Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Общая характеристика нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации... 15
1.1. Основы правового статуса исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации 15
1.2. Юридическая природа нормативно-правовых актов исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации...41
1.3. Классификация нормативно-правовых актов исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации 59
Глава 2. Порядок создания и действие нормативно-правовых актов органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации 78
2.1. Порядок создания нормативно-правовых актов органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации 78
2.2. Действие нормативных правовых актов исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации 108
Глава 3. Законность нормативных правовых актов органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации 128
3.1. Понятие законности нормативных правовых актов органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации 128
3.2. Обеспечение законности нормативных правовых актов органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации 148
Заключение 176
Список литературы 179
Приложение 211
Введение к работе
Нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации1 являются неотъемлемым элементом правовой системы Российской Федерации. С их помощью регулируется достаточно обширный круг общественных отношений, конкретизируется и детализируется действие законов и иных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления. Наделение исполнительных органов государственной субъектов Российской Федерации правом осуществления государственного управления в такой форме, как принятие (издание) нормативных юридических актов отвечает федеративной природе российского государства, позволяет учитывать региональную специфику, оперативно реагировать на быстро меняющиеся обстоятельства, на которые федеральный центр не всегда может своевременно и адекватно отреагировать.
В то же время правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации сопряжено с целым рядом вопросов. Так, на сегодняшний день достаточно проблемными являются: определение места и роли нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в правовой системе России; уяснение их юридической силы по отношению к иным нормативным правовым актам; уточнение круга органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые вправе принимать нормативные акты; совершенствование порядка их принятия, а также действия в пространстве, времени и по кругу лиц; обеспечение соблюдения принципов, требований и гарантий законности при издании нормативных актов. Помимо этого, нельзя не учитывать, что нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации содержат
' Под органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в этом случае и далее понимаются высшее должностное липо, высший исполнительный орган государственной власти, иные органы исполнительной власти республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения.
массу дефектов: зачастую дублируют нормы, установленные федеральным законодательством; вторгаются в компетенцию иных органов государственной власти, органов местного самоуправления; регулируют вопросы, по существу не нуждающиеся в таком регулировании; не содержат механизмов реализации; противоречат требованиям нормативных актов с большей юридической силой, а также имеют другие недостатки. Отмеченные моменты свидетельствуют о том, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не всегда в состоянии эффективно пользоваться такой формой государственного управления, как принятие нормативно-правовых актов. В этой связи представляется весьма актуальным исследование целесообразности наделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации правом нормативно-правового регулирования различных общественных отношений, сопряженное с поиском средств и способов совершенствования административного правотворчества в субъектах Российской Федерации, повышения уровня качества нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Изучение юридической литературы показывает, что существующие научные исследования затрагивают лишь некоторые аспекты правовой природы, создания, действия и обеспечения законности нормативно-правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В частности, отдельные стороны юридической природы, классификации, порядка принятия и издания, действия и законности актов органов государственного управления, правовых актов органов исполнительной власти, нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации являлись предметом исследования с позиции различных отраслей юридической науки: теории государства и права, конституционного, административного и муниципального права. В частности, конституционно-правовому анализу подзаконных актов субъектов Российской Федерации, в число которых входят и нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, специально было посвящено
диссертационное исследование Б.Н. Филлипова1. Однако всестороннего, комплексного и подробного изучения юридической природы, процесса создания, действия и обеспечения законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в особенности под углом их административно-правового изучения, до настоящего времени не предпринималось.
Теоретической основой диссертации явились научные работы, посвященные вопросам федерализма и правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственного управления, нормативным правовым актам, правотворчеству, действию нормативных правовых актов, обеспечения законности. Среди них особо следует отметить публикации таких авторов, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, Р.Ф. Васильев, В.М. Горшенев, Б.В. Дрейшев, С.Л. Зивс, В.В. Игнатенко, М.Ф. Казанцев, Д.А. Керимов, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, И.В. Котелевская, С.Д. Князев, В.Н. Кудрявцев, Б.М. Лазарев, В.А. Лебедев, Е.А. Лукашева, А.В. Мицкевич, М.Н. Николаева, А.Ф. Ноздрачев, В.И. Новоселов, И.В. Панова, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, В.Н. Протасов, С.Л. Сергевнин, Ю.Н. Старилов, Е. Старосьцяк, Д.Л. Сурков, В.М. Сырых, А.А. Тилле, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, Н.Ю. Хаманева, В.Е. Чиркин, А.Ф. Шебанов.
В качестве источников в настоящем исследовании использовались также Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, проекты федеральных законов, практика Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, аналитические материалы отдела проблем государственного
1 Фмллшюп П.И. Подзаконные акты субъектов Российской Фелерапип: лис. ... канл. юрил. наук. - Ku'iain». 200-4.
строительства Аналитического управления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и иные официальные документы.
Объектом исследования выступают правовая система, правовое пространство Российской Федерации, публично-правовой статус, компетенция, полномочия и деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, преимущественно связанные с административным правотворчеством, а также - компетенция, полномочия и деятельность иных органов государственной власти в части контроля и надзора за нормативными актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования настоящей работы служат нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, являющиеся частью правовой системы Российской Федерации и одной из форм государственного управления в субъектах Российской Федерации. В круг исследования не входят локальные нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (акты внутреннего значения, регулирующие вопросы организации внутреннего трудового и служебного распорядка в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, инструкции по делопроизводству и т.п.).
К целям настоящего исследования относятся: установление места и роли нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации; определение их значимости для регулирования общественных отношений на современном этапе развития государственности в России; выработка предложений по повышению уровня законности, качества и эффективности нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Из поставленных целей вытекают следующие задачи исследования:
- характеристика нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации через определение основ правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
юридической сущности принимаемых (издаваемых) ими нормативных актов и их классификации по различным основаниям;
исследование теоретических и практических вопросов процесса административного правотворчества в субъектах Российской Федерации;
анализ различных аспектов действия нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
изучение критериев качества и эффективности действия нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
анализ причин принятия (издания) некачественных и неэффективных нормативно-правовых актов;
- рассмотрение подходов к определению принципов, требований и
гарантий законности нормативных актов органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации;
- изучение проблем обеспечения законности нормативных актов
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Исследование нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в настоящей работе осуществляется при помощи общенаучных методов познания (логического, анализа, синтеза, сравнительного, индукции, дедукции и других). Помимо изложенных методов, посредством формально-юридического, системного и сравнительно-правового подходов проводится изучение федерального и регионального законодательства, полномочий и компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации определяется поставленными выше целями и задачами. В настоящем исследовании впервые предпринята попытка всестороннего и комплексного изучения нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации сквозь призму их административно-правового анализа.
На защиту выносятся следующие положения:
Нормативно-правовой акт исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - это официальный односторонний письменный акт-документ, содержащий (устанавливающий, изменяющий либо отменяющий) нормы права, рассчитанный на неоднократное применение неперсонифицированным кругом лиц, принятый (изданный) в установленном порядке органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании, во исполнение и в пределах компетенции, установленной законом и другими нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, для реализации возложенных на данный орган полномочий.
Нормативные правовые акты являются одним из наиболее значимых рычагов государственного управления, который находится в распоряжении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так как они рассчитаны на неоднократное применение неперсонифицированным кругом лиц и их исполнение, соблюдение и применение обеспечено мерами государственного принуждения. Однако дублирование нормативными правовыми актами правовых норм с большей юридической силой, их некачественность и неэффективность, непринятие нормативных актов органами исполнительной власти по вопросам, прямо переданным в их компетенцию, показывает, что принимающие (издающие) их органы не всегда могут надлежащим образом использовать данную форму государственного управления.
3. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» высшее
должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации), высший
исполнительный орган государственной власти и иные органы государственной
власти субъектов Российской Федерации являются самостоятельными
субъектами исполнительной власти, наделенными собственной компетенцией.
В этой связи нормативные правовые акты должны приниматься ими непосредственно и в пределах собственной компетенции. Структурные подразделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (отделы, департаменты и другие организационные структуры, не обладающие статусом самостоятельного органа исполнительной власти) не вправе принимать нормативные правовые акты любых видов, так как в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации от имени народа государственную власть, и нормативно-правовое регулирование в том числе, осуществляют органы государственной власти, а не их структурные подразделения.
4. Процесс создания нормативных правовых актов органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладает всеми
признаками юридического, административного и правотворческого процесса:
урегулирован законодательством; является процессуальной формой реализации
полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
на принятие (издание) нормативных актов, установленных материальными
правовыми нормами; принятием нормативного акта разрешается конкретное,
индивидуальное дело в сфере государственного управления; содержит стадии,
режим (законность, демократизм, гласность и другие), производства (текущее
правотворчество, правотворчество по упорядочению действующего
законодательства и другие); при создании соблюдаются правила юридической
техники, а результат обязательно оформляется в виде правового акта. Данное
обстоятельство служит основанием для отнесения процесса создания
нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации к административному правотворческому процессу, что
актуализирует его наиболее существенные стороны (стадии, режим,
производства) и предметно указывает на потребность адекватного правового
регулирования последних.
5. В целях повышения качества регионального административного
правотворчества на федеральном уровне целесообразно принять рамочный
закон и определить (зафиксировать) в нем хотя бы ориентировочный перечень вопросов, который должен получить разрешение в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации: принципы административного правотворчества; исчерпывающий круг органов и должностных лиц, которые вправе принимать нормативные правовые акты; субъекты права административной правотворческой инициативы; оптимальные сроки разработки и принятия (издания) нормативного акта. Кроме того, полезно наладить процесс постоянного взаимного информирования субъектов Российской Федерации об опыте административного правотворчества. Определенный позитивный эффект могла бы иметь организация повышения правовой квалификации разного ранга должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как посредством краткосрочного обучения в ведущих вузах страны, так и через получение практических знаний при помощи прохождения стажировок в федеральных органах исполнительной власти.
6. Вопросы действия нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации во времени, пространстве и по кругу лиц наличным федеральным и региональным законодательством урегулированы неоднозначно и нуждаются в корректировке. Анализ соответствующих требований Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», касающихся вступления в силу нормативных актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, показывает, что они не содержат механизмов реализации, так как чересчур абстрактны и, по существу, декларативны. Значительным препятствием для определения даты вступления акта в силу является использование органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации расплывчатых формулировок, определяющих начало его действия во времени.
Противоречиво урегулированы и территориальные пределы нормотворческих полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 67 Конституции Российской Федерации территория субъектов Российской Федерации не включает в себя внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, вследствие чего можно сделать вывод о том, что акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не могут распространять свое действие на все водные объекты в Российской Федерации и территориальное море Российской Федерации. Вместе с тем, в соответствии со ст. 72 Конституции России вопросы владения, пользования и распоряжения водными ресурсами, а также водное законодательство относятся к совместному ведению Российской Федерации и образующих ее субъектов. Отмеченная конституционная неопределенность вкупе с положениями Водного кодекса Российской Федерации (ст. 2) допускает распространение юрисдикции нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на водные объекты, расположенные в его пределах или прилегающие к его территории, что приводит к коллизиям между федеральными нормативными актами и нормативными актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
7. Субъекты Российской Федерации ограничены в выборе санкций и способов привлечения к ответственности за нарушение издаваемых органами исполнительной власти нормативных актов. В соответствии с Конституций Российской Федерации (п. «о» ст. 71) они не вправе устанавливать уголовную ответственность за нарушение нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Что же касается административной ответственности, то хотя административное и административно-процессуальное законодательство и отнесено Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и образующих ее субъектов, однако в большинстве случаев административная ответственность и порядок привлечения к ней за нарушение требований нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (ответственность за нарушение лесного, водного законодательства, законодательства об охране окружающей среды и др.).
Не отвергая целесообразности формирования единой
общенациональной системы ответственности за нарушение требований нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации и создания органов, осуществляющих соответствующий контроль и надзор за законностью, в то же время следует признать, что органы исполнительной власти на местах зачастую оказываются вследствие этого отстранены от практики реализации установленных ими правовых норм и не владеют полной информацией об их правовой и социальной эффективности.
8. Основными причинами издания незаконных нормативных правовых
актов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
являются: абстрактно и противоречиво закрепленные Конституцией
Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, ее субъектов
и их совместного ведения; несистематизированность федерального
законодательства, действующего законодательства СССР и РСФСР;
нестабильность, противоречивость и пробельность федерального
законодательства; упрощенное (нередко сугубо ведомственное) правовое
обеспечение процесса правотворчества исполнительной ветви власти субъектов
Российской Федерации; отсутствие эффективного контроля за качеством
законодательной техники нормативных актов органов исполнительной власти
со стороны иных органов государственной власти и общественности;
отсутствие действенной процедуры привлечения к ответственности за
неисполнение или ненадлежащее исполнение своих полномочий органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
9. Повышение уровня законности, качества и эффективности
нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации возможно путем одновременного проведения комплекса следующих
мер: ревизия и существенное сужение круга вопросов по сферам общественных отношений, которые могут регулироваться нормативными актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; принятие федерального закона о нормативных правовых актах, фиксирующего понятие нормативно-правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, позволяющего отличить его от иных правовых явлений, закрепляющего принципы создания нормативных актов и требования об их государственной регистрации и официальном опубликовании как основных элементах вступления в силу, содержащего требования законности, предъявляемые к принятию (изданию) нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, определяющего основания ничтожности и оспоримости, уточняющего круг лиц и территорию субъекта Российской Федерации, на которые распространяют свое действие нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; постоянная систематизация федерального и регионального законодательства; установление действенной процедуры привлечения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации к ответственности за принятие (издание) незаконного нормативного правового акта; перераспределение полномочий прокуратуры и соответствующих федеральных министерств в области обеспечения законности. В то же время не следует забывать, что проблемы обеспечения законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не могут быть окончательно решены без разрешения экономических, политических и других социальных проблем, связанных с организацией и деятельностью исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость результатов работы заключается в освещении комплекса проблем, связанных с основами правового статуса исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, юридической природой принимаемых (издаваемых)
ими нормативных правовых актов, теорией и практикой регионального административного правотворчества, действием нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации во времени пространстве и по кругу лиц, качеством и эффективностью нормативных актов и обеспечением их законности.
Выработанные в результате исследования названных проблем предложения и рекомендации, а также прилагаемые к работе поправки к федеральному законодательству по вопросам издания нормативных актов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (приложение А, таблица 1) могут быть положены в основу реформирования системы органов государственной власти, их полномочий, нормативно-правового регулирования вопросов регионального административного правотворчества, действия нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и обеспечения их законности.
Основные положения диссертации отражены в четырех публикациях. Некоторые результаты настоящей работы обсуждались на конференциях в Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации («Обеспечение законности нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Москва, 2003 год) и в Дальневосточном государственном университете («Современные проблемы государства и права», Владивосток, 2005 год), а также использовались автором при проведении юридической экспертизы нормативных правовых актов Губернатора и Администрации Приморского края, осуществляемой Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю, и подготовке проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Приморского края.
