Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовые основы взаимодействия негосударственных коллективных субъектов с органами публичной власти
1.1 Соотношение материальных и процессуальных норм права в регулировании общественных отношений в сфере взаимодействия коллективных субъектов
1.2 Основные концепции административно-правового регулирования взаимодействия негосударственных коллективных субъектов с органами государственной власти
1.3 Административно-правовой статус негосударственных коллективных субъектов
Глава 2. Проблемы правового регулирования взаимодействия негосударственных коллективных субъектов с исполнительными органами государственной власти
2.1 Организационно-правовые формы взаимодействия негосударственных коллективных субъектов с исполнительными органами государственной власти
2.2 Особенности юридических форм взаимодействия негосударственных коллективных субъектов с органами исполнительной власти
2.3 Особенности административно-процессуального законодательства, регулирующего взаимодействия негосударственных коллективных субъектов с органами исполнительной власти
Заключение 178
Библиографический список
- Соотношение материальных и процессуальных норм права в регулировании общественных отношений в сфере взаимодействия коллективных субъектов
- Основные концепции административно-правового регулирования взаимодействия негосударственных коллективных субъектов с органами государственной власти
- Организационно-правовые формы взаимодействия негосударственных коллективных субъектов с исполнительными органами государственной власти
- Особенности юридических форм взаимодействия негосударственных коллективных субъектов с органами исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность теоретико-правового исследования административно-правового взаимодействия негосударственных коллективных субъектов и органов исполнительной власти обусловлена необходимостью: 1) проведения научно-теоретических исследования позитивной правоприменительной деятельности органов исполнительной власти; 2) выработки основной процедуры взаимодействия коллективных субъектов с органами исполнительной власти; 3) создания административно-процессуального законодательства и определения в нем места для норм, регулирующих отношения органов исполнительной власти и негосударственных организаций, не связанные с применением мер принуждения или с разрешением споров.
Состояние административно-процессуального законодательства во многом связано с существенными пробелами в научных исследованиях в данной сфере. В научной литературе не уделялось должного внимания процедурам, связанным с позитивной правоприменительной деятельностью органов исполнительной власти, хотя одной из основных задач их деятельности является обеспечение реализации прав и законных интересов граждан по созданию и участию в деятельности различных организаций.
Проблема административно-правового регулирования указанных отношений более или менее подробно затронута в исследованиях П.И.Кононова, И.В.Пановой, В.Д.Сорокина2, однако административные
процедуры рассматриваются наряду с другими видами административного процесса. Некоторые виды административных процедур фрагментарно рассматривались в отдельных работах (В.А.Юсупов, Б.М.Лазарев, Ю.М.Козлов, Д.Н.Бахрах, Ю.А.Тихомиров). В фундаментальных исследованиях ученых-административистов анализировались только административно-юрисдикционные и административно-юстиционные вопросы. Вместе с тем действующее законодательство содержит достаточно нормативного материала, позволяющего на основе его критического анализа определить общую характеристику такого взаимодействия, виды и стадии реализации.
Объектом исследования являются урегулированные правом взаимоотношения органов исполнительной власти с негосударственными организациями в Российской Федерации.
Предметом исследования являются научный анализ проблем теории и практики, связанных с административно-правовым регулированием взаимодействия негосударственных коллективных субъектов с органами исполнительной власти, который включает в себя рассмотрение понятия, видов, структуры и юридической формы реализации такого взаимодействия, а также роли административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и организаций.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ законодательного регулирования взаимодействия негосударственных коллективных субъектов с исполнительными органами государственной власти в России. Проблема упорядочения административных процедур в сфере деятельности органов исполнительной власти в их взаимоотношениях с гражданами и организациями неразрывно связана с решением актуальных проблем совершенствования государственного аппарата, борьбы с бюрократизмом, повышения ответственности государственных служащих за реализацию возложенных на них задачи функций.
В органы государственной власти и, прежде всего, в органы исполнительной власти ежегодно обращаются тысячи граждан с целью реализации предоставленных им Конституцией РФ и законодательством РФ прав, удовлетворения их законных интересов. Нередко граждане, равно как и их организации вместо оперативного разрешения поставленных ими вопросов, удовлетворения их законных просьб получают бюрократические отписки либо их обращения вообще игнорируются.
Решение проблем законодательного регулирования взаимодействия коллективных субъектов с исполнительными органами государственной власти тесно связано с общими направлениями административной реформы, которая предполагает существенное улучшение работы государственного аппарата в России. Реформа предполагает жестко регламентировать деятельность государственных служащих, стандартизировать все процедуры оформления и выдачи различных разрешений, справок и т.п., или отказа в них. С целью минимизировать зависимость граждан и юридических лиц от своеволия чиновников, разрешительный принцип во многих случаях предполагается заменить на заявительный1.
Отсутствие законодательно урегулированных, четко определенных процедур взаимоотношений органов публичной власти с другими коллективными субъектами является не главной, но все же очень важной причиной такого положения. Именно это обстоятельство послужило стимулом к исследованию как самих реально существующих механизмов взаимодействия коллективных субъектов с исполнительными органами государственной власти , так и вопросов их законодательного регулирования.
Для достижения цели исследования в диссертации ставились следующие задачи:
- определить место административного процесса в системе
1 «Какие чиновники нам нужны». Российская газета. 2002. № 209-210.
юридического процесса;
сформулировать понятие административных процедур и определить их соотношение с административным процессом;
- проанализировать роль административных процедур в реализации административно-правового статуса гражданских организаций;
- выявить основные формы реализации административных процедур;
- рассмотреть на основе действующего законодательства виды административных процедур, их особенности структуру;
- провести сравнительный анализ зарубежного законодательства об административных процедурах для определения возможных путей законодательного регулирования рассматриваемого вопроса в России;
В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения науки административного права и теории государства и права. Содержание и результаты диссертационного исследования базируются на трудах отечественных ученых, внесших существенный вклад в разработку отдельных проблем административного права в частности: А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, Б. Н. Габричидзе, И. А. Галагана, А. А. Демина, Е. В. Додина, Ю. М. Козлова, П. И. Кононова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, В. А. Лория, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, И. В. Пановой, Г. И. Петрова, Б. Ф. Российского, Н. Г. Салищевой, Ю. Н. Старилова, В. Д. Сорокина, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, Д. М. Чечета, А. Ю. Якимова и других ученых.
Общетеоретической основой исследования послужили работы: С.С.Алексеева, Н.В.Витрука, В.М.Горшенева, А.В.Малько, Н.И.Матузова, Ю.И.Мельникова, В.Н.Протасова, М.С.Шакарян, Л.С.Явича и других ученых.
Методологическую базу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и связанные с ним специальные методы: анализ и синтез, исторический, формально-логический, сравнительно
правовой, структурно-системный, статистический и другие методы.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одной из первых научных работ, в которой представлено комплексное исследование понятия и сущности административных процедур, а также определено место административных процедур в системе административного процесса и дана их классификация.
Автором сформулированы предложения по законодательному регулированию административных процедур: представлена концепция федерального административно-процессуального законодательного акта и структура проекта федерального закона «Об административных процедурах».
На защиту выносятся следующие научные положения:
1. Юридический процесс - это урегулированная процессуальными нормами права совокупность юридически значимых действий субъектов права по нормативно-правовому регулированию общественных отношений и по применению материально-правовых норм, выраженная в форме правотворчества или правоприменения.
2. Административное взаимодействие - это урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с негосударственными коллективными субъектами и несвязанная с рассмотрением споров или применением мер принуждения.
3. Индивидуальные акты управления как юридическая форма реализации административного взаимодействия затрагивают права и обязанности субъектов административно-правовых отношений, не входящих в структуру и систему органов государственной власти, т.е. они не касаются внутриорганизационных отношений, а лишь оформляют внешние связи этих органов с неподчиненными им негосударственными коллективными субъектами.
4. В реализации административного взаимодействия существуют следующие стадии: 1) возбуждение административного дела и предварительное рассмотрение материалов; 2) рассмотрение дела по существу компетентным органом (должностным лицом) и принятие по этому делу индивидуального правового акта; 3) обжалование решения по делу (факультативная стадия); 4) исполнение принятого по делу решения (в ряде случаев - факультативная стадия).
5. Административные формы взаимодействия, осуществляемые органами исполнительной власти во взаимоотношениях негосударственными коллективными субъектами, подразделяются на шесть видов: 1) правопредоставительные; 2) связанные с обеспечением исполнения обязанностей субъектов; 3) разрешительные; 4) регистрационные; 5) контрольно-надзорные; 6) государственно-поощрительные.
6. Концепция совершенствования законодательства в сфере взаимодействия органов государственной власти с негосударственными коллективными субъектами должна предполагать две группы общественных отношений, возникающих между: а) органом исполнительной власти и негосударственным коллективным субъектом в процессе реализации им своих прав; б) органом исполнительной власти и негосударственным коллективным субъектом в случае принятия индивидуального правового акта, предписывающего ему выполнить ту или иную обязанность.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что результаты исследования развивают и дополняют существующие научные знания в сфере административно-правового регулирования взаимодействия коллективных субъектов с исполнительными органами государственной власти. Содержащиеся в работе выводы могут быть использованы в процессе дальнейшего исследования взаимодействия коллективных субъектов.
Практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании законодательства, регламентирующего статус коллективных субъектов. Результаты исследования также могут быть использованы в процессе преподавания учебной дисциплины «Административное право», специальных курсов по указанной тематике.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре административного права Северо-Западной академии государственной службы. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях автора.
Текст диссертационного исследования состоит из введения, двух глав, заключения, а также списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Соотношение материальных и процессуальных норм права в регулировании общественных отношений в сфере взаимодействия коллективных субъектов
В современной науке административного права отсутствует единый подход к исследованию данных понятий. На наш взгляд, для рассмотрения данной проблемы, прежде всего, необходимо обратиться к научным исследованиям в области теории права, а именно, к вопросам соотношения материального и процессуального, к общему понятию процесса и к понятию юридического процесса. Без исследования указанных общетеоретических категорий невозможно разрешить указанную выше проблему.
До сих пор в области теории права не принят всеми исследователями термин «юридический процесс», при этом он продолжает исследоваться в рамках отдельных отраслей права. Юридическому процессу как правовой категории, как самостоятельному правовому явлению посвящены лишь четыре крупных монографических исследования, относящихся к советскому периоду развития российского правоведения, последнее принадлежит В.Н.Протасову и относится к 1991 году1. Последующие работы, так или иначе касающиеся юридического процесса, носят частный характер .
Для изучения понятия юридического процесса (от лат. processus -продвижение) целесообразно рассмотреть проблему соотношения материального и процессуального в праве. Традиционно в теории права этот вопрос освещается следующим образом. Утверждается, что нормы всех отраслей права направлены на регулирование общественных отношений в соответствии с задачами и функциями государства на данном этапе его развития. Устанавливая правовые нормы, государство также определяет и формы их реализации, тем самым, регулируя деятельность соответствующих субъектов по применению и исполнению этих норм. Таким образом, возникают особые правовые нормы, которые по своему характеру отличаются от материальных предписаний и именуются процессуальными, образующими в своей совокупности конкретные отрасли процессуального права . Считается, что процессуальное и материальное право соотносятся как форма и содержание. Процессуальные правовые нормы служат формой реализации и проявления норм материального права.
Разграничение правовых явлений на материальные и процессуальные с общетеоретических позиций длительное время не проводилось. Существование данного разграничения определялось главным образом наличием законодательно обособленных отраслей гражданского процессуального и уголовно-процессуального права. В связи с этим представляются интересными соображения по данному вопросу М.С.Шакарян и А.К.Сергун: «...право делится на ряд отраслей, из которых только две называются процессуальными - уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное. Соответственно процессуальными нормами признаются нормы этих отраслей права. Понятие «материальной отрасли права» в системе права вообще не фигурирует. О материальном праве, материальной норме, материальном правоотношении говорят только тогда, когда переходят к гражданскому или уголовному процессу, когда надо отделить и не смешивать их с процессуальным правом, процессуальной нормой, процессуальным правоотношением. Гражданское право само по себе никто не называет «материальным», так же как не называют «материальным» само по себе колхозное, трудовое, земельное и другие отрасли права. Такого наименования нет ни в одной из существующих изложений системы нашего права; нет его и в заглавиях учебников по соответствующим отраслям права; его нет в законодательных актах. Необходимость в дополнительном эпитете «материальное» появляется только при обращении к процессу»1.
Следуя совету указанных выше ученых, обратимся к процессу и продолжим изложение традиционной точки зрения теории права на него2. Наличие процессуального права обусловлено потребностью технологии, организации процесса реализации норм материального права. Своеобразие предмета правового регулирования процессуальных норм видится в том, что он включает в себя общественные отношения, возникающие в процессе реализации норм всех отраслей права. Материальное право регулирует предметные («материальные») отношения. Процессуальное право -организационное право. Оно представляет собой системы норм, регламентирующих правовые процедуры при разрешении споров или при определении ответственности за правонарушения. По мнению М.Н.Марченко, процессуальное право - сложное по содержанию и структуре процедурное право в силу самого предмета - это отношения, возникающие в связи с нарушением права или спором в праве. Процедуры должны обеспечить деятельность юрисдикционных органов, адекватную точному применению норм материального права к конкретным жизненным ситуациям, исключить как фактические, так и юридические ошибки. Сложность этого вида аналитической правовой деятельности обуславливает положение процессуального права как детализированной системы организационных норм.
В соответствии с Конституцией РФ в России теория права признает пять видов процесса: гражданский, уголовный, административный, арбитражный и конституционный. Обратимся к Конституции Российской Федерации, чтобы рассмотреть названные виды процесса в Основном законе государства.
В соответствии со статьей 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации пункт «к» статьи 72 Конституции РФ относит административно-процессуальное законодательство. В перечне процессуального законодательства отсутствует упоминание о конституционно-процессуальном законодательстве. Однако часть 2 статьи 118 Конституции РФ гласит, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Основные концепции административно-правового регулирования взаимодействия негосударственных коллективных субъектов с органами государственной власти
Исключение в 30-40-е гг. XX века административного права из сферы советской правовой системы повлекло приостановление научных исследований проблем в данной отрасли права. Вместе с тем в научной литературе конца 40-х годов была сделана попытка сформулировать саму проблему административного взаимодействия и определить возможные подходы к определению его понятия. Так, в частности, И.И.Евтихиев в своей докторской диссертации на тему «Виды и формы административной деятельности», сформулировал перед административно-правовой наукой задачу определения понятия, объема и основных черт советского административного процесса1. Он указывал, что административный взаимодействие может пониматься как в широком (общий порядок деятельности органов управления), так и в узком (порядок рассмотрения жалоб, споров и наложения административных санкций) смысле. При этом И.И.Евтихиев обратил особое внимание на необходимость определения административного взаимодействия в широком смысле как порядка осуществления административной деятельности, под которой он понимал деятельность исполнительно-распорядительных органов в форме издания актов управления и применения принуждения.
Начиная с 50-х гг. усилия ученых-административистов в сфере административного взаимодействия завершились рядом монографий . В числе первых достаточно полно охарактеризовал Г.И.Петров, определивший взаимодействие как процесс осуществления исполнительной и распорядительной деятельности советского государственного управления, а советское административно-процессуальное право — как совокупность норм, регулирующих общественные процессуальные отношения, складывающиеся в сфере этой деятельности1.
Позднее Г.И.Петров подтвердил свою позицию: «Административное взаимодействие в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административное взаимодействие в узком смысле — это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции»2. Такую же точку зрения высказал Ю.М.Козлов: «Под административным взаимодействием в широком смысле слова понимается процесс самой исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления, т. е. процессуальные формы ее осуществления. Под административным взаимодействием в узком смысле этого слова понимается деятельность органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, отнесенных к их компетенции, деятельность по применению материальных административно-правовых норм к конкретным (индивидуальным) делам»3. Спустя много лет Ю.М.Козлов, повторив определение понятия в широком смысле, в узком смысле трактует его «как деятельность полномочных исполнительных органов (должностных лиц) по реализации санкций материальных норм административного права» и рассматривает административный процесс как правоохранительную, т. е. юрисдикционную деятельность1.
Интерес к процессуальным нормам привел некоторых юристов к выводу об их слитности с материальными нормами административного права. Такой широкий подход к административно-процессуальному праву был подвергнут критике. Но не столько авторско-критический, сколько позитивный смысл имела одна из первых работ в данной сфере, а именно книга Н.Г.Саищевой "Административный процесс в СССР"2.
С 1960 года делаются попытки раскрыть характерные черты административного взаимодействия и соответствующих административно-процессуальных норм. Административно-процессуальные нормы устанавливали правила деятельности государственных органов по разрешению административных дел и по применению в пределах компетенции органа норм материального административного права. Для того чтобы выяснить особенности административно-процессуальных норм, необходимо остановиться на предмете их регулирования и тем самым на понятии административного процесса.
Термин "административный процесс" в советском административном праве понимался в широком и узком смысле слова. В широком смысле административный процесс рассматривался как процесс применения норм административного материального права или как процесс исполнительной и распорядительной деятельности, а также как осуществление органами управления предоставленной им компетенции. В узком смысле административный процесс обозначался как установленная законом деятельность уполномоченных государственных органов по разрешению определенных категорий административных дел.
При обсуждении проблем административного процесса Ученым советом Института государства и права АН СССР в 1962 году профессор А.Е.Лунев подчеркивал, что под административным процессом следует понимать порядок деятельности всех органов государственного управления по осуществлению их компетенции, порядок разрешения всех дел, возникающих в процессе управления, применение норм материального административного права. Другие участники дискуссии (доктор юридических наук Ц.А.Ямпольская, кандидат юридических наук В.И.Попова и др.) также рассматривали административный процесс как порядок деятельности органов управления по разрешению всех индивидуальных дел на основе правильного применения норм материального административного права органами государства1. Ц.А.Ямпольская указывала на связь этого института с общей проблемой применения норм права государственными органами и их должностными лицами, что обуславливало необходимость в специальном порядке применения правовых норм в целях точного соблюдения режима законности.
Организационно-правовые формы взаимодействия негосударственных коллективных субъектов с исполнительными органами государственной власти
Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Цели, задачи и функции органов исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. В зависимости от юридических свойств (или по юридическому содержанию) правовые акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные. Иногда ученые-административисты выделяют также и смешанные правовые акты .
В целях настоящего исследования мы рассматриваем административное взаимодействие как урегулированную административно-процессуальными нормами правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, направленную на реализацию их полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им негосударственными коллективными субъектами, и не связанную с рассмотрением споров или применением мер принуждения. Нормативные правовые акты (прежде всего законы) создают определенное юридическое пространство для применения административных процедур в различных сферах экономической, социальной и политической жизни общества. Само же административное взаимодействие реализуется посредством индивидуальных (административных) актов.
Понятие «индивидуальный правовой акт» законодательно не закреплено. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 № 5 (ред. от 24.04.2002) «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону»1 в части 2 пункта 2 установило, что под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.
«Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»2 в пункте 15 устанавливают, что не подлежат представлению на государственную регистрацию индивидуальные правовые акты: персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т.п.); действие которых исчерпывается однократным применением; оперативно - распорядительного характера (разовые поручения).
Индивидуальные правовые акты носят четко выраженный правоприменительный характер. Они не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения для неограниченного круга лиц, и принимаются для реализации нормативных правовых актов. По своему содержанию индивидуальные правовые акты управления представляют собой распорядительные правовые акты, в которых находит выражение конкретное юридически-властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, адресованное отдельным лицам, и которые носят разовый характер правоприменения.
Конкретность индивидуальных правовых актов заключается в том, что, во-первых, с их помощью на основе законодательных актов разрешаются конкретные индивидуальные дела и вопросы; во-вторых, они персонифицированы, т.е. адресованы определенной организации (организациям) или физическому лицу (лицам); в-третьих, они являются юридическими фактами, непосредственно вызывающими возникновение, изменение, прекращение конкретных административно-правовых отношений.
Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм, однако они используются также и для реализации норм других отраслей права. Тем не менее, главным требованием, предъявляемым к их изданию, является их соответствие нормативным административно - правовым актам.
Смешанные акты управления могут содержать как нормативное предписание, так и индивидуальное, адресованное конкретному субъекту управленческой деятельности, распоряжение или решение по конкретному управленческому делу. На наш взгляд, подобные акты являются нормативными, т.к. индивидуальные решения в них носят вспомогательный характер и, как правило, адресованы органам управления и их должностным лицам.
Как юридическая форма реализации внешнего административного взаимодействия, индивидуальные акты управления затрагивают права и обязанности субъектов административно-правовых отношений, не входящих в структуру и систему органов государственного управления, т.е. они не касаются внутриорганизационных отношений, а лишь оформляют внешние связи этих органов с неподчиненными им негосударственными коллективными субъектами.
В зависимости от формы выражения индивидуальные акты управления в отношении негосударственных коллективных субъектов могут реализовываться в письменной, устной и конклюдентной формах. Однако в сфере законодательного регулирования реализации административных процедур, на наш взгляд, целесообразно рассматривать только письменные индивидуальные акты управления.
Таким образом, индивидуальный акт управления как юридическая форма реализации административного взаимодействия является письменным документом органа исполнительной власти, актом персонального характера, рассчитанным на однократное либо иное ограниченное применение и устанавливающим, изменяющим или отменяющим правовые отношения, возникающие в сфере реализации прав и обязанностей не подчиненных ему конкретных негосударственных коллективных субъектов.
Действующее российское законодательство не предусматривает какой-либо унифицированной формы ненормативных, индивидуальных актов государственного управления. Вопрос о форме акта решается, как правило, в отдельных законодательных или нормативных правовых актах, регулирующих соответствующие общественные отношения. Однако представляется необходимым урегулировать общие требования к индивидуальным актам управления, их оформлению, вступлению в силу и прекращению действия, организации и контролю за их исполнением.
Правовые акты управления только тогда выполняют свое предназначение, когда они находят широкое применение в практической деятельности органов управления и их должностных лиц, когда содержащиеся в них положения исполняются. Для этого правовой акт должен обладать юридической силой, под которой понимается его способность выступать в качестве административно-правовой формы реализации исполнительной власти, т.е. полностью соответствовать ее задачам, целям и функциям. Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия и издания1, а также обязательность его исполнения.
Особенности юридических форм взаимодействия негосударственных коллективных субъектов с органами исполнительной власти
Рассмотрение отдельных видов административного взаимодействия, а также форм их реализации позволяет сделать вывод, что административное взаимодействие может возникать как по инициативе негосударственных коллективных субъектов, так и по инициативе органов государственного управления. Таким образом, основными участниками (сторонами) в процессе взаимодействия являются: 1) лицо, заинтересованное в реализации своих прав и обязанностей в сфере государственного управления (коллективные субъекты); 2) орган исполнительной власти (должностное лицо этого органа), который компетентен принимать индивидуальные правовые акты, позволяющие реализовывать эти права и обязанности. В качестве заинтересованной стороны в административном взаимодействии может выступать одновременно не одно, а два и более граждан или коллективных субъектов.
В рамках административного взаимодействия не применяются меры административного принуждения, не разрешаются споры и не рассматриваются жалобы граждан и организаций на действия и решения органов государственной власти. Поэтому в этом виде административного взаимодействия нет тяжущихся сторон. Между заинтересованным лицом и административным органом, участвующими в административном взаимодействии, возникает регулятивное процессуальное правоотношение, в котором орган исполнительной власти выступает не в роли арбитра, а в роли организатора, обеспечивающего реализацию в сфере государственного управления прав или обязанностей заинтересованного лица, предусмотренных соответствующими материальными нормами права.
В административно-юрисдикционном и административно-юстиционном процессах важное процессуальное значение имеют доказательства, т.е. любые фактические данные, на основе которых судья или орган государственного управления (должностное лицо) устанавливают наличие либо отсутствие факта административного правонарушения, виновность лица и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. В данных видах административного взаимодействия негосударственным коллективным субъектам предоставляют доказательства на основе принципа диспозитивности. В административно-процедурном процессе на граждан и организации возложена обязанность предоставлять компетентному административному органу (должностному лицу) необходимые для разрешения дела надлежаще оформленные документы и иные материалы, а также ответственность за их достоверность. Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»1 одним из оснований отказа в предоставлении лицензии является наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации.
Органы исполнительной власти, участвующие в административном взаимодействии, должны быть активны и самостоятельны в совершении юридических действий и принятии решений, направленных на законное разрешение дела. Активность органа государственного управления должна проявляться даже в том случае, когда рассматриваемое дело возбуждается не по его инициативе, а по инициативе заинтересованных лиц: граждан и их организаций . Административный орган не связан мнением граждан или организаций о необходимости совершения тех или иных процессуальных действий, принятия промежуточных решений; он вправе самостоятельно, по своей инициативе осуществлять проверки по обстоятельствам дела, назначать экспертизы, вызывать специалистов и т.п.
Наряду с обязанностью органов государственного управления информировать граждан и организации о решениях, принятых в рамках административных процедур, существует также обязанность предоставления органами государственной администрации заинтересованным лицам информации, необходимой последним для реализации прав и исполнения обязанностей в сфере государственного управления.
Как уже отмечалось выше, административное взаимодействие как составная часть административного процесса включает в себя несколько последовательно сменяющих друг друга стадий. В общей теории юридического процесса под стадиями обычно понимаются относительно самостоятельные этапы процесса, на каждом из которых решаются специфические задачи производства и с этой целью совершаются строго определенные правовыми нормами юридические действия и составляются (издаются) юридические документы (правовые акты) . В административно-правовой литературе, как правило, выделяют следующие общие стадии административного процесса: 1 Возбуждение административного дела и его предварительное расследование (предварительная проверка материалов); 2 Рассмотрение дела компетентным органом (должностным лицом) и принятие по этому делу решения (административного акта); 3 Обжалование и опротестование (пересмотр) решения (административного акта) по делу; 4 Исполнение принятого по делу решения (административного акта)1. Некоторые авторы выделяют из состава первой и второй указанных выше стадий в качестве самостоятельных дополнительные стадии. Так, например, В.А.Лория выделяет в качестве самостоятельных стадий возбуждение административного производства и предварительное выяснение фактических обстоятельств дела (предварительное расследование) . А.П.Коренев называет в качестве самостоятельных стадий административного взаимодействия рассмотрение дела и принятие по делу решения3. Анализ действующего законодательства, регулирующего административное взаимодействие, позволяет сделать вывод, что в административно-процедурном процессе существуют следующие стадии: 1. Возбуждение административного дела и предварительное рассмотрение материалов; 2. Рассмотрение дела по существу компетентным органом (должностным лицом) и принятие по этому делу индивидуального правового акта; 3. Обжалование решения по делу (факультативная стадия); 4. Исполнение принятого по делу решения (в ряде случаев факультативная стадия).
