Содержание к диссертации
Введение 3
ГЛАВА 1; Юридическая сущность административно- правового статуса
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.. 16
1.1. Содержание понятия административной правосубъектности органов исполнительной власти 16
1.2. Принципы организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 53
1.3. Специфика структуры и организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (краев и областей) 77
ГЛАВА 2: Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации по сферам управления 102
2.1. Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (теоретические аспекты) 102
2.2. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и управление экономической сферой... , , 115
2.3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и государственное управление социально-культурной сферой 159
2.4. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и государственное управление административно-политической сферой 179
2.5. Юридическая сущность деликтов в сфере исполнительной власти 189
Заключение , 219
Список литературы 232 •
Введение к работе
Актуальность исследования. В настоящее время в Российской
Федерации происходят сложнейшие процессы, свидетельствующие о серьезной структурной модернизации в различных сферах общественной жизни, о возрастании активности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в управлении социальными процессами. К сожалению, существующая модель государственного управления важнейшими сферами общественной жизни (экономической, социально-культурной и административно - политической), обусловленная реалиями постсоветского этапа развития общества и государства, отнюдь не всегда способствует тем позитивным сдвигам, которые наметились в последнее время.
В современных условиях особое значение приобретает проблема правосубъектности субъектов Российской Федерации. В последнее время все большее число исследователей обращается к изучению важнейших вопросов административного права, связанных с организацией деятельности органов государственной власти, и в особенности органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Эта проблема представляется достаточно сложной и многоплановой, требующей серьезного теоретического осмысления и комплексного анализа нормативного материала, накопленного в процессе его практической реализации. Без четкого определения базовых понятий «исполнительная власти», «органы исполнительной власти», «правосубъектность органов исполнительной власти» невозможно говорить о какой бы то ни было серьезной модернизации государственного управления обществом.
Достаточно сложно говорить о создании демократического и правового федеративного государства, не обращаясь к анализу большого количества нормотворческого материала, касающегося целого блока фундаментальных вопросов, связанных с определением правового статуса, принципами и организацией деятельности, компетентности и многих других аспектов
функционирования органов государственной власти Российской Федерации. Анализ развития нового типа государственного устройства в России за сравнительно небольшой промежуток времени позволяет сделать вывод о том, что в стране нет еще отлаженных, четко действующих государственного аппарата и системы органов управления, отсутствует эффективное руководство достаточно сложным механизмом экономики, социально-культурной сферы и другими сторонами общественной жизни. В первую очередь, это замечание касается организации и деятельности органов исполнительной власти на региональном уровне. Все это создает определенные трудности перед системой государственного управления, ставит сложные проблемы перед руководителями органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, остро требующие практического разрешения.
В государстве, независимо от его формы и политического режима, возможности органов исполнительной власти исполнять свои функции и осуществлять компетенцию напрямую зависят от их организационно-правового статуса, объема полномочий, места в государственном управлении. В этом плане проблема законодательного определения правосубъектности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации приобретает первоочередное значение в области конституционного и административного права. Нерешенность этого вопроса порождает многочисленные проблемы и нарушения прав и свобод граждан.
Без решения данной проблемы невозможна реализация многочисленных программ развития Российской Федерации и ее субъектов, отдельных сфер общественной жизни и отраслей управления. Не случайно одной из наиболее актуальных задач современности является создание действенной системы государственного управления, учитывающей федеративное устройство Российской Федерации, экономических, политических, социальных и культурных особенностей ее регионов.
Таким образом, проблема правосубъектности исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации представляет немалый как научный, так и практический интерес. В данных условиях возникает острая необходимость в создании комплексного исследования категории «правосубъектность» применительно к органам исполнительной власти субъектов РФ и ее места в административно-правовой организации механизма управления сферами общественной жизни на региональном уровне.
Теоретическая и методическая база исследования. Проблема правосубъектности исполнительной власти субъектов Российской Федерации давно находится в центре внимания многих отечественных специалистов в области конституционного и административного права, а также в области государственного управления. Юридической наукой накоплен солидный материал по различным вопросам данной проблемы.
Отдельные аспекты проблемы правосубъектности органов исполнительной власти, главным образом, касающиеся различных вопросов государственного управления, получили освещение в юридической науке в советский период. Среди них можно отметить труды Азовкина И.А., Алексеева С.С., Атаманчука Г.В., Бабаева С.Ф., Бачило И.Л., Бахраха Д.Н., Власова В.А., Ким А.И., Барнашова A.M., Клиланда Д., Кинга В., Климова В,А., Козлова Ю.М., Фролова Е.С., Курашвили Б.П., Кутафина О.Е., Шеремета К.Ф., Лазарева Б.М., Лунева А.Е., Петрова Г.И., Тихомирова Ю.А.,1 многие теоретические
положения которых сохраняют свою значимость для науки административного права в современный период. К заслугам исследователей государственного управления советского периода можно отнести такие момента, как: попытка провести комплексный анализ базового понятия «государственное управление»; освещение различных аспектов, касающихся организационно-правового механизма государственного управления как на общесоюзном, так и региональном уровне; ценные рекомендации практического характера, направленные на повышение эффективности системы государственного управления. Однако в указанных работах так и не было дано четкое определение термина «государственное управление», а организационно-правовой механизм управления различными сферами общественной жизни раскрывался применительно к советской модели государственной власти. Наконец, в работах этого периода времени очень слабо разработаны вопросы, касающиеся правосубъектности органов исполнительной власти. Главным образом данная правовая категория использовалась в гражданском праве.
Первыми в ряду работ, в которых затрагивались вопросы ответственности органов государственной власти и должностных лиц, стали труды Александрова Н.Г., Боннер А.Т., Квиткина В.Т., Борисова В.В., Галаган И.А., Горшенева В.М., Дубовницкого В.Н., Еременко Ю.П., Зражевской Т.Д., Керимова Д.А., Климова В.А., Колонтаевского Ф.Е., Кузьмичевой Г.А., Лейста О.Э., Лунева А.Е., Мартемьянова И.В., Новоселова В.И., Попова Л.Л., Ремнева В.И., Рябова Ю.С., Студеникиной М.С., Щербак А.И., Юркова Б.Н., Якубы О.М., Ямпольской Ц.А., Салищевой Н.Г., Хоманевой Н.Ю.1 Исследователи
советского периода попытались раскрыть правовую категорию «ответственность» применительно к органам государственной власти и должностным лицам в СССР, показать основания и формы ответственности. К сожалению, в указанных работах получили отражение далеко не все правовые аспекты, касающиеся ответственности государственных органов и должностных лиц в процессе управленческой деятельности. Так, в исследованиях этих лет больший акцент делался на персональную ответственность отдельных должностных лиц» в то же время вопросам ответственности органов государственной власти (как юридических лиц) уделялось недостаточное внимание.
Достаточно ценный теоретический материал содержат труды крупных российских административистов: Алехина А.П., Бачило И.Л., Козлова Ю.М., Лончакова АЛ, Манохина В.М., Тихомирова Ю.А., Аверьянова В.Б., Кармолицкого А.А., Атаманчука Г.В., Бахраха Д.Н. Василенко И.А., Габричидзе Б.Н., Козбаненко В.А., Дмитриева Ю.А., Ноздрачева А.Ф., Окунькова Л.А., Юсупова В.А.1 В указанных работах содержатся
разнообразные подходы и концепции по определению природы правосубъектности исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их правового статуса, принципов организации и деятельности, особенностей их структуры, компетенции и других аспектов, связанных с реализацией государственной власти на региональном уровне.
Отдельные аспекты, характеризующие правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ, содержатся в работах видных российских государствоведов Баглай М.В., Иванова В.В., Ковачева ДА., Топорнина Б.Н., Батурина Ю.М., Орехова Р.Г., Лучина В.О., Мазурова А.В., Умновой И.А., Чиркина В.Е.1
Вопросы региональных особенностей организационно-правового механизма управления сферами общественной жизни исследовались в трудах Тихомирова Ю.А., Козлова А.Е., Лончакова АЛ, Мицкевич Л.А., Нарутто СВ., Полянского И.А., Умновой И.А.2
Бачило. M., 1998.; Исполнительная власть: организация и взаимодействие. - М.: Юстицинформ, 2000.; Манохин B.M., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. - М., 1996.; Манохин B.M. Конституционные основы советского административного права. - Саратов: Изд-во Саратовского госуд. ун-та, 1983.; Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. - М, 1996.; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М: Юридическая литература, 1998.; Юсупов В.А. Теория административного права. - М., 1985.
Между тем большинство представленных исследований по проблеме правосубъектности исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации носят специальный характер. Внимание ученых, главным образом, акцентируется на отдельных аспектах общей проблемы. В связи с этим возникает потребность в системном анализе накопленного теоретического и нормативного материала и в получении на этой основе новых практических результатов.
Предметом исследования являются правовая форма и содержание административно-правовой категории «правосубъектность» применительно к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации: правовой статус, структура и принципы организации и деятельности, компетенция и ответственность органов исполнительной власти и должностных лиц субъектов РФ. Наряду с этим в работе затронуты вопросы, касающиеся правовых гарантий правосубъектности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях.
Объектом исследования выступают общественные правоотношения, возникающие в процессе практической реализации административно-правового механизма правосубъектности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по управлению основными сферами общественной жизни (экономической, социально-культурной и административно-политической) на региональном уровне.
Цель диссертационного исследования заключается, во-первых, в изучении состояния нормативно-правовой регламентации правосубъектности органов исполнительной власти Российской Федерации; во-вторых, в выявлении основных проблем, противоречий, недостатков, неточностей, касающихся правового статуса, организации, компетенции и
функционирования, а также ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; в-третьих, в выработке предложений и рекомендаций по дальнейшему совершенствованию административного законодательства в области организационно-правового механизма государственного управления различными сферами общественной жизни на региональном уровне.
В соответствии с указанной целью соискателем решаются следующие задачи:
- провести анализ понятии «исполнительная власть», «государственное управление» и «правосубъектность»;
- определить правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ;
- указать особенности организации и принципы функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- рассмотреть структуру организации органов исполнительной власти краев и областей;
- установить компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ (краев и областей) по вопросам их правомочий в области управления административно-политической, экономической и социально-культурной сферами общественной жизни;
- проанализировать систему нормативно-правовых актов, определяющих правосубъектность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
ф - установить нерешенные проблемы правосубъектности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также определить меры для последующего их решения;
- рассмотреть правовую ответственность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, главы субъекта РФ (высшего должностного лица) и других должностных лиц.
Методологической основой исследования является комплекс специальных методов исследования: историко-правового, формально-юридического, сравнительно-правового и функционального. В работе использовались и общенаучные методы: актуализации, ретроспективный, логический и синхронный. Важная роль в диссертационном исследовании также отводится частно-научным и специальным методам исследования: сравнительно-правовому, социологическому, методу правового регулирования.
Научная новизна работы состоит в том, что в диссертационном исследовании предпринимается попытка провести целостный системный анализ сложной административно-правовой проблемы административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ. С этой целью для подготовки диссертационного проекта были использованы разнообразные законопроекты и законодательные инициативы, касающиеся различных аспектов проблемы правосубъектности исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. На этой основе автором выделяются факторы, препятствующие успешному реформированию государственной власти в нашей стране. Наконец, в работе высказываются предложения и рекомендации по предотвращению и предупреждению разного рода противоречий, недостатков и злоупотреблений, возникающих в процессе реализации органами исполнительной власти субъектов РФ своих полномочий.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в следующем:
Во-первых, положения, выводы и рекомендации, высказанные в процессе работы над темой исследования, представляются достаточно интересными и имеющими определенную научную значимость при разработке многих проблем административного права и государственного управления.
Во-вторых, диссертация содержит ряд принципиально новых подходов, которые опираются на развернутую аргументацию и являются шагом вперед по сравнению с имеющимися в научной литературе взглядами по данной проблематике. Они представляются достаточно перспективными и могут быть
использованы при разработке как федеральных законов, так и нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.
В-третьих, обобщения и материалы диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке учебных курсов по конституционному и административному праву, а также положены в основу спецкурсов по соответствующей проблематике для студентов высших учебных заведений.
В-четвертых, ряд положений и рекомендаций, высказанных в процессе работы над диссертационным исследованием, нашли применение в юридической практике и учебном процессе. В частности, ряд теоретических положений работы получил практическую реализацию в процессе организации и деятельности Правового управления Амурской области.
На основе анализа административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ автором выдвигаются следующие положения, выносимые на защиту:
1. В рамках Дальневосточного федерального округа и субъектов РФ, входящих в его состав, должен быть создан эффективный организационно- структурный, экономико-управленческий и правовой механизм регулирования общественных отношений в интересах всего гражданского общества, учитывающий конституционные приоритеты защиты прав, свобод и интересов граждан.
2. При определении административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ возникает ряд серьезных проблем законодательного и организационного характера: объективными реалиями действительности являются нарушения правомочий субъектов РФ, установленных статьями 71, 72 и 73 Конституции РФ; несоблюдение самими субъектами РФ положений действующей Конституции РФ и федеральных законов; неадекватные средства и методы разрешения накопившихся в регионах проблем; перекос в сторону частого использования административно
силового механизма при решении конфликтных ситуаций; несоответствие федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.
3. Анализируя существующие проблемы в сфере правосубъектности органов исполнительной власти субъектов РФ, на наш взгляд, следует обратить внимание Правительства РФ на необходимость разработки и принятия Федерального закона «О правовом статусе органов исполнительной власти Российской Федерации». С одной стороны, принятие данного нормативно- правового акта позволит укрепить всю вертикаль исполнительной власти в Российской Федерации, наладить четкую и эффективно функционирующую систему связей между федеральным центром и регионами. С другой, - подобный нормативно-правовой акт, вне всякого сомнения, внесет некоторую ясность в решение проблем административно-правового характера, накопившихся в сфере организации управления различными областями общественной жизни.
4. В данном нормативно-правовом акте должны быть четко определены следующие аспекты:
- квалификационные признаки и организационно-правовые основы функционирования системы органов исполнительной власти субъектов РФ. При этом особое внимание стоит обратить на принципы организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. К сожалению, ныне действующее законодательство в качестве таковых слепо дублирует конституционные принципы организации органов государственной власти РФ. Применительно к органам исполнительной власти субъектов РФ подобный подход представляется не совсем верным. В новом федеральном законе предполагается целесообразным, наряду с конституционными принципами, закрепить и административно-правовые принципы организации единой системы управления с прямыми и обратными связями, оптимальной средой функционирования;
- структура и порядок формирования органов исполнительной власти субъектов РФ, в том числе аппарата Главы администрации субъекта РФ и
других структурных подразделений. Необходимо отказаться от слепого дублирования некоторыми субъектами РФ структуры и штатов федеральных органов исполнительной власти;
- правомочия, компетенция, обязанности органов исполнительной власти субъектов РФ, которые должны носить не рекомендательный, а обязательный характер. Действительно, следует четко определить тот круг вопросов, которыми должны заниматься в первую очередь именно органы исполнительной власти субъектов РФ. Существующая практика заключения двухсторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ уже исчерпала свои возможности. В целях повышения организационно-управленческих возможностей органов исполнительной власти субъектов РФ в решении важнейших проблем регионов следует отказаться от подобной практики в пользу централизации всей системы исполнительной власти в РФ;
- законодательное закрепление основных административных процедур -порядка принятия управленческих решений органами исполнительной власти субъектов РФ;
- нормы, формы и виды ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ и их должностных лиц. Несколько особо в новом законе следует оговорить положения, касающиеся государственно-правовой ответственности глав администраций, губернаторов и высших должностных лиц субъектов РФ за нарушения и несоблюдение действующего законодательства;
- эффективный и действующий механизм предотвращения возникновения конституционных деликтов, деликтов исполнительной власти в области государственного управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферой.
5. Все более актуальной становится проблема соблюдения органами исполнительной власти субъектов РФ и их должностными лицами положений действующей Конституции РФ и иных нормативно-правовых актов.
Имеющиеся деликты не только выводят исполнительную власть из состояния организационно-правовой гармонии и согласованности в организации государственного управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферой, но и способствуют вводу ее в состояние противоправности. Необходимо привести в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством законы и другие нормативно-правовые акты субъектов РФ, в том числе и органов исполнительной власти субъектов РФ. Определенным шагом к решению данной проблемы может стать создание в каждом из субъектов РФ соответствующих правовых управлений, отделов, которые бы занимались подготовкой нормативно-правовых актов субъекта РФ, решали вопросы об их соответствии Конституции РФ и другим федеральным законам.
Апробация результатов исследования. Основные результаты работы прошли апробацию на межрегиональных и межвузовских научных конференциях «Чтения памяти профессора Е.П. Сычевского» (Благовещенск, 2000, 2001 гг.), «Молодежь XXI века: шаг в будущее» (Благовещенск, 2001 г.) и ряде конференций БФ МосАП.
Работа прошла обсуждение и рекомендована к защите на расширенном заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Благовещенского филиала Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы.
Структура диссертации определена задачами исследования и логикой его построения. Работа состоит из введения, двух главы (восьми параграфов), заключения, списка использованной литературы и приложений. Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
