Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы деятельности Центрального банка Российской Федерации как субъекта государственного управления денежно-кредитной системой государства . 13
1. Понятие государственного управления и регулирования денежно- кредитной системы государства . 13
2. Особенности правового положения Центрального банка Российской Федерации в системе государственного управления денежно-кредитной системой государства. 25
3. Принципы взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти. 37
Глава 2. Формы взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти 74
1. Понятие форм взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти . 74
2. Правовые аспекты взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с Парламентом Российской Федерации. 78
3. Правовые основы взаимодействия Банка России с Президентом Российской Федерации и с Правительством Российской Федерации. 87
4. Правовое регулирование взаимоотношений Банка России с федеральными органами судебной власти. 103
Глава 3. Особенности взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти в ходе осуществления им отдельных функций (финансово-правовой аспект). 116
1. Соотношение полномочий Банка России и федеральных органов государственной власти в ходе разработки и реализации единой государственной денежно-кредитной политики . 116
2. Взаимодействие Банка России с федеральными органами государственной власти в сфере валютного регулирования и валютного контроля . 134
3. Взаимодействие Банка России с федеральными органами государственной власти в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путём. 155
4. Вопросы совершенствования правотворчества и правоприменительной деятельности в сфере банковского регулирования и банковского надзора .170
Заключение. 199
Список использованной литературы. 219
- Понятие государственного управления и регулирования денежно- кредитной системы государства
- Понятие форм взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти
- Соотношение полномочий Банка России и федеральных органов государственной власти в ходе разработки и реализации единой государственной денежно-кредитной политики
- Взаимодействие Банка России с федеральными органами государственной власти в сфере валютного регулирования и валютного контроля
Введение к работе
Актуальность и состояние научной разработанности темы исследования.
Вопрос взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти выбран для настоящего исследования не случайно. Дело в том, что центральный банк как конституционный институт государственного управления в денежно-кредитной системе, выступая в качестве эмиссионного банка и кредитора в последней инстанции, органа банковского регулирования и надзора, является составной частью государственного механизма. В процессе осуществления возложенных на него фукций центральный банк неизбежно вступает во взаимодействие, прежде всего, с федеральными органами государственной власти. Совершенствование построения и правового регулирования такого взаимодействия является необходимой предпосылкой обеспечения эффективности механизма публичных финансов. Именно поэтому исследование системы взаимодействия и организационно-правовых связей центрального банка с федеральными органами государственной власти, разработка основных правовых принципов, которыми должны руководствоваться как центральный банк, так и федеральные органы власти в процессе осуществления взаимодействия являются актуальными задачами финансово-правовой науки.
Особое значение исследования проблем указанного взаимодействия обусловлено также тем, что с переходом Российской Федерации к рыночным отношениям и отказом от командно-административных методов управления экономикой назрела необходимость поиска новых финансовых методов такого управления, с одной стороны, и определения сферы государственного вмешательства в экономические отношения, с другой стороны. Указанные процессы привели к переосмыслению места и роли Центрального банка Российской Федерации в системе государственного управления денежно-кредитной системой, цели его деятельности, степени самостоятельности при
осуществлении им своих функций, а также технологий его взаимодействия с федеральными органами государственной власти.
Безусловно, идеальную систему взаимодействия невозможно искусственно создать. Система взаимодействия центрального банка с федеральными органами государственной власти является отражением уровня развития политических и правовых институтов, демократических традиций общества, его экономической культуры, а также тех процессов, которые происходят в экономике. Вместе с тем, необходимо правовое обеспечение процесса формирования надлежащих условий, что представляется возможным при помощи повышения эффективности механизма финансово-правового регулирования в денежно-кредитной сфере путём совершенствования правотворчества, правоприменения и уровня правовой культуры субъектов государственного управления в этой сфере.
Важность создания условий для становления и развития оптимальной системы взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти представляется очевидной в рамках проводимой в Российской Федерации финансово-правовой политики, направленной на реализацию принципов сбалансированного и эффективного управления публичными финансовыми ресурсами, а также на защиту публичных (государственных) и частных интересов в сфере экономики.
Быстро меняющиеся политические тенденции на фоне ещё не устоявшихся финансово-правовых институтов и нестабильности рыночной экономики делают необходимым чёткую постановку вопроса о положении Центрального банка Российской Федерации в системе органов государственного управления денежно-кредитной системой, пределах его независимости, объёме закреплённых за ним функций, а также о совершенствовании финансово-правового обеспечения форм взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти на основе закрепления в законодательстве системы сдержек и противовесов,
предусматривающей соблюдение правовых принципов и форм указанного взаимодействия.
Всё вышесказанное определяет выбор темы диссертационной работы, её актуальность и значение.
Целями проведённого исследования являются комплексный анализ правовых основ взаимодействия Банка России с федеральными органами государственной власти, выявление имеющихся в этой сфере правовых проблем и определение направлений разрешения этих проблем, а также разработка рекомендаций для создания эффективной системы взаимодействия Банка России и федеральных органов государственной власти в вопросах уравления денежно-кредитной системой. Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
выяснение понятия государственного управления и государственного регулирования в сфере денежно-кредитной системы и необходимости управленческого воздействия в этой сфере со стороны государства в условиях рыночной экономики;
выяснение особенностей правового положения Центрального банка Российской Федерации в системе государственного управления и государственного регулирования в сфере денежно-кредитной системы;
анализ и систематизация основных правовых принципов взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти;
анализ правовых основ взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами законодательной власти и разработка направлений совершенствования форм такого взаимодействия;
анализ правовых основ взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации и определение путей их совершенствования;
анализ правового регулирования взаимоотношений Центрального банка Российской Федерации и федеральных органов судебной власти;
анализ правовых положений, закрепляющих порядок взаимодействия Центрального банка Российской Федерации и федеральных органов государственной власти в процессе разработки и реализации единой государственной денежно-кредитной политики;
. анализ полномочий Центрального банка Российской Федерации в сфере валютного регулирования и валютного контроля и их соотношения с полномочиями федеральных органов государственной власти в этой сфере;
выявление путей совершенствования правового обеспечения взаимодействия Банка России с федеральными органами государственной власти в ходе противодействия легализации доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма;
анализ путей совершенствования правотворчества и правоприменительной деятельности в сфере банковского регулирования и банковского надзора.
Проблемы взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с органами государственной власти, правового положения и сущности Банка России, вопросы его независимости, ответственности частично рассматривались в работах таких видных учёных и практиков как А.Г. Братко, А.Ю. Викулин, Я.А. Гейвандов, О.Н. Горбунова, Е.Ю.Грачёва, Ю.А. Крохина, О.М.Олейник, Е.Н. Пастушенко, Т.Г. Сырбу, Г.А. Тосунян, Н.И. Химичева, A.M. Экмалян. Однако комплексное исследование системы взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти произведено впервые.
Важное значение для написания настоящей диссертации имели также исследования представителей административного права и финансового права по вопросам государственного управления, финансовой деятельности
государства, финансово-правового регулирования: Ю.С. Адушкина, А.П. Алёхина, СВ. Запольского, М.В. Карасёвой, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, В.М. Манохина, Н.П. Кучерявенко, Н.М. Нестеровой, Е.В. Покачаловой, Ю.Н. Старилова, Н.И. Химичевой, исследования по теории государства и права и конституционному праву М.В. Баглая, М.И. Байтина, В.А. Кряжкова, Н.И. Матузова, А.В. Малыш, Б.С. Эбзеева. В работе использованы также монографии и публикации представителей саратовской школы финансового права, исследовавших отдельные вопросы функционирования денежно-кредитной системы: Н.М. Бородиной, Д.А. Красикова, Н.В. Неверовой, СВ. Рыбаковой, Т.Г. Тимаковой. В ходе написания диссертации были проанализированы и публикации практических работников денежно-кредитной сферы: В.В. Геращенко, СА. Голубева, А.Г. Гузнова, СМ. Игнатьева, Н.Ю. Ивановой, А.А. Козлова, Г.И. Лунтовского, В.Н. Мельникова, А.Ю. Симановского.
В целях сравнительно-правового анализа привлекались также исследования зарубежных представителей экономической и юридической наук: Р. Дорнбуша, Р. Кобабе, СР. Клауссена, Н. Маурера, В.А. Мюллера, П.Самуэльсона, С. Фишера, Л. Шустера.
Объектом диссертационного исследования явлются общественные отношения, складывающиеся в результате взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, их содержание и признаки, закрепляемые нормативными правовыми актами.
Предметом диссертационного исследования явились теоретические и практические аспекты взаимодействия указанных субъектов и соответствующие правовые нормы, регулирующие эти отношения.
В ходе исследования использованы следующие методы:
В качестве основного метода исследования применён всеобщий диалектико-материалистическии метод, позволивший акцентировать внимание не только на выявлении особенностей и определении отдельных понятий, но и на их связях между собой и окружающими их явлениями, институтами и
учреждениями. Вопросы взаимодействия Банка России с федеральными органами государственной власти рассмотрены с позиций постоянного развития указанных институтов и испытываемого ими влияния окружающей социальной, экономической, политической и иной среды. В ходе исследования были использованы также и общие методы: сравнения, абстрагирования, системного и структурного подходов, восхождения от абстрактного к конкретному. Большое значение для исследования имеет и метод анализа результатов деятельности, в данном случае по осуществлению государственного управления, осуществляемого Банком России и федеральными органами государственной власти. При этом под результатами деятельности подразумеваются не только нормативно-правовые акты, издаваемые указанными субъектами государственного управления, но и результаты, достигаемые в ходе правоприменительной практики в сфере управления экономикой.
Научная новизна данного исследования заключается в следующем: впервые осуществлено комплексное исследование правовых принципов и форм взаимодействия Центрального банка и федеральных органов государственной власти; создана концепция, обеспечивающая чёткое обоснование роли Центрального банка Российской Федерации в системе государственного управления в сфере денежно-кредитной политики. Исследованы специфические связи между решениями юридического характера и экономическими результатами в системе взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти; показаны особенности взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти в ходе осуществления им функций разработки и проведения единой государственной денежно-кредитной политики, валютного регулирования и валютного контроля, банковского регулирования и банковского надзора, а также в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма.
Изучение выбранной проблематики позволило разработать и предложить к защите ряд положений, отличающихся новизной и содержащих элементы новизны:
Государственное управленческое воздействие в сфере денежно-кредитной системы в целях обеспечения оптимальной защиты публичных (государственных) и частных интересов является обоснованным и необходимым.
Особое место Центрального банка Российской Федерации в системе государственного управления денежно-кредитной системой объясняется его публично-правовым статусом, исключительностью его конституционных полномочий по осуществлению денежной эмиссии, защите и обеспечению устойчивости рубля, а также независимостью от органов государственной власти, что обусловливает необходимость тесного взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти на основе закреплённой в законодательстве эффективной системы сдержек и противовесов, предполагающей соблюдение определённых правовых принципов и форм указанного взаимодействия.
3. В основе взаимодействия Центрального банка Российской Федерации и федеральных органов государственной власти лежит система конституционных и организационно-правовых принципов, которые являются взаимозависимыми и взаимообусловленными. Определённой гарантией соблюдения основополагающих конституционных принципов указанного взаимодействия - независимости Центрального банка Российской Федерации, его подотчётности и подконтрольности федеральным органам представительной власти, легитимности его деятельности, - является соблюдение организационно-правовых принципов - ответственности Центрального банка Российской Федерации, гласности и «прозрачности» его деятельности и деятельности федеральных органов государственной власти.
Совершенствование взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами представительной власти должно происходить по пути установления правильного соотношения между законами и нормативными актами Банка России, предусматривающего повышение роли законодательных норм прямого действия в сфере денежно-кредитного регулирования, с одной стороны, и учитывающего необходимость наделения Банка России нормотворческими полномочиями в целях эффективного осуществления им своих функций и оперативного реагирования на изменения в условиях рыночной экономики, с другой стороны.
Основой взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с Президентом Российской Федерации является их согласованное участие в сфере государственного управления и государственного регулирования денежно-кредитной системы на основе взаимного уважения их статуса и конституционных полномочий в этой сфере, предполагающего признание недопустимости регулирования вопросов компетенции Банка России, его статуса и функций на уровне нормативных актов Президента России и невозможности признания приоритета нормативных актов Президента России над нормативными актами Банка России по вопросам, отнесённым Конституцией Росийской Федерации к исключительному ведению Банка России.
Законодательное закрепление системы координации и взаимодействия Банка России с Правительством Российской Федерации является необходимой предпосылкой эффективности согласованного проведения денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики в государстве. Вместе с тем необходимо чёткое законодательное закрепление разграничения компетенции и ответственности между Банком России и Правительством Российской Федерации в сфере реализации единой государственной денежно-кредитной политики, отсутствие которого в российском законодательстве может повлечь необоснованное вмешательство
11 Правительства Российской Федерации в сферу деятельности Центрального банка Российской Федерации.
Совершенствование правотворчества и правоприменения по вопросам управления денежно-кредитной системой возможно лишь с учётом судебной практики по уточнению правового статуса Центрального банка Российской Федерации и пределов его полномочий.
Правовые положения, закрепляющие порядок взаимодействия Центрального банка Российской Федерации и федеральных органов государственной власти в процессе разработки и реализации единой государственной денежно-кредитной политики, должны быть усовершенствованы путём законодательного урегулирования вопросов о юридическом смысле и правовой форме решения, принимаемого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации по результатам рассмотрения Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики.
Совершенствование правового обеспечения валютного регулирования и валютного контроля должно происходить по пути чёткого разграничения полномочий органов валютного регулирования и валютного контроля в федеральном законодательстве и принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актах с учётом сфер самостоятельной деятельности Банка России, вопросов, решение по которым отнесено к совместному ведению Банка России и других органов валютного регулирования и валютного контроля, а также вопросов, выведенных за рамки правового регулирования Банка России.
Взаимодействие Банка России и уполномоченных органов в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма способствует защите интересов кредитных организаций и их клиентов. Совершенствование правового механизма противодействия необходимо по следующим направлениям: расширение перечня банковских операций за счёт внесения в него опреаций по выпуску
заранее оплаченных расчётных денежных карточек (дебетовых и кредитовых) и по созданию и управлению системами расчётов в компьютерных сетях - электронных денег (что требует разработки сначала правовой кострукции «электронных» денег в российском законодательстве); законодательное определение порядка приостановления относительно всех вызывающих подозрение операций клиентов кредитных организаций; разработку системы научно обоснованных признаков выявления подозрительных операций в целях повышения обоснованности проводимых проверок; улучшение системы информационного обмена между Банком России и уполномоченными органами. 11 .Залогом эффективности банковского регулирования и банковского надзора является совершенствование правотворчества и правоприменительной практики, в ходе которого должны учитываться взаимозависимость и взаимообусловленность таких факторов как соответствие российской системы банковского регулирования и банковского надзора международным правовым стандартам, обеспечение оптимальной защиты прав вкладчиков кредитных организаций, а также устранение коллизий в законодательстве по вопросу применения мер принуждения к кредитным организациям.
Структура диссертации обусловлена поставленными задачами и включает в себя введение, три главы, объединяющие одиннадцать параграфов, заключение и список использованной литературы.
Основные результаты исследования были апробированы в ходе семинаров и конференций, проводимых Немецкой службой академических обменов в течение 2001-2002 годах и посвященных вопросам развития банковского, гражданского и торгового законодательства в странах Восточной Европы и бывшего Советского Союза (сентябрь 2001г. - Берлин, Бонн; декабрь 2001 г. -Бонн; апрель 2002 г. - Дюссельдорф), обсуждения на кафедре финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права.
Понятие государственного управления и регулирования денежно- кредитной системы государства
Анализ системы взаимодействия Центрального банка Российкой Федерации с федеральными органами государственной власти предполагает рассмотрение принципов и форм такого взаимодействия, что, по нашему мнению, представляется невозможным без выяснения места и роли Центрального банка Российской Федерации в системе государственного управления и регулирования денежно-кредитной системы, а также анализа самого понятия государственного управления и регулирования как в целом, так и денежно-кредитной системой.
Для разрешения поставленных задач представляется необходимым раскрыть в первую очередь понятие денежно-кредитной системы, выступающей как один из объектов государственного управления и регулирования в области экономики1.
Раскрывая понятие денежно-кредитной системы необходимо отметить, что в ней соединены и взаимодействуют две основные подсистемы: денежная и кредитная. При этом под денежной системой понимается форма организации денежного обращения, то есть непрерывного процесса движения денег в качестве средства обращения и платежа в государстве, сложившаяся исторически и закреплённая законодательством . Денежная система любой страны состоит из ряда элементов: денежной единицы, масштаба цен, видов денежных знаков, порядка эмиссии денег и регулирования денежного обращения.
По поводу кредитной системы принято различать два понятия: в функциональном и институциональном аспектах. В первом аспекте кредитная система представлена банковским, потребительским, коммерческим, государственным, международным кредитом4. В институциональном понимании кредитная система состоит из Центрального банка Российской Федерации, банков и иных кредитных организаций5. По этому поводу необходимо отметить, что в экономической теории к кредитным организациям, относятся не только организации, отвечающие закреплённым в российском банковском законодательстве критериям6, но и иные кредитно-финансовые учреждения, аккумулирующие свободные денежные средства и предоставляющие их в ссуду (страховые компании, пенсионные фонды, инвестиционные компании...)7. В целях проводимого нами исследования представляется целесообразным использование понятия кредитных организаций, закреплённое в банковском законодательстве.
Необходимо отметить, что рассмотренные нами элементы денежной и кредитной систем тесно взаимосвязаны и функционируют лишь во взаимодействии друг с другом, что позволяет объединить их одним понятием денежно-кредитной системы, включающим в себя как форму организации денежного обращения, так и банковскую систему, состоящую согласно российскому законодательству из Банка России, кредитных организаций, филиалов и представительств иностранных банков8. Кроме того, поскольку регулирование оборота денег напрямую связано с функционированием рынка ценных бумаг, валютного рынка9, представляется возможным включить указанные элементы в состав денежно-кредитной системы
Анализ денежно-кредитной системы невозможно провести без учёта тесного переплетения её звеньев со звеньями финансовой системы государства. При этом под финансовой системой понимается: бюджетная система, состоящая из государственных и местных бюджетов муниципальных образований, внебюджетные целевые государственные и муниципальные (местные) фонды, финансы предприятий, организаций, учреждений, финансы страхования, кредит (государственный, муниципальный, банковский). Финансовая система состоит из двух подсистем: государственные и негосударственные финансы. Государственная финансовая система поддерживается за счёт негосударственных финансов.
Различные фонды денежных средств, создаваемые центральным банком и кредитными оганизациями в процессе осуществления банковской деятельности, включены в финансовую систему. Это мнение, высказываемое в юридической науке , представляется обоснованным даже при ликвидации государственной монополии в сфере банковской деятельности в силу того, что данные фонды обеспечивают сбалансированное движение денежных потоков в процессе воспроизводства общественного продукта. Именно они обеспечивают создание реальной финансовой основы бесперебойного осуществления задач и функций государства, так как основная физическая масса денег проходит через корреспондентские счета кредитных организаций в центральном банке; Кроме того, успешное функционирование всех звеньев финансовой системы напрямую связано с процессами, происходящими на валютном рынке и рынке ценных бумаг.
Государственное управление денежно-кредитной системой в условиях рыночной экономики направлено на определение макроэкономических денежных показателей (например, соотношение денежной массы и производства товаров и услуг); обеспечение устойчивости национальной валюты; обеспечение стабильности национальной банковской системы; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов14.
Вместе с тем, государственное управление общественными отношениями в сфере экономики направлено и на обеспечение выполнения государством и других своих функций (например, социальной функции, функции обороны и безопасности государства)15, поэтому в результате государственного управления происходит распределение валового внутреннего продукта и национального дохода, а также контроль за производством и распределением материальных и социальных благ в государстве. В связи с этим субъекты экономической деятельности вступают в отношения по формированию, распределению и использованию денежных средств государства: по поводу отчисления в бюджеты всех уровней налогов и иных обязательных платежей, получению ассигнований из бюджетов, распределению прибыли, - то есть становятся субъектами финансовых отношений, возникающих при участии и под непосредственным воздействием государства в лице его органов и органов местного самоуправления.
Понятие форм взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти
Исследование вопроса о формах взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти предполагает формулирование самого понятия указанного взаимодействия и его форм. В словаре русского языка СИ. Ожегова взаимодействие определяется как взаимная связь двух явлений, взаимная поддержка . Взаимодействие как философская категория отражает процесс воздействия различных объектов друг на друга и представляет собой вид непосредственного или опосредованного, внешнего и внутреннего отношения, связи189. Близким по значению к понятию взаимодействия является и понятие взаимоотношений (взаимных отношений), означающее, согласно словарю русского языка, взаимные связи различных величин, предметов, действий190. В свою очередь отношения как философская категория характеризует взаимозависимость элементов определённой системы191. Исходя из приведённых определений, представляется возможным определить взаимодействие Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти как их взаимные отношения, основанные на связи и взаимной обусловленности их действий, взаимной поддержке. В этой связи представляется необходимым подчеркнуть, что целью построения системы указанного взаимодействия является стремление кс наиболее эффективному осуществлению функций государства в сфере управления денежно-кредитной системой. Согласно теории государства и права реализация функций государства возлагается на его органы и происходит в определённых формах192. При этом выделяются правовые и организационные формы осуществления функций. К правовым формам относятся правотворческая деятельность, то есть деятельность по подготовке и изданию нормативных актов, способствующих осуществлению той или иной функции государства; правоприменительная деятельность - деятельность по реализации нормативных актов путём принятия актов применения права; правоохранительная деятельность, то есть деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина, общественных и государственных интересов, по предупреждению правонарушений привлечению к юридической ответственности. Организационные формы осуществления функций государства представлены организационно-регламентирующей деятельностью (планирование, координация деятельности); организационно-хозяйственной деятельностью (учёт, статистика, снабжение); организационно-идеологической деятельностью (разъяснение нормативных актов, формирование общественного мнения) . Сказанное имеет прямое отношение к Центральному банку Российской Федерации и федеральным органам государственной власти, осуществляющим свои функции по управлению денежно-кредитной системой государства в процессе правотворческой, правоприменительной, правоохранительной деятельности, а также путём организационно-регламентирующей, организационно-хозяйственной, организационно-идеологической деятельности. Для эффективной реализации своих функций в сфере управления денежно-кредитной системы Центральный банк Российской Федерации, федеральные органы государственной власти наделены соответствующей компетенцией. При этом существует административно-правовое определение форм реализации компетенции субъектов государственного управления (форм деятельности), характеризующееся следующими положениями: это составляющие части деятельности субъектов государственного управления, которые могут быть объективно выражены, пригодны для практического применения, и обладают признаками, позволяющими отличать их друг от друга. В полном соответствии с выделяемыми формами осуществления функций государства выделяются правовые формы деятельности, создающие, порождающие юридические последствия: нормативно-правовые и индивидуальные акты государственного управления, внутриведомственные правовые акты, обращения, участие в гражданско-правовых договорах в качестве одной из сторон, участие в рассмотрении экономических и иных споров в судах, арбитражных судах и других правоохранительных структурах; а также неправовые, также предусмотренные законодательством, но при непосредственном своём применении не создающие юридических последствий: информирование о состоянии дел, проведение совещаний, семинаров. Реализуя свои полномочия в той или иной форме Центральный банк Российской Федерации и федеральные органы государственной власти неизменно вступают во взаимодейсвие друг с другом в целях наиболее полного, разностороннего и эффективного осуществления возложенных на них функций по управлению и регулированию денежно-кредитной системой государства. При этом взаимодействие Банка России с федеральными органами законодательной власти находит своё выражение в следующих формах: взаимодействие по поводу законодательного определения статуса и полномочий Банка России, конкретизация и детализация Банком России положений законодательства на уровне принимаемых им нормативно-правовых актов в пределах своей компетенции; учёт денежно-кредитной политики Банка России при составлении государственного бюджета; представление Банком России федеральным органам законодательной власти отчётов о своей деятельности; взаимодействие при осуществлении федеральными органами законодательной власти контроля за деятельностью Банка России. К формам взаимодействия Банка России с Президентом Российской Федерации представляется возможным отнести соотношение нормотворческих полномочий Центрального банка Российской Федерации и Президента Российской Федерации по поводу принятия нормативных актов, формирования направлений проводимой общеэкономической политики.
Соотношение полномочий Банка России и федеральных органов государственной власти в ходе разработки и реализации единой государственной денежно-кредитной политики
Особенности взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти в ходе осуществления Банком России его отдельных функций представляется необходимым начать именно с функции разработки и реализации единой государственной денежно-кредитной политики. Это решение принято в связи с тем, что именно в ходе реализации указанной функции на основе анализа состояния денежно-кредитной системы закладываются основополагающие направления государственного управления и регулирования денежно-кредитной системой, разрабатываются необходимые для совершенствования такого управления программы, устанавливаются ориентиры. Именно поэтому денежно-кредитная политика, как уже отмечалось, является одним из основных средств управления и регулирования денежно-кредитной системой, а её разработка и реализация требуют согласованного взаимодействия Банка России и федеральных органов государственной власти.
Разрешение стоящих перед нами задач представляется невозможным без уяснения понятия денежно-кредитной политики.
В условиях отсутствия золотого или серебрянного стандарта роль центрального банка как регулятора денежной массы в обращении возрастает. Появляется проблема проведения определенной денежно-кредитной политики, согласованной с государством. Возрастает его роль не только в денежно-кредитной системе, но и в финансовой системе страны265. Понятие «денежно-кредитная политика» вошло в нашу жизнь вместе с таким понятием, как кредитной системой потребовали создания новых экономических рычагов . Такими рычагами стала денежно-кредитная политика, проводимая Центральным банком Российской Федерации совместно с Правительством России с помощью специальных инструментов и методов, закреплённых законодательно. В юридической литературе последних лет даётся следующее определение денежно-кредитной политики. Так, Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин определяют её как «составную часть единой государственной экономической политики, проявляющейся в воздействии на количество денег в обращении с целью возможного достижения стабильности цен, обеспечения максимально возможной занятости населения, а также роста реального объёма производства» . Высказанному мнению созвучна и точка зрения А.Г. Братко, который отмечает, что денежно-кредитная политика должна способствовать экономическому росту и оказывать положительное влияние на социальные процессы269. Из приведённых определений денежно-кредитной политики вытекает логический вывод о её неразрывности с бюджетной и налоговой политикой государства" . Но в то же время законодательством чётко разделены субъекты, определяющие ту или иную государственную политику (бюджетная политика определяется Президентом России в его бюджетном послании; налоговая политика определяется Правительством России; денежно-кредитная политика разрабатывается и проводится Банком России во взаимодействии с Правительством Российской Федерации)271. В связи с этим в целях повышения эффективности как денежно-кредитной, так и бюджетной и налоговой политики возникает объективная необходимость взаимодействия всех инститотов, ответственных за их разработку и проведений.
Именно такой необходимостью объясняется, на наш взгляд, закрепление в законодательстве положения о том, что осуществление функции Центрального банка Российской Федерации по разработке Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики возлагается на Совет директоров Банка России, который обязан взаимодействовать при этом с Правительством Российской Федерации. Более того Совет директоров Банка России представляет эти документы для рассмотрения в Национальный банковский совет Банка России, а также Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
С учётом важности показателей, устанавливаемых в ходе разработки единой государственной денежно-кредитной политики, в законодательстве строго определено содержание Основных направлений денежно-кредитной политики на очередной год, а также обязательное наличие определённых ориентиров, оценок и прогнозов, которые должны быть учтены в последующем не только самим Банком России, но и федеральными органами государственной власти. Так, в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики определяются цели денежно-кредитной политики и основные меры, направленные на поддержание стабильности внутренних цен и валютного курса российского рубля, а также устанавливаются количественные ориентиры основных макроэкономических пропорций. Учитывая важность указанных показателей для планирования федерального бюджета законодатель предусмотрел необходимость взаимодействия Совета директоров Банка России и Правительства Российской Федерации уже в стадии разработки проекта Основных направлений и Основных направлений.
Взаимодействие Банка России с федеральными органами государственной власти в сфере валютного регулирования и валютного контроля
Одной из важнейших фукций Центрального банка, в ходе осуществления которой Банк России неизбежно вступает во взаимоотношения с федеральными органами государственной власти является валютное регулирование и валютный контроль. При этом формы такого взаимодействия и принципы разграничения компетенции зависят от рамок, установленных в законе.
Прежде чем перейти непосредственно к формам взаимодействия Банка России и федеральных органов государственной власти в ходе осуществления Банком России указанной функции, необходимо отметить, что переход России к рыночным отношениям способствовал ликвидации валютной монополии росийского государства и переходу к либерализации валютных отношений. Однако, учитывая непосредственную связь указанных отношений с экономическим суверенитетом российского государства, оно, отказавшись от жёстких командных методов управления в этой сфере, оставило за собой функции по регулированию и контролю.
Валютное регулирование можно определить как деятельность государства по регламентированию порядка совершения валютных операций и международных расчётов в целях поддержания равновесия платёжного баланса и устойчивости валюты. При этом важным аспектом в сфере валютного регулирования является необходимость применения в целях защиты прав и интересов участников преимущественно экономических рычагов управляющего воздействия, то есть без вмешательства в оперативную деятельность регулируемых субъектов.
Валютное регулирование реализуется через механизм валютных ограничений и валютного контроля. Валютные ограничения - это определённые меры, применяемые в целях регулированния валютных операций резидентов и нерезидентов страны, осуществления ими платежей, инвестиций, порядка перевода национальной и иностранной валюты за границу, порядка репатриации прибыли 0: .
Валютное правовое регулирование осуществляется как на нормативном, так и индивидуально-правовом уровнях. В этой связи необходимо уточнение, что с принятием Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10 декабря 2003 г.306, со вступлением которого в силу 18 июня 2004 г. утратил силу Закон Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле» от 9 октября 1992 г.( за исключением абзаца первого п. 2 ст.5, ст. 6.1 в отношении норм, регулирующих порядок открытия юридическими лицами - резидентами счетов в банках за пределами территорий Российской Федерации )307, появилась норма, не допускающая установления органами валютного регулирования требования о получении резидентами и нерезидентами индивидуальных разрешений" .
Следовательно, применительно к формам взаимодействия Банка Россини федеральных органов государственной власти в сфере валютного контроля можно говорить о взаимодействии, осуществляемом в процессе осуществления Банком России и федеральными органами государственной власти своих нормотворческих функций.
Нормативное регулирование заключается в упорядочении общественных отношений, так или иначе связанных с валютой и операциями с ней, посредством принятия норм права. Следует отметить, что с принятием указанного федерального закона отмечается направленность на существенную либерализацию валютного законодательства309. В то же время роль законодательного регулирования, а вместе с тем и огранов представительной власти в сфере валютного регулирования и валютного контроля значительно увеличена. Указанным федеральным законом установлены основы организации и осуществления валютного регулирования по всем его направлениям, а именно: правовые основы и принципы валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации, полномочия органов валютного регулирования, а также определены нрава и обязанности резидентов и нерезидентов в отношении владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, права и обязанности нерезидентов в отношении владения, пользования и распоряжения валютой Российской Федерации и внутренними ценными бумагами, права и обязанности органов валютного контроля и агентов валютного контроля.
Органами валютного регулирования в Российской Федерации являются в соответствии с новым законодательством Центральный банк Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.
