Содержание к диссертации
Введение
Глава I Основы организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ
1. Исполнительная власть в РФ. История и современность 13
2. Органы исполнительной власти субъекта РФ. Принципы их организации 44
3. Соотношение компетенции органов исполнительной власти РФ и ее субъекта 58
Глава II. Система органов исполнительной власти субъекта РФ .
1. Административно - правовой статус главы субъекта РФ. Виды глав субъекта в РФ 72
2. Правительство субъекта РФ 94
3. Министерства и иные органы исполнительной власти субъекта РФ 112
4. Взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти РФ
Заключение 142
Список использованной литературы 145
- Исполнительная власть в РФ. История и современность
- Органы исполнительной власти субъекта РФ. Принципы их организации
- Административно - правовой статус главы субъекта РФ. Виды глав субъекта в РФ
- Правительство субъекта РФ
Введение к работе
Актуальность научного исследования. В настоящее время роль как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти в осуществлении глубочайших социально-экономических преобразований в Российской Федерации объективно возрастает. Исторический опыт свидетельствует, что экономические, социальные и иные реформы могут дать необходимый эффект лишь в сочетании, а порой и на основе соответствующей организации деятельности органов исполнительной власти, единственно способных материализовать любую идею государственного строительства, перевести ее на уровень повседневной практической работы, дающей столь же повседневные зримые результаты1. Теоретические разработки проблем связанных с правовым статусом органов исполнительной власти представляют немалый как научный, так и практический интерес. Все большее число ученых обращается к исследованию важнейших вопросов административного права, связанных с организацией деятельности органов государственной власти, и в особенности органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Эта проблема представляется достаточно сложной и многоплановой, требующей глубокого теоретического осмысления и комплексного анализа нормативного материала.
Также следует подчеркнуть, что отсутствие легальных дефиниций таких базовых понятий, как «исполнительная власть», «орган исполнительной власти», «система и структура органов исполнительной власти», «компетенция органа исполнительной власти», является
1 См.: Административные реформы в России: история и современность / Под ред. Р. Н. Байгузина.- М., 2006. - С.4.
существенным препятствием на пути осуществления модернизации государственного управления. При этом в науке административного права теория правового статуса органа исполнительной власти до конца еще не разработана.
Отсутствие такого понятийного аппарата негативно влияет на определение правового статуса органов исполнительной власти различных субъектов РФ, реализацию принципа единства исполнительной власти в Российской Федерации и тормозит дальнейшее и более эффективное реформирование системы органов исполнительной власти на региональном уровне.
В государстве, независимо от его формы и политического режима, возможности органов исполнительной власти исполнять свои функции и осуществлять компетенцию напрямую зависят от их организационно-правового статуса, объема полномочий, места в государственном управлении. В этой связи проблема законодательного определения основных элементов правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации приобретает первоочередное значение в области административного права. Без решения данной проблемы невозможна реализация многочисленных программ развития Российской Федерации и ее субъектов во многих сферах общественной жизни и отраслей управления. Не случайно одной из наиболее актуальных задач современности является создание действенной системы государственного управления, учитывающей федеративное устройство Российской Федерации, экономических, политических, социальных и культурных особенностей ее регионов. В рамках административной реформы была осуществлена модернизация системы федеральных органов исполнительной власти, на основе подписанного в 2004 году Указа Президента Российской Федерации №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации»,
который установил функциональное разделение органов исполнительной власти.
Таким образом, в условиях проведения административной реформы особую актуальность приобретают проблемы, касающиеся организации исполнительной власти как па федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. При этом становление и успешное функционирование единой системы исполнительной власти в Российской Федерации невозможны без создания слаженного механизма взаимодействия всех ее звеньев. Следует отметить, что формирование и дальнейшее развитие целостной, эффективно работающей единой системы исполнительной власти страны, которая в условиях административной реформы еще только складывается, невозможно без определения правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ и решения тех проблем, которые возникают в ходе этого процесса.
К сожалению, административная реформа ныне коснулась только реформирования правового статуса федеральных органов исполнительной власти. Что касается органов исполнительной власти субъектов РФ, - то к их видам и структуре нет еще единого подхода, что приводит к несогласованности их статуса со статусом федеральных органов исполнительной власти.
В данных условиях возникает острая необходимость в комплексном исследовании правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ и их места в административно-правовой организации механизма управления сферами общественной жизни на региональном уровне, что и обуславливает актуальность избранной темы.
Степень научной разработанности темы исследования.
Проблема изучения правового статуса государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации давно находится в центре внимания многих отечественных специалистов, а
также в области государственного управления. Юридической наукой накоплен солидный материал по различным вопросам данной проблемы.
Отдельные аспекты проблемы правосубъектности органов исполнительной власти, главным образом, касающиеся различных вопросов государственного управления, получили освещение в юридической науке в советский период. Среди них можно отметить труды ИЛ, Азовкина, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, С.Ф. Бабаева, И.Л. Бачило, Д.Н, Бахраха, В.А. Власова, А.И. Ким, A.M. Барнашова, В.А, Климова, Ю.М. Козлова, Е,С. Фролова, БЛ. Курашвили, О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, ПИ. Петрова, ЮЛ. Тихомирова.
Безусловно, многие положения исследователей государственного управления советского периода нашей истории сохраняют свою значимость для науки административного права по сегодняшний день. Их работы заслуживают самых высоких оценок. В тоже время не следует забывать о том, что все исследования того времени проводились применительно к советской модели государственной власти.
Современное состояние системы государственного управления в России, проблемы организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации и их взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти отражены в работах современных отечественных ученых - А*С, Автономова, Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, АЛ Бобылева, ЮЛ. Веденеева, АЛ. Гришковца, Ю.М. Козлова, МЛ, Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.Н. Медведева, В.Г. Вишнякова, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, И,И. Овчинникова, В.В. Полянского, Л.Л. Попова, НГ. Салищевой, ЮЛ, Тихомирова, Б.Н. Топорнйна, Т.Я. Хабриевой, СД Хазанова, Н.Ю. Хаманевой и других ученых.
К сожалению, многочисленные научные статьи, монографии, диссертационные работы, посвященные проблеме организации органов
исполнительной власти в субъектах РФ и их правовому статусу, носят специальный характер, где внимание ученых акцентируется на отдельных аспектах общей проблемы.
Объект исследования. Объектом исследования является комплекс общественных отношений складывающихся в процессе функционирования органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также проблемы, связанные с практической реализацией их основных функций и достижением целей стоящих перед данными органами в современный период развития страны.
Предмет исследования. Предметом данного исследования
являются общетеоретические вопросы административно - правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ, а также основные элементы этого статуса: функции, задачи, компетенция, права, обязанности. Наряду с этим в работе рассматриваются вопросы, касающиеся специфики и особенностей взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Цели и задачи исследования. Цель проведенного исследования заключается в том, чтобы дать теоретическое обоснование сущности административно - правового статуса государственных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основе изучения нормативно - правовой базы, а также в выявлении основных проблем, недостатков, противоречий касающихся организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в современных условиях.
Для реализации этих целей поставлены следующие задачи: - провести анализ общетеоретических аспектов правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
указать их особенности организации и принципы функционирования;
- рассмотреть существующую систему организации органов
исполнительной власти субъектов РФ;
проанализировать соотношение компетенции органов исполнительной власти РФ и ее субъекта;
обозначить возможные методы и направления дальнейшего совершенствования правового статуса государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
рассмотреть основные проблемы взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти РФ.
Методологическая основа. Методологическую основу исследования составляют устоявшиеся в отечественной науке способы и формы научного познания, такие как: логический, диалектика как общенаучный метод познания, системно-структурный, метод обобщения и сравнения, системно-правовой метод.
Нормативная база исследования. Эмпирическую базу в диссертации составили нормативные правовые акты, закрепляющие или раскрывающие в той или иной степени правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы Российской Федерации, Федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, а также иные нормативные правовые акты органов исполнительной власти субьектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования, В диссертации предпринята попытка комплексного исследования системы органов исполнительной власти и правового статуса тсударственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации преимущественно на примере исполнительных органов Республики Северная Осетия - Алания. В работе высказываются предложения и рекомендации по предотвращению и предупреждению разного рода недостатков и противоречий в процессе осуществления своих полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ.
Основные положения, выносимые на защиту:
Учитывая тот факт, что на сегодняшний день отсутствует легальное определение понятия «орган исполнительной власти», в диссертации, на основе анализа существующих в научной литературе точек зрения, предложено следующее определение: орган исполнительной власти - это обособленный государственный орган представляющий собой структурную и структурированную единицу системы исполнительной власти, наделенный исполнительно - распорядительными полномочиями для осуществления задач и функций государства в различных сферах жизни общества.
Анализируя региональное законодательство можно выделить такие формы систем органов исполнительной власти субъекта РФ, при которых:
а) глава субъекта на основе единоначалия руководит высшим
исполнительным органом субъекта;
б) глава субъекта руководит высшим исполнительным органом
государственной власти субъекта РФ, являясь по должности
председателем Правительства;
в) полномочия главы субъекта осуществляет председатель
Правительства (высшего исполнительного органа государственной
власти)субъекта;
г) глава субъекта РФ возглавляет высший коллегиальный орган
исполнительной власти этого субъекта, при этом должность руководителя
этого органа занимает другое лицо.
3. Из анализа Конституции РСО - Алания рассматриваемого нами
субъекта следует, что Председатель Правительства РСО - Алания не
является руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта
в полном смысле этого слова. Следует справедливо заметить, что это
должностное лицо является членом коллегиального органа
исполнительной власти в ранге его председателя. Конституция РСО -
Алания не содержит положений, характеризующих Председателя
Правигельства как «руководителя» этого органа. В то же время, изучив
полномочия Главы Республики можно констатировать, что именно
высшее должностное лицо этого субъекта является реальным
руководителем Правительства как высшего органа исполнительной власти
республики. Думается, что существование самостоятельной должности
Председателя Правительства РСО - Алания при наличии главы
исполнительной власти в лице Главы РСО - Алания, не противоречит
нормам Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации».
4, В настоящее время, выработка какого-либо стандарта для
системы исполнительной власти в субъектах РФ при том разнообразии
форм ее организации, которая уже сложилась, представляет проблему. В
этой связи, обосновывается необходимость принятия федерального
закона об общих принципах организации исполнительных органов власти
субъектов Федерации, а также целесообразность на уровне федерального
закона закрепить однотипные названия высших исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ (для республик - Правительство, для других субъектов администрация), что позволит привести к общему знаменателю их правовой статус.
5, Согласно РКЗ РСО - Алания «О Правительстве Республики Северная Осетия - Алания», заместители Председателя Правительства координируют работу органов исполнительной власти Республики, дают им поручения и контролируют их деятельность. Однако законодатель не предусматривает каких-либо административных рычагов воздействия на эти органы и их руководителей. При такой ситуации, поручения данные заместителем правительства РСО - Алания органу исполнительной власти Республики, могут носить довольно условный, необязательный характер, а контроль за его деятельностью превращается в формальную процедуру. Отсюда вносится предложение о законодательном закреплении норм, дающих право заместителям Председателя Правительства представлять Главе Республики, как главе исполнительной власти, предложения о наложении на руководителей органов исполнительной власти курируемого ими блока дисциплинарного взыскания и об их поощрении.
Если учесть, что в большинстве субъектов РФ (включая Республику Северная Осетия - Алания) законы о Правительстве субъекта РФ повторяют перечень полномочий, установленный в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», высказанное предложение можно учитывать и на федеральном уровне.
Теоретическая и практическая значимость диссертации
заключается в тим, что на основе проведенного исследования сделаны выводы, которые могут быть использованы в развитии науки административного права, при формировании правовой основы дальнейшего совершенствования правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, координации взаимодействия всех уровней единой системы исполнительной власти в
Российской Федерации, совершенствовании практической деятельности исполнительных органов государственной власти Республики Северная Осетия - Алания»
Апробация результатов исследования- Некоторые теоретические и научно-практические положения нашли свое отражение в публикациях автора. Также апробация основных теоретических положений и выводов, изложенных в работе, проводилась в процессе преподавания курса административного права в Московской государственной юридической академии, обсуждалась на научных конференциях, семинарах и заседаниях кафедры.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 7 параграфов, заключения, списка использованных источников.
Исполнительная власть в РФ. История и современность
В основе выделения исполнительной власти в самостоятельную ветвь государственной власти, лежит принцип разделения властей. Помимо исполнительной, различают также законодательную власть и судебную. Этот принцип закреплен в ст. 10 Конституции РФ 1993 года.
Конституция РСФСР 1978 года (с изменениями и дополнениями от 09.10.92) года упоминала о разделении властей как о конституционном принципе. Главой исполнительной власти являлся Президент. Однако в этом же документе содержшшсь нормы, противоречащие этому принципу. Так ст. 104 гласила» что Съезд народных депутатов Российской Федерации, являясь высшим органом государственной власти, правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации. Разумеется, это давало основания для его вторжения в сферу исполнительной власти, что стало одной из причин частых осложнений отношений между ветвями власти.
Данный пример свидетельствует, что каждый отдельно взятый этап развития России предопределял особенности структуры, полномочий и функционирования органов государственной власти наделенных исполнительно - распорядительными полномочиями ,
Все институты государственного управления, наделенные исполнительно - распорядительными полномочиями в истории России до недавнего времени объединял тот факт, что выделение исполнительной власти в качестве самостоятельной ветви не предполагалось. В советское время законотворческие и исполнительно - властные полномочия отнюдь не являлись привилегией исключительно одной системы государственной власти. В монархической же России все функции государственного управления сосредотачивались в руках царствующего монарха» Позднее при монархической системе существовал и институт правительства. «Существенное обновление и реорганизация исполнительной власти были предприняты в период царствования Александра I. По мнению известных правоведов исполнительная власть в России была создана именно в период проведения реформ государственной власти Александром I, учредившим своим Манифестом от 8 сентября 1802 года министерства, к которым переходила реальная административная власть. Как было сказано в указанном императорском акте: «Управление государственных дел разделяется на 8 отделений, из коих каждое, заключая в себе все части, по существу своему к нему принадлежащие, составляет особое Министерство и находится под непосредственным управлением министра, коего мы назначаем ныне или впредь назначить заблагорассудим» .
Эти восемь отделений (министерств) были: 1. Военных Сухопутных Сил; 2. Морских Сил; 3. Иностранных Дел; 4. Отделение Юстиции; 5. Внутренних дел; 6. Финансов; 1. Коммерции; 8. Народного просвещения.
Круг вопросов, передаваемых в ведение образуемых министерств, был дополнительно закреплен манифестом 17 августа 1810 г. «О разделении государственных дел по министерствам».
К основным задачам министерств была отнесена организация «сношений с местами», подготовка справок о текущих делах и отчетов. Они действовали на основе подготовленных для них инструкций, обобщали проделанную работу и подготавливали перспективные планы на будущее.
В 1811 году при непосредственном участии М.М. Сперанского было издано «Общее учреждение министерств», которое завершило оформление министерской системы управления в России,
Однако в условиях монархического правления институт правительства, как органа осуществляющего исполнительно-распорядительные функции, можно было охарактеризовать как «производным и даже временным», а также как «учреждение, осуществляющее делегированные полномочия» .
Только в начале двадцатого столетия, во многом благодаря образованию Государственной думы, как органа власти с определенными законодательными полномочиями, правительство начинает приобретать черты, которые сегодня выделяют этот орган в системе государственного управления.
Процесс регламентации различных сторон государственной исполнительной власти в России был продолжен и в самом начале XX в, В 1905-1906 г. изданы «Манифест об усовершенствовании государственного порядка», высочайшие Указы Правительствующему сенату о временных правилах об обществах и союзах, об изданиях, о собраниях. Наряду с главами о верховной самодержавной власти, о правах и обязанностях российских подданных, о законах, о Государственном совете и Государственной думе в «Высочайше утвержденных основных государственных законах» от 23 апреля 1906 г, содержалась и специальная глава 5 «О Совете министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями», которая устанавливала их функции по велению «государственного управления» и изданию актов в соответствии с законом, а также их ответственностью исключительно перед государем1.
Непосредственно преобразованию Совета министров был посвящен Манифест от 19 октября 1905 г. «О мерах по укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений», в соответствии с которым Совет Министров из совещательно и чисто координационного органа при Императоре превращался в непосредственно Правительственный орган во главе с председателем Совета министров, который получил право контролировать деятельность министерств и руководителей ведомств. Последние должны были согласовывать с ним свою деятельность. Председатель Совета министров и министры назначались и увольнялись в отставку императором, который при формировании состава Совета министром не был связан парламентским большинством, завоеванным той или иной партией, сохраняя также свои колоссальные прерогативы в прямом руководстве делами государственной обороны и внешней политики2.
После февральской (1917 г.) революции и отречения императора Николая II от престола в пользу своего брата Великого князя Михаила Александровича, который отказался от вступления на престол, в организации высших органов власти в России проявилась линия на концентрацию законодательной и исполнительной власти в руках Временного правительства .
Органы исполнительной власти субъекта РФ. Принципы их организации
Важно помнить, что одной из отличительных особенностей федерации, как формы устройства государства, является то, что «и федерация, и ее субъекты обладают государственной властью»1. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации играют значительную роль в единой системе органов исполнительной власти нашей страны. Здесь необходимо отметить, что природа и сущность исполнительной власти федерации идентична исполнительной власти ее субъекта. Следовательно, организация системы исполнительной власти субъекта основывается на тех же принципах что и организация системы федеральных органов исполнительной власти, хотя существует и ряд различий (например, принцип территориальной ограниченности). Очевидно, что решать все вопросы, связанные с управлением федеративным государством (в особенности таким как Российская Федерация) на федеральном уровне практически очень сложно. Поэтому не случайно, что вне предметов ведения федерации и полномочий федерации по предметам ее совместного с субъектами федерации ведения, субъекты федерации, как правило, обладают всей полнотой государственной власти, т.е. «на своей территории эти органы (органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации) практически реализуют основные функции государственного управления» - Из этого следует, что основные функции и полномочия в области исполнительной власти на региональном уровне осуществляют не федеральные органы исполнительной власти (за исключением территориальных органов федеральных органов исполнительной власти), а органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъекта РФ осуществляют такие функции как управление в установленной сфере деятельности, а также контроль деятельности в этой сфере иных органов исполнительной власти; межотраслевая координация по вопросам, относящимся к их ведению, а также функциональное регуліфование в определенной сфере деятельности; специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения.
Учитывая принципы федерализма можно выделить ряд черт характерных для органа исполнительной власти субъекта РФ. Так орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации является составной частью системы исполнительной власти, как субъекта Федерации, так и системы исполнительной власти России. Орган исполнительной власти субъекта РФ функционирует исключительно в сфере исполнительной власти и осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера. Он также имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.
Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской федерации и федеральных органов исполнительной власти во многом схожи. Взяв за основу содержание некоторых статей Конституции РФ и действующее российское законодательство, можно сделать вывод, что исполнительная власть субъектов Российской Федерации строится и осуществляет свою деятельность в соответствии со следующими принципами: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; законность (верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории страны); разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; единство системы государственной власти; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий и др. Все эти принципы тесно связаны между собой и являются основополагающими при реализации государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Государственный суверенитет, как известно, является неотъемлемым свойством любого государства. В связи с этим, в Конституции РФ достаточно четко обозначен принцип государственного суверенитета России как единого и неделимого и распространяемого на всю ее территорию. Принцип распространения суверенитета на всю территорию Российской Федерации предполагает верховенство и единство системы власти Федерации и обязательность актов ее органов для всех граждан и вообще для всех физических и юридических лиц на территории Российской Федерации (за исключением лиц, обладающих дипломатическим иммунитетом)1. Этот принцип предполагает распространение различных суверенных прав Российской Федерации на всю ее территорию. Однако при этом, необходимо учитывать то обстоятельство, что данные суверенные права Российской Федерации должны сочетаться с правами ее субъектов в зависимости от разграничения предметов ведения и полномочий согласно Конституции Российской Федерации и российскому законодательству. В конце XX века тезис первого президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина о том, что «республики могут брать суверенитета столько, сколько захотят», был реализован на самом широком уровне и в прямом смысле этого выражения , Так, до недавнего времени в конституциях ряда республик РФ сохранялись положения о государственном суверенитете, что на практике приводило к острой полемике между федеральным центром и этими субъектами федерации, В этой связи мы полностью согласны с академиком О.Е. Кутафиным, который отмечает, что «в федеративном государстве все его субъекты являлись автономными образованиями, даже если они провозглашались суверенными государствами. «Спящий» суверенитет субъектов федерации фактически почти ничем пе отличается от автономного статуса. Реальный же суверенитет субъектов федерации несовместим с ее существованием»2.
Одним из важнейших принципов организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации является принцип законности. Как отмечается в научной литературе, смысл законности в государственном управлении «состоит в том, чтобы выраженные в правовых нормах позитивные обязывания были исполнены, дозволения использованы, запреты соблюдены, закон реально выполнял свою роль в жизни государства, общества и конкретного человека» .
Административно - правовой статус главы субъекта РФ. Виды глав субъекта в РФ
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему исполнительных органов субъекта Российской Федерации возглавляет глава субъекта - высшее должностное лицо. Конституция Российской Федерации не определяет систему органов государственной власти субъектов РФ, и, тем более, не закрепляет систему органов исполнительной власти и наименование должностей, замещаемых ее руководителями. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года дает общее наименование - «руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации» или «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации» (ст. 17), Статьей 18 (ч.б) Федерального закона определено, что наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Федерации» Поэтому в разных субъектах РФ оно именуется по разному, чаще всего «президент республики», «глава администрации», «губернатор». Конституция РСО - Алания учреждает должность высшего должностного лица и дает ее наименование - «Глава Республики Северная Осетия - Алания». Данному институту посвящена глава 5 Конституции Республики. Глава Республики одновременно является главой исполнительной власти субъекта.
Если обращаться к опыту национальных республик, где система организации исполнительной власти во многом схожа и потому по своей форме более близка к рассматриваемому нами субъекту, стоит обратить внимание на тот факт, что в большинстве из них высшие должностные лица этих субъектов именуются «президент республики». Данное название является характерной чертой именно национально -территориальных образований в составе Российской Федерации. На наш взгляд, связанно это в первую очередь с тем, что эти субъекты, в период становления Федерации, закрепляли за собой статус неких «государств в государстве» с претензией на собственный суверенитет, И название «президент», как никакое иное подходило для обозначения глав таких государств исходя из общемировых стандартов. Однако сегодня, в условиях построения вертикали власти, в первую очередь между Федерацией и ее субъектами, а также, следуя общеправовым и политическим тенденциям в нашей стране было бы уместным и приемлемым, на наш взгляд, отказаться от такого названия высшего должностного лица субъекта как «президент республики», и заменить его на «глава республики». Термин «президент», касаясь государственного управления, должен обозначать лишь один институт - главы федеративного государства, главы Российской Федерации. В этой связи изменения и поправки в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были бы вполне оправданны. Республика Северная Осетия -Алания прошла этап президентства в 1993 - 2006 гг. С момента вступления в силу ныне действующего закона принятого 17 января 2006 года, был признан утратившим силу Закон сО Президенте Республики Северная Осетия» от 39 ноября 1993 года.
Само наименование высшего должностного лица предопределяет места в системе органов государственной власти. Оно определяется Конституцией РСО - Алания и созвучно аналогичной норме Конституции РФ, закрепляющей правовое положение Президента РФ, Статья 80 гласит: «Глава Республики Северная Осетия-Алания является гарантом Конституции Республики Северная Осетия-Алания, принимает необходимые меры по защите прав и свобод человека и гражданина на территории Республики Северная Осетия-Алания, по охране конституционного строя и территориальной целостности Республики Северная Осетия-Алания, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти республики и в соответствий с законодагельством Российской Федерации организовывает взаимодействие республиканских органов исполнительной власти с федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями»1. Подобная характеристика дает право Главе Республики занимать ведущее положение в системе органов государственной власти Северной Осетии.
Например, представление интересов Республики при осуществлении, внешнеэкономических связей предполагает проведение предварительной серьезной подготовки, координатором которой и выступает Глава Республики,
Возможность активного влияния на многие процессы, происходящие в Республике, обусловлены рядом факторов, ведущим из которых является наличие соответствующих ресурсов. Глава обладает политической волей, которой, в силу единоначалия, он не делится с иными властвующими субъектами или участниками принятия решений (как это имеет место в коллегиальных органах - парламентах).
Исполнительно-распорядительная деятельность Главы РСО -Алания является важным фактором, помогающим уяснить сущность власти высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, Ведущая роль в принятии управленческих решений, активное участие в законотворческой деятельности позволяют Главе Республики занимать доминирующее положение в системе высших органов Республики Северная Осетия - Алания.
Персональные требования к лицу, занимающему должность Главы Республики, В соответствии со ст. 81 Конституции РСО - Алания Главой Республики может быть гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования ЗОти летнего возраста. Для сравнения, ранее действовавший закон «О Президенте Республики Северная Осетия» предусматривал иной возрастной ценз, а именно 35 лет.
Единственным способом замещения должности Главы Республики Северная Осетия - Алания является наделение его властными полномочиями высшего должностного лица субъекта Парламентом РСО Алания по представлению Президента Российской Федерации. Такой порядок предусмотрен федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В связи с тем, что в ранее действовавшей редакции п, 1 ст. 18 вышеназванного Федерального закона высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации избиралось гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с Федеральным законом активным избирательным правом на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, в литературе были высказаны сомнения по поводу конституционности Федерального закона, предусматривающего новую форму избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации1.
Правительство субъекта РФ
Согласно законодательству РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим и обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации.
Науке административного права подобный институт был известен еще в СССР» Так в соответствии с Конституцией РСФСР І 978 года и конституциями ее автономных республик высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти АССР являлся Совет Министров АССР1. Законодательством каждой автономной республики о ее Совете Министров было закреплено, что Совет Министров -Правительство АССР - является высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти автономной республики и что конституция АССР, на основе ленинских идей и принципов, в соответствии с Конституцией СССР и конституцией соответствующей союзной республики, определяет роль и задачи Совета Министров АССР в осуществлении функций социалистического общенародного государства. Совет Министров был правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению автономной республики, поскольку они не входили в компетенцию Верховного Совета АССР и его Президиума . Конституции автономных республик устанаативали, что Совет Министров республики: а) объединяет и направляет работу министерств АССР и других подведомственных ему учреждений; объединяет и проверяет работу уполномоченных общесоюзных и союзно-республиканских министерств; б) принимает меры по осуществлению народнохозяйственного плана; в) принимает меры по осуществлению республиканского и местного бюджетов АССР; г) принимает меры по обеспечению общественного порядка, защите интересов граждан и охране прав граждан; д) руководит и проверяет работу исполнительных комитетов районных и городских Советов депутатов трудящихся .
Сегодня в федеральном законодательстве устанавливаются общие для всех субъектов РФ, основополагающие принципы (основы) деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ- К ним относятся следующие положения:
Во-первых, это правило, согласно которому высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Федерации,
Во-вторых, территория деятельности исполнительного органа государственной власти субъекта РФ ограничивается пределами территории субъекта Российской Федерации. Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает на вверенной ему территории исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ.
В-третьих, в соответствии с общефедеральным нормативом, наименование, структура и порядок формирования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ устанавливаются субъектом самостоятельно и провозглашаются в его конституции (уставе) и законах субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.
В-четвертых, согласно правилам, установленным федеральным законодательством, общим в характеристике статусов высших органов исполнительной власти всех субъектов РФ является то, что во всех субъектах РФ «высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать» (п- 4 ст-20 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»).
В-пятых, на федеральном уровне закрепляется общий во всех субъектах РФ порядок финансирования высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта РФ, Оно осуществляется за счет бюджетных средств данного субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей. Этот принцип является гарантией самостоятельности исполнительной власти в механизме разделения властей в субъекте Российской Федерации.
Так, согласно Конституционному Закону Республики Северная Осетия - Алания от 28 мая 1998 года «О Правительстве Республики Северная Осетия - Алания»1 Правительство Республики Северная Осетия - Алания является органом государственной власти РСО - Алания. Правительство Республики Северная Осетия - Алания является коллегиальным органом исполнительной власти Республики Северная Осетия - Алания. Правительство Республики Северная Осетия - Алания является юридическим лицом, имеет гербовую печать и расчетный счет.
В соответствии с Законом Республики Адыгея «О Кабинете Министров Республики Адыгея» от 1 октября 1996 г. № 24 (с изменениями от 31,03.2005г.)2 Кабинет Министров Республики Адыгея (высший исполнительный орган государственной власти Республики Адыгея) является коллегиальным органом, возглавляющим систему исполнительных органов государственной власти Республики Адыгея и обеспечивающий их согласованную деятельность.
