Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика правового статуса центрального банка российской федерации (банка России) 14
1. Центральный банк Российской Федерации как орган государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах ., 14
2. Проблемы организационно-правовой формы центрального банка российской федерации 35
3. Место банка России в системе органов государственной власти 50
Глава II. Деятельность банка россии в денежно-кредитной и банковской сферах Российской Федерации 67
1. Денежная эмиссия и организация денежного обращения 67
2. Обслуживание счетов бюджетов 82
3. Обслуживание государственного долга 93
4. Управление средствами стабилизационного фонда российской федерации 101
5. Разработка и проведение банком россии совместно с правительством российской федерации единой государственной денежно-кредитной политики 111
6. Налогообложение банка России. Перечисление прибыли в федеральный бюджет 119
Глава IIL Особенности статуса центральных банков зарубежных стран в денежно-кредитной и банковской сферах (на примере ФРГ, Нидерландов и Швейцарии) 131
Глава IV. Основные направления развития статуса банка России как органа государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах 151
Заключение 163
Библиографический список 168
- Центральный банк Российской Федерации как орган государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах
- Место банка России в системе органов государственной власти
- Обслуживание государственного долга
- Налогообложение банка России. Перечисление прибыли в федеральный бюджет
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Кардинальные изменения во всех сферах общественной жизни в начале 90-х гг. прошлого века привели к закреплению принципиально новых основ построения банковской системы страны. Законодателем была разработана и внедрена двухуровневая банковская система, на верхнем уровне которой находится независимый центральный банк, обладающий широкими полномочиями по управлению банковской системой.
Несмотря на то, что разработке Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» (далее ФЗ о ЦБ РФ) предшествовали многочисленные научные дискуссии, с его принятием так и не разрешилась одна из ключевых проблем - неопределенность правового статуса Банка России. Правовой статус Банка России, сочетающий в себе черты учреждения публичного права и частноправовой организации, вызывает массу разнообразных откликов среди ученых и практиков. До сих пор в научньк кругах не прекращается полемика относительно вопроса о том, является Центральный банк Российской Федерации органом государственной власти или негосударственной организацией. Не сформировалась в науке пока и единая точка зрения на место Центрального банка РФ в государственном механизме Российской Федерации. Учитывая дискуссионность проблемы о правовом статусе Банка России и важность этого органа, как для банковской системы, так и для государства и общества в целом, вопрос правового статуса Центрального банка Российской Федерации продолжает оставаться актуальным и требует теоретического осмысления.
Между тем нельзя забывать о двойственности правовой природы Банка России, заключающейся в том, что согласно законодательству он не только наделен властными полномочиями по отношению к кредитным организациям,
'СЗРФ.-2002. -№28 - Ст.2790, 2003.-№2 -Ст 157,№52 (часть I) -Ст.5038;2004.-№27.-Ст. 2711; №31.-Ст.3233;№52(часть1) -Ст 5277; 2005 -№25 - Ст. 2426; № 30 (часть I). - Ст. ЗЮ1;2006.-№25.-Ст. 2648
но и является неотъемлемой частью банковской системы России, юридическим лицом, организационно-правовая форма которого не сводится к известным российскому гражданскому праву формам.
Отношения, возникающие в процессе организации и функционирования банковской системы, в значительной части являются финансово-правовыми в силу своей принадлежности к процессу финансовой деятельности государства. Банк России участвует в собирании, распределении и использовании финансовых ресурсов государства, реализуя такие важные полномочия, как осуществление денежной эмиссии и организация денежного обращения, разработка и проведение денежно-кредитной политики, которые являются одними из основных полномочий Банка России и оказывают существенное влияние на состояние всей финансовой системы страны. Центральный банк Российской Федерации и кредитные организации являются в настоящее время важнейшим звеном финансовой системы государства. Нормальное функционирование банков является основой функционирования всей финансовой системы. В этой связи особую актуальность приобретает рассмотрение вопроса финансово-правового статуса Центрального банка РФ, который недостаточно исследован в науке.
Экономика России, в том числе ее банковская система, все в большей мере интегрируется в мировое сообщество и, следовательно, все больше ощущает на себе влияние международных рынков. Именно на международный опыт во многом ориентируется банковское сообщество при разработке предложений по развитию российского банковского сектора. В этой связи представляет интерес опыт зарубежных государств в области правового регулирования денежно-кредитной и банковской сфер. Введение евро и создание Европейской Системы Центральных Банков оказало существенное влияние на правовое положение центральных банков государств-членов Европейского союза. Так, национальные центральные банки государств-членов ЕС передали полномочия по формированию
валютной политики и исключительное право санкционировать выпуск банкнот на территории ЕС Европейскому Центральному банку. В связи с этим государства-члены ЕС либо внесли соответствующие изменения в свое законодательство, посвященное правовому статусу центральных банков, либо приняли новые законы, посвященные центральным банкам. Недостаточность информации о финансово-правовом статусе зарубежных центральных банков и как следствие сложности в проведении сравнительно-правового исследования обуславливают актуальность рассмотрения данных вопросов, так как опыт экономически развитых стран Европы, представляет большой научный и практический интерес с точки зрения совершенствования банковской системы РФ. Однако, как правило, переход на качественно новый уровень нередко сопряжен с большими издержками для участников. Поэтому любой положительный опыт требует тщательного изучения, оценки и поэтапного внедрения.
Именно в связи со всеми перечисленными проблемами анализ правового статуса Центрального банка РФ, финансово-правовых отношений, возникающих в его деятельности, финансово-правового статуса центральных банков зарубежных стран представляется актуальным для исследования с целью выработки научно обоснованных выводов, а также внесения практических предложений по регулированию правового статуса Центрального банка РФ.
Степень научной разработанности темы исследования.
В последнее время проблемам правового статуса Центрального банка РФ посвящено немало научных работ. Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых.
В ходе диссертационного исследования автор опирался на результаты и выводы, представленные в трудах отечественных ученых в области теории государства и права (М.И. Байтина, Н.И. Матузова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, В.Е. Чиркина), административного права (Г.В.
Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова), государственного (конституционного) права (М.В. Баглая, СЮ. Кашкина, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Л.А. Окунькова), гражданского права (А.В. Костина, Е.А. Суханова, Г.Ф. Шершеневича), финансового права (О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, Н.И. Химичевой), экономической теории (Ю.А. Данилова, О.И. Лаврушина, О.Ю. Свиридова, С.К. Семенова).
Значительный вклад в исследование вопросов правового статуса Банка России внесли С.А. Авакьян, П.Д. Баренбойм, А.Г. Братко, А.Ю. Викулин, ЯЛ. Гейвандов, С.А. Голубев, Л.Г. Ефимова, Л.Н. Красавина, В.И. Лафитский, О.М. Олейник, Е.А. Павлодский, В.А. Рахмилович, А.Ю. Симановский, В.М. Столяренко, Г.А. Тосунян.
Широк круг ученых, которые занимаются исследованием отдельных вопросов деятельности Банка России. Среди них Л.В. Азимова, СБ. Алпатов, А.М. Асадов, В.В. Бешкарев, О.В. Боброва, И.Г. Дашкова, Л.Т. Казакбиева, М.А. Котляров, Ю.В. Кучера, ЯМ. Макарова, А.В. Маслов, Н.Н. Медведев, B.C. Минин, Н.В. Подлеснова, А.В. Турбанов, Е.А. Чегринец.
К проблемам правового статуса центральных банков обращены работы зарубежных авторов: Э. Вельтеке, К. Штроер, А. Штур, P. Bowles, Н. - J. Bunte, СР. Clausen, М. Crawford, S. Eijffinger, М. Hoeberichts, Н. - J. Lwowski, Е. Schaling, Н. Schimansky, А.Н.Е.М. Wellink, G. White.
Проблемам правового статуса Центрального банка РФ посвящены ряд диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук: ЯЛ. Гейвандова «Государственное регулирование банковской деятельности в РФ (теоретический и организационно-правовой аспект)» (Санкт-Петербург, 1997 г.), С.А. Голубева «Правовое регулирование государственного управления банковской системой в Российской Федерации и в зарубежных странах» (Москва, 2004 г.), О.М. Олейник «Теоретические основы банковского права» (Москва, 1998 г.) и В.М. Столяренко «Центральный банк - как орган
государственной власти (на примере Великобритании, Испании, Российской Федерации, США, Франции и ФРГ)» (Москва, 1999 г.), а также диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Несмотря на широкий круг проведенных исследований, в научном плане остались недостаточно разработаны вопросы финансово-правового статуса Центрального банка РФ. Отсутствуют сравнительно-правовые исследования финансово-правовых статусов центральных банков зарубежных стран. Помимо этого, динамично развивающееся законодательство в денежно-кредитной и банковской сферах, вызывает необходимость обобщения и оценки накопленного опыта.
Таким образом, исследование проблем, связанных с финансово-правовым статусом Банка России, требует дальнейшего углубленного рассмотрения и анализа.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный и всесторонний анализ проблем правового статуса Центрального банка РФ, разработка современных подходов к пониманию финансово-правовых отношений с участием Банка России, определение основных направлений совершенствования правового регулирования статуса Центрального банка РФ.
Цель работы обусловила необходимость постановки и решения следующих задач:
проанализировать различные точки зрения, существующие в отечественной литературе, по вопросу правового статуса Банка России;
выделить существенные признаки органа государственной власти и выявить их наличие у Центрального банка РФ;
определить особенности финансово-правового статуса Банка России;
исследовать организационно-правовую форму Центрального банка РФ;
определить место Банка России в системе органов государственной власти и степень его независимости;
исследовать основные финансово-правовые отношения с участием Центрального банка РФ;
раскрыть финансово-правовой статус центральных банков зарубежных стран;
проанализировать основные направления развития статуса Банка России как органа государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах;
разработать научно обоснованные рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего правовое положение Центрального банка РФ как органа государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в области финансово-правового регулирования статуса Банка России.
Предметом диссертационного исследования являются нормативно-правовые акты, регулирующие правовое положение и деятельность Банка России, включая нормативно-правовые акты Банка России, принятые им в соответствии с установленной компетенцией, судебные решения по исследуемым вопросам, а также зарубежное законодательство.
Методологическая и источниковедческая база исследования. При подготовке диссертации применялись такие общенаучные методы, как диалектический, формально-логический, системный, анализ и синтез. Также использовались частнонаучные методы: сравнительно-правовой, формально-юридический.
Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции РФ, федеральных законодательных актов, нормативных актов Банка России и иных нормативных правовых актов, постановлений Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ,
законодательства Европейского союза, законодательства ФРГ, Нидерландов и Швейцарии.
Эмпирическую базу исследования составили практика работы территориальных учреждений Центрального банка РФ, судебная практика, статистические данные.
Научная новизна обусловлена оригинальной постановкой проблемы, а также использованием новых идей и тенденций в области финансово-правового регулирования статуса Банка России. Настоящая работа представляет диссертационное исследование, в котором автором проведен комплексный анализ теоретических и прикладных аспектов реализации наиболее важных финансово-правовых отношений с участием Банка России. Диссертант предпринял попытку раскрыть новые направления в развитии современной банковской системы РФ, а также пути их внедрения Банком России как органом государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах. В диссертации внесены предложения по совершенствованию законодательства. Научную новизну также отражают положения, выносимые на защиту.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Определен финансово-правовой статус Центрального банка РФ, который имеет двойственный характер. В финансовых правоотношениях по осуществлению денежной эмиссии и организации денежного обращения, обслуживанию счетов бюджетов, обслуживанию государственного долга, управлению средствами Стабилизационного фонда РФ, разработке основных направлений денежно-кредитной политики, Центральный банк РФ действует как орган государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах, а в правоотношениях по обеспечению затрат на размещение, выплату доходов, погашение долговых обязательств Российской Федерации, уплате налогов и перечислению части прибыли в бюджет государства Банк России обладает правосубъектностью юридического лица.
Банку России принадлежит исключительное право осуществления денежной эмиссии в наличной и безналичной формах. ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» закрепляет полномочия Банка России по осуществлению только наличной денежной эмиссии. В связи с чем предлагается внести дополнения в федеральный закон в части закрепления полномочий Банка России по безналичной денежной эмиссии, а также общего содержания денежной эмиссии.
Установлено отсутствие четкой регламентации организационно-правовых основ обслуживания Банком России государственного долга. До настоящего времени не подписаны соглашения, регламентирующие порядок взаимодействия Центрального банка РФ и Министерства финансов РФ по вопросам обслуживания государственного внутреннего долга. Необходимость заключения соглашений определяется потребностью в разграничении функций по обслуживанию государственного внутреннего долга РФ.
4. Принимая во внимание сложившуюся мировую практику по
управлению средствами стабилизационных фондов различных государств,
обосновывается оптимальность управления средствами Стабилизационного
фонда РФ со стороны Банка России.
5. Анализ совместной деятельности Банка России и Правительства РФ
по разработке и реализации единой государственной денежно-кредитной
политики выявил недостаточность реального участия Правительства РФ в
этой деятельности. Процедуры согласования с Правительством РФ основных
направлений единой государственной денежно-кредитной политики не
урегулированы в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке
России)» и в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ».
6. Особенности финансово-правового статуса Банка России
предопределяют его положение как налогоплательщика. Решение
законодателя об обременении Центрального банка РФ налогообложением
следует признать правильным как важную антикоррупционную меру. Государство через налоговую отчетность своевременно и оперативно получает информацию о движении денежных средств Банка России и размере его прибыли.
7. Выделяются следующие направления совершенствования финансово-
правового статуса Банка России:
а) Банку России необходимо развивать систему рефинансирования
банков, чтобы спектр инструментов рефинансирования позволял банкам
решать свои краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные проблемы;
б) в целях создания конкурентной банковской системы Банку России
следует постепенно внедрять в банковское законодательство положения
Соглашения Базельского комитета по банковскому надзору «Международная
конвергенция измерения капитала и стандартов капитала: новые подходы»
(Базель П).
Для реализации данного Соглашения полномочия Банка России требуют уточнения в части возможности:
установления банкам дифференцированных нормативов достаточности капитала, исходя из оценки профиля и уровня риска, качества управления ими и состояния внутреннего контроля;
установления требований к кредитным организациям о публичном раскрытии информации, перечень которой определен третьим компонентом Базеля II («рыночная дисциплина»);
- предоставления Банку России права предъявления к кредитным
организациям требований по разработке внутренних процедур по
управлению принимаемыми рисками и раскрытию информации;
в) Центральному банку РФ стоит последовательно развивать меры, направленные на повышение уровня капитализации банковской системы РФ.
8. При совершенствовании финансово-правового статуса Центрального
банка РФ целесообразно учитывать, в том числе, особенности финансово-
правовых статусов центральных банков Германии, Швейцарии и Нидерландов, в частности возможность центрального банка единолично разрабатывать основные направления денежно-кредитной политики и ограничиваться при взаимодействии с правительством по вопросам денежной политики консультированием, дачей рекомендаций и предоставлением необходимой информации.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы заключается в том, что сформулированные автором положения и выводы в определенной степени развивают и дополняют разделы науки финансового права. В дальнейшем они могут быть использованы при подготовке методических и учебных пособий по курсу финансового права, а также в научно-исследовательской деятельности по проблемам финансово-правового статуса Банка России.
Практическая значимость работы состоит в том, что результаты исследования могут быть использованы в правоприменительной деятельности, в процессе совершенствования законодательства, в частности, внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственного и муниципального права юридического факультета Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского. Основные положения работы отражены в опубликованных автором статьях в научных изданиях «Вестник Омского государственного университета. Серия Право» и «Омский научный вестник».
Положения, изложенные в настоящей работе, прошли апробацию на Международной научно-практической конференции «Вопросы сравнительного правоведения» (Юридический институт, Томский государственный университет, г. Томск, 22 августа 2003 г.) и на XV
Международном банковском конгрессе 7-10 июня 2006 г. «Базельские рекомендации: подходы и реализация», организованном Центральным банком РФ и Правительством Санкт-Петербурга (г. Санкт-Петербург).
Отдельные положения диссертации были апробированы автором во время обучения на юридическом факультете в Университете г. Тилбург, Нидерланды, а также прохождения практической стажировки в Главном Управлении Центрального банка Российской Федерации по Омской области с 1 сентября по 31 октября 2005 г.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, четырех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографического списка.
Центральный банк Российской Федерации как орган государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах
Центральный банк РФ как главный банк страны имеет существенные особенности своего правового статуса. С одной стороны, в экономической системе Центральный банк РФ выступает в роли органа государственной власти, осуществляющего от лица государства финансовую деятельность. С другой стороны, Банк России является неотъемлемой частью банковской системы, юридическим лицом.
Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» 2002 года должен был максимально подробно определить правовой статус Банка России, однако не смог выполнить эту задачу и не восполнил ряд пробелов, касающихся правового статуса Центрального банка РФ. В частности, остался неопределенным вопрос о том, является Центральный банк РФ органом государственной власти или нет.
В науке сложились различные подходы к определению статуса Банка России.
Г. А. Тосунян придерживается мнения о том, что Банк России - это самостоятельное звено единой системы государственной власти РФ .
Обоснованием данного тезиса служит формула о том, что «защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти» (ч. 2, ст. 75 Конституции РФ). Она означает, что Банк России является одним из органов государственной власти.
Между тем в соответствии с ч. 1. ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют
Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, суды РФ. Перечень указанных органов, т.е. органов, осуществляющих государственную власть, является исчерпывающим. Тем не менее положение ч. 1 ст. 11 Конституции РФ дает основание Г.А. Тосуняну утверждать, что Банк России - это орган государственной власти, но вместе с тем он не относится к числу органов, которые осуществляют государственную власть в общепринятом (классическом) смысле данного термина.
Г.А. Тосунян обращает внимание, что в Российской Федерации конституционно закреплена единая система государственной власти, которая в соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции РФ включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, но не исчерпывается указанными органами. В связи с тем, что денежная эмиссия, находящаяся в ведении Российской Федерации, согласно ч. 1 ст. 75 Конституции РФ, осуществляется исключительно Центральным банком РФ, делается вывод о том, что Центральный банк -это орган государственной власти, выполняющий одну из исключительных федеральных функций. Сопоставление всех вышеприведенных положений Конституции РФ приводит Г.А. Тосуняна к выводу, что в единую систему государственной власти могут входить федеральные органы государственной власти, не относящиеся к органам законодательной, исполнительной или судебной власти.
На основании изложенного Г. А. Тосунян считает, что Центральный банк РФ является федеральным органом государственной власти, не входит в систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и осуществляет свои функции независимо от них. Банк России является самостоятельным (независимым) звеном единой системы государственной власти РФ. С,А. Голубев определяет Центральный банк РФ как орган государственной власти специальной компетенции по управлению банковской системой1.
Институт Центрального банка РФ рассматривается автором с позиции теории государственного управления и делается утверждение о том, что в условиях современного состояния правовой науки и развития государственного аппарата понимание функции государственного управления исключительно как функции исполнительных органов государства, а аппарата государства как совокупности исполнительных государственных органов устарело и не отражает существующую действительность. Сегодня функции государственного управления в различных формах осуществляют и законодательные, и исполнительные, и судебные органы государства, и органы государства с «особым статусом». При этом понятия «орган государства», «орган государственного управления» и «орган государственной власти» используются в исследовании как идентичные.
По мнению С.А. Голубева, орган государственного управления - это организационно и структурно обособленная часть государственного аппарата, созданная в порядке, предусмотренном конкретным нормативно-правовым актом, с целью осуществления управленческих функций государства в отдельных сферах общественной жизни, и наделенная для этого государственно-властными полномочиями, которые она реализует строго в рамках своей компетенции в установленной форме, и состоящая из государственных служащих. Перечисленные в определении признаки в полной мере характерны и для Центрального банка РФ, который является органом государственного управления .
Место банка России в системе органов государственной власти
Как любой орган государственной власти, Банк России находится в тесном взаимодействии с другими органами государственной власти и имеет свое место в их системе. Место Центрального банка РФ в системе органов государственной власти в значительной степени определяется тем, насколько независим Банк России в своей деятельности от иных государственно-властных органов.
Независимость центральных банков - один из существенных аспектов правового статуса центральных банков. Естественно, что не все центральные банки являются независимыми, однако в силу целого ряда экономических и правовых причин в, настоящее время многие государства учредили независимые центральные банки2.
Проблема независимости центрального банка - одна из самых дискуссионных, представляющая не только большой теоретический, но и практический интерес, поскольку в зависимости от ее решения оказывается
весь правовой статус центрального банка. Именно от того, зависим или независим центральный банк от какого-либо органа государственной власти, а если зависим, то, от какого (каких), решается вопрос о его месте в иерархической системе государственных органов.
Степень самостоятельности центрального банка должна определяться с учетом эффективности макроэкономических решений, особенностей национальных условий, представительства различных политических интересов в обществе и государстве и механизма согласования интересов избирателей. Поэтому нельзя рассматривать независимость центрального банка как некую институциональную панацею, подходящую для любых национальных условий1.
Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин определяют семь элементов независимости центрального банка:
1) институциональная независимость определяется положением центрального банка в системе органов государственной власти страны, его включенностью в систему разделения властей государства;
2) функциональная независимость обозначает ту степень свободы принятия решения, при которой центральный банк может направлять свою денежно-кредитную политику на определенные законом цели;
3) имущественная независимость означает степень самостоятельности центрального банка в процессе владения, пользования и распоряжения своим имуществом;
4) инструментальная независимость означает степень самостоятельности центрального банка в проведении активных и пассивных операций и использовании инструментов и методов денежно-кредитной политики;
5) бюджетная независимость может рассматриваться в трех аспектах: первый выражается в степени реальной способности центрального банка противостоять принуждению к обслуживанию потребностей правительства в
финансировании дефицита государственного бюджета; второй определяется долей прибыли центрального банка, перечисляемой в государственный бюджет, а также порядком ее перечисления; третий характеризуется величиной участия государства в капитале центрального банка;
6) финансовая независимость отражает степень самостоятельности центрального банка в определении собственного внутреннего бюджета;
7) кадровая независимость характеризуется прежде всего принципами отбора и назначения кадров, определением сроков замещения постов, возможностью досрочного освобождения от должностей лиц, занимающих ведущие посты в центральном банке1.
В.В. Бешкарев выделяет пять критериев независимости центральных банков: целевая (наличие основных целей деятельности), функциональная (наличие определенных функций для выполнения целей, а также наличие соответствующих механизмов, инструментов и методов для их осуществления), институционально-финансовая (статус юридического лица и наличие собственного капитала), личная (выражается в гарантии личной независимости членов руководящих органов), юридическая (законодательное закрепление гарантий независимости)2.
СЮ. Кашкин называет пять аспектов независимости национального центрального банка; участие государства в капитале и распределении прибыли; порядок формирования состава руководящих органов; правовое регулирование цели, задач и функций; степень самостоятельности от правительственных органов при принятии им решений; дозволенность финансирования национальным центральным банком государственных расходов3.
Обслуживание государственного долга
Бюджетный кодекс РФ заложил организационно-правовые основы обслуживания государственного долга РФ. В соответствии с п. 2 ст. 119 БК РФ обслуживание государственного внутреннего долга РФ возложено на Банк России и его учреждения. Банк России безвозмездно осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации1. Затраты по размещению, выплате доходов и погашению долговых обязательств Российской Федерации осуществляются за счет средств федерального бюджета.
В юридической и экономической литературе широко обсуждаются вопросы управления государственным долгом. Проблеме обслуживания государственного внутреннего долга в науке уделено недостаточное внимание. В этой связи представляется интересным рассмотреть содержание понятия «обслуживание государственного долга», а также права и обязанности Банка России в этой сфере.
М.Н. Мишина считает, что «обслуживание государственного долга представляет собой процесс выплаты доходов держателям государственных долговых обязательств, которые могут производиться как одновременно с погашением основной суммы долга, так и постепенно, в процессе функционирования государственных долговых обязательств в различных формах. Погашение государственного долга - это возврат государством суммы основного долга кредиторам»2. На основе анализа Бюджетного кодекса РФ М.Н. Мишина приходит к выводу, что понятие «погашение» государственного долга включено в понятие «обслуживание» и является одним из его элементов.
Аналогичной точки зрения придерживается Ю.А. Данилов, понимающий под обслуживанием государственного (муниципального) долга как выплату процентов (текущее обслуживание долга), так и погашение основной суммы долга. При этом под текущим обслуживанием долга понимается исключительно выполнение обязательств по выплате купонных процентов» .
Подобные трактовки неоправданно ограничивают понятие «обслуживание государственного долга» только погашением и выплатой доходов держателям государственных долговых обязательств. Помимо погашения, начисления и выплаты доходов обслуживание предполагает операции по размещению долговых обязательств РФ.
Согласно ст. 119 БК РФ обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством РФ, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.
Вместе с тем следует согласиться с мнением Т.С. Шагжиевой и Н.В. Дырхеевой, что понятия «обслуживание» и «погашение» имеют разное экономическое содержание. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ расходы на обслуживание государственного долга относятся к текущим расходам бюджетов и отражаются в бюджете как самостоятельная форма расходов. Согласно ст. 69 БК РФ одной из форм предоставления бюджетных средств являются средства на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственных и муниципальных гарантий. Кроме того, в бюджетной классификации РФ2 выделен самостоятельный раздел
функциональной классификации расходов бюджетов РФ 0112 «Обслуживание государственного и муниципального долга». В свою очередь расходы на погашение государственного долга покрываются за счет источников внутреннего финансирования дефицита соответствующего бюджета, путем уменьшения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета. Это связано с тем, что поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отражаются как источники финансирования дефицита бюджетов, соответственно их погашение отражается в этом же разделе1.
Таким образом, обслуживание государственного внутреннего долга представляет собой совокупность мероприятий по начислению и выплате доходов по государственным долговым обязательствам РФ, а также операции по их подготовке и размещению. Погашение долговых обязательств РФ связано с уменьшением основной суммы долга, возникшего из государственных заимствований.
Отметим, что Положение Банка России от 25 марта 2003 г. № 219-П «Об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг» также различает понятия обслуживание и погашение, закрепляя, что Положение регулирует порядок размещения, обращения, обслуживания и погашения государственных краткосрочных бескупонных облигаций, облигаций федеральных займов .
Выполнение Банком России функций генерального агента Правительства РФ по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным
Правительством РФ выполнять функции эмитента государственных ценных бумаг1.
Необходимость заключения соглашения определяется потребностью в разграничении функций по обслуживанию государственного внутреннего долга РФ. При этом для каждого займа заключается отдельное соглашение. Следует отметить, что между Центральным банком РФ и Министерством финансов РФ до сих пор не подписаны такие соглашения. Таким образом, можно констатировать факт, что на сегодняшний день отсутствует документ, регламентирующий порядок взаимодействия Центрального банка РФ и Министерства финансов РФ по вопросам обслуживания государственного внутреннего долга.
Налогообложение банка России. Перечисление прибыли в федеральный бюджет
Вопрос налогообложения Центрального банка РФ в правовой науке практически не изучен и длительное время обсуждался лишь специалистами заинтересованных ведомств - Банка России, Правительства РФ, налоговых органов. Сложившиеся точки зрения могут быть разделены на три группы. Сторонники первой точки зрения полагают, что Банк России не является налогоплательщиком и не должен платить установленные налоги и сборы. Эта точка зрения активно отстаивается представителями Банка России. Вторая точка зрения прямо противоположна первой - Банк России должен платить все установленные налоги и сборы. Третья точка зрения является компромиссной и состоит в том, что Банк России не является налогоплательщиком при осуществлении им функций, предусмотренных ФЗ.
С.А. Голубев считает, что наличие особого публично-правового статуса Банка России, определенного Конституцией РФ и ФЗ о ЦБ РФ, неизбежно приводят к выводу об особенностях налогового статуса Банка России и невозможности применения к нему общих требований налогового законодательства и налогообложения его в общем порядке1,
В подтверждение данной точки зрения приводятся достаточно веские аргументы. Обращается внимание, что законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения, декларируется принцип справедливости при уплате налогов. Но ни одно лицо (налогоплательщик), кроме Банка России, не перечисляет половины полученной прибыли в федеральный бюджет. Таким образом, налоговый принцип всеобщности и равенства не исполняется.
С точки зрения поддержания макроэкономической стабильности в стране крайне важно не допускать роста необеспеченной денежной эмиссии и проводить единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на снижение уровня инфляции и укрепление устойчивости национальной валюты. Учитывая то, что Банк России монопольно осуществляет денежную эмиссию и выполняет функцию по защите и обеспечению устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам, самым логичным выводом являлось бы освобождение Банка России от уплаты всех налогов и сборов1.
Кроме того, налоговое законодательство определяет, что «ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные настоящим Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено настоящим Кодексом» (ч.1 ст. З НК РФ) Между тем Банк России, действуя в порядке, не предусмотренном Налоговым кодексом РФ, производит платеж в федеральный бюджет, не установленный тем же Налоговым кодексом РФ. Данное противоречие может быть объяснено лишь особенностями правового положения Банка России, определенного Конституцией РФ и ФЗ о ЦБ РФ .
Другой аспект проблемы заключается в том, что перечисление полученной прибыли в федеральный бюджет в соответствии с ФЗ о ЦБ РФ и одновременное исполнение требований налоговых органов об уплате всех налогов приводит к процедуре двойного изъятия прибыли, что может негативно повлиять на возможность эффективного выполнения функций, определенных Конституцией РФ и ФЗ о ЦБ РФ, при проведении единой кредитно-денежной политики. Кроме того, из-за двойного изъятия прибыли происходит уменьшение части доходов федерального бюджета.
Согласно действующему законодательству правоотношения Банка России с федеральным бюджетом строятся на основании принципа перечисления прибыли. После утверждения годовой финансовой отчетности Банка России Советом директоров Банк России перечисляет в федеральный бюджет 50 % фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов, в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Оставшаяся прибыль Банка России направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения (ст. 26 ФЗ о ЦБ РФ).
В федеральном бюджете на 2006 год запланировано, что поступление доходов в бюджет от перечисления части прибыли Центрального банка РФ составит сумму 20000000,0 рублей1.
Действие ч. 1 ст. 26 ФЗ о ЦБ РФ было приостановлено на 2004 - 2005 гг. и согласно ст. 23 ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» после утверждения годовой финансовой отчетности Центрального банка РФ Советом директоров Центральный банк Российской Федерации перечислял в федеральный бюджет 80 % фактически полученной по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации2.
Перечисление денежных средств в федеральный бюджет имеет особую правовую природу - регулируется ФЗ о ЦБ РФ, является неналоговым поступлением в федеральный бюджет и не уплачивается ни одним иным юридическим лицом.
Направляемые Банком России в федеральный бюджет денежные средства хотя и зависят от размера полученной прибыли, но налогом на прибыль не являются, поскольку налогооблагаемая база последнего определяется по другим критериям.
