Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основные положения разграничения полномочий в системе исполнительной власти федеративного государства
1. Необходимость учета сущности исполнительной власти в процессе разграничения полномочий 24
2. Основные аспекты разграничения полномочий в системе исполнительной власти 45
3. Единство государственной впасти и местное самоуправление: основные проблемы теории и практики
Глава 2. Теоретико-методологические основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти'
1. Историко-методэлогический подход к определению предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти 102
2. Понятие компетенции органов исполнительной власти 114
3. Понятие установления предметов ведения и разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления 131
Глава 3. Теоретические проблемы установления предметов ведения и разграничения полномочий в системе исполнительной власти
1. Сущность порядка формирования компетенции органов исполнительной власти 148
2. Конституционный способ разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления 162
3. Нормативный способ разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ в конституционных предметах совместного ведения 174
4. Соглашения в системе способов разграничения полномочий по предметам совместного ведения 191
Глава 4. Формирование компетенции федеральных органов исполнительной
1. Формирование компетенции органов исполнительной власти Российской Федерации по предметам исключительного ведения Российской Федерации 202
2. Формирование компетенции органов исполнительной власти оссийской Федерации по предметам совместного ведения 232
Глава 5. Формирование компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ
1. Формирование компетенции оршнов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения 266
2. Формирование компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектоз РФ 304
3. Взаимосвязь организационного статуса и полномочий исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ в предметах совместною ведения
Глава 6. Разграничение полномочий между государственными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти местного самоуправления
1. Вопросы местного значения как основа формирования компетенции исполнительных органов местного самоуправления
2. Полномочия исполнительных органов местного самоуправления
Заключение
Приложение
Список используемой литературы
- Необходимость учета сущности исполнительной власти в процессе разграничения полномочий
- Историко-методэлогический подход к определению предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти
- Сущность порядка формирования компетенции органов исполнительной власти
- Формирование компетенции органов исполнительной власти Российской Федерации по предметам исключительного ведения Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопрос об организации исполнительной власти в Российской Федерации, основополагающими принципами построения которой являются единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ (ч.З ст. 5 Конституции РФ) является принципиальным. Конституция РФ, устанавливая предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72), порядок формирования предметов ведения субъектов РФ (ст. 73), основные направления деятельности органов местного самоуправления (ст. 132), заложила не только фундамент разделения государственных дел в Российском государстве, но и обеспечила основы разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами местного самоуправления.
Исполнительная власть, как это следует из сопоставления ч. 3 ст. 5 и ст. 10, ст. 12, ст. 132 Конституции РФ, является составной частью единой системы государственной власти, проходящей сквозь уровни государственного (федерального и субъектов РФ) и муниципального управления. Наличие в Российской Федерации трехуровневой системы публичного управления предполагает не разделение исполнительной власти как таковой, а лишь разграничение полномочий между органами исполнительной власти по ее реализации. Поэтому, с одной стороны, требуется определить объем властного воздействия органов исполнительной власти на общественные отношения в рамках конституционно установленных предметов ведения, с другой стороны, через единство исполнительной власти стремиться к обеспечению единства государственной власти в Российской Федерации.
Конституционные положения о разграничении предметов ведения и полномочий являются исходным материалом для дальнейшей нормотворческой работы по установлению компетенционного пространства органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и исполнительных органов местного самоуправления. Однако действующим законодательством единый подход к разграничению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами местного самоуправления в конституционно установленных предметах ведения не выдерживается. Во-первых, не вполне учитывается сама сущность исполнительной власти, выражаемая в ее целях, задачах, функциях, формах и
методах их осуществления. Во-вторых, отсутствует единый подход к употреблению понятий «предмет ведения», «компетенция», «полномочия», а в некоторых случаях происходит смешение данных понятий. В-третьих, Конституция РФ оставляет открытыми вопросы: а) о границах государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в пределах которых органы исполнительной власти субъектов РФ обладают всей полнотой исполнительно-распорядительной деятельности; б) что следует понимать под совместным ведением Российской Федерации и субъектов РФ, в рамках которых должны формироваться полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. В-четвертых, Конституция РФ не разграничивает компетенцию законодательных и исполнительных органов в установленных предметах ведения.
Наиболее существенной проблемой является разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ в предметах совместного ведения.
Положения об объеме федерального регулирования полномочий по предметам совместного ведения Конституция РФ не содержит. В связи с этим дальнейший порядок законодательного регулирования, финансового обеспечения, взаимодействия и контроля по предметам совместного ведения должен бы определяться в текущем законодательстве. Но не все перечисленные аспекты разграничения нашли свое нормативное отражение. Определить на практике оптимальное соотношение федерального и регионального регулирования полномочий органов исполнительной власти довольно сложно. Федеральный законодатель использует различные варианты регулирования полномочий органов исполнительной власти в предметах совместного ведения: от закрепления общих положений о разграничении до детализации полномочий. Причем степень детализации полномочий также различна. В одних нормативных актах дается развернутый перечень полномочий и федеральных, и региональных органов государственной власти. В других законодательных актах детализируются полномочия только федеральных органов государственной власти, а перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ ограничивается указанием на какое-либо одно или несколько действий (организует, осуществляет контроль и т.д.). В итоге федеральный законодательный материал не позволяет сформировать четкие представления о степени и глубине федерального регулирования полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения.
Согласно ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Изучение федерального законодательства, законодательства субъектов РФ,
закрепляющих статус органов исполнительной власти, показывает игнорирование конституционного принципа единства системы исполнительной власти. В нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения зачастую не согласуются, наблюдается параллельность федеральных и региональных полномочий, а также отсутствие должных форм взаимодействия. Такое положение обуславливает порой вывод о наличии на государственном уровне, скорее, двух независимых друг от друга систем исполнительной власти, чем ее единства.
Наличие огромного количества федеральных нормативных актов (в том числе подзаконного характера), определяющих полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, порождает пестроту правового регулирования на уровне субъектов РФ. Объем и характер закрепляемых в законодательных актах субъектов РФ полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения отличается большим разнообразием, что свидетельствует об отсутствии в субъектах РФ единой схемы формирования полномочий органов исполнительной власти на основе федерального законодательства.
Формирование полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в порядке ст. 73 Конституции РФ связано с проблемой установления предметов ведения, в пределах которых субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Конституционная и законодательная неопределенность границ собственной компетенции органов государственной власти субъектов РФ приводит к тому, что в Основных законах последних четко не прописываются те вопросы, которые явно несут на себе местную территориальную нагрузку. Как правило, субъекты РФ стараются давать открытые перечни вопросов вне пределов федерального и совместного ведения. С другой стороны, неопределенность границ федеральной и совместной компетенции по предметам, закрепленным в ст. 71 и 72 Конституции РФ, дает субъектам РФ возможность переносить в собственное ведение общественные отношения, вытекающие, по сути, из федеральной или совместной компетенции.
Исходя из смысла Конституции РФ, исключительная компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ должна устанавливаться законодательством субъектов РФ. Однако такая конституционная модель не выдерживается. В некоторых случаях в федеральном законодательстве содержатся прямые указания на полномочия органов государственной власти субъектов РФ.
Неясность понятия «собственные полномочия субъектов РФ» приводит к противоречивым формулировкам и в самом федеральном законодательстве. Так, к примеру, в перечень ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.) включаются
полномочия, которые необходимо относить к собственному ведению субъектов РФ.
Существенное значение имеет форма разграничения полномочий. Конституция РФ (ч.2 ст. 11) предусматривает разграничение полномочий между органами государственной власти Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами. Передача полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ допускается соглашениями (ч.2 ст. 78 Конституции РФ). Федеральный закон от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.) допускает разграничение полномочий федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. В науке административного права порядок разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ на основе указанных форм не изучен. В результате многие важнейшие вопросы для практики функционирования исполнительной власти остаются открытыми (например, как согласуются между собой положения Конституции РФ и указанного Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ о формах разграничения полномочий; в каких случаях целесообразно заключать соглашения о передаче полномочий?).
Довольно робким в юридической науке остается подход в отношении проблемы разграничения полномочий между государственными органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления. Если в отношении Российской Федерации и ее субъектов Конституция РФ устанавливает предметы совместного ведения, то в отношении субъектов РФ и местного самоуправления такая сфера нормативно не установлена, хотя фактически ее присутствие налицо. Во многом причина обусловлена нормами ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности и организационном обособлении местного самоуправления. Наличие общих сфер ведения и у государства, и у местного самоуправления свидетельствует о продолжении задач государственного управления на муниципальном уровне. Уже только это обстоятельство ставит под сомнение отсутствие какой-либо связи между государством и местным самоуправлением. Самостоятельность местного самоуправления обусловлена лишь организационно. Цели же муниципальной политики являются продолжением целей государственной политики. Поэтому через разграничение полномочий необходимо стремиться не к увеличению пропасти между государством и местным самоуправлением, а к сближению государственного и муниципального уровней и достижению принципа единства государственной власти, заложенного в положении ст.5 Конституции РФ. К тому же, новое законодательство о местном самоуправлении уже достаточно четко обозначило направление в сторону усиления государственной природы местного самоуправления. Например, ст. 5 Федерального закона от 2 марта 2007г. № 25-ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.) прямо установила единство принципов организации муниципальной и государственной гражданской службы Российской Федерации.
Кроме того, юридическая наука не проводит исследований исполнительной власти на муниципальном уровне. Имеющиеся работы освещают в основном статус местных администраций как исполнительных органов. Если опираться только на конституционные положения о разделении государственной власти, то судьбу исполнительной власти на муниципальном уровне можно считать предрешенной (она не должна существовать). Однако, свойства исполнительной власти, заложенные в ее природе, сущность деятельности органов местного самоуправления свидетельствуют о том, что и на муниципальном уровне реализуется исполнительная власть. Проблема состоит в обеспечении взаимосвязи, взаимодействия государственных органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления, преемственности государственных и муниципальных начал в системе исполнительной власти, единства исполнительной власти, при соблюдении конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления.
Изложенные обстоятельства, наряду с практической потребностью в четкой регламентации указанных оснований и обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в настоящей диссертации вопросов и необходимость обращения к научной литературе, освещающей различные аспекты темы. Важное значение для раскрытия механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти в вертикальном ее срезе имеют работы, посвященные анализу исполнительной власти, федерализма, конституцианализма, местного самоуправления, теории компетенции и др. Значительный вклад в разработку этих важных государственно-правовых и административно-правовых проблем внесли А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, С.Н. Братановский, Т.М. Бялкина, И.И. Веремеенко, А.А. Гришковец, А.А. Демин, Н.М.Добрынин, Н.А. Игнатюк, В.Т. Кабышев, Г.Н. Комкова, Н.М. Конин, И.М. Лазарев, В.М. Манохин, С.Н. Махина, В.Н. Медведев, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, И.Н. Сенякин, Ю.Н. Старилов, Л.К. Терещенко, В.А. Туманов, Н.В. Сухарева, О.Е. Кутафин, А.В, Колесников и др. Е.С. Шугрина, Ю.Л. Шульженко, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева.
Проблемы организации власти на центральном и местном уровнях
затрагивались в работах известных российских юристов и политиков еще в
дореволюционное время (В. Безобразова, А. Васильчикова, А. Велихова,
А. Градовского, Н. Лазаревского, В. Лешкова), они показали взаимосвязь
общественно-политической и общественно-экономической динамики с
особенностями государственного устройства и развитием
самоуправленческих начал в управлении.
Существуют квалификационные работы, Н.Г. Горшковой, А.Д. Бару-тенко, В.Д. Баширова, В.Н. Медведева, В.Г. Полянского, А.В. Чеснокова, посвященные проблемам исполнительной власти. Вопросы децентрализации стали объектом исследования диссертационных работ С.Н. Махиной, В.И. Савина. Проблемы разграничения полномочий между Российской Федерации и субъектами РФ рассматриваются в работах М.В. Елисеевой, А.А. Миронова, СВ. Могучих, Е.С. Чурсиной, и др.
В научной литературе проблемы формирования компетенции органов местного самоуправления анализируют такиу авторы, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, М.Ю. Дитятковский, А.В. Колесников, О.Е. Кутафин, А.В. Логинов, А.Н. Михеева, А.П. Пешин, Н.В. Постовой, А.А. Сергеев, А.А. Уваровов, Е.С. Шугрина, и др. Отдельным элементам компетенции органов управления посвящены работы И.Л. Бачило, Л.И. Каск, Б.М. Лазарева, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета и других ученых.
Проблема разграничения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти становится все более значимой как в теоретическом, так и в практическом плане. В настоящее время в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» издаются академические и вузовские журналы «Правовая политика и правовая жизнь», «Вестник СГАП», «Право. Законодательство. Личность», на страницах которых не утихают дискуссии ученых по поводу организации исполнительной власти в Российской Федерации, разграничения полномочий между уровнями публичного управления, соотношения государственной власти и местного самоуправления. На базе ведущих юридических вузов и факультетов проводятся «круглые столы» и конференции по данной проблематике.
Активно разрабатывается отечественной юридической наукой тема административной реформы, основным объектом которой является исполнительная власть. Значительный вклад в проблему совершенствования функциональной и структурной организации исполнительной власти как одного из основных направлений административной реформы внесли Н.А. Куликов, Н.П. Медведев, СЕ. Нарышкин, М.П. Петров, А.К. Соловьев, Ю.Н. Старилов, А.И.Татаркин., Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, СД. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, и др.
Однако специальных монографических исследований, затрагивающих правовые основы разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, не проводилось, хотя такая необходимость очевидна.
Объею- исследования - правовой механизм формирования и разграничения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти от федерального центра до муниципального уровня.
Предмет исследования - природа исполнительной власти, аспекты разграничения полномочий, структура компетенции, способы формирования компетенции органов исполнительной власти, правовые основы
разграничения полномочий органов исполнительной власти, местное самоуправление.
Цель исследования состоит в теоретическом обосновании концепции разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.
Задачи исследования. Для достижения указанной цели определены следующие задачи:
-изучить влияние природы исполнительной власти на разграничение полномочий между органами исполнительной власти различных уровней публичного управления;
-исследовать основные аспекты разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления;
-изучить проблему реализации конституционного принципа единства государственной власти (ч.З ст. 5 Конституции РФ) в контексте положений ст. 12 Конституции РФ об организационном обособлении местного самоуправления;
-на основе теоретических положений о сущности исполнительной власти, положений действующего законодательства, практики деятельности органов местного самоуправления раскрыть единство исполнительной власти, включающее в себя и государственный, и муниципальный компоненты;
-дифференцировать понятия «предметы ведения», «полномочия», «компетенция» и «разграничение предметов ведения и полномочий», «передача полномочий», показать их взаимосвязь и взаимозависимость;
-рассмотреть конституционный и законодательный способы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ;
-проанализировать правовые основания, условия и порядок формирования компетенции федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
-проанализировать правовые основания, условия и порядок формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и предметам собственного ведения, формируемым в рамках ст. 73 Конституции РФ;
-проанализировать правовые основания, условия и порядок формирования компетенции исполнительных органов местного самоуправления.
Методологическая и теоретическая основа диссертационного исследования. Автор использовал принципы и методы познания, которые позволяют объективно оценить современный конституционный, законодательный и дискреционный подходы к формированию и
разграничению предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти. На основе принципов всеобщей связи и развития диссертантом рассматриваются государственно-правовые явления и отношения, В диссертации использовались общенаучные методы, в частности системный подход, который позволяет анализировать сложившуюся модель разграничения полномочий как целостное явление. Метод анализа и синтеза позволил выделить отдельные составляющие терминологического аппарата, признаки и свойства отдельных компонентов исследуемых государственно-правовых и политико-правовых явлений. Функциональный подход дал возможность исследовать порядок отраслевого, межотраслевого, территориального аспектов разграничения полномочий. Метод социологического исследования способствовал выявлению основных проблем практического свойства при разграничении предметов ведения и полномочий между государством и местным самоуправлением. Аксиологический метод использовался при выявлении единых ценностных параметров, лежащих в основе государственных и муниципальных интересов, являющихся одним из критериев разграничения предметов ведения и полномочий. Прогностический метод использовался для определения тенденций развития законодательства в области разграничения предметов ведения и полномочий, соотношения государственного и муниципального управления, эволюции организационно-правовых форм отраслевого государственного управления.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
-впервые в отечественной юридической науке разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления исследуется как комплексная фундаментальная проблема;
-обоснованы новые теоретические подходы к определению содержания понятий «предметы ведения», «компетенция», «установление предметов ведения», «разграничение полномочий» органов исполнительной власти;
-сформулированы и раскрыты основные факторы, влияющие на разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления;
-сформулированы предложения по совершенствованию разграничения полномочий между органами исполнительной власти на основании Конституции РФ, федеральных законов, соглашений;
-сформулированы и раскрыты правовые основания формирования компетенции органов исполнительной власти и правовые условия ее реализации;
-проанализирован порядок формирования компетенции федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
-сформулированы основные положения, лежащие в основе разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения;
-определены основные направления оптимизации разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в свете проблем регионального развития;
-проанализирован порядок формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам ведения субъектов РФ в порядке ст. 73 Конституции РФ;
-определены основные тенденции развития законодательства в области местного самоуправления по вопросам разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления;
-показано соотношение государственной власти и местного самоуправления с точки зрения конституционного принципа единства государственной власти;
-раскрыто понятие «единая система исполнительной власти», охватывающее не только государственный, но и муниципальный уровни публичного управления.
Положения, выносимые на защиту:
Разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления должно исходить из сущности исполнительной власти, характеризуемой усилением ее роли в системе разделения властей, и установленных Конституцией РФ предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, законодательно определенных вопросов местного значения.
Между Российской Федерацией, субъектами РФ и местным самоуправлением происходит не разделение исполнительной власти, а разграничение полномочий по ее осуществлению органами публичного управления.
Процесс разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления должен учитывать политические, конституционные и административные (управленческие) аспекты.
Разграничение полномочий должно опираться на научно проработанную и законодательно выдержанную конструкцию понятий «компетенция», «предметы ведения», «полномочия», «установление предметов ведения», «разграничение полномочий», «совместное ведение».
В действующем законодательстве прослеживается позитивная тенденция усиления государственной модели организации местного самоуправления в Российской Федерации, что создает предпосылки реализации принципа единства системы государственной власти, закрепленного в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, с учетом роли и значимости местного самоуправления в решении единых государственных задач.
Компетенция органа исполнительной власти государственного или муниципального уровня формируется и реализуется при наличии правового основания. Правовым основанием формирования компетенции органа исполнительной власти служит конкретная правовая норма, закрепляющая предметное поле ведения исполнительной власти федерального, регионального или муниципального уровней. Основанием реализации компетенции органа служит норма права, закрепляющая полномочия и функции органа исполнительной власти в данном предмете ведения, а в некоторых случаях - условия, то есть фактические обстоятельства, с наступлением которых орган исполнительной власти обязан осуществить возложенные на него полномочия и функции.
Отсутствие единого научно выработанного подхода к формированию понятий «компетенция», «полномочия», «предметы ведения» ведет к субъективному употреблению данных понятий в законодательстве, что вносит определенный диссонанс в процесс разграничения полномочий между органами исполнительной власти различных уровней публичного управления,
Стержневым моментом в процессе разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления выступает публичный интерес, преломляющийся в интересах Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.
Совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ следует рассматривать в функциональном и правовом отношении, что позволяет разрешить довольно сложный с практической точки зрения вопрос об оптимальном соотношении федерального и регионального нормотворчества, разграничивающего полномочия между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения.
Конституционные основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления исходят из принципов федеративного устройства Российского государства, принципа разделения властей и признания местного самоуправления в качестве весьма важного самостоятельного уровня общей системы организации публичной власти демократического федеративного правового государства.
Федеральное законодательство не формирует четкого представления о механизме разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ. Единый законодательный подход к разграничению полномочий не выдержан из-за отсутствия представлений о степени и глубине федерального регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
12. Предметы ведения Российской Федерации, субъектов РФ,
совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ установлены
Конституцией РФ. Поэтому договорами не должны устанавливаться или разграничиваться предметы ведения. Разграничиваться должны полномочия между органами государственной власти. Соглашения о передачи полномочий, исходя из анализа Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.), заключаются органами исполнительной власти субъекта РФ а) по вопросам, перечисленным в п. 2 ст. 26.3 Закона, если субъект РФ в силу своих специфических особенностей не может выполнять возложенные полномочия; б) по вопросам, вытекающим из участия органов исполнительной власти субъекта РФ в осуществлении полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения в порядке п.1 ст. 26.3.1 Закона. Соглашениями могут передаваться полномочия субъекта РФ по предметам субъекта РФ.
На уровне органов исполнительной власти Российской Федерации сосредотачиваются полномочия, направленные на сохранение государства как единой территориальной и социальной системы: полномочия по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, формированию единого экономического и правового пространства, выработке и проведению единой государственной политики в различных отраслях и сферах общественной жизни;
В основу разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения заложены: конституционная идеология формирования перечня предметов совместного ведения, разграничение права собственности, разграничение административных ресурсов, разграничение ответственности, разграничение расходных полномочий.
Единообразный законодательный подход к определению и характеру закрепления объема полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в настоящее время отсутствует. Федеральное законодательство не дает полного представления об объеме работы органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения. Анализ федерального законодательства выявляет непоследовательность в формировании видового состава полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения. Сопоставление полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и полномочий органов исполнительной зласти субъектов РФ по предметам совместного ведения указывает на федеральное компетенционное преимущество.
Отсутствие законодательно установленного перечня предметов ведения субъектов РФ, наличие многочисленных перекрестных изменений и дополнений в федеральное законодательство препятствуют формированию полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и предметам ведения субъектов РФ.
Реализация принципа единства системы исполнительной власти в рамках ст.77 Конституции РФ действующей нормативной базой не обеспечивается. Это в значительный, на наш взгляд, мере предопределено разрушением отраслевой системы государственного управления, несостыкованностью, дублированием в предметах совместного ведения полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ, отсутствием должных форм взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации.
Основу формирования полномочий исполнительных органов местного самоуправления составляют вопросы местного значения. Перечни вопросов местного значения, закрепленные в ст. 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 3 декабря 2008г.), не учли всего многообразия общественных отношений, участниками которых являются органы местного самоуправления. Рассмотрение федерального законодательства показало, что органы местного самоуправления призваны принимать активное участие и в решении многих вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Научная и практическая значимость диссертации состоит в выяснении вопросов формирования полномочий органов исполнительной власти федерального, регионального (субъектов РФ) и муниципального уровней.
Результаты исследования представляют совокупность новых теоретико-правовых и методологических положений, позволяющих:
-провести мониторинг:
а) федерального законодательства, разграничивающего полномочия
органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ;
б) отраслевой организационной структуры исполнительной власти;
в) законодательства субъектов РФ, закрепляющего полномочия органов
исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения и
предметам собственного ведения;
г) реформы местного самоуправления;
-сформулировать основные направления модернизации правовых основ разграничения полномочий в системе исполнительной власти по вертикали; -использовать результаты исследования:
а) для подготовки учебников и учебных пособий для студентов,
магистрантов и аспирантов юридических вузов;
б) в преподавании курсов административного права, муниципального
права, специальных курсов по проблемам разграничения полномочий;
в) при подготовке и переподготовке муниципальных и государственных
служащих;
г) в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Работа обсуждалась на заседании кафедры административного и муниципального права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», Института законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».
Основные результаты научного исследования содержатся в монографиях «Организация деятельности милиции общественной безопасности в Российской Федерации» (Саратов, 2004г.), «Разграничение предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти» (Саратов, 2007г.), «Формирование компетенции органов исполнительной власти» (Саратов, 2008г.), а также в статьях, опубликованных в научных журналах, тематических сборниках, материалах международных и всероссийских конференций.
Результаты научной работы нашли применение в деятельности Института законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» при разработке курсов обучающих программ для муниципальных служащих и проведении обучающих семинаров с депутатами представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Саратовской области, главами муниципальных образований, главами местных администраций муниципальных образований Самарской, Оренбургской, Мурманской областей, Ханты-Мансийского автономного округа.
Результаты научной работы диссертанта использовались учеными в деятельности Саратовского филиала ГУ «Института государства и права» РАН: в обсуждениях на методологических семинарах по вопросам федеративной и административной реформ, реформы местного самоуправления (Научно-практический семинар Саратовского филиала ГУ Институт государства и права РАН, ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права" на тему: «Правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления» (25 октября 2007 г.); Второй всероссийский круглый стол Саратовского филиала ГУ Институт государства и права РАН при участии ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", ФГОУ ВПО Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина «Реформа публичной власти в современной России» (14 ноября 2007 г.); Круглый стол Саратовского филиала ГУ Институт государства и права РАН, ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина» «Ответственность публичной власти в современной России» (17 ноября 2008 г.).
Основные выводы диссертационного исследования были использованы при разработке проекта федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», при разработке пакета нормативных документов для органов местного самоуправления Саратовской области относительно полномочий органов местного самоуправления в различных отраслях и сферах муниципального управления, разработке
методических указаний по осуществлению органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, по осуществлению кадровой работы в органах местного самоуправления, по формированию нормативно-правовой базы по разграничению полномочий между представительным органом муниципального образования и местной администрацией.
Положения диссертации нашли отражение в подготовленных курсах для слушателей факультета магистратуры ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»: «Проблемы муниципального права и местного самоуправления в Российской Федерации», «Проблемы организации деятельности муниципальной милиции в Российской Федерации», «Предупреждение межнациональных конфликтов на муниципальном уровне».
Структура диссертации определяется логикой исследования, поставленными целями и задачами и состоит из введения, шести глав, объединяющих семнадцать параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
Необходимость учета сущности исполнительной власти в процессе разграничения полномочий
Темпы развития современного российского общества требуют более-качественного подхода к выбору форм и методов управления социальными процессами, позволяющего органам публичной власти с учетом интересов федеральной власти и автономных единиц оказывать централизованное или децентрализованное зозденствие на различные, сферы- жизнедеятельности общества.
Наличие централизованного и децентрализованного- моментов. публичного управления, как закономерно объективных явлении в. федеративном государстве, требует в практике административного управления адекватного отражения законов общественного развития в целях предотвращения в обществе диспропорций, противоречий, конфликтов . Для ЭТ01-0 необходимо определить тот баланс централизации и децентрализации, который позволит учитывать интересы и потребности различных уровней власти при решении наиболее сложной и в то же время всегда актуальной задачи для любой-федеративной системы - разграничения предметов ведения-и. полномочий. Поэтому определение содержательных границ указанных интересов и потребностей играет первостепенную роль в процессе распределения властных полномочий между федеральной, региональной и муниципальной. системами управления.
Институт государства и права РАН, ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права" на тему: «Правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления» (25 октября 2007 г.); Второй всероссийский круглый стол Саратовского филиала ГУ Институт государства и права РАН при участии ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", ФГОУ ВПО Поволжская академия государственной службы им. ГІ.А. Столыпина «Реформа публичной власти в современной России» (14 ноября 2007 г.); Круглый стол Саратовского филиала ГУ Институт государства и права РАЯ, ФГОУ ВГО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина» «Ответственность публичной власти в современной России» (17 ноября 2008 г.).
Основные выводы диссертационного исследования были использованы при разработке проекта федерального закона «О физической культуре и спорте в1 Российское Федерации», при разработке пакета нормативных документов для органов местного самоуправления Саратовской области относительно полномочий органов местного самоуправления в различных отраслях и сферах муниципального управления, разработке методических указаний по осуществлению органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, по осуществлению кадровой работы в органах местного самоуправления, по формированию нормативно-правовой базы по разграничению полномочий между представительным органом муниципального образования и местной администрацией.
Положения диссертации нашли отражение в подготовленных курсЕх для слушателей факультета магистратуры ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»: «Проблемы муниципального права и местного самоуправления в Российской Федерации», «Проблемы организации деятельности муниципальной милиции в Российской Федерации», «Предупреждение межнациональных конфликтов на шциналыюм уровне». ч
Процесс формирования децентрализованной организации управления начался еще в 1990 году. Демонтаж существующей на тот момент системы управления с перераспределением властных полномочий без опори на научные основы обошелся «нашей стране многими существенными потерями - экономическим, политическими, социальными, духовными и пр.»1. «Парад суверенитетов», идущий под лозунгами построения правового государства.и гражданского общества, поставил под угрозу целостность политического, правового и социально-экономического пространства России. Сложившаяся обстановка указала на острую необходимость реформирования публичной власти и восстановления способности иласгных структур обеспечивать реализацию прав и свобод различных субъектов правового пространсіва на всех уровнях и во всех сферах государственного управления;
Центральная шіасть п силу ряда объективных причин была неспособна самостоятельно преодолеть масштабность предстоящей оптимизации государственного управления. Требовалось такое направление его рационализации, которое бы позволило при сохранении сильных позиций центра предоставить региональным и муниципальным властям необходимый объем самостоятельности при решении каждодневных проблем. Однако предпринятые в течение последних почти двух десятилетий неоднократные преобразования сферы государственного строительства до сих пор так и не решили наиболее существенную для практики российского федерализма проблему оптимального распределения властных управленческих полномочий.
Тем не менее, как справедливо отмечает С.Н. Махина, децентрализация публичного управления в России состоялась2. Несмотря на то, что с в Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ были уточнены полномочия федеральных органов власти, органон государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и закреплены некоторые механизмы реализации полномочий, говорить о качестве государственного управления пока не приходится.
Согласно административно-правовой науке государственное управление составляет содержание деятельности исполнительной власти1. Поэтому разграничение предметов ведения и полномочий как процесс децентрализации государственного управления не может быть осуществлено без познания сути исполнительной власти на всех уровнях государственного организма.
В российской юридической науке и политической практике разграничение предметов ведення и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федераций, субъектов РФ; местного. самоуправления определенно не представлена Теоретические разработки по данным вопросам не опубликованы. Значительная доля внимания- уделяется лишь общим вопросам разграничения компетенции между уровнями зласти без уяснения особенностей данного процесса по линии исполнительной власти. Имеющиеся же на сегодняшний день некоторые попытки научного
Историко-методэлогический подход к определению предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти
Изучение мирозого опыта показывает, что в любые периоды формирования государственности вопрос о распределении властных полномочий между территориальными образованиями является одним из первых. Рассмотрение особенностей российского варианта эволюции компетенции различных субъектов, участвующих в процессе государственного управления, помогает глубже выявить и понять условия, влияющие на становление компетенции, а также определигь ее содержательные стороны.
Развитие компетенции рассматривается в отношении деятельности органов управления в исполнительной сфере. Проанализированы лишь те моменты исторического развития, которые наиболее ярко отражают предмет исследования.
Многими учеными-историками указывается, что первые государства всегда и всюду образуются в небольшом объеме, а именно в объеме одной территориальной единицы или нескольких тесно связанных между собой общин , что подтверждается и историей формирования государственности на Руси . И даже в пределах такой небольшой по объему общине не раз находил подтверждение тот исторический факт, что зарождающаяся в лице князя и его дружины высшая администрация, выполняя интегрирующую функцию в обществе, нс должна утрачивать представления о государственных интересах. В противном же случае происходило либо сдерживание социального или политического развития государственности, либо наступали еще более губительные для страны последствия3. От силы княжеской власти всегда зависела стабильность внутренней и внешней безопасности. Поэтому вполне справедливым выглядит мнение, что безкняжье нарушало нормальную жизнь страны и регионов, влекло за собой разрушительные внутренние неурядицы и ослабляло возможности защиты от внешних врагов . Во многом мощь княжеской пласти предопределяла набор полномочий главного властителя, закрепляемых в специальном договоре — «ряде»5, значительно отличавшихся от круга дел родоплеменной знати, носивших в основном гражданскую окраску.
Уже в период перехода Древней Руси от общинно-родового устройства к общине-государству обозначилось формирование тех сфер общественной жизни, регулирование которых могло осуществляться только силовыми методами - военная оборона и охрана внутреннего «наряда». Они требовали осуществления ряда организационных и полицейских функций: назначение дружинных и полковых начальников, руководство строительством фортификационных укреплений, контроль охранных торговых путей, исполнение воинского наряда1, обложение и сбор дани, охрана торговли, смотр «путей сообщений» и др.
Необходимостью организации межволостных и межземельных отношений было обусловлено становление дипломатической, внешнеэкономической, торговой сфер.
Объективное выделение указанных направлений общественной жизни требовало не только установления полномочий по их осуществлению, но и их распределения между князем и era окружением (посадниками, тысяцкими, тиунами), а также определения различных административных мер воздействия (прямое силовое воздействие, заключение договоров, назначение мытников, установление и охрана правильных единиц меры и веса, введение паспортной системы купцам и т.д.). Экономические, географические, этнические факторы начинали зарождать, хотя и слабые, но все же видимые региональные различия в обустройстве административной власти.
Необходимо отмстить и еще одну деталь. Наряду с делами общегосударственного масштаба, реализуемыми княжеской администрацией (преимущественно военно-административного и полицейского характера), складывается система дел, осуществляемых территориальной общиной за «свои счет» ;; «под свою ответственность»: строительство мостов, дорог, градостроительство и т.д.
Таким образом, устанавливаются слабые, но улавливаемые границы сфер и полномочий, обеспечивающих государственные потребности и реализуемых княжеской структурой, и потребности чисто территориально!X) характера, выполняемые непосредственно населением или через выборных должностных лиц, зарождаются первые черты централизованной и децентрализованной модели управления.
С середины 50-х гг. XVI в. территориальный принцип распределения властных полномочий постепенно заменяете на ведомственный. Создание приказов (центральных органов управления) положило начало становлению отраслевого управления. Четкого разделения функциональных обязанностей между центральными учреждениями в этот период не наблюдалось. Разбросанная сеть ведомственных учреждений с подведомственными им городами, создавала своеобразную «паутину» управления, в которой не могли разобраться не только подданные Российского государства, но н сами служащие приказов1. Несмотря на то, что «не было системы управления»2 с рационально обустроенной компетенцией, обозначилось два варианта администрирования: отраслевой и функционально-территориальный.
Реформы государственного аппарата были продолжены и в эпоху правления Екатерины II (1762 — 1796 г.г.). Не идаваясь в подробный анализ документов того периода, составивших нормативную основу преобразований, следует отметить следующие основные моменты, интересные с точки зрения проводимого исследования:
Сущность порядка формирования компетенции органов исполнительной власти
Установление предметов ведения и разграничение полномочие в системе исполнительной власти происходят в формах, установленных Конституцией РФ. Конституционные и чякснодателыше положения о разграничении предметов ведения и полномочии служат исходным начглом для дальнейшей работы по распределению полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также в системе исполнительных органов местного самоуправления.
Указанные выше положения дают начало формированию компетенции органа исполнительной власти и реализации компетенции органом исполнительной власти. Компетенция органа исполнительной власти государственного или муниципального уровня формируется и реализуется только при наличии равового основания. Правовым основанием формирования компетенции могут вести к появлению нового объекта правового регулирования, решению вопроса об отнесении его к предмету ведения федеральной, региональной (субъектов РФ) или муниципальной исполнительной власти, а значит, к определению компетенции органов исполнительной власти соответствующего уровня по регулированию общественных отношений, вытекающих из сущности указанного выше объекта.
Внутригосударственные процессы, связанные с децентрализацией или централизацией государственного управления, также можно рассматривать в качестве условия формирования компетенции органов исполнительной власти, так как данные фактические обстоятельства непосредственно связаны с пересмотром объема компетенции разноуровневых субъектов управления в исполнительной вертикали власти.
Можно назвать и еще одно условие формирования компетенции органа исполнительной власти - это создание органа в системе федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления. Например, согласно ч.1. ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», помимо представительного органа местного самоуправления, исполнительно-распорядительного органа, главы местной администрации, главы муниципального образования и контрольного органа, могут быть созданы и иные органы местного самоуправления. Согласно ст. 15, 16 данного Закона в качестве «иного» органа можно рассматривать муниципальную милицию. Создание муниципальной милиции и системе органов местного самоуправления будет возможно только после законодательного определэния на федеральном уровне ее статуса. Создание органов специального управления с определением их компетенции осуществляется и в особых условиях. Например, согласно Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. № 3-ФЗК «О чрезвычайном положении»1 на территории, на органа исполнительной власти служит конкретная правовая норма, закрепляющая предмгтное поле ведения исполнительной власти федерального, регионатьного или муниципального уровней. Основанием реализации компетенции органа служит норма права, закрепляющая полномочия и функции органа исполнительное власти в данном предмете ведения. В некоторых случаях для реализации компетенции органа исполнительной власти необходимы определенные условия, то гсть фактические обстоятельства, с наступлением которых орган исполнительной власти обя:шн осуществить возложенные на пего полномочия и функции. Условиями реализации компетенции органа исполнительной власти можно рассматривать наступление чрезвычайных обстоятельств, объявление военного положения, совершение правонарушения, получение информации о готовящемся правонарушении, возложение обязательств на орган исполнительной власти и др.
Например, Федеральным конституционным законом от 30-января 2002 г. №1-ФКЗ «О военном положении» закрепляются полномочия федеральных органов исполнительной власти и особенности их функционирования в условиях военного положения.
Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»" предусматривает осуществление органами задержан пограничной службы задержание и личный досмотр лиц, в отношении которых имеются основания подозревать их в нарушении режима Государственной границы, пограничного режима.
Можно говорить также и об условиях формирования компетенции органов исполнительной власти, которые связаны с внутренними и внешними процессами функционирования гссударства, поступательным развитием общественных отношений. Такие сложившиеся обстоятельства которой введено чрезвычайное положение, создается временнь специальный орган управления территорией, а в случае, если создание такого органа не обеспечило достижение целей введения чрезвычайного положения, может быть создан федеральный орган управления территорией.
Немаловажным является вопрос о сущности формирования компетенции органов исполнительной власти. Здесь определяющими являются два момента: 1) кто принимает решение о формировании компетенции органов исполнительной власти; 2) в каких актах закрепляется компетенция органов исполнительной власти.
На каждом уровне исполнительной власти сложился свой порядок принятия решения о формировании компетенции органов исполнительной власти и своя система нэрмативньгх правовых актов.
Формирование компетенции органов исполнительной власти Российской Федерации по предметам исключительного ведения Российской Федерации
Конституционное закрепление институтов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ служит исходным материалом дхя формирования компетенции федеральных органов исполнительной власти (далее по тексту - ФОИВ).
Компетенция ФОИВ не является раз и навсегда установленной. Современная геополитическая обстановка, глобализация социальных, экономических, информационных процессов требуют постоянного пересмотра объема и :аракгера компетенции.
В условиях всевозрастающей политизации общественных отношений в организации федеральной исполнительной власти социальные, философские, правовые и др. аспекты, вытесияясь политическим измерением власти, начинают переходить на вторые позиции. Осмысление предметной и компетенционной архитектуры федеральной исполнительной власти с точки зрения политических ценностей позволяет рассматривать политический момент как средство достижения целостности, стабильности и функциональности всей системы исполнительной власти. Но право не должно быть в тени от политики. Формирование полномочий ФОИВ должно базироваться на идее господства Конституции и закона, закладывающих правовой фундамент для функционального каркаса исполнительной власти.
Какой бы ни была политическая конъюнктура, на уровне федерального центра всегда будут сосредотачиваться полномочия ФОИВ, направленные на сохранение государства как единой территориальной и социальной системы.
Всесторонний анализ законодательных и иных нормативных правовых актов, закрепляющих и регулирующих деятельность ФОИВ но предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, позволил сделать вывод о сосредоточении на федеральном уровне полномочий, связанных с обеспечением национальной безопасности Российской Федерации, формированием единого экономического и правового пространства, по выработке и проведению единой государственной политики в различных траслях и сферах общественной жизни.
Рассмотрение полномочий и функций ФОИВ обшей и специальной компетенции п области обеспечения национальной безопасности позволило с известной долей условности систематизировать их в зависимости от вида безопасности в группы: 1. Полномочия ФОИВ по обеспечению международной, внутриполитической и военной безопасности государства. В эту группу включается блок полномочий и функций, обеспечивающий проведение как внугриполитического курса государства, так и внешнеполитического, адекватного современным условиям в мировой политике, а также вопросы, связанные с обороноспособностью государства.
Внешнеполитический курс государствй направлен на достойное представление интересов Российской Федерации на международной арсис. Исходя из ст. 71 Конституции РФ, сюда относится круг предметов ведения, сосредоточенных в п.п. «к», «л» — внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, между народі! ые договоры Российской Федерации, внешнеэкономические отношения Российской Федерации. Группа полномочий к функций «внешнего блока» органов исполнительной власти центрального аппарата направлена на обеспечение внешнеполитической безопасности Российской Федерации, укрепление и развитие на мировом рынке путем внешнеэкономического сотрудничества. Изучение нормативных правовых актов, регулирующих деятельность ФОИВ по внешнеполитической линии1, позволяет рассматривать следующие направления их деятельности: - защита интересов РФ на международігой арене; -участие в решении глобальных международных проблем; - обеспечение внешней безопасности страны, сохранение и укрепление ее суверенитета и территориальной целостности; - воздействие на общемировые процессы; - формирование поясг добрососедства по периметру российских границ; - участие в обеспечении биологической и химической безопасности; - реализация Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний; - разведывательная деятельность в политической сфере; - международное поенное и поенно-техническсе сотрудничество; - осуществление внешнеэкономических связей. Подробный анализ функций ФОИВ по указанным выше направлениям показал, что D услооиях всесторонней глобализации политических процессов функционирование ФОИВ во внешнеполитической сфере, как представляется, нацелено на формирование и реализацию превентивной внешней политики, гармонизирующей и стабилизирующей отношения с государствами ближнего и дальнего зарубежья, на участие в решении общецнвилизационных проблем, связанных с предупреждением и пресечением международного терроризма, глобальных политических, экономических и финансовых кризисов, прямо или косвенно создающих угрозу жизненно важным интересам Российского государства.
Внутриполитический блок полномочий и функций ФОИВ формируется на основе конституционных положений п.п. «ы» и «н» ст. 71 - безопасность, защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации. Здесь четко прослеживаются следующие основные направления деятельности ФОИВ1:
