Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовая организация системы образования в России
1.1. Эволюция формирования органов управления образованием в России с.13-30
1.2. Система образования как объект административно-правового регулирования с.31-46
Глава 2. Организационно-правовые основы распределения полномочий федеральных, региональных и местных органов управления образованием
2.1. Система и полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере образования с.47-59
2.2. Система и полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере образования (на примере Саратовской области) с.60-90
2.3. Правовое регулирование разграничения полномочий органов
исполнительной власти различных уровней в сфере образования
с.91-111
Гл.З. Основные пути совершенствования взаимодействия органов исполнительной власти в сфере образования в условиях формирования рыночных отношений
3.1. Направления совершенствования административно-правового регулирования системы образования в России с. 112-134
3.2. Зарубежный опыт организации органов управления образованием как одно из направлений совершенствования их взаимодействия с. 13 5-154
Заключение с. 155-162
Библиографический список с. 163-181
Приложения с. 182-184
- Эволюция формирования органов управления образованием в России
- Система образования как объект административно-правового регулирования
- Система и полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере образования
- Направления совершенствования административно-правового регулирования системы образования в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в процессе формирования России как федеративного государства повысилась активность органов государственной власти в различных сферах деятельности, в том числе и в сфере образования. В связи с этим возникла необходимость выработки новых подходов к формированию государственной политики управления системой образования с участием субъектов РФ и органов местного самоуправления. От эффективности взаимодействия органов управления, от правильного определения их компетенции, форм и методов руководства зависит деятельность всех организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
В настоящее время в России существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в области образования устарели. Нормативно-правовые акты оставляют нерешёнными целый ряд проблем в образовательной деятельности, ряд положений законодательства об образовании не соответствует Конституции РФ. Отсутствуют реальные юридические рычаги воздействия со стороны органов управления образованием субъектов РФ и органов местного самоуправления. Одной из проблем является разработка эффективного правового механизма взаимодействия федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с целью создания условий реализации конституционных прав личности на получение полноценного образования. Одной из неразрешённых пока задач является недостаточная конкретизация предметов ведения и полномочий субъектов РФ, а это лежит в основе неэффективного функционирования региональных органов управления образованием. Для устранения этих негативных явлений необходимо совершенствовать организацию и управление системой образования, разработать правовую регламентацию этого механизма, повысить эффективность работы учреждений образования. Сильная политика государства в области образования должна быть направлена на сохранение единого, федерального образовательного пространства, но с другой стороны - учитывать социально-экономические условия регионов, а это требует чёткого разграничения полномочий федеральных, региональных и местных органов власти. В связи с этим возникает необходимость комплексного исследования административно-правовой организации механизма управления образованием на уровне государства, региона и местного сообщества, а также поиска эффективных форм управленческого воздействия в условиях переходного состояния общества, ведь только на региональном и местном уровнях можно определить оптимальный объём и разнообразие образовательных услуг. Представляется актуальным изучение опыта управления образованием в странах с развитой рыночной экономикой.
Все вышеперечисленные факторы предопределили выбор темы, характер и направление нашего исследования, в котором сделана попытка понять правовой механизм организации взаимодействия органов государственной власти различных уровней в системе управления образованием, обосновать собственное видение организационно-правовых проблем и возможность их решения в условиях перехода страны к рыночным отношениям, проанализировать необходимость корректировки законодательства об образовании.
Степень научной разработанности темы исследования Существенный вклад в вопросы управления высшим образованием внесли представители отечественной дореволюционной науки - В.И. Вернадский, В.И. Коркунов, Б.А. Кистяковский, Н.А. Любимов, С.Н. Трубецкой, Н.А. Чичерин. Большую роль в исследовании юридических проблем образования сыграли Т.Е. Абова, А.П. Алёхин, И.Н. Ананов, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братусь, Б.Н. Габричидзе, П.Т. Василенков, Г.Т. Ермошин, М.И. Еропкин, Е.А. Киримова, Ю.М. Козлов, \ Н.М.Конин, А.Л. Коренев, О.Е. Кутафин, В.М. Манохин, А.Я. Петров, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин, В.А. Юсупов и др. Вопросы региональных особенностей и институционально-правовой сущности образования получили своё отражение в работах С. Барзилова, Л.Е. Бляхера, М.Т. Гарунова, Б.С. Гершунского, Г.И. Ильина, А. Чернышова, И.Ф. Ярулина. Непосредственное управление образованием и проблемы образовательного права исследовались С.Н.Братановским, В.К. Булгаковым, Е.В. Бусловым, Ю.С. Васильевым, В.В. Глуховым, В.Г. Григоренко, Е.Н. Жильцовым, В.Н. Казаковым, В.Г. Кинелевым, М.Е. Николаевым, В.В. Сударенковым, В.М.Сырых, Ю.Г. Татур, В.М. Филипповым, В.И. Шкатулла. Различные аспекты разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ рассматривались С.А.Авакьяном, С.С.Алексеевым, Г.В.Атаманчуком, И.Л.Бачило, В.П.Казимирчуком, Н.М.Казанцевым, О.Е.Кутафиным, Г.В.Мальцевым, В.Е.Чиркиным, Ю.А.Тихомировым.
В отечественной научной литературе государственное управление образованием рассматривалось до недавнего прошлого с позиций совершенствования работы центрального аппарата управления. Сейчас управление системой образования меняется в сторону увеличения числа новых способов регулирования сферы образования с учётом экономических, исторических, культурных особенностей. В настоящее время появляются публикации, посвященные вопросам совершенствования государственного управления образованием, однако в большинстве случаев они касаются насущных практических вопросов. Комплексно же этот вопрос ещё не рассматривался, и требует более пристального внимания. В законодательных документах, определяющих перспективы развития российского образования, принятых в последнее время, очерчен круг проблем по совершенствованию экономики образования. Отдельно выделяются вопросы повышения \ конкурентоспособности образования в России, стимулирования интеграционных процессов, усиливается актуальность проблем разработки и внедрения нового механизма финансирования образования, развития системы общественных организаций в образовании.
Цель исследования заключается в анализе особенностей распределения полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти в сфере управления образованием, а также выработке предложений по совершенствованию механизма взаимодействия органов государственной власти различных уровней в процессе управления образованием на основе изучения теории, практики административно-правовой организации механизма управления в сфере образования с целью повышения эффективности его правового регулирования и создания условий эффективной реализации конституционных прав граждан на получение образования.
Задачи исследования:
• Рассмотрение системы образования как объекта административно-правового регулирования в процессе взаимодействия органов государственной власти различных уровней.
• Проведение сравнительного анализа законодательства об образовании в СССР, действующего законодательства РФ и актов международного права.
• Исследование компетенции органов исполнительной власти различных уровней в области образования в РФ и проблем разграничения полномочий между ними.
• Анализ особенностей перераспределения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления в процессе управления образованием.
• Исследование административно-правовых аспектов реформирования образования и проблем взаимодействия органов управления образованием в России в условиях формирования рыночных отношений.
• Обоснование необходимости усиления влияния государственно-общественного характера управления образованием в России.
• Определение своей позиции по ряду дискуссионных вопросов административно-правового регулирования системы образования в России; разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового механизма управления образованием и организации взаимодействия органов исполнительной власти различных уровней в сфере образования посредством устранения пробелов в действующем законодательстве.
Объектом исследования выступают правоотношения, складывающиеся в процессе взаимодействия органов исполнительной власти различных уровней в сфере управления образованием, и нормативно-правовые акты, обеспечивающие регулирование этого процесса.
Предметом исследования выступает специфика полномочий федеральных, региональных и местных органов власти в процессе управления системой образования.
Методологическую основу исследования составляют: сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, логический методы, которые дают возможность выявить момент несогласованности в действиях субъектов правоотношений в сфере образования, определить круг наиболее острых вопросов, проследить генезис проблем, выявить их теоретико-правовые основания; общенаучные методы - методы абстрагирования, теоретического моделирования, восхождения от абстрактного к конкретному, статистический метод, анализ, синтез; частные методы - сравнительный, структурный, метод системного анализа, который позволяет выделить и описать типологию управления образованием, выделить её основные элементы, социальные основы современного состояния в сфере образования, проследить особенности трансформации одного типа управления в другой.
Научная новизна исследования состоит в комплексном характере исследования организации взаимодействия органов государственной власти федерального, регионального и муниципального уровней в образовании с учётом особенностей правового регулирования системы образования на различных уровнях власти. Осуществлён системный анализ основных элементов механизма административно-правового регулирования системы образования, выявлены пробелы в законодательстве об образовании, определены факторы повышения эффективности при взаимодействии органов государственной власти различных уровней в сфере образования.
В результате проведённого исследования на защиту выносятся положения, характеризующие научную новизну:
1. На основе сравнительно-правового и историко-правового анализа выявлены противоречия в управлении системой образования, проявляющиеся в несогласованности полномочий федерального, регионального и местного уровней. Причиной данных противоречий является наличие нескольких центров управленческого воздействия на образовательные процессы в условиях недостаточной конкретизации полномочий органов управления образованием различных уровней. Более чёткое разделение полномочий государственных и местных органов власти возможно в ходе заключения соглашений по разграничению компетенции между ними с включением в текст соглашений вопросов создания государственно-общественной системы управления образованием. Даны конкретные рекомендации по совершенствованию административно-правовой организации механизма взаимодействия при управлении системой образования на различных уровнях власти (например, разработка проекта модельно трёхстороннего соглашения между федеральным, региональным и муниципальными органами управления образованием).
2. Осуществлён сравнительный анализ взаимодействия органов государственной власти различных уровней в России и в ряде зарубежных стран, что позволило выявить специфику деятельности органов управления образованием в России, поскольку от эффективности взаимодействия органов управления, от правильного определения их компетенции, форм и методов руководства зависит деятельность всех организаций в образовательной сфере. В связи с наметившейся в сфере образования в России тенденцией к децентрализации, необходима выработка новых подходов к развитию системы образования с учётом региональных и муниципальных интересов.
3. В ходе анализа компетенции органов исполнительной власти в области образования различных уровней, рассмотрения теоретических и практических аспектов правового регулирования разграничения полномочий, выявлена обособленность сферы совместной компетенции между органами власти различных уровней, отсутствие реальных механизмов реализации общественного компонента государственного характера управления высшим образованием, отсутствие на муниципальном уровне чёткого разграничения полномочий в управлении образованием при взаимодействии с другими структурами, отвечающими за проблемы образования. Целесообразно, по мнению автора, в Закон об образовании внести статью с указанием перечня отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления могут наделяться в сфере образования, дополнить ст.37 Закона об образовании обязанностями органов управления образованием, что важно для обеспечения государственной дисциплины в системе образования.
4. Рассмотрены элементы и тенденции развития процесса взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти в России в сфере образования. По мнению диссертанта, можно выделить несколько элементов системы взаимодействия государственной и местной власти: разделение компетенции властей, механизм взаимодействия властей, участие представителей органов местного самоуправления в разработке государственных решений, региональная политика и др. Успешное развитие системы образования возможно лишь при организации взаимодействия министерств, служб, агентств, общественных организаций, координации деятельности органов управления образованием федерального, регионального и муниципального уровней, учреждений и организаций образования
5. В работе обоснована степень участия государства и общества в процессе управления образованием на основе сохранения единого образовательного пространства, учёта национально-региональных и местных особенностей. Аргументируется предложение о необходимости принятия региональных и муниципальных программ развития образования, формирования федеральных, межрегиональных и региональных рынков образовательных товаров, создания региональных центров развития образования в каждом субъекте РФ. В настоящее время, по мнению автора, практика идёт по пути расширения компетенции органов местного самоуправления за счёт делегирования им полномочий органов управления субъектов РФ, в связи с этим аргументируется необходимость выработки схемы административно-договорных отношений между региональными и местными органами управления образованием.
6. В результате изучения зарубежного опыта организации системы образования, в работе обоснована необходимость усиления влияния общественных структур при управлении системой образования в России. Привлечение общественности к участию в подготовке решений может осуществляться в форме общественных слушаний законопроектов, общественных советов при государственном органе из числа представителей общественных объединений и др. На основе анализа законодательства об образовании, выделены критерии, при помощи которых определяется характер взаимоотношений государства и общественных объединений образовательной сферы: взаимодействие, учёт мнений и предложений, наделение контрольными полномочиями, привлечение к работе с органами власти, поддержка, привлечение к участию в подготовке решений, оценка социально значимой роли общественных объединений, оказание содействия общественным объединениям, сотрудничество, взаимное консультирование.
7. В результате изучения практики систематизации образовательного законодательства выявлено, что сочетание широкого спектра специальных законов об образовании и отдельных норм, включённых в другие законы, в ряде случаев создаёт определённые трудности в их применении. В работе обоснована необходимость подготовки Кодекса об образовании, призванного обеспечить наиболее полное соответствие системы действующих норм права современному состоянию образовательных отношений и устранить большую часть недостатков, имеющихся в действующих федеральных законах и иных нормативно-правовых актах, принятых по вопросам образования.
8. В связи с отсутствием в настоящее время федерального закона, регулирующего вопросы комплексного взаимодействия органов власти различных уровней в сфере образования, диссертант предлагает дополнить Закон об образовании специальным разделом «Основные направления (организация) взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти в сфере образования». Это позволит совершенствовать административно-правовую организацию механизма управления образованием в России и избежать недостаточной конкретизации полномочий субъектов РФ и местных органов власти.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью поднятых в диссертации проблем и предлагаемых решений. Исследование существенно расширяет, углубляет современные представления о сущности, механизмах взаимодействия органов управления образованием различных уровней власти. Предложения и выводы могут быть использованы при разработке конкретных рекомендаций по проблемам совершенствования организации и деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов управления образованием, способствующих выходу системы образования на уровень стабильного развития. Вьгеоды и предложения адресуются федеральным, региональным и местным органам управления образованием. Некоторые рекомендации могут быть использованы при разработке нормативных актов различного уровня органами управления образованием, в практике региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Данная работа может быть использована при подготовке проекта Кодекса РФ об образовании. Материалы исследования используются в учебно-методических целях при изучении курса «Административное право», «Муниципальное право», при создании научно-методических и учебных пособий, научных монографий.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические предложения и выводы диссертации получили апробацию в различных формах: проведение практических занятий по административному праву в Поволжской академии государственной службы и в филиалах в городах Балаково и Тамбове; выступление с докладами на Межвузовских научно-практических конференциях: «Россия на рубеже XXI века: проблемы управления глазами молодых» (14 апреля 2000г.), «Реформы и укрепление государственности в России» (21 декабря 2000г.), «Социально-экономическое и политическое развитие общества: актуальные проблемы» (20 апреля 2001г.), «Конституционные чтения» (2001г.); публикация ряда статей; рассмотрение и одобрение диссертации на заседании кафедры административного и уголовного права Поволжской академии государственной службы.
Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из введения, трёх глав, состоящих из семи параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Эволюция формирования органов управления образованием в России
Исследование процесса становления и развития механизма государственно-правового регулирования образования - не только дань исторической традиции. Это позволит выявить то многообразие юридических форм, те их конкретные проявления, которые сегодня могут быть актуализированы и использованы. Подлинное становление образования начинается в 18 веке, когда все типы высших учебных заведений были созданы на средства государства, но наиболее приоритетным было высшее военное образование1. В это время проблемами образования занимались многие вьщающиеся государственные и церковные деятели (Я. Брюс, Ф.Прокопович, М.Ломоносов, И.Шувалов, Е.Дашкова). Наиболее яркий след в деле руководства государственным образованием оставили Пётр 1, Елизавета Петровна, Екатерина И. Возникшее в России при Петре 1 образование было, прежде всего, техническим, преследующим цель обеспечить определённую выучку в области тех знаний, которые в то время были нужны государству. С именем Елизаветы Петровны связано основание в Москве первого отечественного университета (1755г.), в период её правления открылись специальные военно-учебные заведения, появились частные учебные заведения - пансионаты. При Екатерине II в России начала складываться система народного просвещения. В этот период впервые в жизни российского общества были применены на практике основы светского обучения и предприняты попытки создания государственной системы народного образования. При Екатерине II было предложено открыть в России несколько университетов, целью которых являлось «доставление государству людей, могущих отправлять служение, кои в отправляющем предлагают знание некоторых высших наук»1. Все созданные в 18 веке учебные заведения легли в основу дальнейшего развития народного образования России2. Как показывают исследования, «именно государство явилось инициатором развития системы образования, было создателем не только первых университетов, но и высшей школы» . В начале 19 века осуществляется реформирование государственного управления, вместо Коллегий образуются министерства. Российское просвещение приобретает системность после того, как в 1802г. впервые с целью управления образованием создаётся Министерство народного просвещения, главной задачей которого являлось создание системы учебных округов, учреждение новых университетов и превращение их затем в органы управления учебными заведениями на территории соответствующих округов. В 1803-1804гг. были организованы центральные учреждения, изданы: «Устав университетов России», «Устав учебных заведений, подведомственных университетам», цензурный устав, в соответствии с которыми в стране устанавливалась новая система народного образования, в основу которой были заложены три основных принципа: бесплатность обучения, бессословность, преемственность учебных заведений. Росси. В 1804г. российские университеты
У получили «наибольшие права и наиболее свободную форму самоуправления, чем какая выпала на их долю в позднейшие годы их развития»4. Следует согласиться с мнением И.Л.Наумченко, который считает, что ряд особенностей реформы образования начала 19 века неплохо было бы учесть и при осуществлении реформ современной образовательной системы (формирование чёткой преемственности в структуре образовательной системы, выражающейся в зависимости низших звеньев от высших; продуманное содержание учебных программ каждого типа учебных заведений, создавшее соответствующую преемственность, основанную на том, что обучение на предшествующей ступени давало возможность учащемуся обучаться на последующей ступени). Данные реформы в области образования связывают с именем Александра 1, в период правления которого были открыты более десятка гражданских, военных высших учебных заведений и духовных училищ. Министерству народного просвещения были подчинены университеты (около 70 высших учебных заведений). В 1864г. «Положение о начальных народных училищах» установило новую систему руководства начальным образованием. Теперь народные училища могли открывать правительственные ведомства, общества, частные лица. Система управления средним образованием в России конца 19-20в. включала следующие органы: Министерство народного просвещения, 4 отделения императорского величества Канцелярии по делам учреждений (Святейший Синод, Военное Министерство, Министерство земледелия, Министерство торговли и промышленности). Местный уровень управления включал учебные округа во главе с попечителями. На губернском уровне система образования контролировалась губернатором, а представителями Министерства народного просвещения были директор и инспектор народных училищ. Таким образом, система среднего образования характеризовалась тенденциями к интеграции всех ведомств. В то же время, идея централизации управления образованием в России не была поддержана отраслевыми ведомствами. В окончательном виде она приобрела надлежащее оформление после 1917г1. Подводя итог деятельности государства по созданию системы образования в России, надо отметить, что образование всегда стояло в центре государственной политики. При Екатерине II было предложено открыть в России несколько университетов, целью которых являлось «доставление государству людей, могущих отправлять служение, кои предлагают знание некоторых высших наук» . Однако предложения о создании полной системы народного образования особой комиссией министерства при Екатерине II не осуществились. В то же время, все созданные в 18 веке учебные заведения легли в основу дальнейшего развития народного образования России2. Как показывают исследования, «именно государство явилось инициатором развития системы образования, было создателем не только первых университетов, но и высшей школы»3. Таким образом, к началу 20 века в России сформировалась система управления высшей школой, включающая элементы централизации и децентрализации. Создаваемые государством высшие учебные заведения были обречены на трудное существование по причине недостатка средств и отсутствия автономии, государственные ассигнования на содержание университетов не покрывали и половины их расходов. Высшее образование в России формировалось в условиях исключительной централизации государственной власти, императорская власть явилась единственным источником инициативы в области высшего образования.
Система образования как объект административно-правового регулирования
Исходя из положения о том, что образование становится базисом развития экономики стран мира, 40-70% прироста национального дохода обусловлено темпами развития образования и прироста знаний в обществе. В законе РФ «Об образовании»1 закреплены государственные гарантии приоритетности образования, в соответствии с которым государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10 % национального дохода, а доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее 3 % расходной части федерального бюджета.
Право граждан на образование закреплено в следующих документах: в ст.26 Декларации прав человека (1948г.)2, в ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных, культурных правах (1966г.), в ст.28 Конвенции о правах ребёнка (1989г.)3, в Декларации прав ребёнка (1959г.) Согласно п.2. ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, который Президиум Верховного Совета СССР ратифицировал 18 марта 1973 г., участвующие в настоящем пакте государства признают, что среднее образование в различных его формах должно быть открыто и сделано доступным для всех. Отсюда вряд ли можно считать соответствующим международным стандартам ч.2 ст.43 Конституции РФ, в которой отсутствуют гарантии общедоступности и бесплатности среднего (полного) общего образования, что существенно ухудшает правовое положение граждан по сравнению с имевшимся ранее положением и прямо противоречит п.2. ст.5 5 Конституции РФ, закрепляющему, что в РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Ст.26 Всеобщей декларации прав человека гласит, что «Каждый гражданин имеет право на образование. Оно должно быть бесплатным в том, что касается начального и общего образования; техническое и профессиональное образование общедоступно, высшее образование одинаково доступно для всех на основе способностей».1 Конституция РФ гарантирует право каждого на образование, но формулировку ч.І ст.43 Конституции РФ "каждый имеет право на образование" не следует понимать как право на получение от государства или частных лиц некоего социального блага, описываемого понятием "образование". С точки зрения права, речь может идти исключительно о праве на образование в смысле свободного доступа к образованию. С этой точки зрения, предпочтительной является формулировка Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод: "Никому не должно быть отказано в праве на образование. Государство при выполнении любых функций, которые оно принимает на себя в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечивать детям образование и обучение в соответствии с собственными религиозными, философскими убеждениями»2.
Закреплённое в ст.43 Конституции РФ право граждан на образование имеет под собой весьма солидную материальную и организационно-правовую основу. Государство обеспечивает гражданам право на образование путём создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования. В соответствии с Конституцией РФ, общедоступным и бесплатным является дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование, при этом основное общее образование является обязательным. Законодательно закреплено также право на получение дополнительных платных образовательных услуг.
Для дальнейшего рассмотрения образования как отрасли государственного управления, необходимо дать определение понятия «образование». Законодатель понимает под образованием целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). По мнению В.М. Манохина, «образование в системе социально-культурного комплекса занимает особое, можно сказать, базовое положение, потому что развивать науку, пользоваться достижениями культуры можно лишь при наличии у человека определённого уровня общего образования»1. По мнению Ю.А. Тихомирова, «для отрасли образования характерна высокая степень самостоятельности образовательных организаций как субъектов и объектов управления» .
При рассмотрении сущности управления образованием, в специальных работах обращается внимание на необходимость деполитизации образовательной деятельности3, научный характер управления4. В исследовании вопросов управления образованием используется системный подход к решению управленческих задач5, применяется эксперимент6, на научных основах строится система и структура, комплектуются кадры аппарата управления образованием . «Управление образованием - это целенаправленная, планомерная, непрерывная деятельность органов власти, государственных и негосударственных организаций, направленная на повышение эффективности образования и складывающаяся из нескольких этапов: анализ образовательной политики, постановка задач управления, планирование деятельности по реализации задач, организация согласованной деятельности субъектов, контроль»2. «Управление образованием, как и всей социально-культурной сферой в России, носит целенаправленный характер»3. Результаты реорганизации системы управления образованием в России в последнее время дают основания говорить об имеющем место перераспределении государственно-управленческих функций: происходит сокращение объектов непосредственного государственного управления, усиливается тенденция государственного регулирования. Под этим термином понимается регламентация государством в законодательных и иных нормативных актах общих требований к государственной управленческой деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти. Значение государственного регулирования в последние годы заметно возросло4.
Система и полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере образования
Поскольку «система» и «структура» являются неразрывными понятиями, уместно привести мнение Н.М.Конина, который отмечает, что «понятием «структура органов исполнительной власти» охватываются: структура системы органов исполнительной власти в России, структура системы федеральных органов исполнительной власти, структура системы органов исполнительной власти субъектов РФ, структура системы местных органов исполнительной власти, организационная структура системы аппарата соответствующих органов исполнительной власти»1. «Система управления образованием в России представляет собой комплекс подсистем более низкого класса, закономерно связанных в единое целое, включающая в себя цели, субъект, объект, принципы, функции, методы, информацию, процесс, технологию, организационную структуру»2. Система государственных органов управления образованием включает три вида органов управления: федеральные государственные органы, федеральные ведомственные органы управления, государственные органы управления образованием субъектов РФ. Однако из указанной системы непонятно, какие именно органы в структуре федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов РФ обладают полномочиями управления. В соответствии с новым Указом Президента РФ от 09.03.2004г.№314 в РФ установлена система федеральных органов исполнительной власти: федеральные Министерства, федеральные службы и федеральные агентства . В сфере образования в систему федеральных органов исполнительной власти входят: Министерство образования и науки РФ, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральное агентство по образованию, Федеральное агентство по науке2.
Рассмотрим подробнее систему федеральных органов исполнительной власти в сфере образования. Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают разработку и реализацию стратегии государственной политики в области образования, её законодательное закрепление и иное организационное и правовое оформление3. Например, постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. №751 одобрена Национальная доктрина образования в РФ4 -основополагающий документ, устанавливающий приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития. При Президенте РФ и Правительстве РФ были созданы некоторые образовательные учреждения5.
В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ» от 17 октября 1997г. №2-Ф36 к компетенции Правительства РФ в области образования отнесено: установление порядка лицензирования образовательной деятельности, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений; определение порядка разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов и ряд других функций, вытекающих из норм и требований Конституции РФ, федеральных законов, соглашений высших органов управления РФ и субъектов РФ по вопросам образования; осуществление разграничения компетенции в сфере образования между федеральными органами исполнительной власти; обеспечение проведения единой государственной политики в области образования; развитие системы бесплатного образования, разработка и обеспечение реализации федеральных целевых программ; осуществление контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти, координация деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, разрешение споров между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ и др. При Правительстве РФ действует Правительственная Комиссия по образованию, которая является постоянно действующим координационным органом, обеспечивающим взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных и иных организаций для реализации единой государственной политики в сфере образования2.
Система образования строится на основе нормативных актов Президента РФ3, актов Правительства РФ4, актов Министерства образования и науки РФ1, а также государственных программ2. В системе международного права по вопросам образования особое место занимают нормативно-правовые акты, принимаемые органами СНГ3.
Министерство образования и науки РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности4 с переданными функциями по принятию нормативных правовых актов в сфере деятельности упразднённого Министерства образования РФ5. Данное Министерство координирует деятельность Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федерального агентства по науке и инновациям и Федерального агентства по образованию. В вышеупомянутом Положении «О Министерстве образования и науки в РФ» от 15.06.2004г.№280 перечислены полномочия и основы организации деятельности данного органа, но данное положение не содержит целей, задач Министерства. Представляется целесообразным зафиксировать в Положении о Министерстве образования и науки РФ цели данного органа, так как это позволит более эффективно планировать его деятельность. По нашему мнению, к основным задачам Министерства образования и науки РФ можно отнести: осуществление государственной политики в области образования, разработку системы управления и координации научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в образовательных учреждениях; разработку и утверждение федеральных требований к образованию, разработку целевых федеральных1, межгосударственных и межведомственных программ, создание системы оценки деятельности образовательных учреждений; обеспечение нормативно-правового регулирования отношений, научной деятельности и аттестации научных кадров высшей квалификации в области образования; участие в формировании единого образовательного пространства стран -участников СНГ; разработку мер по обеспечению защиты прав и законных интересов молодых граждан и т.д.
При определении функций государственного управления существует множество определений данного понятия2. Диссертант придерживается определения функций государственного управления как основных направлений деятельности, обусловленных целями и задачами государства, и правовых средств, которые применяются для достижения поставленных целей и определяющих его роль в регулировании конкретных общественных отношений. Диапазон возлагаемых на Министерство образования и науки РФ функций чрезвычайно широк, но суть компетенции этого органа отражают следующие группы функций: формирование структуры системы образования; разработка перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка; разработка и реализация целевых федеральных и межрегиональных программ образования; разработка государственных образовательных стандартов1; лицензирование определённых видов образовательной деятельности, государственная аккредитация и аттестация образовательных учреждений федерального подчинения2; установление порядка аттестации педагогических работников образовательных учреждений; разработка государственных нормативов финансирования, материально-технической обеспеченности образовательных учреждений; контроль за исполнением федерального законодательства, соблюдением государственных образовательных стандартов в области образования3; награждение отраслевыми наградами и др.
Направления совершенствования административно-правового регулирования системы образования в России
Исходя из Федеральной программы развития образования на 2000 г., развитие образования происходит в сложнейшей ситуации. На деятельность образовательных учреждений дестабилизирующее воздействие оказывает ряд факторов, основным среди которых является неудовлетворительное финансирование в системе образования. В целом потребность образовательных учреждений в финансовых средствах обеспечивается за счёт средств бюджетов всех уровней менее чем на четверть. Сохраняется тенденция сокращения реального объёма ассигнований на нужды образования (в текущих ценах они сократились примерно в пять раз), в нарушение законодательства не обеспечивается защита образовательных учреждений от штрафов и пеней, начисляемых независимо от отсутствия или несвоевременности финансирования из бюджетов.
Закон об образовании (п.1 ст.40) устанавливает, что основой государственных гарантий получения гражданами РФ образования, является государственное и муниципальное финансирование образования, но кризисная ситуация в стране с финансированием образования снижает эти гарантии. Систематические задержки выплаты заработной платы стали главным дестабилизирующим фактором работы образовательных учреждений. Эта ситуация стала предметом расследования специального комитета Международного Бюро труда, который утвердил доклад о несоблюдении Россией Конвенции 1949г. «Об охране заработной платы»1. Одобренная Правительством РФ ещё в 1994г., Федеральная программа развития образования была утверждена лишь 10 апреля 2000г., а нормы Закона об образовании, устанавливающие правила финансирования образовательных учреждений, не выполнялись на протяжении 8 лет. До настоящего времени не были разработаны государственные, региональные и местные нормативы финансирования общеобразовательных учреждений на одного обучающегося.
Одной из проблем обеспечения деятельности высших и средних специальных учебных заведений является усиление на федеральном уровне координации деятельности отраслевых систем общего и среднего профессионального образования как в масштабе Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Поддержание вертикальных связей между отдельными уровнями управления образованием осуществляется посредством договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Вместе с тем практика реализации указанных договоров и соглашений показывает необходимость дальнейшего совершенствования всей системы взаимоотношений государственных и муниципальных органов управления образованием.
Увеличение количества негосударственных образовательных учреждений всех уровней образования создало проблему необходимости усиления государственного и общественного контроля их деятельности, качества предлагаемого образования. Ухудшается положение с подготовкой кадров для образовательных учреждений, расположенных в сельской местности, в районах Крайнего Севера, на Дальнем Востоке и в Сибири. В критическом положении находятся образовательные учреждения дополнительного образования, большинство из них осуществляют свою деятельность на платной основе, что снижает доступность указанного вида образования. Финансирование учреждений высшего профессионального образования осуществляется с нарушением федеральных законов. Тенденция переноса центра тяжести с бюджета на внебюджетные средства в совокупности с расслоением общества по уровню доходов ведёт к угрозе превращения российской демократической системы образования в сословную, элитарную.
Проблемой остаётся отсутствие необходимой преемственности уровней дошкольного образования и начального общего образования, уровней общего образования и высшего профессионального образования. Вызывает озабоченность неодинаковая, вследствие социально-экономических условий, мобильность обучающихся и выравнивание возможностей доступа представителей различных групп населения к качественному образованию всех уровней. Складывающаяся ситуация ведёт к росту детской безнадзорности, преступности среди молодёжи, темпы роста которой за последние годы увеличились в 15 раз по сравнению с преступностью среди взрослых. Требует разработки содержание национально-регионального компонента общего образования, его взаимосвязь с федеральным компонентом. Отсутствует чёткое разграничение компетенции органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Федеральное законодательство является пробельным по ряду принципиально важных отношений образовательной сферы1.
Механизм управления образованием нужно реформировать с тем, чтобы привести его в соответствие с новыми экономическими, социальными и правовыми отношениями между РФ и субъектами РФ. Реформа образования рассматривается как комплекс мер государственной политики, обеспечиваемых финансово-экономическими, организационными, административными и информационными методами. Совершенствование управления образованием возможно реализовать по двум направлениям: управление вузами как единой государственной системой, включающей аппарат управления, государственно-общественные ассоциации, региональные органы управления и реформирование механизма государственного управления, который предполагает разнообразие, привлечение новых способов регулирования в систему образования1. Что касается высшего образования, то в системе высшего профессионального образования не получил обстоятельного обобщения накопленный опыт руководства коллективами вузов, мало научно-практических разработок и публикаций, отражающих вопросы управления высшими учебными заведениями2.
Можно сказать, что эффективность функционирования системы управления образованием в значительной степени зависит от уровня подготовки работников, в связи с этим в ст.35 Закона об образовании следует включить часть, устанавливающую процедуру и содержание аттестации. Порядок проведения аттестации требует чёткого правового закрепления, поэтому основным документом должно стать Положение об аттестации, в котором необходимо указать цели, сроки, графики, состав аттестационной комиссии, права и обязанности аттестуемых3. Весь комплекс работ по всесторонней оценке деятельности работников системы образования должен найти своё отражение в едином правовом акте4.
В 2002 году был начат процесс модернизации образовательной отрасли, то есть создание механизма устойчивого развития системы образования5. Исходя из Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года1 планируется сформировать оптимальную модель взаимодействия субъектов образовательной политики, в которой будут чётко распределены и согласованы компетенция, прежде всего - образовательных учреждений и органов местного самоуправления, региональных и федеральных управленческих структур. Был разработан Комплекс межведомственных мероприятий по реализации в 2002-2005г. Концепции модернизации образования в РФ до 2010г. и План действий Министерства образования РФ на 2002-2004гг.2, который предполагает введение независимой от органов управления образованием государственно-общественной системы оценки качества образования (создание государственных и региональных аттестационных центров в субъектах РФ, формирование единой государственно-общественной аттестационной службы, создание Департамента аттестации и контроля качества образования при Министерстве образования и науки РФ, а в последующие годы в субъектах РФ -создание центров аттестации (возможно вначале в структуре органов управления образованием, но в дальнейшем они должны быть независимы от органов управления образованием), а также внесение изменений в правовую базу по вопросам ответственности субъектов РФ и муниципальных образований за деятельность учреждений общего образования с учётом региональной специфики (разработка проекта Образовательного Кодекса, приведение в соответствие с федеральным законодательством об образовании нормативно-правовых актов субъектов РФ, кодификация законодательства об образовании).
