Содержание к диссертации
Введение 3
ГЛАВА 1. Понятие и развитие системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 13
§ 1. Понятие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 13
§ 2. Становление и развитие органов исполнительной власти субъектов РФ 46
Глава 2. Принципы правового регулирования организации системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 80
§ 1. Место и роль конституционных и общих принципов в механизме правового регулирования организации системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 80
§ 2. Содержание общих федеральных принципов организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ 107
Глава 3. Система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 130
§ 1. Высшее должностное лицо и высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации 130
§ 2. Центральные и территориальные органы исполнительной власти субъектов РФ 160
Заключение 183
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 188
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На первоначальном этапе современного общественно-политического развития России обозначились две самостоятельные тенденции: необходимость сохранения единства страны и обеспечение эффективности осуществления государственной власти на ее обширной территории1. Была проделана огромная работа, результаты которой свидетельствуют о том, что организация государственной власти была осуществлена на базе конституционных принципов народовластия, разделения властей, федерализма при сочетании принципов централизации и децентрализации. Такая организация государственной власти обеспечила целостность Российской Федерации, эффективное построение и функционирование органов исполнительной власти субъектов РФ (далее -субъектов РФ), интеграцию России в мировое сообщество демократических государств.
Современный этап политического реформирования органов государственной власти может быть охарактеризован как поступательное движение к усилению централизованного управления. Были приняты указы Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» , от 1 сентября 2000 года № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации»3, федеральные законы, вносящие изменения в организацию органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления4, которые положили начало новому этапу реформирования органов исполнительной власти субъектов РФ на базе общих принципов с целью укрепления в стране вертикали власти. Продолжением этой политики стало внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона об изменении порядка избрания глав субъектов РФ.
Общеизвестно, что эффективность осуществления исполнительной власти в субъектах РФ зависит от их оптимально организованной системы исполнительных органов. Она должна отражать не только реализацию общих принципов организации указанных органов, сформированных на уровне Российской Федерации, но и учитывать особенности административно-политического и социально-экономического развития субъектов РФ, которые должны воплощаться в правотворческой и правоприменительной деятельности последних по созданию этой системы, при соблюдении конституционных принципов всеми участниками механизма ее организации.
Среди многочисленных проблем, накопившихся в сфере юридической науки, проблемы всестороннего осмысления организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ имеют важнейшее значение. Организация такой системы требует научного обоснования в процессе радикального преобразования многочисленных государственно-правовых институтов России. Научный подход к решению этих проблем выводит на первое место организацию системы органов исполнительной власти субъектов РФ с учетом реализации конституционных и общих принципов, теории системного подхода, формирования системно-структурной характеристики этих органов. Решение указанных проблем в свете административно-правового регулирования обусловило настоящее исследование. Именно поэтому тема данной диссертационной работы представляется особенно актуальной и своевременной на современном этапе развития органов исполнительной власти субъектов РФ.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в обосновании организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ, как деятельности Российской Федерации и ее субъектов по формированию указанных органов, их системно-структурной характеристики, выявлении особенностей, возникающих в процессе соотнесения нормативной модели системы исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с ее практическим воплощением. Реализация поставленной цели обусловила постановку и решение задач, при рассмотрении которых необходимо: проанализировать системно-структурную характеристику органов исполнительной власти субъектов РФ; - исследовать историко-правовые условия и предпосылки становления и развития органов исполнительной власти субъектов РФ;
- выявить общие принципы организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ и сформулировать их содержание;
- определить место и роль общих принципов организации органов исполнительной власти субъектов РФ в системе административного права, подразделяя их на федеральные и региональные;
выявить особенности реализации принципов централизации и децентрализации в механизме организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ в рамках двухуровневой правовой конструкции построения этих органов;
- определить специфические черты нормативной модели системы органов исполнительной власти субъекта РФ, сформированной на федеральном уровне, и особенности систем органов исполнительной власти, практически организованных субъектами РФ в процессе их правотворческой и правоприменительной деятельности.
Объект и предмет диссертационного исследования. Предметом исследования является организация системы органов исполнительной власти субъектов РФ на базе конституционных и общих принципов.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе организации системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Методологической основой исследования являются общенаучные методы социологического, диалектического, логического и философского анализа и синтеза; специальные методы познания, используемые в юридических науках: системный, исторический, сравнительно-правовой и формально-юридический.
Теоретическая и нормативная основы исследования. Исследование, проводимое в рамках настоящей работы, базируется на научных взглядах и концепциях советских и российских ученых, таких как: А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.И. Бобылев, Н.Г. Гошкова, В.И. Ивакин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, А.Ф. Малый, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, А.И. Радченко, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, Л.С. Явич, Ц.А. Ямпольская и другие.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, а также законодательство субъектов РФ.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в самой постановке темы диссертации. Данное диссертационное исследование впервые комплексно и всесторонне дает анализ организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ на базе конституционных и общих принципов с учетом накопленных знаний и тенденций развития этих органов. В критических оценках отдельных положений правового регулирования организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ и решении проблем, с ними связанных, впервые проведена оценка нормативных правовых актов как регулировавших, так и регулирующих механизм их организации. Сделана первая попытка определить степень адекватности общих принципов организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ конституционным принципам в целях совершенствования правотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов.
Эмпирическая база исследования. Сбор эмпирического материала проводился в период с 2000 - 2004 год по специально разработанной методике.
Были изучены конституции (уставы), иные законы и подзаконные акты субъектов РФ, а также правоприменительные акты по вопросам организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ. Обобщенные выводы, полученные при исследовании схем управления, структур органов исполнительной власти, положений о высшем, центральных и территориальных органах исполнительной власти субъектов РФ, систематизировались, изучались и в процессе сравнительно-правового анализа устанавливалось их соответствие конституционным и общим принципам организации этих органов. Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в обосновании необходимости совершенствования механизма правового регулирования организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ на базе выработанных в диссертации взглядов и предложений. Диссертационная работа представляет собой попытку сформулировать определенную совокупность концептуальных положений, которые могут быть учтены при совершенствовании законодательства, регулирующего организацию системы органов исполнительной власти субъектов РФ. Основные положения могут быть использованы должностными лицами органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в процессе их деятельности, студентами юридических факультетов при изучении курсов конституционного и административного права. Основные положения и выводы, выносимые на защиту: 1. Определение категории организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ исходит из характеристики термина «организация» на основе положений теории системного подхода. Они позволяют применять этот термин в широком смысле, используя три значения. «Во-первых, под организацией понимается совокупность людей, их определенный коллектив, связанный единством цели деятельности... Во-вторых, под организацией понимается деятельность по созданию коллективов людей, то есть социальных систем... В-третьих, под организацией понимается формирование различного рода процессов...»1.
Применительно к органам исполнительной власти субъектов РФ второе значение термина организация устанавливает субъекты, деятельность которых обеспечивает формирование этих органов. К ним относятся Российская Федерация и субъекты РФ. Результатом деятельности указанных субъектов является конкретный орган исполнительной власти субъекта РФ как образование в виде особого коллектива людей, в том числе должностных лиц, что отражает первое значение термина организация. Исполнительно-распорядительная деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ отражает третье значение термина организация.
Три значения термина «организация» обеспечивают формирование сложной категории организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ, которая рассматривается в социальном и правовом значениях. В социальном значении она представляет собой правотворческую деятельность Российской Федерации и правотворческую, правоприменительную деятельность субъектов РФ по формированию этих органов, которые, являясь результатом этой деятельности, представляют собой образование, состоящее в основном из должностных лиц, реализующих государственные полномочия в сфере исполнительной власти.
В правовом значении категория организация системы органов исполнительной власти субъектов РФ представляет собой один из институтов административного права, ядро которого составляют принципы данной отрасли, определяемые как общие принципы организации этих органов.
2. Орган исполнительной власти субъекта РФ, как организация, является типовой системой, которая входит в состав более сложной системы. Такая система подразделяется на видовую и родовую системы. В качестве видовой системы следует рассматривать единую систему исполнительной власти в Российской Федерации и систему исполнительной власти соответствующего
1 Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов-на-Дону. 1997. С. 60. субъекта РФ. В качестве родовой системы необходимо рассматривать систему государственной власти как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов РФ.
3. Понятие органов исполнительной власти субъектов РФ анализируется через их системно-структурную характеристику. Ее формирование в основном происходит в процессе правового регулирования их организации. Системно-структурная характеристика этих органов представляет собой совокупность юридических понятий, определяющих орган исполнительной власти субъекта РФ как одну из форм организации, типовую систему, орган государственной власти, для которого характерно внутреннее построение, то есть структура, компетенция, формы и территориальный масштаб деятельности, взаимосвязь с иными органами в системе государственной власти. В данной работе предлагается классификация органов исполнительной власти субъектов РФ на высшие, центральные и территориальные органы.
В процессе становления и развития органов исполнительной власти субъектов РФ можно выделять три этапа. Первый этап - это период распада СССР и внесения соответствующих изменений в Конституцию (Основной Закон) РСФСР от 12 апреля 1978 года1 (в дальнейшем - Конституцию РСФСР 1978 г.) с начала 1990 по декабрь 1993 года. Второй этап — это период реализации Конституции Российской Федерации до принятия Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ) с декабря 1993 по октябрь 1999 года. Третий этап - это период после издания ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ с октября 1999 года по настоящее время.
Обосновывается положение о том, что на первом и втором этапах были реализованы конституционные и общие региональные принципы, на третьем этапе - конституционные и общие принципы организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ.
5. Основу административно-правового регулирования организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ составляют общие принципы, которые являются отраслевыми принципами административного права. Общие принципы целесообразно подразделять на общие федеральные и общие региональные. Отмечается неадекватное формирование общих федеральных принципов организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ основам конституционного строя России, а именно: конституционным принципам народовластия, разделения властей и федерализма. Следствием этого является нарушение баланса между централизованным и децентрализованным правовым регулированием организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ, что приводит к уменьшению объема полномочий субъектов РФ в рамках предметов совместного ведения России и ее субъектов по вопросам организации системы указанных органов.
6. Определяется двойственное правовое положение органов исполнительной власти субъектов РФ в системах исполнительной власти. В единой системе исполнительной власти в Российской Федерации - это органы, функционирующие под организационным и методологическим руководством федеральных органов исполнительной власти при реализации государственно-властных полномочий России. В системе исполнительной власти субъекта РФ - это органы, реализующие государственно-властные полномочия соответствующего субъекта РФ. Обосновывается необходимость применения общих федеральных принципов к организации органов исполнительной власти субъектов РФ в рамках единой системы исполнительной власти в Российской Федерации и общих региональных принципов в рамках системы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ.
7. Формируется концепция двойственного правового положения высшего должностного лица субъекта РФ на базе административного законодательства. Указанное лицо одновременно реализует собственные непередаваемые государственные полномочия за пределами всех ветвей власти и государственные полномочия в сфере исполнительной власти, закрепляемые ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ. В первом случае высшее должностное лицо субъекта РФ рассматривается в качестве главы субъекта РФ, координирующего все ветви власти, а во втором — в качестве руководителя высшего исполнительного органа, что необоснованно усиливает позиции исполнительной власти по сравнению с законодательной властью в субъектах РФ. Обосновывается необходимость перехода от двойственного правового положения высшего должностного лица к его правовому положению как главы субъекта РФ, координирующего все ветви власти посредством реализации собственных непередаваемых государственных полномочий, в целях обеспечения баланса между законодательной и исполнительной властью путем изменения содержания общих федеральных принципов.
8. Вносятся предложения по организации центральных органов исполнительной власти субъектов РФ с учетом положений, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1, в части формирования их в виде органов, осуществляющих функции, с одной стороны, по выработке государственной политики субъекта РФ в установленной сфере деятельности, с другой стороны, по управлению государственным имуществом субъекта РФ и оказанию государственных услуг.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации отражены в семи публикациях. Они обсуждались на заседаниях научно-практических конференций в Южно-Уральском государственном университете, проведенных в период с 2001 по 2004 год. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, используются при чтении лекций и проведении семинарских
1 занятий по конституционному, административному праву и специальному курсу «Органы исполнительной власти субъектов РФ». Настоящая диссертация подготовлена на кафедре конституционного и административного права юридического факультета Южно-Уральского государственного университета, где проводилось ее обсуждение и рецензирование.
