Введение к работе
з
Актуальность темы исследования. В условиях построения правового государства и административной реформы в Российской Федерации особую актуальность приобретает вопрос о повышения законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации как основополагающего принципа осуществления публичной власти. Его конституционной основой является требование ст. 15 Конституции России о том, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Многие законодательные акты содержат указание на законность как принцип деятельности государственных органов, но в них не раскрывается его содержание.
Особую значимость законность приобретает в организации и деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, ибо именно к ним чаще всего обращаются граждане. От того, насколько соблюдается законность этими органами, зависит авторитет государственной власти и ее эффективность. Разработанные еще в 60 - 70-х годах прошлого века положения о роли и месте законности в государственном управлении требуют переосмысления в связи с изменением основ конституционного строя Российской Федерации.
Развитие федерализма в России, укрепление двухуровневой системы законодательства выявили коллизии, обуславливающие углубленное исследование «регионального среза» и выявление особенностей содержания принципа законности на уровне субъектов Федерации. За период 2005-2007 г.г. прокуратурой Воронежской области было внесено в Воронежскую областную Думу 27 протестов на незаконные правовые акты и 10 представлений, из них 26 протестов и 1 представление были удовлетворены.
В условиях формирования правового государства возникает необходимость исследования институтов конституционного и административного права, регулирующих деятельность законодательной и исполнительной власти, государственную службу, принятие нормативных
4 правовых актов. Обеспечение их законности оказывает определяющее влияние на состояние всей системы государственной власти. Для повышения уровня законности необходимо выявить причины ее нарушения в управлении и разработать механизмы их устранения.
Актуальность теоретико-правового исследования законности в деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяется следующими факторами:
1) научно-исследовательским - отсутствием специальных научных
исследований законности как принципа деятельности органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и правовых
средств его обеспечения;
конституционно-правовым - наличием фактов принятия незаконных нормативных актов в субъектах Федерации, подтвержденного решениями Конституционного Суда Российской Федерации;
правореализующим - повышением количества обращений граждан, обратившихся в региональные органы государственной власти с просьбой о восстановлении законности в деятельности исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее в качестве синонима «законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» используется «региональные органы государственной власти», в качестве синонима «субъект Российской Федерации» - «регион»);
4) регулятивным - необходимостью совершенствования правовых
средств обеспечения законности в деятельности органов власти, повышения
качества правовых актов управления, обеспечения их законности не только
по содержанию, но и по порядку принятия и вступления в силу, механизму
реализации.
Состояние научной разработанности темы исследования. В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения наук конституционного и административного права, теории государства и права.
Научно-теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных ученых: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, М.И. Байтина, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.А. Белкина, К.С. Вельского, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, В.М. Горшенева, А.А. Гришковца, Н.М. Добрынина, Т.Д. Зражевской, Д.А. Керимова, С.А. Комарова, Н.М. Конина, А.П. Коренева, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, Н.С. Малеина, А.В. Малько, В.М. Манохина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, С.Н. Махиной, В.И. Новоселова, Д.М. Овсянко, В.В. Полянского, В.Г. Розенфельда, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Строговича, С.С. Студеникина, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевои, А.Ф. Черданцева, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, В.А. Юсупова и др. Использовались труды зарубежных авторов: Г. Брэбана, И. Рихтера, Г. Ф. Шупперта.
Проблемы развития законности в деятельности государственных органов и государственной службы Российской Федерации в различные периоды рассматривались ведущими отечественными исследователями в целом ряде работ. Однако изучение научной литературы по теме диссертации свидетельствует о том, что в юридической науке отсутствует единое мнение относительно понятия законности. Вопросы, связанные с исследованием принципа законности непосредственно в организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, являются малоизученными. Узкоспециальные научные юридические исследования по данной проблематике отсутствуют. В современных диссертационных исследованиях были затронуты отдельные проблемы развития законности в государственном управлении и государственной службе, однако вопросы развития данного принципа в системе региональных органов до настоящего времени остаются не решенными.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации принципа законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования - сущностные характеристики принципа законности в деятельности законодательных (представительных) и
6 исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые средства ее обеспечения, способы повышения уровня законности.
Цели и задачи исследования. Основная цель настоящей диссертации состоит в комплексном исследовании теоретических и правовых основ и направлений практической реализации законности как одного из важнейших принципов деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации; выработке предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование правовых средств укрепления законности в условиях административной реформы.
Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи:
Исследовать сущность законности как основополагающего принципа осуществления публичной власти в правовом государстве и выявить специфику его проявления в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Выявить правовые средства обеспечения законности в деятельности региональных органов государственной власти.
Определить понятие и виды парламентских и административных процедур, направленных на обеспечение законности в деятельности региональных органов власти.
Выявить законотворческие ошибки, их роль в нарушении законности и предложить пути устранения.
5. Установить систему органов, осуществляющих контрольную
деятельность за соблюдением законов в исследуемой сфере.
6. Проанализировать гарантии законности в деятельности
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и определить
основные направления, проблемы и перспективы их практической реализации.
7. Разработать предложения по совершенствованию правовых средств
обеспечения законности в деятельности региональных органов власти.
7 Методологическая основа исследования. Методологическую базу диссертации составляет совокупность методов и приемов научного познания, использованных автором в процессе исследования. В частности, используются общенаучные и частно-научные методы: аналитический, системный, проблемно-теоретический, структурно-юридический, системно-структурный, структурно-функциональный, формально-юридический, конкретно-исторический, статистический. Сочетание указанных методов позволило наиболее качественно решить поставленные задачи. Методической основой для выработки научных понятий (категорий) являлись законы формальной логики.
Нормативную базу исследования составляют:
на федеральном уровне: Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, иные нормативные акты по теме исследования;
на уровне субъектов Федерации: уставы субъектов Российской Федерации; законы (регулирующие деятельность конституционных судов республик в составе России, взаимодействие законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации); нормативные правовые акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Эмпирическая база исследования представлена:
решениями Конституционного Суда РФ и конституционных судов республик в составе России о признании неконституционными нормативных актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Приложение 4);
Указами Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за период с 1994 по 2001 г.г.;
протестами и представлениями прокурора Воронежской области, поступившие в Воронежскую областную Думу;
4) статистическими данными, опубликованными в материалах
юридической печати;
5) текущими юридическими документами Воронежской областной
Думы.
Полученные научные результаты и их научная новизна. В диссертации впервые в науке конституционного и административного права России разработаны теоретические положения, характеризующие законность как принцип деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые средства ее обеспечения и предложения по их совершенствованию:
1. Расширено содержание принципа законности в деятельности
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, которое
проявляется в комплексе материальных и процессуальных требований
Конституции и законов, характеризующих не только правоприменительную,
но и правотворческую деятельность этих органов, включая процесс
предупреждения правотворческих ошибок.
2. Выявлена специфика правовых средств обеспечения законности в
деятельности региональных органов государственной власти,
заключающаяся в особом механизме правового регулирования их
организации и деятельности (средства-установления), а также
правоприменения (средства-деяния).
3. Обосновано понятие процедур, направленных на обеспечение
законности в деятельности региональных органов государственной власти;
выявлена роль каждой из них и разработана классификация в зависимости от:
а) целей (общие и специальные); б) органов, осуществляющих процедуры
(парламентские и административные).
4. Уточнено определение законотворческих ошибок; выявлены их виды
и содержание; они отграничены от правонарушений по юридическим
последствиям в виде конституционно-правовой ответственности.
5. Доказана необходимость расширения контрольных функций представительных органов государственной власти за реализацией законов путем введения мониторинга законодательства в субъекте Российской Федерации, а также полномочий Министерства юстиции Российской Федерации в части принятия мер по устранению нарушения законов.
6. Обоснованы предложения по совершенствованию гарантий законности в деятельности региональных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части разрешения правовой коллизии между Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и пунктом 2.9.3 административного регламента администрации Воронежской области по исполнению государственной функции «Рассмотрение обращений граждан в администрации Воронежской области».
7. Сформулированы предложения по совершенствованию правовых средств обеспечения законности в деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части: административных и парламентских процедур; обязательности создания конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, разграничения их полномочий с судами общей юрисдикции.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Принцип законности в деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - это нормативно закрепленная основополагающая правовая идея, заключающаяся в двуедином требовании: а) регулирования законами (федеральными и субъектов Российской Федерации) принципов и разграничения компетенции между этими органами; б) строгом (неуклонном) соблюдении, исполнении и применении законов и иных нормативных правовых актов при реализации компетенции путем использования соответствующих процессуальных форм в правотворчестве и правоприменении.
В целях придания принципу законности качества правового регулятора предложено дополнить часть 1 статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» пунктом «и», который изложить в следующей редакции: «и) законность в регулировании и осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий».
2. Правовые средства обеспечения законности в деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - это правовые установления и деяния, посредством которых удовлетворяются интересы государства и общества и обеспечивается достижение социально полезной цели - законности. Выделены два вида правовых средств обеспечения законности: 1) правовые средства-установления, представляющие собой правовые предписания (права, обязанности, запреты, льготы и другие), имеющие информационный и статический характер, регулирующие вопросы организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 2) правовые средства-деяния - деятельность уполномоченных субъектов по использованию правовых инструментов (реализации норм), имеющая динамический характер, направленная на достижение соблюдения, исполнения и применения законов региональными органами государственной власти при реализации компетенции. Средства-деяния осуществляются как самими органами власти субъектов Федерации, так и иными уполномоченными органами (Президентом РФ, прокуратурой, Министерством юстиции РФ).
3. Процедуры осуществления полномочий региональными органами власти, направленные на обеспечение законности их деятельности - это нормативно закрепленный порядок осуществления юридической деятельности, проявляющийся в строгом исполнении процессуальных норм при реализации компетенции (общие процедуры) и принятии мер по предотвращению и устранению нарушения законов (специальные). Такая
11 расширенная юридическая конструкция позволяет формировать комплекс превентивных правотворческих и правоприменительных мер с целью прогнозирования результатов правового регулирования и учета факторов, воздействующих на правоприменительный процесс.
4. Общие парламентские процедуры: 1) предусматривают порядок
принятия законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных
актов законодательного органа; 2) устанавливают правила работы депутатов
с избирателями. К специальным парламентским процедурам относятся:
1) проверка соблюдения и исполнения законов субъекта Российской
Федерации (контрольные); 2) предотвращение и устранение
законотворческих ошибок.
5. Общие административные процедуры закрепляют:
1) внутриорганизационный порядок деятельности высших исполнительных
органов; 2) взаимодействие между органами исполнительной власти;
3) механизм взаимодействия законодательных и исполнительных органов
государственной власти. К специальным административным процедурам
относятся: 1) порядок проведение правовой экспертизы законопроектов и
собственных нормативных правовых актов; 2) рассмотрение обращений
граждан.
6. Законотворческая ошибка - отрицательный результат деятельности
субъектов законодательного процесса, выражающийся в принятии закона
субъекта Российской Федерации, который по содержанию противоречит
Конституции Российской Федерации, федеральным законам, иным
нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу,
нарушении порядка принятия правового акта и введения его в действие.
Для предотвращения законотворческих ошибок рекомендуется повысить качество юридической и лингвистической экспертизы законопроектов путем предъявления особых требований к уровню квалификации государственных служащих, осуществляющих проведение экспертизы. Субъектам Российской Федерации рекомендуется назначать на указанные должности лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности для проведения юридической экспертизы, и
12 филологическое образование - для проведения лингвистической экспертизы.
7. В целях совершенствования деятельности контрольных органов
предлагается:
а) в законах субъектов Российской Федерации наделить правом
законодательной инициативы территориальное Управление Министерства
юстиции Российской Федерации и прокурора субъекта Российской
Федерации;
б) закрепить в регламентах законодательных и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации
обязанность рассмотреть экспертное заключение территориального
Управления Министерства юстиции в десятидневный срок и
незамедлительно сообщить о результатах;
в) дополнить Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации
обязанностью территориальных управлений публиковать в средствах массовой
информации ежегодный отчет о нарушении законности органами
государственной власти.
8. В целях укрепления гарантий обеспечения законности при
рассмотрении обращений граждан предложено устранить выявленную
коллизию между Федеральным законом «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации» и административным
регламентом администрации Воронежской области по исполнению
государственной функции «Рассмотрение обращений граждан в
администрации Воронежской области». Для этого изложить пункт 2.9.3.
регламента в следующей редакции: «Не допускается разглашение сведений,
ставших известными должностным лицам администрации области при
рассмотрении обращений граждан, а также сведений, касающихся частной
жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений,
содержащихся в обращении, направление письменного обращения в
государственный орган, орган местного самоуправления или должностному
лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении
вопросов».
13 9. Для совершенствования парламентских и административных процедур предлагается принять:
В субъектах Российской Федерации законы об осуществлении парламентского контроля за соблюдением и исполнением региональных законов, в которых закрепить: виды контроля; формы реализации; ответственность должностных лиц за нарушение законов.
Федеральный закон «Об административных процедурах» (идею которого поддерживает диссертант); установить их виды, сферы и порядок применения.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что исследование комплекса проблем, связанных с реализацией принципа законности в деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации существенным образом развивает и конкретизирует отдельные положения науки конституционного и административного права. Содержащиеся в диссертации обобщения, выводы и предложения призваны способствовать дальнейшему совершенствованию законодательства о региональных органах государственной власти.
Практическая значимость состоит в том, что результаты исследования и предложения могут быть использованы для следующих целей:
1) внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», Регламенты парламентов субъектов Российской Федерации;
2) разработки проектов федеральных законов «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», «Об общих принципах организации конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации»;
3) принятия в субъектах Российской Федерации законов об
осуществлении парламентского контроля за соблюдением и исполнением
региональных законов;
совершенствования практики деятельности правовых управлений органов государственной власти субъектов Российской Федерации (иных структурных подразделений, осуществляющих их правовое обеспечение);
дальнейших научных исследований законности в деятельности органов публичной власти (в том числе на федеральном и муниципальном уровнях);
разработки учебных пособий по курсам лекций и практических занятий в высших учебных заведениях, осуществляющих подготовку по юридическим специальностям, по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Административное право Российской Федерации», «Региональное законодательство».
Апробация результатов исследования.
Основные результаты исследования опубликованы в пяти статьях. Ряд предложений был использован в проекте закона Воронежской области «О мониторинге нормативных правовых актов Воронежской области», в разработке которого принимал участие автор.
Основные выводы работы обсуждались на ежегодных (2008, 2009) научных конференциях ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет». Результаты исследования использовались при чтении курса «Административное право».
