Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Характер и содержание предметов совместного ведения по ст. Конституции Российской Федерации
1.1. Конституционно-правовой статус предметов совместного ведения 10
1.2. Законодательное регулирование порядка управления по предметам совместного ведения 37
Глава И. Системность органов исполнительной власти Российской Федерации в области совместного ведения
2.1. Правовой статус и взаимодействие органов исполнительной власти по предметам совместного ведения 56
2.2. Правовое обеспечение эффективности системы органов исполнительной власти в рамках предметов совместного ведения. 112
Заключение 134
Библиографический список использованной литературы 142
Приложения 162
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Решение проблем укрепления и развития российского общества во многом зависит от создания четкой правовой основы для взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Особую значимость в этой связи приобретает закрепление оптимального варианта построения организационно-функциональной системы органов исполнительной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Совместное осуществление государственной власти, основанное на принципах согласия и сотрудничества, требует точного и детального нормативного регулирования, что позволит сформировать рациональную систему органов исполнительной власти, способную квалифицированно удовлетворять потребности гражданского общества в государственном управлении. Демократизация и модернизация процесса правовой регламентации системы исполнительной власти в области совместного ведения может способствовать обеспечению баланса интересов Федерации и ее субъектов.
Особая острота данной проблемы заключается в том, что она вышла за чисто юридические рамки и приобрела политическую окраску. Политизация процессов государственного строительства отодвинула на второй план научные исследования в данной области и не позволила до сих пор создать эффективную систему государственного управления.
Степень научной разработки проблемы. Современный анализ исполнительной власти Российской Федерации, процессов взаимодействия органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов, объективное вычленение существующих здесь проблем и поиск оптимальных путей их решения требует, естественно, привлечения обширной научной литературы, в которой уже осмысливались соответствующие вопросы.
Важное значение проблеме создания эффективной, действенной и сильной системы органов исполнительной власти, придавали дореволюционные теоретики и практики М.М. Сперанский, А.С. Алексеев, СЮ. Витте, В.М. Грибовский, А.И. Елистратов, П.А. Столыпин и др.
Существенный научный вклад в разработку теории государственного управления внесли труды Г.В.Атаманчука, Д.Н Бахраха, И.Л. Бачило, В.Г. Вишнякова, Н.А. Емельянова, В.Н. Иванова, Н.М. Казанцева, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, В.И. Патрушева, А.И. Попова, В.И. Попова, В.А. Прокошина и др.
Анализ взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов тесно связан с проблемой разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Методологические основы в этом аспекте создают результаты исследований таких ученых, как С.Д. Валентей, Д.Е. Дымов, Д.А. Ковачев, Б.С. Крылов, Е.С. Строев, И.А. Умнова, В.Е Чиркин и др.
Учитывая накопленный опыт в изучении проблемы функционирования системы органов исполнительной власти в области совместного ведения в научной литературе, можно заметить, что в основном детальному анализу подлежит лишь один из ее аспектов либо организационный, либо функциональный. Практически отсутствуют исследования организационно-правового механизма взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, в том числе и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения, которые возникают при формировании и функционировании системы органов исполнительной власти Российской Федерации.
Предмет исследования составляют особенности правового обеспечения организационного взаимодействия органов исполнительной власти в области совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе норм конституционного и административного права раскрыть сущность правового регулирования системы органов исполнительной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Данная цель реализуется через решение следующих задач:
- анализ конституционно-правового закрепления предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- раскрытие содержания законодательного разграничения компетенции между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов как важнейшей предпосылки осуществления государственного управления по предметам совместного ведения;
- изучение особенностей закрепления правового статуса органов исполнительной власти в рамках совместного ведения;
- определение характера и сущности инноваций в правовом регулировании взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области совместного ведения.
В качестве теоретической и методологической базы диссертационного исследования использованы общенаучные методы познания в их применении к рассмотрению вопросов правового регулирования системы органов исполнительной власти, а также идеи, положения и выводы по этой проблеме известных отечественных и зарубежных ученых. Многоаспектный характер проблемы обусловил акцент на методах диалектического, эмпирического познания, структурно функционального анализа, специально-правовых, в том числе сравнительно-правового и формально-юридического.
Нормативную базу диссертации составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, а также законодательные акты, которые регулируют порядок создания и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ, Приволжский федеральный округ, Уральский федеральный округ.
Эмпирическая база проведенного исследования основана на изучении текущих архивных данных Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также на материалах проведенной автором правовой экспертизы и сравнительно-правового анализа нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, входящих в Центральный, Приволжский, Уральский федеральные округа.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена постановкой проблемы анализа организационно-правового механизма взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках ст. 72 Конституции РФ. На основе сравнительно-правового анализа закрепления вопросов совместного ведения в зарубежных федерациях и России уточнено содержание и принципы правового оформления института совместного ведения.
Изучение конституционно-правового и административно-правового состояния системы органов исполнительной власти по предметам совместного ведения позволило определить сущность единства системы органов исполнительной власти в области совместного ведения, а также предложить систему мер, направленных на повышение рациональности и действенности данной системы.
На защиту выносятся следующие положения, которые являются новыми или содержат элементы новизны:
- на основе определенной общности содержательного компонента общественных отношений, а также методов их регулирования в рамках ст. 72 Конституции Российской Федерации, выделены три основных блока предметов совместного ведения: политико-правовой, экономический, социально-культурный; в рамках политико-правового блока выделена группа предметов совместного ведения в сфере защиты прав человека и гражданина, а в экономическом блоке - группа предметов совместного ведения в сфере экологии;
- проведен анализ понятий «предметы ведения Федерации и субъектов Федерации», которые обозначены в Конституции Российской Федерации (ст 71, 72, 73), и «компетенция органов государственной власти Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации», которая регулируется федеральными законами и договорами;
- осуществлен сравнительно-правовой анализ расчлененных на блоки предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с соответствующими группами вопросов совместного ведения федерации и ее субъектов, определенных в конституциях Австрии, Индии, ФРГ, на основании чего выявлено общее и особенное в оформлении российской модели института совместного ведения;
- на примере законодательного регулирования процесса организации системы органов государственной власти показано, что степень федерального участия в определении предметов совместного ведения определяется Конституцией Российской Федерации, следовательно, представляется сомнительным распространенное в научной литературе положение о чрезмерной степени влияния федеральной власти на систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- показаны основные причины несоответствий в законодательном регулировании по предметам совместного ведения, которые состоят в отсутствии четкого сбалансированного правового механизма по разграничению компетенции между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также отсутствия подробного регулирования института ответственности за несоблюдение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства;
- на основе исследования правового статуса Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их взаимодействия в рамках ст. 72 Конституции РФ доказано, что единство системы исполнительной власти по предметам совместного ведения представлено, главным образом, функциональной иерархией соответствующих органов власти;
- аргументировано на базе обширного эмпирического материала, что функциональных взаимосвязей, в том числе и в области межбюджетных отношений, явно недостаточно для обеспечения единства системы государственного управления в стране; такие взаимосвязи должны быть дополнены организационными, как вертикальными (субординационными), так и горизонтальными (координационными), кстати, и организационными взаимосвязями контроля;
- обоснована необходимость применения единой правовой методики по оформлению правового статуса органов исполнительной власти федерального и субъектного уровней;
- предложена система мер, направленная на повышение эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в области предметов совместного ведения, которая предполагает законодательное закрепление типового статуса как федеральных, так и субъектных органов исполнительной власти, правовое оформление единого подхода к созданию положений об организации федеральной исполнительной власти и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, законодательное оформление правового принципа «двойного подчинения» в отношении федеральных территориальных органов по предметам совместного ведения.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные положения и выводы могут быть использованы в дальнейших теоретических исследованиях различных аспектов организации и функционирования системы органов исполнительной власти, в практической деятельности служащих федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.
Апробация диссертационной работы. Основные выводы и положения диссертации были выполнены и обсуждены на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС при Президенте РФ, а также изложены в выступлениях на научно-практических конференциях «Центральная Россия: в политологических, социологических и социально-философских оценках молодых ученых. Левыкинские чтения.», «Социально-экономические и политико-правовые процессы в условиях общественной трансформации», на семинарах, совещаниях по указанным проблемам.
Результаты проведенного автором исследования нашли отражение в публикациях, аналитических докладах и служебных записках Информационно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
