Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие контроля и надзора как сферы компетенции органов исполнительной власти 13
1. Контроль (надзор) как вид государственной деятельности 13
2. Определение контроля (надзора) в федеральных и региональных нормативно-правовых актах 25
3. Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля (надзора). Общая характеристика 43
Глава 2. Содержание компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля (надзора) 51
1. Разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере контроля (надзора) 51
2. Делегирование полномочий субъектам Российской Федерации по контролю (надзору) 77
3. Состав полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по контролю (надзору) 98
4. Классификация полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области контроля (надзора) 128
Глава 3. Проблемы компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля (надзора) 134
1. Компетенция в сфере контроля (надзора) и структура органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 134
2. Понятие и проблема избыточных контрольных (надзорных) полномочий субъектов Российской Федерации и пути оптимизации их состава 151
3. Проблема регламентации процедур контроля (надзора), относящегося к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 175
Заключение 184
Список использованной литературы 187
Список использованных правовых актов 198
- Определение контроля (надзора) в федеральных и региональных нормативно-правовых актах
- Делегирование полномочий субъектам Российской Федерации по контролю (надзору)
- Классификация полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области контроля (надзора)
- Понятие и проблема избыточных контрольных (надзорных) полномочий субъектов Российской Федерации и пути оптимизации их состава
Введение к работе
з
Актуальность темы исследования. Контрольно-надзорная деятельность -одна из важнейших функций современного государства. Проверка государством исполнения решений и правовых актов является неотъемлемым элементом управления и имеет важнейшее значение для обеспечения законности и правопорядка.
В процессе осуществления контроля (надзора) государство обеспечивает выполнение двух задач: с одной стороны - исполнение принятых им решений, оформленных в виде правовых актов, а с другой - защиту прав и свобод граждан и юридических лиц, а также публичных интересов. Таким образом, государственный контроль является необходимым элементом государственного управления, функцией органов государственной власти и призван обеспечивать нормальную жизнедеятельность общества.
Изменения, произошедшие в нашей стране за последние 17 лет, существенно актуализировали потребность в контроле (надзоре) со стороны государства. Однако возник ряд новых проблем, эффективное решение которых возможно путем совершенствования правового регулирования государственного контроля (надзора). К числу таких проблем относятся, прежде всего, проблема эффективного разграничения контрольных полномочий, проблема осуществления контроля (надзора) субъектами Российской Федерации с превышением полномочий (что, как правило, является причиной нарушения прав юридических и физических лиц), проблема отсутствия эффективного контроля (надзора) в тех случаях, когда он должен осуществляться, а также проблема аутсорсинга контрольных полномочий субъектов Российской Федерации.
Влияние на эффективность государственного управления и регулирования общественных отношений оказывает не только контроль (надзор), осуществляемый в отношении юридических и физических лиц, но и контроль в целях защиты интересов субъектов Российской Федерации как собственника имущества, а также контроль, осуществляемый одними органами
4 исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении других (ведомственный контроль).
Вполне очевидно, что основой законного осуществления контроля является определение компетенции органа его осуществляющего. Проблема компетенции по контролю (надзору) таким образом, становится ключевой при определении основных проблем, связанных с контролем (надзором). Более того, мы считаем, что именно правильно установленная компетенция контрольного органа является одной из основных гарантий осуществления эффективного и законного контроля (надзора).
Степень научной разработанности. В российской юридической науке тема государственного контроля (надзора) исследована достаточно подробно.
Проблемам государственного контроля (надзора) посвящены исследования А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.В. Лазарева, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.А Юсупова, А.Ю. Якимова и ряда других ученых. Указанные авторы внесли значительный вклад в разработку теоретических проблем контроля (надзора). Однако многие существенные аспекты компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля (надзора), носящие теоретический характер, изучены недостаточно полно, традиционные работы не отражают изменений, произошедших в процессе реформы разграничения полномочий.
Указанные обстоятельства позволяют рассматривать проблему компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля и надзора как одну из актуальных в научном плане на современном этапе, что и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования. Основной целью
диссертационного исследования является определение путей
совершенствования компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области контроля (надзора), повышение
5 эффективности государственного управления, в том числе в области защиты прав и законных интересов юридических и физических лиц.
Задачи, которые должны быть решены в диссертационном исследовании:
исследовать, в том числе в историческом аспекте, развитие института контроля (надзора), осуществляемого органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
проанализировать федеральное законодательство, регулирующее общие вопросы компетенции субъектов Российской Федерации в сфере контроля (надзора);
изучить проблему разграничения предметов Российской Федерации и ее субъектов в сфере контроля и надзора, а также проблему делегирования федеральных полномочий субъектам Российской Федерации в сфере контроля и надзора;
- определить содержание компетенции органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации в области контроля (надзора);
изучить и оценить основные проблемы полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля (надзора);
рассмотреть проблему аутсорсинга контрольных (надзорных) полномочий субъектов Российской Федерации;
- разработать и аргументировать предложения по совершенствованию
правового регулирования и организации контроля (надзора), осуществляемого
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Объект диссертационного исследования составляет определенная законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области контроля (надзора), а также урегулированные правом общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного контроля (надзора) субъектами Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования — правовые и организационные основы компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного контроля и надзора.
Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования. В процессе исследования теоретической базой послужили научные труды в области административного и конституционного права, относящиеся к рассматриваемой теме. Изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом и предметом исследования. Информационной базой исследования послужило действующее российское законодательство, правоприменительная практика органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, научные труды отечественных авторов, материалы периодической печати, а также наблюдения и опыт соискателя, полученный из собственной практики.
Методология исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него специальные методы исследования: исторический, формально-юридический, логико-теоретический. Кроме того, в работе использованы элементы сравнительного метода при сопоставлении компетенции по контролю (надзору) в различных субъектах Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования. Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля (надзора) на современном этапе еще не становилась специальным предметом диссертационных исследований. Во многих работах, посвященных государственному контролю (надзору), анализировалась либо компетенция Российской Федерации в данной сфере, либо отдельные аспекты и составляющие компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного контроля (надзора).
Также отметим, что исследование компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного контроля
7 (надзора), приобрело новую эмпирическую базу в связи с реформой разграничения полномочий, которая состояла, в частности, в существенном изменении состава компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного контроля (надзора).
Кроме того, диссертационное исследование является фактически первой работой, в которой анализируется компетенция субъектов Российской Федерации в области контроля (надзора) в системе нового Федерального закона от 28 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
На защиту выносятся следующие основные положения.
В диссертации выявлено, что в последние пять лет наблюдается тенденция к перераспределению полномочий по контролю (надзору) в пользу Российской Федерации, а также, в отдельных случаях, к аутсорсингу контрольных полномочий. Кроме того, идет обратный процесс путем делегирования федеральных полномочий по контролю (надзору) субъектам Российской Федерации. Данные процессы в целом положительно влияют на обеспечение законности и унификации контрольной (надзорной) деятельности, осуществляемой субъектами Российской Федерации.
В диссертации показано, что практически все виды контроля (надзора), осуществляемого субъектами Российской Федерации, регулируются федеральными законами. Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» установил общие принципы его осуществления. Однако зачастую отраслевые федеральные законы, предусматривая контроль, не в достаточной степени регулируют порядок осуществления соответствующих видов контроля (надзора). В связи с этим, автор полагает, что Российская Федерация должна установить общие принципы и основные требования к осуществлению контрольной деятельности органов исполнительной власти субъектов
8 Российской Федерации во всех отраслевых федеральных законах с целью обеспечения равенства прав и обязанностей контролируемых лиц во всех субъектах Российской Федерации.
Сделан вывод о том, что недостаточно эффективное осуществление отдельных видов контроля (надзора) Российской Федерацией объективно заставляет субъекты Российской Федерации осуществлять контроль (надзор) в областях, в которых у них отсутствует компетенция, с целью обеспечения прав граждан. В этой связи, предлагается выявить такие сферы и решить в федеральных законах вопрос о принадлежности соответствующих полномочий, в том числе путем наделения ими субъектов Российской Федерации.
Выявлено, что особенности изложения положений Федерального закона от 26 декабря 2008 года позволяют сделать вывод о том, что субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно своими законами устанавливать основания для осуществления регионального государственного контроля (надзора). Наличие возможности такого толкования противоречит политике унификации государственного контроля (надзора) на территории Российской Федерации и может повлечь злоупотребления со стороны субъектов Российской Федерации.
В диссертации показано, что в федеральном законодательстве предусмотрена модель участия субъектов Российской Федерации в осуществлении федеральных контрольных полномочий. Это обусловлено как нормативным регулированием, так и недостатком федеральных ресурсов. Данная модель не вполне обеспечивает эффективность осуществления контроля (надзора) и логичным представляется передать данные полномочия субъектам Российской Федерации полностью или частично, оставив в силу значимости или общественной опасности часть объектов контроля за Российской Федерацией.
В диссертации сделан вывод о том, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации зачастую сочетают регулирующие, управленческие и контрольные функции. В ходе дальнейшей
9 административной реформы в субъектах Российской Федерации необходимо передать все контрольные (надзорные) функции в ведение специальных органов, аналогов федеральных служб. Если органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют делегированные полномочия по контролю, то Российская Федерация вправе обязать напрямую субъектов Российской Федерации к созданию соответствующих служб. В отношении остальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральный законодатель может установить данную обязанность исходя из природы единой системы органов исполнительной власти.
7. В ходе исследования было выявлено существование в ряде субъектов
Российской Федерации квазиконтроля. В отличие от незаконного
осуществления государственного контроля квазиконтроль предполагает
использование для осуществления контрольной деятельности разрешенных
федеральным законодательством правовых форм, в которых государственный
контроль не может осуществляться. В качестве таких форм выделены:
- ведение органами исполнительной власти добровольного реестра,
состоящие в котором юридические лица и индивидуальные предприниматели
пользуются определенными преференциями;
- установление государственной системы добровольной сертификации,
также предусматривающей привилегии для лиц, входящих в нее;
- государственный мониторинг, по результатам которого может
применяться административная ответственность.
8. В диссертации показано, что Федеральным законом от 26 декабря 2008
года № 294-ФЗ предусмотрено участие частных экспертных и
саморегулируемых организаций в осуществлении государственного контроля
(надзора), созданных в свою очередь в рамках аутсорсинга государственного
контроля, ранее осуществлявшегося в составе лицензирования. Однако формы
такого участия этим Федеральным законом не установлены. Необходимо
подробное и системное законодательное регулирование этого вопроса,
особенно с учетом того, что возможность участия в государственном контроле
10
(надзоре) частных лиц является в теории неоднозначной, что подтверждается и
статьей 3 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом
регулировании», запрещающей внебюджетное финансирование
государственного контроля (надзора).
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования обосновывается необходимостью комплексного анализа компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного контроля (надзора) на современном этапе на основе анализа законодательства как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации. Теоретическая значимость работы состоит в том, что она дополняет, в определенной степени систематизирует и расширяет существующие на сегодняшний день знания по проблеме государственного контроля (надзора), осуществляемого органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Материалы диссертации могут также быть применены для преподавания учебных дисциплин, подготовки учебных программ, пособий и учебников для студентов.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре административного права и кафедре конституционного и муниципального права Государственного университета - Высшей Школы Экономики. Материалы и результаты проведенного исследования использовались при проведении учебных занятий по административному праву в Государственном университете - Высшей Школе Экономики.
Кроме того, результаты диссертационного исследования внедрены в практику проведения экспертизы проектов правовых актов в Правовом управлении Правительства Москвы.
По теме диссертации имеются четыре публикации.
Структура и объем диссертации. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК России. Состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов, заключения, библиографии.
Определение контроля (надзора) в федеральных и региональных нормативно-правовых актах
Анализ правовых актов Российской Федерации с целью уточнения понятий контроля и надзора весьма важен для дальнейшего исследования проблемы, связанной с компетенцией субъектов Российской Федерации в данной сфере. Ведь в зависимости от того, какой объем юридически значимых действий вкладывается в понятие контроля (надзора), зависит общий объем полномочий контрольного (надзорного) органа. В рамках настоящего параграфа мы рассмотрим как акты общего характера, так и отраслевые акты (в тех отраслях, в которых полномочия по контролю и надзору предоставлены субъектам Российской Федерации), для того чтобы в целом оценить подходы, используемые в правовых актах Российской Федерации, к данным понятиям и их влияние на компетенцию контролирующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Безусловно, нет возможности охватить их все, поэтому мы выделим, те, которые регулируют основные сферы государственного контроля (надзора), осуществляемого органами исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях.
Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»27. Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 был не только закреплен и формализован один из важнейших этапов административной реформы и осуществлено разделение функций между тремя видами федеральных органов исполнительной власти -министерствами, службами и агентствами. В нем также дано определение функций по контролю и надзору, под ними понимаются: «осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов» .
Таким образом, понятие функций по контролю и надзору Указ толкует весьма широко. В них включен не только контроль (надзор) в традиционном его понимании, но и деятельность по лицензированию (и аналогичной разрешительной деятельности, в которую входят аккредитация, аттестация, получение разрешений и т. д.) и регистрационная деятельность. Разумеется, в рамках указанной деятельности может осуществляться контроль (надзор), но исследователи, а также правовые акты обычно не включают эти виды деятельности в понятие контроля (надзора). При этом важно отметить, что Указ не разделяет понятия контроля и надзора.
Каковы юридические последствия столь широкого определения функций по контролю и надзору?
В подпункте «б» пункта 2 указывается, что положения применимы только для Указа. В других правовых актах Российской Федерации столь широкое определение контроля (надзора) не используется. В положениях о федеральных службах также используется понятие контроля (надзора), не включающего в свой состав лицензионную и регистрационную деятельность29. Поскольку, как мы увидим далее, остальные правовые акты Российской Федерации используют гораздо более узкое понятие контроля (надзора), мы, в свою очередь, в ходе настоящего исследования не будем использовать определение контроля (надзора), данное в Указе, хотя оно, безусловно, представляет определенный интерес и представляется перспективным как в научном, так и в практическом плане30.
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»31 является единственным законодательным актом, регулирующим контрольную сферу, который носит не отраслевой, а общий характер. Он заменил Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» , которым ранее регулировались аналогичные вопросы.
Основная цель его принятия вытекает из его названия - защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления государственного и муниципального контроля (надзора). Кроме того, законодателем была сделана попытка придать Федеральному закону № 294-ФЗ более универсальный характер по сравнению с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ.
Федеральный закон № 294-ФЗ, в отличие от ранее действовавшего Федерального закона № 134-ФЗ, содержит более емкое определение государственного контроля (надзора). Согласно статье 2 Федерального закона № 294-ФЗ, государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Ранее действовавший Федеральный закон № 134-ФЗ ограничивал определение государственного контроля- (надзор) проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами»33.
Необходимо отметить, что новое определение, несмотря на свою емкость, не лишено некоторых недостатков. В частности, не вполне ясно, что подразумевается под «систематическим наблюдением» за исполнением требований законодательства контролируемыми субъектами, поскольку никакой процедуры такого наблюдения Федеральный закон № 294-ФЗ не предусматривает. Кроме того, очевидно, что как систематическое наблюдение, так и анализ и прогнозирование к контролю (надзору) имеют только косвенное отношение.
Определение, данное в Федеральном законе № 294-ФЗ, имеет еще один недостаток. Несмотря на то что понятием государственного и муниципального контроля (надзора) определяется большой комплекс юридических действий, фактически Федеральный закон № 294-ФЗ регулирует только отношения, связанные с плановыми и внеплановыми проверками, и вопросы, связанные с уведомлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями государственных и муниципальных органов о начале осуществления подлежащей государственному контролю деятельности. В этой связи возникает правомерный вопрос о возможности полноценного использования предложенного рассматриваемым Законом определения на практике.
Делегирование полномочий субъектам Российской Федерации по контролю (надзору)
В соответствии со статьей 78 Конституции Российской Федерации, «федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий». Таким образом, статья 78 предусматривает возможность взаимного делегирования полномочий в системе органов исполнительной власти Российской Федерации.
С точки зрения предмета настоящего исследования, нам интересна первая составляющая данной статьи — возможность делегирования полномочий федеральных органов исполнительной власти соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Что же такое делегирование и почему его рассмотрению посвящен отдельный параграф?
Как отмечает М.Ф. Маликов, проблема делегирования, в частности проблема делегированного законодательства, в советский период специально не исследовалась, поскольку считалась институтом буржуазного права11 Такое мнение отражено, в частности, в Советском энциклопедическом словаре, согласно которому делегированное законодательство — институт буржуазного права, ведущий к ограничению компетенции выборного представительного і органа (парламента), к усилению, исполнительной власти .
В связи с этим вопросы, связанные с институтом делегирования полномочий, стали рассматриваться учеными относительно недавно. B.C. Троицкий и Л. А. Морозова полагают, что делегированное законодательство есть передача права на принятие законов государственному органу, который в соответствии со своей собственной компетенцией такими правами не обладает118. В. С. Троицкий также отмечает, что такого рода акты будут иметь силу закона, как если бы их принимал парламент119. Используя данное определение, можно охарактеризовать делегирование в целом как передачу части прав по принятию решений от органа власти наделенному полномочиями органу, в компетенцию которого данные полномочия не входят. Близкое определение делегирования дается Н. В. Мясниковой: делегирование - «это такой способ возникновения полномочий, при котором один орган исполнительной власти передает полномочия, которые входят в его компетенцию и которые он исполнял сам, другому органу исполнительной власти»120.
Приведенные позиции в общем совпадают с положениями пункта 7 статьи 26 и пункта 1 статьи 26 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , согласно которым полномочия, входящие в предмет совместного ведения, а также в предмет ведения Российской Федерации, могут передаваться субъектам Российской Федерации путем принятия Федерального закона или заключения соглашения между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации.
Отметим, что пунктом 1 статьи 26 Федерального закона № 184-ФЗ предусмотрена презумпция ответственности федеральных органов исполнительной власти за ненадлежащее исполнение соответствующими органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации переданных в рамках соглашений полномочий, а также обязательность предоставления соответствующего финансового обеспечения переданных полномочий, как в случае делегирования федеральным законом, так и в случае заключения соглашения.
Представляется логичным, что орган исполнительной власти, делегирующий полномочия, должен также обладать полномочием по контролю за выполнением делегированных полномочий субъектом, которому эти полномочия делегированы. Положения пункта 7 статьи 263 и пункта 1 статьи 268 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» подтверждают, что именно по этому пути пошел федеральный законодатель, установив возможность такого контроля.
Что же получается в том случае, когда делегируются контрольные (надзорные) полномочия? Образуется весьма необычная конструкция-контроль контроля. Однако контроль за осуществлением делегированных контрольных полномочий кажется весьма необычным только на первый взгляд. В принципе, данная деятельность ничем не отличается от контроля за исполнением любых других делегированных полномочий. То есть предметом такого контроля является именно добросовестное, в соответствии с требованиями нормативных актов, исполнение делегированных полномочий, а не их содержание. Поэтому контроль за исполнением контрольных полномочий не представляет собой никакого особенно уникального явления.
Главное отличие контроля за делегированными полномочиями и контроля как полномочия - в его предмете. В рамках осуществления контроля как полномочия, орган публичной власти контролирует выполнение участниками тех или иных правоотношений своих обязанностей, которые установлены соответствующими нормами. Данное полномочие имеет свою специфику в порядке правового регулировании по сравнению со всеми остальными, поскольку оно делегировано, но тем не менее является разновидностью «обычных» полномочий. Его объем и принадлежность соответствующему органу определяются соответствующими правовыми актами, касающимися конкретной сферы отношений. В отличие от него полномочия по контролю за делегированными полномочиями возникают автоматически в силу самого факта делегирования. Их реальный объем определяется либо соглашением делегирующего и получающего полномочия органов, либо федеральным правовым актом (прежде всего- законом, устанавливающим делегирование).
Основная задача контроля делегированных полномочий - обеспечение качества и законности исполнения делегированных полномочий субъектами Российской Федерации. Эта форма также обеспечивает унификацию делегированного контроля на всей территории Российской Федерации и ограничивает злоупотребление субъектов полномочиями по контролю.
Другой задачей, реализуемой путем делегирования полномочий, является использование ресурсов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Далеко не всегда создание территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, для осуществления контрольных полномочий на местах, является рациональным решением. В то же время органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации смогут более эффективно осуществлять делегированные полномочия.
Основные способы делегирования контрольных полномочий. В настоящее время используется два основных способа делегирования полномочий. Первый — путем принятия федерального закона, которым полномочия федеральных органов исполнительной власти делегируются органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Второй -путем заключения соглашения о передаче полномочий.
Содержание федерального закона о делегировании полномочий, находящихся в компетенции федеральных органов исполнительной власти, регулируется пунктами 7 — 9 статьи 26 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Указанные нормы подлежат применению в тех случаях, когда субъекту Российской Федерации, в лице соответствующих государственных органов, передаются полномочия, не относящиеся к предмету ведения субъектов Российской Федерации. В соответствии с ними федеральный закон о передаче (делегировании) отдельных полномочий обязательно должен устанавливать:
- порядок предоставления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации отчетности, по установленной форме об осуществлении переданных полномочий, в том числе о достижении целевых прогнозных показателей и расходовании субвенций из федерального бюджета;
- полномочия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контроля и надзора за осуществлением органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий, а также порядок изъятия соответствующих полномочий у органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, возмещения субвенций, предоставленных бюджету субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий;
- способ (методику) и (или) федеральные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий.
Классификация полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области контроля (надзора)
Значительное сходство и наличие общих признаков контрольных (надзорных) полномочий дают возможность их классифицировать. Это позволит более полно описать компетенцию органов исполнительной власти в исследуемой области, показать их схожие и отличные стороны. В этом параграфе мы предложим несколько классификаций полномочий субъектов Российской Федерации по контролю и надзору. Полагаем, что классификация как один из способов анализа более чем полезен для настоящего исследования.
Классификация по лицам, за деятельностью которых осуществляется контроль (надзор). Данная классификация предполагает классификацию контрольных полномочий в зависимости от лиц, являющимися контролируемыми субъектами.
Контроль за деятельностью органов исполнительной власти (ведомственный контроль). Этот вид контроля еще называют ведомственным, поскольку он осуществляется в отношении органов исполнительной власти другими органами исполнительной власти. Основания для такого контроля могут быть различны: прямое указание в федеральном законодательстве или законодательстве субъектов либо решение о необходимости такого контроля, принятое высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Контроль за деятельностью юридических лиг} и предпринимателей без образования юридического лица. Самый распространенный вид контроля. Его особенностью по сравнению с предыдущими является юридическая самостоятельность контролируемых лиц, разнообразие оснований контроля (надзора). Регулируется, помимо отраслевых федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Контроль за деятельностью бюджетных и автономных учреждений субъекта Российской Федерации является подвидом контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Он осуществляется с учетом специфики статуса этих юридических лиц, не являющихся собственниками своего имущества, учредитель которых -субъект Российской Федерации. Формы этого контроля весьма разнообразны и включают в себя контроль за имуществом, в оперативном управлении учреждений, финансовый контроль, контроль в рамках трудовых отношений с руководителем учреждения.
Контроль за деятельностью государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации также является подвидом контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Он во многом похож на предыдущий, однако имеет свою специфику и регулируется в основном нормами Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Контроль осуществляемый в отношении граждан. Его специфика состоит в том, что он регулируется исключительно отраслевыми правыми актами. Основания и формы такого контроля весьма разнообразны, аналогично контролю, осуществляемому в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Контроль в отношении органов местного самоуправления как уже отмечалось, весьма узок и осуществляется в отношении делегированных полномочий, а также по вопросам, установленным федеральным законодательством.
Классификация по объекту контроля. Объект контроля (надзора) — общественные отношения, по которым и осуществляется данная классификация. Можно выделить:
- контроль в сфере государственной службы субъекта Российской Федерации;
- бюджетный контроль (надзор);
- контроль отношений, связанных с государственной собственностью;
- контроль по обеспечению защиты государственной тайны;
- контроль в образовательной сфере;
- экологический контроль (надзор);
- контроль (надзор) за использованием животных;
- строительный надзор;
- земельный контроль (надзор);
- водный контроль (надзор);
- лесной контроль (надзор);
- контроль в сфере благоустройства;
- контроль (надзор) в области культурного наследия;
- контроль (надзор) в сфере алкогольной продукции;
- контроль (надзор) в сфере транспорта, в том числе за состоянием самоходных машин;
- энергетический контроль;
- контроль в области здравоохранения и ветеринарии;
- контроль и надзор в области качества и безопасности пищевых продуктов;
- контроль за кредитными потребительскими кооперативами;
- контроль за состоянием жилых помещений;
- контроль за соблюдением трудового законодательства;
- иные виды государственного контроля (надзора), осуществляемого
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Данная классификация позволяет довольно точно описать перечень вопросов, подлежащих контролю (надзору) со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но, с другой стороны, она наиболее подвержена изменениям в связи с ранее описанными процессами разграничения и делегирования полномочий субъектам Российской Федерации в рассматриваемой области. Эта классификация подготовлена путем комплексного анализа федерального законодательства, которым установлены соответствующие полномочия субъектов Российской Федерации.
Классификация контроля (надзора) по порядку наделения полномочиями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данная классификация позволяет кратко охарактеризовать возможные способы наделения субъектов Российской Федерации полномочиями по контролю (надзору). В рамках данной классификации выделяются следующие виды контроля (контрольных полномочий).
Контроль (надзор), относящийся к полномочиям Российской Федерации и осуществляемый органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках института делегирования полномочий. Его особенностью, как уже отмечалось, является то, что он осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций Российской Федерации. Российская Федерация осуществляет контроль делегированных полномочий и в случае нарушений применяет санкции к субъекту Российской Федерации.
Контроль (надзор), относящийся к предмету совместного ведения и осуществляемый в соответствии с разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Данный вид контроля (надзора) осуществляется субъектами Российской Федерации самостоятельно, в пределах, установленных федеральными законами. Последние, как правило, определяют объем контрольных полномочий, общие требования к их осуществлению.
Контроль (надзор), относящийся к исключительному ведению субъектов Российской Федерации.
Контроль (надзор), относящийся к ведению органов местного самоуправления, но осуществляемый за них субъектом Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральным законодательством (Москва и Санкт-Петербург). Этот вид контроля на практике не встречается в силу того, что все вопросы контроля (надзора), осуществляемого органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в той или иной степени урегулированы федеральным законодательством.
Понятие и проблема избыточных контрольных (надзорных) полномочий субъектов Российской Федерации и пути оптимизации их состава
Прежде чем определить понятие избыточного контрольного полномочия в целом, попробуем обозначить основания признания контрольных (надзорных) полномочий избыточными.
1. Осуществление полномочий по контролю (надзору) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в нарушение федерального законодательства. Как мы уже отмечали во второй главе настоящей работы, практически все сферы контрольной (надзорной) деятельности субъектов регулируются также федеральными законами. Это означает, что практически во всех случаях отсутствие в федеральном законе нормы, предусматривающей соответствующую разновидность контроля (надзора), влечет запрет на осуществление данной контрольной деятельности. Если же этот контроль (надзор) все-таки осуществляется, несмотря на запрет на федеральном уровне, то его следует признать избыточным по основанию отсутствия права на его осуществление.
2. Осуществление контрольных полномочий, не входящих в компетенцию субъектов Российской Федерации, но замаскированных под другие, законные виды деятельности. Обычно субъекты Российской Федерации, осуществляя такую деятельность, стремятся осуществить контроль в тех областях, в которых осуществление контроля (надзора) будет вопиющим нарушением (в том числе и с политической точки зрения) федерального законодательства.
3. Осуществление на законных основаниях контроля (надзора), использование которого либо неэффективно, либо необоснованно
За исключением государственного контроля, осуществляемого в отношении граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями (подробнее см. главу 2) препятствует деятельности контролируемых субъектов. Таким образом, такая деятельность становится разновидностью административного барьера.
Подробный анализ и примеры каждой из перечисленных разновидностей избыточных контрольных полномочий мы осуществим ниже. А пока дадим определение избыточным контрольным (надзорным) полномочиям. Итак, к избыточным контрольным (надзорным) полномочиям относятся те, которые осуществляются (впрямую или путем маскирования под иную деятельность) несмотря на то, что не входят в предметы ведения субъектов Российской Федерации, а также те, которые, несмотря на законность их осуществления, по существу являются административными барьерами.
Теперь мы перейдем к рассмотрению всех трех видов избыточных контрольных полномочий.
Контрольные полномочия, которые осуществляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в нарушение федерального законодательства. В нашем исследовании мы уже неоднократно затрагивали эту проблему в ходе обзора истории вопроса о распределении полномочий, затем когда анализировали состав региональных полномочий по контролю (надзору) и, наконец, при исследовании системы контрольных и надзорных органов субъектов Российской Федерации. Это неизбежно: уточнение разграничения полномочий Российской Федерации и полномочий ее субъектов было произведено относительно недавно205 и субъекты Российской Федерации в отдельных случаях не торопятся расставаться со старыми полномочиями, а зачастую начинают осуществлять и новые, которые им никто казалось бы, никогда и не передавал. Одна из причин этого процесса — неэффективность осуществления своих полномочий Российской Федерацией.
В качестве примера такой ситуации приведем контроль (надзор), осуществляемый некоторыми субъектами Российской Федерации за эксплуатацией аттракционов в ряде субъектов Российской Федерации. Необходимость контроля вызвана высокой опасностью для жизни и здоровья людей в случае аварии (достаточно привести пример колеса обозрения или «американских горок», чтобы понять серьезность потенциальной угрозы). В настоящее время контроль за их техническим состоянием органами Российской Федерации осуществляется недостаточно эффективно. Таким органом является Ростехнадзор.
При этом практически весь парк аттракционов на территории России построен в советское время и сейчас находится в крайне изношенном состоянии.
Вопросы технического состояния аттракционов регулируются техническими нормами и Федеральным законом «О техническом регулировании».
Технические нормы устанавливаются в рамках технического регламента - документа, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или межправительственным соглашением, заключенным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования.
Одной из форм оценки соответствия осуществляемой деятельности требованиям технического регламента является государственный контроль (надзор).
Поскольку Федеральный закон «О техническом регулировании» не устанавливает специальных способов возложения контрольных полномочий на субъекты Российской Федерации, они должны быть переданы либо федеральным законом, либо путем заключения соглашения206. Поскольку техническое регулирование находится в исключительном ведении Российской Федерации207, если полномочия не переданы субъектам Российской Федерации одним из двух указанных способов, их должна исполнять Российская Федерация. Вопросы разграничения и передачи (делегирования) федеральных контрольных (надзорных) полномочий, которые нами были рассмотрены ранее, в полной мере применимы и к законодательству о техническом регулировании.
Однако полномочия по контролю за техническим состоянием аттракционной техники субъектам Российской Федерации переданы не были. И в связи с рядом аварий на аттракционах, в том числе и тех, в результате которых пострадали люди208, Правительством Москвы принято постановление от 13 июня 2006 года № 392-1И і «Об утверждении Временного положения о порядке регистрации, надзоре за техническим состоянием и безопасной эксплуатацией аттракционной техники в городе Москве»209, устанавливающей порядок надзора в этой области. В соответствии с ним «основной задачей надзора является осуществление уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы надзорных функций за аттракционной техникой в части обеспечения ее безопасности для жизни и/или здоровья физических лиц, сохранности имущества физических или юридических лиц, государственного и муниципального имущества, охраны окружающей среды, а также соблюдения правил ее безопасной эксплуатации, установленных техническими регламентами и другими документами в этой области»210.
Как известно, нет ничего более постоянного, чем временное, и данный порядок действует и сейчас. Таким образом, данное решение, с юридической точки зрения, прямо противоречит федеральному законодательству, но с моральной и политической точки зрения- оправдано.
По пути Москвы в данной сфере пошли и другие субъекты Российской Федерации: аналогичное постановление принято Правительством Нижегородской области 8 июня 2007 года Фактически оно во многом копирует московское.
В качестве примера ничем не оправданного осуществления государственного контроля (надзора) органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации является государственный контроль (надзор), осуществляемый объединением административно-технических инспекций города Москвы по контролю соответствия работ требованиям технических регламентов, описанный в предыдущем параграфе.
Также в Главе 2 мы описали многочисленные случаи незаконного осуществления контроля (надзора), прямо нарушающего федеральное законодательство, которые, к счастью, уже стали историей.
