Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Компетенция как сущностная характеристика правового статуса органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации 14
1. Компетенция в системе административно-правового статуса органа исполнительной власти 14
2. Компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации как элемента системы государственного управления 35
3. Компетенция органа исполнительной власти как субъекта имущественных отношений 57
Глава II. Компетенция как фактор системной организации исполнительной власти субъекта Российской Федерации (на примере Республики Северная Осетия-Алания) 79
1. Нормативно-правовая база формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 79
2. Компетенция высшего должностного лица субъекта Российской Федерации 94
3. Компетенция высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации 113
4. Компетенция отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации 132
Заключение 153
Библиография 168
- Компетенция в системе административно-правового статуса органа исполнительной власти
- Компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации как элемента системы государственного управления
- Нормативно-правовая база формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- Компетенция высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Успех проводимых в России преобразований во многом зависит от эффективности юридических средств и инструментов, используемых законодателем для решения возникающих задач. Используемые юридические конструкции должны обеспечивать надежность и устойчивость функционирования правовой системы.
В условиях проводимой административной реформы федеральных органов исполнительной власти требуется ее целенаправленное, системное, последовательное продолжение на уровне субъектов Российской Федерации. Однако вопросы оптимального построения структуры региональных органов государственной власти субъектов федерации только начинают приобретать актуальность в публикациях последнего времени. Следует констатировать, что в ходе проводимой в настоящее время административной реформы обозначены принципы построения системы федеральных органов исполнительной власти; между тем, успешное функционирование государственного управления как единой системы невозможно без создания механизма взаимодействия всех ее звеньев. Однако как в позитивном праве, так и в доктрине отсутствует единообразие в подходах к организации исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что обусловливает недостаточную эффективность государственного управления в целом.
Изменение системы государственных органов субъектов Российской Федерации в 2004 году, направленное на укрепление властной вертикали, обеспечение единства государственной власти Российской Федерации, преодоление сепаратистских тенденций в деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, к сожалению, игнорировало задачу создания эффективной системы региональных органов государственной власти. В силу части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации такая задача может быть решена исключительно на уровне
4 субъектов Федерации. Однако для ее решения требуется создание основанной на стройной научной концепции единой правовой модели, условием построения которой является четкое и непротиворечивое понимание компетенции как важнейшего фактора системной организации исполнительной власти через призму оценки его отраслевого и межотраслевого значения, исследовании структуры компетенции, ее элементов.
Как показывает анализ существующего опыта «государственного строительства» в субъектах Российской Федерации, ошибки и противоречия в определении компетенции, предметов ведения, функций, полномочий государственных органов, возложение функций без предоставления полномочий для их осуществления являются весьма распространенной проблемой. Методологически верный подход к формированию компетенции государственных органов одной системы по принципу «целого и части» выхолащивается в процессе последовательного обособления структурных элементов системы, в результате чего в рамках даже одного государственного органа отдельные его подразделения, а иногда и должностные лица, обретают самостоятельную правосубъектность как в административном, так и в других отраслях права. Размывание компетенционных начал организации исполнительной власти оказывает негативное влияние на формирование правового статуса органов государственного управления субъектов Российской Федерации, ставит по угрозу реализацию принципа единства исполнительной власти в Российской Федерации и тормозит дальнейшее реформирование системы органов исполнительной власти на всех уровнях властной вертикали.
Степень научной разработанности темы. Вопрос об эффективном построении системы государственных органов - один из фундаментальных вопросов науки о государстве и праве, и собственно науки административного права как отрасли юридической науки, призванной исследовать правовые формы управления, действия исполнительной власти и его процедуру.
5 Следует отметить, что до конца XX века объектом правовых исследований в данной сфере являлось преимущественно устройство власти в целом, порядок ее формирования, взаимоотношения между властными органами, организация их работы. Собственно вопросам компетенции внимание уделяется в 50-60-е годы прошлого века; достижения советской юридической науки этого времени сложно переоценить. Основное внимание в этот период уделялось вопросам местных советов, понятию государственного аппарата, его системе, видам государственных органов, принципам их организации и функционирования. Однако необходимо отметить, что указанные исследования проводились на основе подхода, в рамках которого практически все организации в государстве рассматривались как элементы единой системы государственного управления, как элементы механизма государства; показательно введение в научный оборот этого периода наряду с термином «государственный орган» понятие государственного хозяйственного органа. Среди авторов, которые внесли значительный вклад в развитие научных представлений о компетенции, следует назвать В.А. Власова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.В. Мицкевича, В.К. Мамутова, К.Ф. Шеремета, Ц.А. Ямпольскую и др.
Особую актуальность вопросы компетенции приобрели в конце 70 -начале 80-х годов прошлого века. В это время появляются работы, посвященные элементам и структуре компетенции, механизму формирования функций органов управления. Имеются в виду работы И.Л. Бачило, Б.М. Лазарева, Ю.А. Тихомирова и др.
Системная трансформация политического устройства России в ходе реформ, одним из направлений которых стало развитие федеративных начал, обусловило активизацию исследований проблематики компетенции в русле науки конституционного права, что отчасти привело к размыванию отраслевой специфики данного института. Отдельные работы по административному праву, посвященные вопросам компетенции, как правило, рассматривали конкретное содержание компетенции отдельных органов или
отраслевых систем государственных органов (А.Е.Горбань, Ю.И.Колесов, Н.А.Игнатюк, О.В.Чащин, В.А.Юсупов и др.).
Вопрос о компетенции органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации как элемента единой системы исполнительной власти
не был предметом специальных научных исследований. Выбор темы
настоящего диссертационного исследования обусловлен потребностью в
разрешении целого ряда проблем в правовом решении вопросов компетенции
органов исполнительной власти регионального уровня, существование
которых обусловлено отсутствием единообразных научных подходов к
правовой оценке ряда основополагающих понятий и, как следствие,
бессистемностью и противоречивостью нормативной базы; в силу
вышеизложенного научная разработка данного направления
административно-правовой науки представляется весьма актуальной.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования является компетенция как правовая форма выражения исполнительной власти, отражающая сущностное содержание правового статуса государственного органа субъекта Российской Федерации, определяющая его (органа) роль и место в вертикальной и горизонтальной плоскостях системной организации государственной власти. Предметом исследования является совокупность правовых норм, образующих административно-правовой институт компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также тенденции и перспективы его развития в современных политико-правовых условиях.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе компетенции государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации как характеристики правового статуса государственного органа в условиях современной административно-правовой реформы, направленной на формирование эффективной системы исполнительной власти в условиях федеративной формы Российского государства.
7 Реализация поставленной цели вызвала необходимость решения следующих задач:
определить понятие компетенции как системного элемента категории административно-правового статуса органа исполнительной власти на современном этапе развития правовой науки;
выявить место компетенции в общем и отраслевом правовом статусе органа исполнительной власти;
дать научную оценку понятия компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации как элемента системы государственного управления;
исследовать категорию компетенции через призму реализации органами исполнительной власти функций управления в имущественных отношениях;
дать анализ существующей нормативной основы формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
исследовать компетенцию высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
исследовать компетенцию высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
исследовать компетенцию отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
- разработать рекомендаций по совершенствованию законодательства о
компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии; при выполнении исследования использовались общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) и частнонаучные методы
8 исследования в области правовых исследований (конкретно-социологический, системное, историческое, грамматическое, логическое толкование).
Теоретическая основа исследования. При написании работы использованы труды видных отечественных ученых: Л.В.Акопова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л.Бачило, А.В. Бенедиктова, В.А. Власова, Э.Е. Гензюка, P.M. Дзидзоева, С.А.Зинченко, Б.П. Елисеева, А.И.Елистратова, Ю.М. Козлова, О.Е.Кутафина, Б.М. Лазарева, А.В.Малько, В.К. Мамутова, М.В. Мархгейм, А.В. Мицкевича, И.В. Мухачева, Ж.И. Овсепян, Б.В. Российского, А.П.Солдатова, Ю.Н.Старилова, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, Д.Ю.Шапсугова, К.Ф. Шеремета, Ц.А. Ямпольской и др.
Эмпирическую базу составили материалы судебной и иной правоприменительной практики, включая постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам применения КоАП РФ, обзоры судебной практики, постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации, судебные акта ФАС Восточно-Сибирского округа, ФАС Западно-Сибирского округа, ФАС Северо-Кавказского округа, ФАС Волго-Вятского округа, ФАС Дальневосточного округа, ФАС Уральского округа, Арбитражного суда Республики Адыгея, опубликованные статистические данные. В качестве информационной базы исследования были использованы международные правовые акты, нормативно-правовые акты Российской Федерации.
Научная новизна. Диссертация представляет собой комплексное исследование компетенции государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как сущностной характеристики общего и отраслевого статусов государственного органа как субъекта административно-правовых отношений, обеспечивающей эффективное осуществление управленческих функций посредством реализации властных полномочий в рамках системного взаимодействия с прочими элементами единого
9 государственного механизма. На основе современных научных представлений обоснован подход к пониманию компетенции как правового явления, лежащего в плоскости общеправового статуса органа исполнительной власти Российской Федерации, в рамках которого сформулировано решение вопроса о соотношении категорий полномочий и прав и обязанностей указанного субъекта административного права. Дана критическая оценка существующим правовым механизмам возложения на органы исполнительной власти субъектов РФ полномочий по вопросам, отнесенным к исключительным предметам ведения Российской Федерации; обоснован потенциал института административного договора в сфере компетенции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства, направленные на повышение эффективности государственного управления в условиях современной административно-правовой реформы. Научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
Конкретные результаты исследования выражаются в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Обосновано, что современное научное понимание компетенции как элемента административно-правового статуса органа исполнительной власти не в полной мере раскрывает потенциал данного правового явления. Компетенция не ограничена рамками отраслевого статуса соответствующего субъекта, но проявляется на уровне общеправового статуса органа исполнительной власти. Продуктивность такого подхода видится в том, что он предполагает подчинение опосредуемой реализацией входящих в содержание компетенции полномочий деятельности органа исполнительной власти публичным интересам, выраженным нормативно категориями целей и задач органа, не только в плоскости властных отношений, но и в плоскости имущественно-управленческих отношений.
Обоснован методологический подход к решению вопроса о соотношении категорий полномочий и прав и обязанностей органа исполнительной власти в контексте проблематики компетенции. Полномочие как системный элемент компетенции представляет собой нормативно определенную посредством категорий вида и меры должно-возможного потенциальную модель поведения органа исполнительной власти, реализация которой определяет с известной степенью дискреции содержание и динамику административного правоотношения в процессе осуществления управленческого воздействия. Права и обязанности образуют содержание административного правоотношения, возникшего в результате реализации органом исполнительной власти соответствующего полномочия; права и обязанности таким образом характеризуют правовое положение органа исполнительной власти как субъекта конкретного административно-правового отношения, возникающего в связи с реализаций функций управления.
Возложение на органы исполнительной власти субъектов РФ полномочий по вопросам, отнесенным к исключительным предметам ведения Российской Федерации, является перераспределением предметов ведения по сравнению с тем, как они определены нормами Конституции РФ. Федеральный закон, предусматривающий возложение на государственные органы субъекта РФ полномочий по исключительным предметам ведения Российской Федерации, должен приниматься в порядке, предусмотренном для принятия поправок в Конституцию РФ. До принятия соответствующего закона, соответствующие полномочия могут передаваться региональным органам государственной власти на основании договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. При этом в качестве временной меры, в целях пресечения действий федеральных органов государственной власти по «сбрасыванию» на субъекты РФ обременительных полномочий по предметам исключительного ведения Российской Федерации необходимо установить дополнительные требования
по обязательному одобрению соответствующих законопроектов Советом Федерации. Данное требование должно быть включено в статью 108 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
В случае делегации полномочий органом государственной власти, когда такая делегация является допустимой с точки зрения законодательства, делегировавший полномочия орган несет ответственность за надлежащую реализацию полномочий как перед гражданами и организациями (объектами управления), так и перед вышестоящими органами.
Административный договор об определении компетенции не может применяться для урегулирования отношений между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и муниципальными образованиями, входящими в состав данного субъекта Российской Федерации, поскольку возложение государственных функций на органы местного самоуправления возможно только в силу федерального закона или закона субъекта Российской Федерации. Однако данное обстоятельство не исключает возможности заключения административного договора между органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам обеспечения деятельности муниципальных образований при осуществлении государственных полномочий. Такие административные договоры следует рассматривать не как административные договоры о компетенции, а в качестве административных договоров о порядке исполнения государством своих публичных обязанностей, так как исполнение государственных полномочий органами местного самоуправления возникает в силу закона, а не договора.
Исследование правового статуса Главы РСО - Алания позволило обосновать общеметодологический вывод о том, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не является элементом системы исполнительной власти, поскольку стоящие перед ним задачи не могут быть сведены лишь к исполнению федерального и регионального законодательства.
12 Особый статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе государственной власти Российской Федерации обусловливает его субординацию не с Правительством Российской Федерации, которое возглавляет систему исполнительной власти в России, а с Президентом Российской Федерации.
7. Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должна регулироваться законом или подзаконным актом, принятым на основании соответствующего делегированного законодателем полномочия. Сфера действия подзаконных актов должна ограничиваться регулированием внутренней структуры исполнительного органа и иных вопросов внутреннего характера. Вопросы, не относящиеся к внутренним, в частности, определение круга полномочий органа исполнительной власти, должны регулироваться исключительно законами. Это позволит минимизировать противоречия, возникающие вследствие дублирования полномочий органов исполнительной власти различных уровней, обеспечив их функционирование в качестве единой системы.
Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.
Теоретическая значимость диссертационного исследования
заключается в разработке понимания компетенции как характеристики
правосубъектности государственного органа, реализующейся не только в
отраслевом, но и общем статусе государственного органа. Предложенный
подход к пониманию компетенции, ее элементов и механизмов ее
формирования позволяет оценивать систему и структуру органов
исполнительной власти субъекта Российской Федерации на предмет ее
внутренней непротиворечивости, эффективности, устранения
компетенционных коллизий.
Теоретические и методологические выводы настоящей работы могут быть использованы в учебном процессе и включены в программу курса по административному праву.
Практическая значимость исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию регионального и федерального законодательства, выработке подходов к решению проблем в правоприменительной практике.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения, выносимые на защиту, докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры административного и служебного права Северо-Кавказской академии государственной службы, научных и практических конференциях, используются в учебном процессе, в том числе при разработке методических и учебных пособий по курсу «Административное право Российской Федерации», а также спецкурсов по соответствующей специализации. Положения, содержащиеся в диссертации, опубликованы в трех работах автора, в т.ч. 1 статья - в издании, рекомендованном ВАК для опубликования результатов диссертационных исследований.
Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена логикой, целями и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Компетенция в системе административно-правового статуса органа исполнительной власти
В теории права различают общий правовой статус (статус субъекта, определяемый Конституцией Российской Федерации), специальный или родовой статус (отражает особенности правового статуса применительно к различным отраслям российского права), индивидуальный статус (который выражает конкретику отдельного лица, представляя совокупность персонифицированных прав и обязанностей). Категория «общий правовой статус» является исходной для отраслевых статусов; выполняя интегрирующую функцию, она объединяет набор правовых связей, характерных для субъекта в единую систему, единый комплекс; разные по характеру и целевому назначению правовые связи выполняют роль его элементов, образуя в совокупности структуру статуса. Научная оценка содержания понятия правового статуса неоднозначна; нередко определение правового статуса того или иного субъекта выводится путем перечисления основных элементов статуса , что вряд ли можно признать методологически верным. Анализ существующих взглядов на содержание понятия правового статуса свидетельствует о том, что при всем внешнем многообразии, они могут быть сведены к двум основным подходам2. Сторонники широкого подхода, выделяя в качестве «ядра» правового статуса юридические права и обязанности, включают в его структуру также иные элементы, такие как правовые нормы, устанавливающий данный статус, правосубъектность, юридическую ответственность, правовые принципы, правоотношения общего (статусного) типа . Сторонники узкого подхода ограничивают понятие правового статуса лишь категориями прав и обязанностей; все остальные элементы являются дополнительными, которые существуют либо как предпосылки возникновения правового статуса (например, правосубъектность), либо как элементы, производные от него (например, юридическая ответственность), либо как категории, далеко выходящие за пределы (рамки) правового статуса (например, правовые принципы)4. Полагаем, что между сторонниками узкого и широкого подхода к решению вопроса о сущности правового статуса нет неустранимых противоречий, ибо в качестве его центрального элемента в любом случае признаются права и обязанности. Кроме того, значение определяемых в рамках узкого подхода в качестве предстатусных и послестатусных элементов не отрицают их в качестве элементов конструкции правового положения субъекта5.
Нетрудно заметить, что в рамках указанных взглядов отсутствует проблематика соотношения категорий правового статуса и компетенции; это вызвано тем, что компетенция в правовой науке рассматривается посредством отраслевого подхода. Как отмечают С.А. Зинченко, Д.Ю. Шапсугов, компетенция обнаруживает себя на отраслевом уровне: в классическом виде компетенция есть способ реализации правосубъектности в тех отраслях права, где отношения регулируются методами предписания, власти-подчинения, а сами правоотношения имеют субординированный вид6. По замечанию Б.М.Лазарева, компетенция органа государственного управления реализуется в рамках административно-правовых отношений, «отсюда и необходимость согласованности правовых норм о компетенции различных органов государственного управления с нормами, определяющими правовой статус граждан, предприятий, учреждений и организаций. Все эти нормы являются частями правового механизма единой системы управления, включающей в себя субъекты и объекты управления»7. Аналогичный подход наблюдаем у Д.Н.Бахраха, который использует термины право- и дееспособности для характеристики правового статуса индивидуальных субъектов административного права; применительно же к государственному органу используется категория компетенции8. Интересным представляется подход Л.В. Акопова, высказанный на примере Правительства РФ. Под компетенцией Правительства РФ ученый понимает складывающиеся в сфере государственно-правовых отношений (приоритетно в сфере осуществления федеральной исполнительной власти) возможности Правительства РФ по выполнению его конституционных функций и полномочий, неразрывно связанных с необходимостью их осуществления и способностью нести ответственность за результаты при наступлении соответствующих негативных последствий. «Можно также сказать, -отмечает Л.В. Акопов, - что компетенция Правительства РФ - это конституционно обусловленная возможность и способность принимать юридически значимые решения в процессе осуществления своих функций и полномочий, обеспеченных мерами ответственности за их результат»9.
В административно-правовой литературе высказывается мнение, что «компетенция органа исполнительной власти, определяемая законодательным или иным нормативным актом, включает: задачи органа, его функции, обязанности и права, ответственность, формы и методы деятельности, а также структуру органа»10. По словам Н. М. Конина, «компетенция любого органа исполнительной власти (как, впрочем, и любого другого субъекта управления) как достаточно сложное организационно-юридическое понятие включает в себя четыре обязательных элемента: цели и задачи деятельности органа; обеспечивающие решение этих задач функции управления; полномочия или права и обязанности органа в осуществлении закрепленных за ним управленческих функций; организационные и правовые формы и методы деятельности».
Компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации как элемента системы государственного управления
В условиях федеративного устройства понятия «компетенция органа исполнительной власти Федерации» и «компетенция органа исполнительной власти субъекта Федерации» не имеют принципиальных различий; отличие проявляется лишь в плоскости способов установления компетенции органов различных уровней исполнительной власти и ее объема. Природа происхождения компетенции органов исполнительной власти РФ или субъекта РФ является единой, полностью вписываясь в общую теорию правового происхождения исполнительной власти.
Для установления правового статуса любых органов исполнительной власти необходимы административно-правовые нормы, которые должны определять порядок создания, реорганизации и упразднения органов управления, определения объема их полномочий и предметы ведения. Н.А. Игнатюк определяет предмет ведения как сферу деятельности органов власти или управления, наделенных правом и обязанностью осуществлять определенные управленческие функции применительно к объектам управления53.
Необходимо заметить, что проблемы в вопросе соотношения компетенции федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации возникают, в основном, при разграничении предметов их ведения и полномочий. Этот вопрос является одним из самых сложных политико-правовых проблем современного федерализма.
Данная проблема обозначилась практически сразу после принятия Конституции России в декабре 1993 года, так как разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами является одним из основополагающих принципов разделения государственной власти между федеральным центром и составляющими федеративное государство субъектами Федерации.
Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами заложены Конституцией Российской Федерации. Часть 3 статьи 11 Конституции РФ устанавливает, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами».
Конституционное разграничение компетенции федерального центра и субъектов Федерации осуществлено в главе третьей Конституции «Федеративное устройство» - статьями 71 и 72, где установлены соответственно перечни предметов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а статья 73 определяет, что по всем остальным предметам ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, то есть обладают исключительной компетенцией. Следуя логике, можно выделить четыре конституционно определенных «блока» полномочий органов исполнительной власти: 1) полномочия по предметам ведения Российской Федерации; 2) полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 3) полномочия по предметам ведения субъектов Российской Федерации; 4) полномочия по вопросам местного значения.
Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается также на статьях 66 (ч, 4, 5), 76, 78 (ч. 2, 3), 85 (ч, 1), 125 (ч. 3) Конституции РФ. Указанные конституционные нормы определяют порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения, особенности отношений между «сложносоставными» субъектами Российской Федерации, принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти, порядок разрешения споров о компетенции, а также разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» ранее устанавливал, что по вопросам, отнесенным ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. В настоящее время это положение подкреплено Федеральными законами № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Нормативно-правовая база формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Нормативно-правовая база формирования компетенции республиканских органов исполнительной власти определяется в первую очередь Конституцией Российской Федерации. В частности статьи 72 и 73 Конституции РФ определяющие компетенцию субъекта Российской Федерации.
В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Следовательно, вторым по юридической силе источником, регулирующим отношения по установлению компетенции, является Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»105.
Преамбула Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ предусматривает, что образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Данный принцип прослеживается и в п. 4 ст. 1 указанного закона, согласно которому полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
В то же время п. 5 ст. 1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Представляется, что для более точного анализа нормативно-правовой базы формирования компетенции исполнительной власти субъекта РФ, иерархию нормативных актов необходимо выстраивать, исходя из распределения Конституцией РФ предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами федерации.
Так, по предметам ведения субъекта Российской Федерации нормативная база будет выглядеть следующим образом: Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ, конституция (устав) субъекта РФ, законы субъекта РФ и принимаемые в соответствии с ними иные правовые акты субъекта РФ. Следует отметить, что Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (п. 1 ст. 26.1, ст. 26.7, 26.9) не предусматривает возможности возложения на федеральные органы государственной власти полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации, в том числе путем заключения соответствующих договоров.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации установлена следующая иерархия нормативных актов: Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ, иные федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, законы и принятые в соответствии с ними иные правовые акты субъекта РФ. При этом в соответствии с п. 1 ст. 26.7 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами (подчеркнуто мною - Т.С.), разграничение полномочий. Таким образом, в случае отсутствия правового регулирования по предметам совместного ведения на уровне федеральных законов -полномочия органов государственной власти всецело определяются Конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. При этом субъект РФ не только не может самостоятельно возложить на орган исполнительной власти часть полномочий, но и не может передать указанные полномочия, путем заключения договоров о разграничении предметов ведения.
В данном случае можно наблюдать крайнюю степень проявления подхода, согласно которому источником компетенции субъектов РФ является Российская Федерация: не субъекты РФ передают Российской Федерации часть своих полномочий, а Российская Федерация «дарует» субъектам РФ предоставленные им полномочия.
Подобный подход сложился не на пустом месте, а как противодействие имевшему место в середине 90-х годов прошлого столетия параду суверенитетов. Исторически государственное устройство России более соответствовало устройству унитарного государства. И лишь в период советского государства произошло законодательное закрепление государственности отдельных титульных народов, исторически проживающих на определенной территории. Ослабление центральной государственной власти в начале 90-х годов прошлого века, усиление политической борьбы, отсутствие надлежащим образом функционирующих институтов государственной власти и гражданского общества привели к возрастанию центробежных сил, возникновению угрозы распада единого государства. В частности это проявлялось в том, что большинство двусторонних договоров между Российской Федерацией и ее субъектами не соответствовали Конституции РФ, нарушали принцип ее верховенства, перераспределяли полномочия между федерацией и субъектами иначе, чем это определено Конституцией РФ106.
Компетенция высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
Основы статуса высшего должностного лица субъекта РФ определены Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» . «В нем, - отмечает Ж.И. Овсепян, - установлены своеобразные «минимальные нормативные стандарты», в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование в субъектах РФ»127.
В соответствии с указанным федеральным законом в первоначальной редакции пост высшего должностного лица субъекта РФ мог вводиться субъектом федерации по собственному усмотрению. И хотя норма носила рекомендательный характер, в большинстве субъектов РФ, в том числе в республике Северная Осетия-Алания, такой пост существовал. Так, в соответствии со статьей 1 Закона Республики Северная Осетия от 19.11.1993 N 280 «О Президенте Республики Северная Осетия» " предусматривала, что Президент Республики Северная Осетия является главой республики и главой исполнительной власти. Введение в действие Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации»129 не только устранило допускаемую федеральным «стандартом» альтернативу, но и принципиально изменило подходы к механизму наделения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации полномочиями. Институт главы субъекта стал обязательным; его выборный характер был заменена процедурой наделения полномочиями (назначения) законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Соответствующие изменения отразились и на уровне регионального нормотворчества; указанный выше республиканский закон утратил силу в связи с принятием Закона Республики Северная Осетия - Алания от 17.01.2006 № 1-РКЗ.
Указанные изменения получили неоднозначную оценку в науке административного права. По мнению Т.Я. Хабриевой, «народ каждой страны выбирает такой способ, который призван отражать его интересы, соответствовать традициям, обычаям, историческому этапу развития страны. Время от времени эти способы изменяются, от одних методов формирования исполнительных органов субъектов федерации переходят к другим. Это -естественный процесс развития. Но точно такого способа замещения поста губернатора, как это предусмотрено в России, в зарубежных федерациях нет. Но ничто не мешает его появлению. Юридических ограничений для этого нет» . Данный автор полагает, что выборы в условиях неразвитости институтов демократии далеко не всегда обеспечивают «качественный» отбор лиц, желающих занимать указанный пост. «Выдвижение кандидатур Президентом, конечно, может дать более качественный отбор. Это усилит централизацию власти, может порождать элементы авторитаризма. Однако нужно учитывать, что окончательное решение об утверждении предложенной кандидатуры губернатора остается у народа субъекта Федерации, только он осуществляет это не непосредственно, а через избранных им своих представителей — депутатов законодательного собрания субъекта Федерации. Такой порядок не связан с вопросом о конституционных правах граждан. Это другой аспект отношений, которые регулируются не Конституцией РФ, а текущим законодательством» .
Аналогичное мнение высказывает К.В. Черкасова, оценивая позитивность такого подхода в контексте задачи «укрепления вертикали власти»; указанная процедура наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ «обусловлена необходимостью обеспечения единства системы исполнительной власти в России в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, особым местом Президента России в системе органов государственной власти РФ и явилась закономерным следствием укрепления вертикали исполнительной власти в стране. Современное понимание идеи сдержек и противовесов допускает наличие у органов государственной власти взаимных полномочий в учредительной сфере. В этой связи участие парламента в процессе наделения полномочиями руководителя высшего органа исполнительной власти региона можно оценить только с положительной стороны»132.
А.Н. Чертков, комментируя изменения 2004 года, отмечает, что процедура выборов, «имея преимущества (демократичный характер выборов и обеспечение самостоятельности избранного лица), в то же время содержала недостатки: не обеспечивалось в полной мере единство системы исполнительной власти на территории страны, было затруднено отстранение высших должностных лиц от занимаемых должностей при ненадлежащем исполнении своих обязанностей. Как представляется, установление нового порядка замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа), субъекта Российской Федерации связано именно с необходимостью обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти на территории Российской Федерации» .
Противники1 подобного порядка наделения полномочиями обосновывают свою позицию следующими доводами. Во-первых, новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица не учитывает требований ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, оправдывающей ограничение прав и свобод при условии, что такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права, т.е. не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм (в данном случае имеется ввиду толкование, высказанное Конституционным Судом РФ в Постановлении от 30 октября 2003 г. N 15-П ). Во-вторых, ч. 2 ст. 1Г Конституции, запрещает какое-либо участие федеральных органов государственной власти в образовании органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом также отмечается, что Президент Российской Федерации не является главой исполнительной власти и что с введением нового порядка наделения должностными полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации говорить о реализации принципа единства исполнительной власти некорректно. В-третьих, указанными поправками нарушается конституционное положение ст. 1 Конституции Российской Федерации, называющее Россию демократическим правовым государством с республиканской формой правления, что соответственно предполагает периодическую сменяемость власти, в то время как «новый порядок» отменил ограничение по допустимому количеству сроков замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В-четвертых, к еще больше усиливается и укрепляется без того достаточно мощная исполнительная власть по сравнению с другими ее ветвями, так как представитель от исполнительного органа субъекта Российской Федерации в Совете Федерации будет фактически определяться Президентом Российской Федерации и, следовательно, половина членов верхней палаты Федерального Собрания, по сути, будет формироваться Президентом Российской Федерации.
