Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Неправительственные организации в Российской Федерации: административно-правовое положение в системе институтов гражданского общества 12
1.1. Понятие и природа неправительственных организаций как институтов гражданского общества 12
1.2. Становление, развитие и виды неправительственных организаций в Российской Федерации 40
1.3. Правовые основы организации и деятельности неправительственных организаций 69 CLASS Глава 2. Административно-правовые основы взаимодействия неправительственных организаций с органами государственной власти 100 CLASS
2.1. Правовые основы взаимодействия неправительственных организаций с Президентом Российской Федерации 100
2.2. Взаимодействие неправительственных организаций с органами законодательной власти 114
2.3. Формы взаимодействия и сотрудничества неправительственных организаций с органами исполнительной власти 123
Заключение 156
Список использованных нормативных правовых источников и научной литературы 161
- Понятие и природа неправительственных организаций как институтов гражданского общества
- Становление, развитие и виды неправительственных организаций в Российской Федерации
- Правовые основы взаимодействия неправительственных организаций с Президентом Российской Федерации
- Взаимодействие неправительственных организаций с органами законодательной власти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что неправительственные организации играют важнейшую роль в формировании современного гражданского общества в России, становлении демократии, защите прав и свобод граждан. Все более заметным становится их вклад в решение общенациональных и региональных задач, связанных с развитием экономики, социальной защитой населения и, прежде всего, в совершенствование и повышение эффективности взаимодействия и сотрудничества между общественными институтами и органами государственной власти. Активность неправительственных организаций проявляется в самых разнообразных сферах - социальной, культурной, образовательной, жилищно-коммунальной, здравоохранения и других.
Международная практика свидетельствует, что учет международных стандартов и специфики деятельности неправительственных организаций является гарантией процесса динамичного и поступательного развития гражданского общества, повышения общественного потенциала любой страны, вставшей на путь демократизации государственно-общественных отношений.
В настоящее время в отечественном законодательстве содержится довольно обширный комплекс общих норм, обеспечивающих регулирование правового положения, порядка создания и деятельности неправительственных организаций, форм их взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления. Существует также ряд специальных законодательных актов, регулирующих деятельность отдельных категорий неправительственных организаций, в числе которых молодежные и детские общественные объединения, религиозные организации, адвокатские организации, организации работодателей, инвалидов и другие. Динамичное развитие сектора неправительственных организаций, повышение их социальной значимости в обществе требуют постоянного совершенствования правовых условий их деятельности.
Налаживание конструктивного диалога и сотрудничества между неправительственными организациями и органами государственной власти (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации) является важнейшим условием эффективного функционирования неправительственных организаций, формирования благоприятных условий для участия граждан в принятии и реализации решений, включения их потенциала в достижение общенациональных целей страны. Следовательно, вопросы совершенствования и пересмотра действующего законодательства, регулирующего сферу взаимодействия неправительственных организаций с органами государственной власти, являются весьма актуальными и значимыми для реализации принципов демократического государства.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу для исследования составили, прежде всего, работы общетеоретического и отраслевого характера. Наиболее обстоятельно вопросы гражданского общества (истории его зарождения и развития, форм взаимодействия с государством, содержания и классификации его институтов) исследовались в трудах таких ученых, как: Т.К.Бойкова, В.В.Витюк, В.И.Гавриленко, С.Е.Заславский, А.Д.Керимов, С.А.Комаров, В.В.Лазарев, Х.Б.Толкачев и др.
Вопросы создания и деятельности неправительственных организаций в Российской Федерации неоднократно являлись предметом исследования в юридической науке. Им посвящены работы таких ученых, как: И.В.Аверкиев, И.А.Азовкин, Л.М.Алексеева, А.П.Боровиков,
Н.И.Данченко, Е.В.Зайцева, В.В.Кравченко, Г.А.Кудрявцева,
И.И.Лукашук, А.И.Лукьянов, Т.Д.Матвеева, С.А.Солдатов,
А.Д.Степанский, А.Н.Талалаев, А.И.Щиглик, С.С.Юрьев Ц.А.Ямпольская,
М.В.Яновский и др.
Важное значение для административно-правового анализа направлений взаимодействия государственных органов и неправительственных организаций, имеют работы: А.Л.Арефьева, И.Н.Барцица, М.В.Батуриной, М.П.Бурова, Д.Г.Бурцева, В.Г.Вишнякова, В.Д.Граждана, В.В.Гребенникова, Л.Ю.Грудцыной, Ю.А.Дмитриева, А.В.Егорова, Б.А.Исаева, Ю.В.Ирхина, Е.Г.Крыловой, М.Н.Марченко, М.С.Матейковича, А.Подберезкина, И.В. Понкина, В.А.Прокошина, В.Л.Римского, А.Ю.Сунгурова, В.Л.Тамбовцева, С.Н.Шевердяева, С.В.Шмелевой.
Вместе с тем проблемы взаимодействия органов государственной власти и неправительственных организаций в современных условиях проведения административной реформы в научной литературе исследованы фрагментарно и недостаточно, что предопределило необходимость нового исследования
Объектом диссертационного исследования являются административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе осуществления взаимодействия неправительственных организаций и органов государственных власти.
Предметом диссертационного исследования является законодательство, регулирующее административно-правовые аспекты взаимодействия неправительственных организаций и органов государственной власти и практика реализации данного законодательства.
Целью диссертационной работы является исследование административно-правовых основ взаимодействия органов государственной власти и неправительственных организаций.
Достижение поставленной цели осуществлялось в ходе решения следующих задач: анализа правового содержания основных понятий, рассматриваемых в диссертационном исследовании, выявление юридически значимых соответствий и различий между ними; исследования особенностей и тенденций современного развития административно-правовых механизмов взаимодействия органов государственной власти с неправительственными организациями; выявления недостатков административно-правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и неправительственных организаций, разработка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в исследуемой области; анализа практики реализации административно-правовых норм и механизмов, гарантирующих, регулирующих и обеспечивающих взаимодействие органов государственной власти и неправительственных организаций; выработки приоритетных направлений повышения эффективности административно-правовой политики Российской Федерации в сфере контроля и поддержки деятельности неправительственных организаций; выявления и исследование основных особенностей административной правосубъектности неправительственных организаций, проявляющиеся в административно-правовых отношениях, в том числе: в отношениях в связи с государственной регистрацией неправительственных организаций, государственным надзором и контролем за деятельностью неправительственных организаций, а также иных административных правоотношениях.
Методологическую основу диссертации составили классические общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, социологический, историко-юридический методы, метод сравнительного правоведения, анализ документов и т.д. Их применение и сочетание с современными достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило выявить и проанализировать содержание государственно-правового механизма взаимодействия неправительственных .организаций с органами государственной власти.
Нормативно-правовую базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты.
В ходе диссертационного исследования изучен обширный научно-монографический материал, публикации по вопросам теории государства и права, истории государственного управления, а также по конституционному, административному, служебному и иным отраслям российского права.
Научная новизна диссертационного исследования определяется разработкой теоретических и практических аспектов правового обеспечения сотрудничества органов государственной власти и неправительственных организаций, обоснованием рекомендаций и предложений, направленных на повышение результативности деятельности органов государственной власти и неправительственных организаций.
Элементы новизны проявлены в выявлении наиболее важных, ключевых проблем механизма правового регулирования дальнейшего развития, совершенствования и повышения эффективности взаимодействия государственных органов и неправительственных организаций.
Результатом проведенного исследования являются следующие положения, выносимые на защиту:
1. В диссертационной работе автором предложен ряд уточненных основных понятий по теме диссертационного исследования.
В научной литературе «неправительственная организация» представляет собой собирательное понятие, характеризующее совокупность объединений, образующих ряд институтов гражданского общества. В авторской концепции, неправительственная организация - это не являющаяся государственной или муниципальной (и не имеющая в составе учредителей органов государственной власти или органов местного самоуправления, государственных или муниципальных органов и учреждений) некоммерческая организация, добровольно создаваемая гражданами для достижения и реализации социальных, культурных или (и) правозащитных целей, не связанных с извлечением и распределением прибыли между членами организации.
Это понятие в настоящее время отсутствует в законодательстве Российской Федерации, что оказывает негативное влияние на административно-правовые отношения, складывающиеся между органами государственной власти и неправительственными организациями.
2. Проведенный анализ форм взаимодействия органов государственной власти с неправительственными организациями позволил выделить два типа таких форм:
1) поддержка функционирования и развития общественных организаций, осуществления и совершенствования их уставной деятельности. К данному типу относятся следующие формы: предоставление независимым некоммерческим организациям налоговых льгот; предоставление налоговых льгот лицам, оказывающим материальную поддержку неправительственным организациям; предоставление неправительственным организациям льгот неналогового характера (по аренде помещений и т.п.); безвозмездная передача государственного или муниципального имущества (зданий, сооружений, технических средств и т.п.) в собственность независимым некоммерческим организациям; предоставление льготных кредитов; информационная, консультационная помощь и другие формы поддержки.
2) привлечение неправительственных организаций к разработке и реализации государственных и муниципальных программ. Здесь выделены такие формы, как: координация деятельности и совместная разработка программ; размещение заказов на выполнение социальных услуг; поддержка проектов и программ неправительственных организаций в рамках государственных и муниципальных программ.
Сформулирован и обоснован вывод о том, что в настоящее время в условиях не достаточной правовой гарантированности условий свободной деятельности неправительственных организаций и обеспеченности взаимодействия государства и неправительственных организаций актуализируется вопрос совершенствования административно-правовых основ и механизмов такого взаимодействия, поскольку их недостаточность в законодательстве Российской Федерации является причиной неэффективной реализации указанных конституционно-правовых и международно-правовых гарантий и, как следствие, существенным сдерживающим фактором развития гражданского общества в России и его потенциала осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти.
Показано, что установленный законодательством особый порядок государственного контроля ,и надзора в отношении саморегулируемых организаций, осуществляемых органами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, создает административные препятствия для деятельности значительной части социально ориентированных саморегулируемых организаций. В основе дифференцируемого подхода к государственному контролю за деятельностью саморегулируемых организаций должен лежать принцип разделения саморегулируемых организаций в зависимости от сферы и направления деятельности (торговля, строительство, аудиторская деятельность и т.д.), а также принцип их разделения в зависимости от источников финансирования и величины доходов.
5. Обоснован вывод, что основная часть бюджетных средств в социальной сфере, направляемая на финансирование оказания определенных видов социальных услуг, должна распределяться не в форме финансирования содержания государственных учреждений, а в форме государственных (муниципальных) грантов и контрактов, заключаемых как с государственными, так и с негосударственными некоммерческими организациями. При конкурсном распределении бюджетных средств, например, при выделении государственных контрактов, должна быть обеспечена реальная возможность участия неправительственных организаций наравне с государственными (муниципальными) некоммерческими организациями. Так как в большинстве своем государственные (муниципальные) контракты заключаются в рамках реализации государственных (муниципальных) социальных программ, необходимо в нормативных документах, определяющих порядок разработки и реализации государственных и муниципальных программ, закрепить указание на возможность участия в этих программах на конкурсной основе неправительственных организаций независимо от формы их собственности.
6. Сформулирован и научно обоснован вывод о необходимости законодательного закрепления правовой интерпретации понятия «общественно-государственные (государственно-общественные) объединения» (автономные некоммерческие организации, некоммерческие партнерства, саморегулируемые организации, государственные корпорации), поскольку соответствующим терминам, содержащимся в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. 82-ФЗ «Об общественных объединениях» не дано толкования. Понятие «общественно-государственные (государственно-общественные) объединения» дает четкое представление о функциональном различии общественных объединений, созданных при участии государства (например, некоторые виды фондов) от неправительственных организаций, не являющихся государственными или муниципальными некоммерческими организация (и не имеющими в составе своих учредителей органов государственной власти или органов местного самоуправления, государственных или муниципальных органов и учреждений).
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения и рекомендации по оптимизации сотрудничества органов государственной власти и неправительственных организаций способствуют повышению эффективности профессиональной деятельности органов государственной власти и институтов гражданского общества, могут быть использованы в деятельности органов государственной власти и неправительственных организаций, а так же в научных исследованиях и в преподавании по проблематике конституционного и административного права.
Апробация результатов исследования. Настоящая диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и результаты исследования нашли отражение в публикациях, выступлениях на научно-практических конференциях, участии в круглых столах.
Структура диссертационного исследования обусловлена целью, задачами, логикой исследования и включает введение, две главы, каждая из которых состоит из трех параграфов, заключение, список используемых нормативных правовых источников и научной литературы.
Понятие и природа неправительственных организаций как институтов гражданского общества
Обеспечение системного взаимодействия между органами власти и общественностью - одно из важнейших требований управления в демократическом обществе. Идея гражданского общества как нормативного идеала, примиряющего интересы частного и общего, имеет долгую историю и восходит к работам мыслителей Нового времени. Первые серьезные попытки дифференцировать понятия государства и гражданского общества предприняли Г.Гроций, Т.Гоббс, Дж.Локк. Их идеи получили свое развитие в работах Ш.Монтескье, В.фон Гумбольта, И.Канта, Г.Гегеля, А.Токвилля.
С течением времени гражданское общество все чаще воспринимается как своего рода лакмусовая бумажка, с помощью которой проверяются сила и слабость западных либеральных демократий, а после падения коммунистических режимов также и перспектива дальнейшей демократизации стран Восточной и Центральной Европы. Под «гражданским обществом» принято понимать сферу спонтанного самопроявления индивидов и добровольно сформировавшихся ассоциаций и организаций граждан, которая защищена от прямого вмешательства и произвольной регламентации деятельности граждан со стороны органов государственной власти1. Гражданское общество не представляет собой некое изолированное от государства социальное пространство, противостоящее ему в любых формах. Наоборот гражданское общество и государство соединены друг с другом целым рядом структурных связей, поскольку государство, осуществляя управленческо-посреднические функции в общественной жизни, не может не соприкасаться с гражданскими ценностями и институтами, так как последние через систему горизонтальных связей как бы охватывают все общественные отношения. Вопрос о взаимодействии государства и гражданского общества один из важнейших в юридической науке.
При анализе проблем взаимодействия государства и гражданского общества прослеживается три основных традиции: либерально-демократическая, социально-демократическая и средняя.
Теоретики, принадлежащие к либерально-демократической традиции, выше всех ценностей ставят свободу . Основную функцию гражданского общества они видят в том, что оно образует ряд защитных структур между индивидом и государством, является средством достижения максимальной свободы и независимости индивидов. Свобода понимается ими как защита от вмешательства извне, в особленности со стороны государства. Однако данное толкование не содержит каких-либо указаний на то, каким образом эта свобода может быть употреблена на различных поприщах деятельности, на те ресурсы, которыми люди могут обладать, либо не обладать для того, чтобы этой свободой пользоваться, ведь зачастую требуется активное вмешательство государства, чтобы люди располагали ресурсами, необходимыми им для пользования этой свободой.
Теоретики, приверженные социал-демократической традиции, всегда признавали гражданское общество сердцевиной политики и считали, что демократизация политической жизни должна брать свое начало в демократизированном гражданском обществе . Государство, по их мнению, должно участвовать в обеспечении функционирования гражданских институтов, дабы гарантировать, что они будут управляться демократически.
Данный подход также не является беспроблемным. Возникает вопрос: насколько эффективным инструментом являются государственные институты в демократизации гражданского общества.
Трудности во взаимоотношениях государства и гражданского общества, с которыми столкнулись представители либерально-демократической и социал-демократической традиций, побудили научную общественность к поиску срединного концептуального подхода. Такие попытки предприняли М.Уолзер, А.Макинтайр, И.Шапиро. Они считают, что государству не следует формировать цели, которые преследуют общественные объединения в различных областях жизни. Они возлагают на государство контрольную и регулирующую роль как в структурировании того, что происходит в различных сферах гражданского общества, так и в отношениях между такими сферами.
Очевидно, что гражданское общество существует и функционирует в диалектическом, противоречивом единстве с государством. В одних странах соотношение государственных и гражданских институтов близко к оптимальному, в других роль государства чрезмерна, но оно все же способствует деятельности гражданского общества, в-третьих, государство откровенно тормозит развитие гражданского общества.
При демократическом режиме гражданское общество тесно соприкасается и взаимодействует с государством, при авторитарном и тоталитарном режимах пребывает в пассивной или активной оппозиции к режиму.
Отдавая должное теориям западных ученых, необходимо учитывать, что использовать результаты их исследований следует крайне осторожно. Это вытекает из совершенно различных условий формирования гражданского общества. В западных странах оно осуществлялось на основе эволюционного развития и накопления демократических традиций, экономических и политических свобод. Для создания основ гражданского общества Россия прошла гораздо меньший путь.
При этом формирование гражданского общества происходит в условиях, когда на предыдущих этапах развития страны утвердился разрыв между декларированными, формальными принципами общественной организации и реальными общественными отношениями. Современный этап развития гражданского общества в России происходит в достаточно сложной экономической обстановке.
Идеи гражданского общества как альтернативы государства приобретает в нашей стране в настоящее время новое звучание и развитие. Объясняется это во многом недостаточным, кратковременным развитием институтов гражданского общества - различных общественных объединений, референдумов, свободных выборов и иных форм непосредственной демократии, митингов, демонстраций, пикетов и прочих уличных мероприятий.
Современные экономические реформы в Российской Федерации призваны обеспечить экономическую свободу в качестве основы гражданской независимости личности. Развитие частной собственности и рыночных отношений делает гражданское общество необходимым. Это подтверждает проведение в России экономических реформ, направленных на создание свободной рыночной экономики.
Становление, развитие и виды неправительственных организаций в Российской Федерации
Во все века существовали социальные группы, объединяющие лиц не только на экономической, но и на «внехозяйственной», основе. Ещё в VII-VI вв. до н.э. среди жителей аттической равнины существовала особая политическая группировка, представлявшая собой центр зарождения местной аристократии, в V веке до н.э. в Афинах организовывались гетерии тайные общества единомышленников-олигархов, направленные против демократического строя, а в Древнем Риме времен республики были оптиматы сторонники аристократии, и популяры, выражавшие интересы всаднического сословия, провинциалов и плебса .
В римских законах XII таблиц (V век до н.э.) есть упоминания о коллегиях, которые подразделялись на религиозные (жреческие) и сословно-профессиональные, имевшие отчасти публично-правовой характер: ремесленные цеха, коммерческие корпорации, объединения по общности интересов, благотворительные организации бедных и т.д. Первоначально римское право признавало свободу объединения, его члены могли принять любое положение (устав), если в нем не содержалось ничего нарушающего публичные законы. Этот порядок свободного образования коллегий, заимствованный, по свидетельству римского юриста Гая, из греческого права, просуществовал до конца республики2. Сенатусконсультом 186 г. до н.э. это право было частично ограничено и запрещены тайные общества приверженцев культа бога Вакха. Более чем через сто лет, в 64 г. до н.э. особым сенатусконсультом упразднены все коллегии и корпорации, но вскоре, в 58 г. до н.э. свобода учреждения коллегий была восстановлена законом Клодия, и изданный тогда же сенатусконсульт предписывал роспуск лишь тайных подрывных организаций, в том числе и военных, ставящих под угрозу нормальную общественную жизнь и особенно выборы. Законом Августа в 21 г. до н.э. все общества, за исключением нескольких самых древних, вновь были распущены. В начале 1-го века н.э. право на существование получили лишь корпорации, разрешенные сенатом в общем порядке или специальным решением, а прочие корпорации признавались незаконными. В III-IV вв. профессиональные корпорации, особенно связанные с производством продуктов, стали принудительными; обязанность заниматься одной и той же профессией переходила в них к сыну или зятю. Тем самым римское государство, обеспечив себя гарантированным поступлением продуктов и налогов, практически ликвидировало свободу объединения. Нелишне заметить, что принудительные меры были предприняты со стороны государства в условиях распада прежнего экономического и политического уклада.
В средние века в Европе существовали различные религиозные и политические объединения, союзы взаимопомощи, профессиональные организации, гильдии. Как отмечает исследователь западного права Гарольд Дж. Берман , система гильдий и цехов в городах XI-XII вв. происходила, возможно, от ранней германской гильдии, являвшейся военным и религиозным братством. Гильдии более поздней эпохи также многим обязаны движению Мира Господнего X-XI вв., которое частично действовало через присяжные братства, называвшиеся «гильдиями мира». Это были организации добровольцев для взаимной защиты и осуществления права. С возникновением городов в последние десятилетия XI столетия распространились купеческие, благотворительные, ремесленные и иные гильдии светского характера, сохранившие, однако, сильные религиозные черты. Гильдии более поздней эпохи многим обязаны движению Мира Господнего X-XI вв., которое частично действовало через присяжные братства, называвшиеся «гильдиями мира». Это были организации добровольцев для взаимной защиты и осуществления права, которые брали на себя заботу о духовных, а не только материальных сторонах жизни своих членов. Так, типичная гильдия стремилась поддерживать высокие нравственные стандарты поведения, наказывая своих членов за богохульство, азартные игры, ростовщичество и т.п. Гильдия организовывала религиозные церемонии для своего святого и для святого покровителя города. Статуты гильдии часто начинались с перечисления милостынь, которые она будет раздавать, и благотворительных дел, которые она будет совершать. Также гильдии выступали и как законодательные органы.
Каждая из различных гильдий имела. собственные правила, содержание которых варьировалось в зависимости от типа гильдии: купцов, ремесленников, лиц свободных профессий, банкиров, моряков и др. Если речь шла о ремесленных цехах, то выделялись правилам производителей шерсти, шелка, кожи, серебра, иных продуктов. Если же о корпорациях лиц свободных профессий, то тут выделялись правила врачей, судей, нотариусов, ряда других профессий. В рамках этих классификаций имелось большое количество названий для названных объединений: ars, universitas, corporanio, misteria, schola, collegium, paraticum, curia, ordo, matricola, fragila, а купеческая гильдия называлась hansa или mercandancia1. Тем не менее, правила всех многочисленных гильдий, которые могли существовать в городе, имели много общего, и эти черты были общими для всего Запада. Так, все гильдии были братскими ассоциациями, в которые, между прочим, обычно входили и женщины, в соответствии со своими занятиями.
Правовые основы взаимодействия неправительственных организаций с Президентом Российской Федерации
В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина1, поэтому формирование пространства диалога негосударственных некоммерческих организаций и власти во многом обусловлено принимаемыми им политическими решениями. Рейтинг влияния НПО во властных структурах и как общественно-политической силы во многом определяется их признанием на президентском уровне.
Однако даже при наличии инииатив, идущих от Президента Российской Федерации к НПО (примером чему могут служить Гражданский форум 2001 года и Форум-2003 в г. Нижнем Новгороде), институциональное обеспечение взаимодействия, в том числе его нормативное закрепление, имеет не прикладной, а решающий характер. В противном случае возможны лишь единичные, происходящие от случая к случаю мероприятия и контакты, пусть даже достаточно интересные для НПО. Но без закрепления принципов такого взаимодействия на законодательном уровне и в иных нормативно-правовых актах, единственным условием и основным критерием для оценки общественно-президентского диалога остается волеизъявление самого Президента Российской Федерации. Это лишает диалог
системности и как следствие, страдают общественные интересы, не представленные и не проработанные на уровне главы государства.
Советы и комиссии с внушительным представительством гражданских организаций сами по себе не порождают эффективного взаимодействия НПО и власти. Напротив, богатая история многочисленных общественных советов и палат при Президенте Российской Федерации, особенно действовавших во второй половине 90-х гг., демонстрирует их зачастую формальный характер. Помимо прочего, низкий коэффициент влиятельности таких органов - следствие отсутствия процедур взаимодействия, регламентации переговорного процесса. Наличие совместных органов является отнюдь не единственным условием эффективности диалога.
Обозревая практику построения межсекторального диалога (в координатах «общество - власть») с 1991 года, было бы ошибкой допустить упрощения. Общественное представительство при Президенте Российской Федерации принимало разные очертания. Взамен общественных палат и советов пришли форумы и образованные под началом Администрации Президента Российской Федерации, что можно признать более динамичной и открытой формой взаимодействия. Форумы продемонстрировали вариативность диалога, возможность вовлечения в него новых, прежде всего региональных, участников. В то же время отмечается еще большая слабость процедуры, неурегулированность взаимных обязательств сторон.
Начало взаимодействию института Президента и общественных организаций было положено еще в СССР на волне демократизации. Ярким примером признания общественных объединений как участников процесса принятия решений может служить Указ Президента СССР от 15 ноября 1990 года № УП-1048 «О мерах по реализации предложений
Комитета солдатских матерей» . Основанием издания Указа стали представленные Комитетом аналитические материалы по вопросам нарушения законности в Вооруженных силах, прав граждан при прохождении ими военной службы, а также по фактам гибели и травматизма военнослужащих и военных строителей в мирное время. Была создана Комиссия при Президенте СССР, в состав которой вошли не только народные депутаты СССР, ответственные сотрудники прокуратуры и Минюста России, но и представители Комитета солдатских матерей, Союза адвокатов СССР, других общественных организаций, занимающихся вопросами социальной и правовой защиты военнослужащих. Комиссия была наделена широкими полномочиями, ее деятельность обеспечивалась за счет средств Управления делами аппарата Президента СССР. Это был пример выстраивания равностороннего взаимодействия НПО и власти, институционализированного на уровне главы государства.
Указом Президента СССР от 21 июня 1991 года № УП-2118 было утверждено Положение о Государственном совете СССР по экономической реформе". Как следовало из Положения, в своей работе Совет должен был учитывать как предложения Верховного Совета СССР, так и в равной степени общественных объединений, ассоциаций, научных учреждений, мнения трудовых коллективов. Несмотря на то, что Совет был объявлен органом государственного управления, в его состав были включены, помимо высших должностных лиц министерств и ведомств, представители негосударственных общественных объединений.
Таким образом, в первые годы посткоммунистической истории государство предприняло ряд практических шагов, направленных на признание общественного сектора как стороны в процессе выработки и принятия решений. Аналогичные процессы происходили в то же время и на уровне РСФСР.
Взаимодействие неправительственных организаций с органами законодательной власти
Федеральное собрание является, в соответствии со статьей 94 Конституции Российской Федерации, не только законодательным, но и представительным органом государственной власти . Следовательно, и. взаимодействие неправительственных организаций и, в частности, Государственной Думы должно осуществляться как по линии «гражданского лоббирования» на уровне законотворчества, так и в части общественно-политической деятельности.
Успешность взаимодействия НПО с Парламентом зависит от целого ряда факторов, в числе которых и уровень самоорганизации «третьего сектора», лоббистская и экспертная зрелость гражданских организаций, уровень реального представительства ими общественных интересов. Не менее важным условием является открытость самого Парламента для НПО, наличие нормативно закрепленных правил взаимодействия его с общественностью, а также экспертно-консультативных общественных органов, статус и полномочия которых закреплены в порядке, определенном Регламентом.
В числе необходимых условий конструктивного сотрудничества общественности и Государственной Думы - доступность всей информации о законодательной и иной деятельности Думы (за исключением объявленной закрытой в установленном законом или Регламентом порядке). Проекты законов и материалы к ним (включая заключения комитетов, официальные отзывы), равно как и стенограммы заседаний, должны оперативно и в полном объеме размещаться на открытом сайте Государственной Думы. В настоящее время публичный официальный сайт Думы в сети Интернет www.duma.gov.ru существенно уступает по содержанию внутреннему закрытому ресурсу Интернета, доступному только пользователям Федерального собрания.
Одновременно должны быть обеспечены гарантии свободного информирования депутатов о мнениях и предложениях НПО. Безусловно, это требование в значительной мере относимо к самим НПО, к их способности грамотно, в юридически и политически корректной форме донести до парламентариев свою позицию. Но и сама Дума должна быть открыта для предложений. При принятом палатой в последние годы организационном режиме общественным объединениям становится все сложнее - по чисто техническим причинам - быть услышанными. Представители общественных объединений не вправе без специального разрешения внести в здание Думы свои информационные и экспертные материалы. Даже индивидуальные ящики депутатов с 2002 года закрыты от посторонних вложений.
Важным фактором, стимулирующим эффективное представительство неправительственными организациями общественных интересов в законотворческой деятельности, могло бы стать законодательное регулирование лоббизма, что способствовало бы продвижению общественных интересов и институционализации сотрудничества НПО с законодательной властью.
Еще одно необходимое условие продвижения общественно-парламентского диалога - просветительская работа с депутатами и государ-ственными служащими - сотрудниками Аппарата Думы. Такая работа должна быть направлена на приобщение всего парламентского корпуса, включая обслуживающих его экспертов, к дискурсу некоммерческого сектора, на развитие понимания его целей и задач, роли НПО в общественной жизни. Такое повышение квалификации так же необходимо, как и встречное обучение науке парламентаризма тех, кто занимается продвижением гражданских инициатив. Если стадии и процедуры законодательного процесса подробно описаны, в том числе в Регламенте Думы, то представительские полномочия Парламента не имеют однозначного формального толкования. Представляется, что такие формы работы палаты, как реагирование на обращения граждан и организаций и их анализ, парламентские запросы, правительственный час, специальные временные и постоянно действующие проблемные комиссии, мероприятия по вопросам, непосредственно не связанным с работой над законами, международные контакты, - все это часть функций палаты как представительного органа. НПО должны с различной степенью включенности быть задействованы по всем этим направлениям.
Безусловно, в случае одобрения Закона Российской Федерации «О поправке к статье 103 Конституции Российской Федерации (о парламентском контроле)»1, расширяющего полномочия Федерального собрания как представительного органа, возможности сотрудничества гражданских союзов с Думой и создаваемыми ею комиссиями для проведения парламентских расследований были бы существенно расширены.
Ни законодательство, ни Регламент Государственной Думы не содержат специальных норм, стимулирующих взаимодействие НПО и Парламента. На законодательном уровне общественные объединения упоминаются лишь в связи с их обязанностями по обеспечению полномочий депутатов (предоставление депутатам материалов, оказание содействия их помощникам). В соответствии со статьей 26 Регламента Государственной Думы общественные объединения могут быть приглашены на заседания комитетов . В статье 65 Регламента указывается, что парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации, общественных объединений и общественности. Иных регламентных норм, регулирующих взаимоотношения Думы и НПО, не имеется. Из этого не следует, что неправительственным организациям закрыт доступ в Государственную Думу. Эксперты сектора участвуют в рабочих группах по подготовке проектов законов, выступают на парламентских слушаниях. Однако привлечение самих НПО к экспертизе законопроектов, к систематической работе по той или иной проблематике, как правило, не практикуется.
Существующая практика привлечения экспертов НПО в рабочие группы имеет случайный характер. Статья 111 Регламента Государственной Думы содержит общую норму о том, что в состав рабочей группы, создаваемой профильным комитетом для работы над законопроектом, могут входить представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты . При таких условиях привлечение НПО, в том числе профильных сетевых организаций, имеющих наработки в соответствующей области правоотношений, полностью отдается на усмотрение руководства Комитета.
Особое место в структуре палаты занимает Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, который был создан в Думе первого созыва и действует во всех последующих ее созывах. Комитет является основным разработчиком базовых для НПО федеральных законов «Об общественных объединениях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». В последние годы Комитетом также разработаны проекты федеральных законов «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержании и о содействии общественных объединений их деятельности», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Накоплен большой материал (в том числе и в виде проектов федеральных законов) по проблемам регулирования лоббистской деятельности, порядка использования НПО имущества и осуществления ими предпринимательской деятельности и другим направлениям, затрагивающим интересы «третьего сектора».
