Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Особенности правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ 13
1. Понятие и содержание правового статуса органа исполнительной власти субъекта РФ 13
2. Специфика организации органов исполнительной власти в субъектах РФ 26
3.Законодательное регулирование системы органов исполнительной власти субъектов РФ 56
Глава II. Административно-правовой статус высших и центральных органов исполнительной власти субъектов РФ 95
1 . Высшее должностное лицо в системе органов исполнительной власти субъектов РФ 95
2. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Особенности правового регулирования деятельности 136
З.Административно-правовой статус центральных органов исполнительной власти субъектов РФ 156
Заключение 173
Список источников и литературы 182
- Понятие и содержание правового статуса органа исполнительной власти субъекта
- Специфика организации органов исполнительной власти в субъектах РФ
- Высшее должностное лицо в системе органов исполнительной власти субъектов РФ
- Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Особенности правового регулирования деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последнее время значительно возрос интерес к теоретическим разработкам проблем правового статуса органов исполнительной власти. Все большее число исследователей обращается к изучению важнейших вопросов административного права, связанных с организацией деятельности органов государственной власти, и в особенности органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Эта проблема представляется достаточно сложной и многоплановой, требующей серьезного теоретического осмысления и комплексного анализа нормативного материала.
Следует подчеркнуть, что ныне на законодательном уровне нет легальных дефиниций таких базовых понятий, как «орган исполнительной власти», «система и структура органов исполнительной власти», «организационно-правовые формы органов исполнительной власти», «компетенция органа исполнительной власти», что является существенным препятствием при осуществлении административной реформы и модернизации государственного управления. При этом в науке административного права теория правового статуса органа исполнительной власти до конца еще не разработана.
Отсутствие такого понятийного аппарата негативно влияет на определение правового статуса органов исполнительной власти различных субъектов РФ, реализацию принципа единства исполнительной власти в Российской Федерации и является препятствием для дальнейшего и более эффективного реформирования системы органов исполнительной власти на региональном уровне.
Необходимо также упомянуть, что возможности органов исполнительной власти осуществлять свои функции и компетенцию напрямую зависят от их организационно-правового статуса, объема полномочий, места в системе государственного управления. В этом плане проблема законодательного определения основных элементов правого статуса органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации приобретает первоочередное
значение.
Без решения данного вопроса невозможна реализация многочисленных
программ социально-экономического развития Российской Федерации и
национальных проектов в наиболее важных сферах общественной жизни и
отраслях управления. Не случайно в посланиях Президента Российской
Федерации повышение эффективности государственного управления
определяется как важнейшая и актуальная государственная задача
современности. В целом это направление деятельности получило название
административной реформы. В рамках реформы была осуществлена
модернизация системы федеральных органов исполнительной власти,
завершившаяся в 2004 году подписанием Указа Президента Российской
Федерации №314 «О системе и структуре органов исполнительной власти
Российской Федерации», который заложил основу функционального
Понятие и содержание правового статуса органа исполнительной власти субъекта
Правовой статус органа исполнительной власти является сложной правовой конструкцией. Исходя из этого, для полного и всестороннего раскрытия его содержания целесообразно выделить основные элементы и их соотношение с главными признаками органа исполнительной власти как субъекта управления. В этих целях следует обратиться к положениям, выработанным наукой административного права1.
Орган исполнительной власти, являясь звеном государственного аппарата, осуществляет в пределах своей компетенции исполнительную и распорядительную деятельность в целях реализации функций государства. На практике необходимо правовыми средствами обеспечить его основные позиции (правовой статус) как субъекта государственного управления. В этом заключена одна из гарантий качества и эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Как известно значение слова «статус» тождественно понятию «положение». Установление правового статуса является одной из форм правового регулирования деятельности субъекта.
В целях установления специфики правового положения органа исполнительной власти важно выяснить признаки органа и определить соответствующие этим признакам черты его статуса. Это позволит сделать наиболее убедительное заключение о назначении и роли правового статуса как правовой категории. Из множества признаков органа исполнительной власти следует выделить то, что он: а) занимает определенное место в системе государственного механизма; б) участвует в выполнении функций государства в определенной сфере общественных отношений; в) имеет определенную организационную структуру, которая соответствует цели его деятельности; г) обладает способностью действовать от имени государства в форме исполнительно-распорядительной деятельности; д) наделен публично-властными полномочиями.
Для того, чтобы орган исполнительной власти был правоспособен, он должен обрести свой правовой статус, в котором каждый из упомянутых признаков получает правовое оформление и необходимые правовые средства, через которые эти признаки реализуются на практике.
Таким образом, основываясь на приведенных признаках, можно утверждать, что правовой статус органа исполнительной власти: а) определяет его место в системе государственных органов, установленных Конституцией РФ, или в той или иной их подсистеме; б) фиксирует его назначение в системе выполнения государственных функций путем установления основной цели, задач и функций; в) закрепляет определенную организационную структуру и ресурсы (или порядок их формирования) путем установления порядка финансирования, распределения материальных средств, необходимых для реализации его задач и функций, путем регламентации порядка организации работы; г) определяет компетенцию органа, т.е. очерчивает круг его прав и обязанностей, необходимых для реализации цели, задач и функций; статус определяет методы и формы деятельности органа1.
Следовательно, в административно-правовом статусе органов исполнительной власти мы можем выделить три главных блока: - целевой; - структурно-организационный; - компетенционный1.
Таким образом, обусловленные правовым статусом права и обязанности ориентированы на функции органа и обеспечивают его способность действовать властно, от имени государства по отношению к подчиненным ему объектам управления, а также совершать юридические действия по отношению к другим органам и организациям, не находящимся с ним в отношениях подчинения. Так выявляется соотношение основных элементов статуса органа управления и его главных признаков.
Содержание и назначение правового статуса органа исполнительной власти как субъекта управления и права, в литературе определяется по-разному.
Ю.М. Козлов полагал, что «правовое положение органов государственного управления находит свое конкретное выражение в их компетенции. В ней закрепляются задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности этих органов, т.е. их административная правоспособность и дееспособность2. Б.М. Лазарев трактует компетенцию как право и обязанность осуществлять определенную деятельность3.
Д.Н. Бахрах под компетенцией понимает «совокупность властных полномочий относительно определенных предметов ведения»4.
Специфика организации органов исполнительной власти в субъектах РФ
Органы исполнительной власти - наиболее многочисленная, разнообразная и разветвленная система органов государственной власти. Организация исполнительной власти в федеративном государстве усложняется наличием двух уровней относящихся к названной ветви власти органов. «Такие органы не могут составлять жесткую вертикаль, ибо это ведет к фактическому унитаризму и парализует инициативу субъектов Федерации. Вместе с тем органы исполнительной власти Федерации не должны действовать разрозненно, поскольку в таком случае эффективность решения многих проблем будет недостижима»1. Поэтому для поддержания баланса интересов Федерации и ее субъектов исполнительная власть должна осуществляться органами, объединенными в единую систему. При этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделяются компетенцией, свидетельствующей о достаточно широкой самостоятельности субъектов РФ, а между органами государственной власти Федерации и ее субъектов складываются отношения взаимодействия и вместе с тем иерархической подчиненности.
В соответствии с ч.2 ст.77 Конституции Российской Федерации, в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. Единство системы органов исполнительной власти должно обеспечиваться в пределах вопросов, отнесенных к ведению Федерации, и полномочий Федерации по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Поэтому формирование системы исполнительной власти должно быть основано на целостности и взаимосвязи федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это предполагает единство структур на федеральном уровне и уровне субъектов федерации1.
Следует отметит, что общая система органов исполнительной власти Российской Федерации включает в себя три разновидности органов исполнительной власти: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, образованные по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, органы исполнительной власти субъектов РФ, образованные по предметам исключительного ведения субъектов РФ. При этом следует отметить, что в единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации входят только: а) федеральные органы исполнительной власти; б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, образованные по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Особое положение занимают те органы, которые создаются по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Такие органы структурно выводятся за -рамки единой системы исполнительной власти России, чем обеспечивается самостоятельность субъектов Российской Федерации. Но исходя из основной функции исполнительной власти - исполнять закон, они являются продолжением федеральной вертикали исполнительной власти, но не организационно, а функционально.
Таким образом, в систему органов государственной власти соответственно республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов входят органы исполнительной власти этих субъектов. Совокупность органов рассматриваемой ветви власти структурно как бы раздваивается. Часть из них относится как к российской исполнительной вертикали, так и к системе органов государственной власти субъектов. Другая часть составляет «собственные» исполнительные органы и входит только в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Но и те, и другие связаны единым функциональным назначением, возложенным на исполнительную власть.
На основании вышеизложенного, в зависимости от отношения к единой системе исполнительной власти РФ, можно выделить две группы органов исполнительной власти субъектов РФ:
1. органы исполнительной власти субъектов РФ, образующие вместе с федеральными органами исполнительной власти единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. Эти органы осуществляют полномочия по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;
2. органы исполнительной власти субъектов Федерации, которые образуются по предметам ведения, не отнесенным к ведению РФ и ее совместному ведению с субъектами РФ (п.2 ст.77 Конституции РФ)1.
Следует отметить, что принцип единства системы исполнительной власти в Российской Федерации не исключает разнообразия в организации исполнительной власти в субъектах РФ. На этом уровне действует сложная система органов исполнительной власти.
Из ст. 77 Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (далее ФЗ «Об общих принципах...) следует, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными вышеуказанным законом.
Высшее должностное лицо в системе органов исполнительной власти субъектов РФ
Конституция РФ, закрепляя в статье 77 двухуровневую конструкцию построения органов исполнительной власти субъектов РФ, не установила нормативной модели высшего должностного лица субъекта РФ. Нормативные правовые акты, изданные на основании Конституции РФ до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее ФЗ «Об общих принципах...», также не предусматривали указанный термин.
Кроме того, до принятия ФЗ «Об общих принципах...», особенности правового статуса высших должностных лиц субъектов Федерации определял устав конкретного субъекта РФ, что приводило к тому, что законодательство субъектов РФ не было унифицированным в этой части, в следствие чего правовой статус высших должностных лиц субъектов Федерации не был приведен к общему знаменателю и они обладали различными полномочиями.
Федеральный закон «Об общих принципах...» позволил в значительной степени унифицировать полномочия высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (ч.7 ст. 18). Данная унификация, разумеется, не может привести к однообразию правового статуса глав субъектов Федерации, так как они могут осуществлять не только общие для всех субъектов Российской Федерации полномочия, но и иные полномочия, определяемые учредительными актами и законами субъектов Федерации. Также ФЗ «Об общих принципах,..» ввел термин «высшее должностное лицо субъекта РФ», сформулировал нормативную модель данного органа.
С одной стороны, Федеральный закон «Об общих принципах ...» предусмотрел систему, в которой высшее должностное лицо субъекта РФ может быть представлено в виде єдиноначального органа государственной власти субъекта РФ (статья 2). Здесь нашло свое выражение диспозитивное начало в формировании нормативной модели высшего должностного лица субъекта РФ.
С другой стороны, высшее должностное лицо субъекта РФ в обязательном порядке признается руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. В этом случае он автоматически включается в структуру системы исполнительной власти субъекта РФ, по существу возглавив данную систему. Это свидетельствует о наличии императивного начала в организации нормативной модели высшего должностного лица субъекта РФ1.
Согласно статье 18 (части 6) Федерального закона «Об общих принципах ...» субъект РФ определяет наименование высшего должностного лица с учетом исторических, национальных и иных традиций соответствующего субъекта Федерации.
Итогом реализации механизма организации высшего должностного лица субъекта РФ на базе нормативной модели является образование его как системы, состоящей из двух элементов: єдиноначального органа системы органов государственной власти субъекта РФ и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Это обязательные элементы нормативной модели высшего должностного лица субъекта РФ. Тем самым данный закон в законодательном порядке закрепил двойственный характер правового положения высшего должностного лица субъекта Федерации.
Правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ определяется субъектом федерации самостоятельно с учетом общих принципов организации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Так, например, ряд уставов субъектов РФ содержат самостоятельные главы, в названии которых фигурирует высшее должностное лицо субъекта РФ. Содержание этих глав непосредственно фиксирует конкретный административно-правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ. К таким нормативным правовым актам относятся: Устав Иркутской области1 (Глава 6. «Губернатор области. Исполнительная власть области»); Устав (Основной Закон) Омской области (Глава V. «Губернатор Омской области, Администрация Омской области»); Устав Пермской области3 (Глава IV. «Губернатор Пермской области. Администрация Пермской области и иные исполнительные органы государственной власти Пермской области»).
Согласно статье 6 раздела первого «Основы конституционного строя Республики Башкортостан» Конституции Республики Башкортостан4 государственную власть в республике осуществляют Государственное Собрание Республики Башкортостан, Президент Республики Башкортостан, Правительство Республики Башкортостан, местные органы государственной власти Республики Башкортостан, суды Республики Башкортостан. Президент является главой Республики Башкортостан на основании статьи 1 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан»
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Особенности правового регулирования деятельности
В соответствии со ст. 20 ФЗ «Об общих принципах...», определяющей основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации.
Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.
Обычно в субъектах Федерации используются следующие наименования высшего исполнительного органа: правительство (в некоторых областях и республиках, например, в республиках Алтай , Карелия , Коми , Чувашия4, Удмуртия5; городе федерального значения Санкт-Петербурге6, в Московской области7), кабинет министров (преимущественно в республиках, о например, в Татарстане ) администрация (преимущественно в краях и областях, например, во Владимирской1, Тульской2, Тверской3, Смоленской областях). Интересны вопросы о зависимости особенностей правового статуса высшего исполнительного органа от его наименования, а также связи, прослеживающейся между выбором определенного наименования данного вида органов и видом субъекта Федерации,
В ряде субъектов Федерации принимаются специальные законы о высшем исполнительном органе государственной власти. Однако такие законы есть далеко не во всех субъектах Федерации: например, они приняты только в 7 из 18 субъектов, входящих в Центральный федеральный округ: это Москва4, Московская5, Смоленская6, Тверская7 и Калужская области8.
Иногда некоторые вопросы организации высшего исполнительного органа регулируются другими законами субъекта Федерации. Так, во Владимирской9, Тульской10 областях приняты законы о структуре Администрации области. В Ивановской области вопросы структуры администрации области включены в предмет регулирования Закона Ивановской области от 13 ноября 2001 года № 70-03 «О. структуре Администрации Ивановской области и системе органов исполнительной власти Ивановской области»11. В Липецкой области вопросы правового статуса Администрации области решаются в Законе Липецкой области от 16 июля 2002 года № 9-03 «О схеме управления Липецкой областью и структуре Администрации Липецкой области»1 (в ред. Закона Липецкой области от 05.09.2005 № 215-03)(глава 2 Закона).
Более детально элементы правового статуса высшего исполнительного органа субъекта Федерации разрабатываются в актах исполнительной власти - в постановлениях губернаторов и глав республик (возглавляющих исполнительную власть в субъекте Федерации) и постановлениях администрации или правительства. Так, этими актами утверждается структура администрации, штатное расписание администрации, решаются вопросы формирования администрации и ее структурных подразделений, назначения и увольнения должностных лиц, устанавливаются механизмы взаимодействия структурных подразделений администраций, администрации и других органов государственной власти.
Например, в Рязанской области вопросы структуры администрации области решены в постановлении Губернатора Рязанской области от 13 апреля 2004 года № 195-пг «Об организации исполнительных органов государственной власти Рязанской области и структуре Администрации Рязанской области»2. В Белгородской области Губернатором принято постановление «О формировании Администрации области, ее структуре и штатном расписании»3 (от 29 июня 1999 года № 364), им же освобожден от должности ряд должностных лиц, назначены руководители подразделений администрации, реорганизованы некоторые подразделения администрации, изменено штатное расписание. В Ярославской области имеется постановление Губернатора «О схеме и перечне структурных подразделений Администрации Ярославской области» от 27.01.1997 № 41 (с изменениями от 09.06.2005)4.
Таким образом, в субъектах РФ наблюдается значительное разнообразие в структуре и наименованиях высших должностных лиц и высших органов исполнительной власти (все они органы общей компетенции), а также иных органов исполнительной власти, осуществляющих отраслевые и межотраслевые функции.
В соответствии со ст. 18 ФЗ «Об общих принципах...» высшее должностное лицо субъекта Федерации формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Так, например, в соответствии с Конституцией Республики Калмыкия1 Высшее должностное лицо республики Калмыкия определяет и утверждает персональный состав Правительства Республики Калмыкия, а также вправе досрочно распустить весь состав Правительства республики Калмыкия либо освободить отдельных его членов.
