнительной власти, что, по нашему мнению, привело к «девальвации» статуса исполнительной власти. Такая механическая замена в законодательной терминологии не только нарушила преемственность в наименовании государственных органов, но и осложнила деятельность государственного аппарата. Отсюда возникает вопрос о соотношении государственного управления и исполнительной власти, решение которого важно с методологической точки зрения для определения правового положения исполнительной власти.
В книге А. Ф. Ноздрачева и Ю. А. Тихомирова «Исполнительная власть в Российской Федерации» отмечается, что органы исполнительной власти РФ представляют собой сложную иерархическую, многоотраслевую и полифункциональную систему, которая объединяет как коллегиальные, так и единоличные органы2.
В коллективной монографии под редакцией И. Л. Бачило3, вышедшей практически под тем же названием двумя годами позже, делается убедительный вывод о трансформации терминов «государственное управление», «органы управления», «публичное управление» в термины «исполнительная власть», «орган исполнительной власти». И это соответствует практике, но не истине. Орган исполнительной власти всегда является органом государственного управления, но не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти. Наиболее выверенными среди других можно признать содержащиеся в вышеуказанной монографии формулировки таких исходных дефиниций, как «исполнительная власть», «система органов исполнительной власти».
Исполнительная власть И. Л. Бачило определяется как подсистема, ветвь государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права.
Высшее должностное лицо в системе органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации
В системе государственной власти субъектов Федерации глава администрации (губернатор) занимает особое положение.
Динамичное развитие института «глава администрации субъекта Федера- :: ции» берет свое начало со времени после августовских событий 1991 года, кото- : рые повлекли преобразование системы «Совет - исполком». Главы администраций в результате полученных Президентом России от Съезда народных депутатов чрезвычайных полномочий были назначены им взамен председателей исполкомов. Адекватное правовое «наполнение» данного института началось с момента вступления в силу закона Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 года1. (Закон РСФСР «О выборах главы администрации» от 24 октября 1991 года в рассматриваемом аспекте содержал лишь норму, ставящую знак равенства между главой органов государственного управления и главой администрации). Краевой, областной Совет определяется указанным законом, как представительный орган государственной власти, а администрация как исполнительный орган государст-венной власти (орган государственного управления) края, области (статья 1) .
В правовой характеристике главы администрации можно выделить следующие положения закона: из главы администрации и подчиненных ему управленческих структур состоит краевая, областная администрация (статья 35); глава администрации руководит деятельностью администрации на принципах единона- /: чалия и несет ответственность за надлежащее осуществление ее полномочий (ста- U тья 36). Формулировки этих статей, в том числе статьи 36, признанной недействующей Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года №2266 «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации»1, почти дословно воспроизведены в ряде действующих уставов субъектов Федерации. Например, Устав (Основной закон) Тамбовской области до сих пор характеризует Главу администрации через его полномочия: он руководит деятельностью администрации и органов исполнительной власти области на принципах единоначалия и несет ответственность за ненадлежащее осуществление ими своих полномочий (п. 1 ст. 66)2, а Устав Ивановской области содержит норму о том, что Глава администрации (Губернатор) вправе приостанавливать и отменять своими указами постановления администрации Ивановской области и правовые акты иных исполнительных органов государственной власти Ивановской области (п.4 ст. 58 Устава)3.
Указом Президента Российской Федерации от 23 августа 1993 года № 1313 «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации»4 впредь до принятия законодательного акта Российской Федерации о государственной службе глава исполнительной власти субъекта считается должностным лицом в единой системе исполнительной власти, осуществляющим свои полномочия в пределах территории республики, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения.
Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации»1 характеризовал главу администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как должностное лицо, осуществляющее руководство деятельностью администрации (правительства). В уставах ряда субъектов при закреплении понятия «глава администрации» также можно найти «отголоски» этого Указа: так, в Уставе Костромской области сказано, что Глава администрации возглавляет Администрацию области на основе единоначалия (п.1 ст. 36 Устава).
Следующим значительным шагом в определение характеристики главы администрации явилось Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 под названием «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»2. В Положении ставился знак равенства между понятиями «глава администрации» и «глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Справедливости ради необходимо отметить, что термины «глава администрации» и «глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации» уже были известны «указному» правотворчеству (Указ Президента РСФСР от 25 ноября 1991 года № 239 «О порядке назначения глав администраций»3, Указ Президента Российской Федерации от 23 августа 1993 года № 1313 «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 года «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных кругов, городов федерального значения»4) и применялись как равнозначные и к главам республик, и к главам администраций краёв, областей. Указ от 3 октября 1994 года, используя термины «глава администрации» и «глава исполнительной власти субъекта» как синонимы, подчеркивает уравнивание статуса указанных должностных лиц со статусом аналогичных лиц в республиках: федеральному центру все равно, кто перед ним: глава исполнительной власти республики или глава администрации края, области.
Понятие и классификация принципов построения системы органов исполнительной власти субъектов РФ
Вопрос о принципах построения и деятельности органов исполнительной власти представляется многоплановым, сложным и достаточно дискуссионным.
Под понятием «принципы» (от лат. principatys-первый, главный) в соответствии со словарём русского языка понимаются основные, исходные положения какой-либо теории, положения1. Опираясь на данное определение, под принципами организации и деятельности органов исполнительной власти мы будем понимать общие руководящие, исходные положения, определяющие наиболее существенные стороны данного вида государственной деятельности. Такие положения являются основополагающими для решения всех вопросов организации и осуществления исполнительной власти, определения её роли и места в государственном механизме и политической системе общества. В совокупности принципы должны образовывать тот каркас, который служит опорой для всех правовых предписаний, регулирующих порядок создания и деятельности органов исполнительной власти. Для обеспечения действенности принципов они обычно закрепляются в законах, имеющих достаточно высокую юридическую силу, - в Конституции, в Кодексах, в федеральных законах.
Рождением теории принципов мы обязаны в первую очередь Г.В. Атаманчуку. Принципы - это специфическое понятие, в которых содержится не столько сама закономерность, отношение, взаимосвязь, сколько наше знание о них. Принцип есть фиксация результатов научного познания со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Спецификой норм права, формулирующих принципы, является их обязательность не только для должностных лиц и органов, призванных их соблюдать и исполнять, но и для законодательных органов, которые, создавая новые законы или внося в них изменения, должны считаться с существующими требованиями и традициями, закрепленными в принципах государственного строительства. Эти требования рождены, прежде всего, практикой развития и совершенствования системы органов исполнительной власти в нашем государстве. Они также должны учитывать, в разумных пределах, положительный советский опыт, опыт других стран.
Существенной особенностью правовых принципов является их относительная стабильность. В отличие от других правовых предписаний они не должны, по общему мнению всех правоведов, подвергаться изменениям из-за конъюнктурных, субъективных или сиюминутных веяний. Стабильность правовых положений, именуемых принципами, - основной фактор, придающий устойчивость системе исполнительной власти, укрепляющей её вертикаль, и в определённой мере ограждающей её от случайных и глубоко непродуманных реформ.
Говоря о принципах государственного управления Г.В. Атаманчук отмечает ещё одну особенность принципов: их отличие от природы общества, целей, функций и структуры государственного управления, существующих объективно и имеющих материальную фиксацию. Он предостерегает других исследователей проблемы от ошибочного представления о принципах, как об объективных основах государственного управления либо как о сугубо субъективных представлениях о каких-либо элементах или взаимосвязях в системе государственного управления. Принципы нельзя просто выдвигать, что встречается довольно часто, им нельзя произвольно давать те или иные названия, как и нельзя думать, что они могут действовать автоматически.
В юридической литературе приводятся различные варианты перечня и трактовки принципов организации и деятельности органов исполнительной власти. Иногда принципы государственного управления и органов исполнительной власти по существу отождествляются, поскольку не всегда проводятся различия между государственным управлением и исполнительной властью. Например, Ю.Н. Старилов считает, что принципы организации и функционирования исполнительной власти по своему содержанию практически не отличаются от принципов государственного управления, а также от принципов организации и деятельности органов государственного управления, ибо главным признаком исполнительной власти является наличие системы органов исполнительной власти (или органов государственного управления)1; В. М. Манохин использует формулу «ор-ганы исполнительной власти (государственного управления)» ; Ю. М. Козлов всегда говорит об органах исполнительной власти, но оговаривается, что они явля-ются органами государственного управления . Особую позицию в этом вопросе занимает В.Г. Розенфельд, который отождествляет понятие принципов деятельности исполнительной власти с принципами деятельности государственного управления, с чем Ю.Н. Старилов не соглашается, отмечая, что ученый не вполне убедительно причисляет к принципам деятельности исполнительной власти такие, как единство и самостоятельность исполнительной власти, ее ответственность, плановость, народность и др..
Конституционно-правовые принципы построения системы органов исполнительной власти субъектов РФ
Анализ норм, содержащихся в Конституции РФ, иных конституционно-правовых актов в том числе и решений Конституционного Суда РФ позволяет выявить и охарактеризовать следующие принципы построения системы органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации:
1. Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов. В ыс-шая юридическая сила Конституции в правовой системе Российской Федерации закреплена самой Конституцией РФ (часть первая статьи 15), которая принята общенародным референдумом и поэтому имеет учредительную природу. Сравнительная юридическая сила федерального и регионального закона закреплена Конституцией РФ и в своем перезакреплении другим нормативным актом не нуждается. В случае противоречия между федеральным законом, принятым по предметам ведения Федерации и предметам ее совместного ведения с федеративными субъектами, и иным актом действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по предметам его ведения, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ). Конституцией РФ предусмотрено право Президента РФ приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия федеральному законодательству до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85), а также его право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. В случае не достижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (ч. 1 ст. 85). Федеральным Законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального Закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ) закреплена норма, согласно которой, если федеральный нормативный правовой акт, в том числе федеральный закон, по мнению субъекта РФ, не соответствует положениям Конституции РФ, федеральным законам или договорам, устанавливающим разграничение компетенции, спор о компетенции либо вопрос о таком несоответствии разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда по этому вопросу не допускается принятие субъектом РФ нормативных правовых актов, противоречащих оспариваемому федеральному нормативному правовому акту (п. 3 ст.З). Однако, как отмечает В. А. Черепанов1, данная законодательная норма не решает вопроса о том, продолжает ли действовать оспариваемый федеральный акт до вступления в силу соответствующего решения суда. По его мнению, с которым нельзя не согласиться, поскольку Конституция РФ обладает высшей юридической силой и имеет прямое действие на всей территории страны (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ), нормативные правовые акты, как федеральные, так и региональные, противоречащие конституционно закрепленному разграничению компетенции, не могут действовать на территории России в соответствии с прямым запретом на это, содержащимся в Основном Законе страны. Остается неясным вопрос о том, требуется ли принятие Федерацией или ее субъектами какого-либо юридического документа о том, что оспариваемый нормативный акт не действует. «В случае коллизии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, принятым по предметам его ведения, действует нормативный право-вой акт субъекта Федерации, - пишет по этому поводу Ю. А. Тихомиров - Федеральный Закон в этом случае не применяется, о чем целесообразно делать официальное уведомление в очередном выпуске Собрания законодательства Российской Федерации». Аналогичная точка зрения высказана В. В. Лазаревым . По мнению автора, наличие подобной юридической коллизии, ещё раз подчеркивает необходимость закрепления исследуемых принципов федеральным законом.
Рассматриваемый принцип следует отличать от универсального принципа законности, который имеет более широкое толкование. Выражение последнего также обнаруживается при построении системы органов исполнительной власти, во-первых, в том, что вся система органов исполнительной власти субъектов РФ строится только на законных основаниях. Во-вторых, наделение государственных органов исполнительной власти управленческими функциями полностью соответствует требованиям законов и иных нормативных правовых актов. В-третьих, за построением системы исполнительной власти и структурой воплощающей ее государственных органов осуществляется эффективный государственный и общественный контроль. В четвёртых, обеспечивается формирование законопослушного кадрового потенциала управления. Принцип законности будет нарушен в том случае, если система и структура органов исполнительной власти придет в противоречие с требованиями законов, иных нормативных правовых актов не только федерального, но и регионального уровней.
