Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности 15
1. Концептуальные основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации 15
2. Административно-правовые формы обеспечения общественной безопасности 53
3. Правовые основы разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности 73
Глава 2. Организация взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности 91
1. Система обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, роль и место в ней органов местного самоуправления 91
2. Механизм реализации компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности 116
3. Зарубежный опыт государственного управления в сфере обеспечения общественной безопасности 143
Заключение 154
Список использованной литературы 159
Приложения 169
- Концептуальные основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации
- Административно-правовые формы обеспечения общественной безопасности
- Система обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, роль и место в ней органов местного самоуправления
- Механизм реализации компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности согласно п. «б» ч.1 ст. 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Современное состояние экономики, несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества, криминализация общественных отношений создают сегодня широкий спектр внутренних угроз безопасности в целом и общественной безопасности в частности1.
Основным субъектом обеспечения безопасности прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей общества, а также суверенитета и территориальной целостности страны является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполни-тельной и судебной властей .
Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции России) в значительной степени обеспечено положениями Федерального закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,3 который к вопросам местного значения относит организацию охраны общественного порядка на территории муниципального образования, участие в предупреждении и
1 Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 «Об ут
верждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (в ред.
Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24) // Собрание законодательства Россий
ской Федерации. 2000. № 2. Ст. 170.
2 Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности»
(ред. от 25.07.2002) // Российская газ. 1992. № 103. 6 мая.
3 Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //
Российская газ. 2003. № 202. 8 окт.
ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечение первичных мер пожарной безопасности и мероприятий по охране окружающей среды, а также иные вопросы, в различной степени обеспечивающие безопасность личности и общества.
Современное развитие гражданского общества в значительной степени связано с определением места и роли органов местного самоуправления, их взаимоотношений с системой органов государственной власти, обеспечивающих общественную безопасность и охрану общественного порядка. Отсюда проблема распределения функций: законодательных, исполнительных, правоохранительных между центром и регионами, достижения автономии местного самоуправления.
Проблема взаимоотношений федерального центра и российских регионов, объем их компетенции - одна из ключевых не только в осуществлении административной реформы, но в повышении эффективности функционирования органов государственной власти, органов местного самоуправления в целом.
Напряженные отношения федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления сложились в правовой сфере. Сравнительный анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации свидетельствует, что имеют место не просто противоречия, но и принципиальные разногласия центра и регионов. Существующая неопределенность позволяет каждой из сторон по-своему трактовать положения федеральной Конституции, как правило, в свою пользу. Это является одним из факторов нестабильности в обществе, способствует формированию угроз безопасности, в том числе региональной. Примечательно, что эти проблемы не есть сумма нерешенных задач или вопросов, а целый комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных проблем'.
' Столбов А.Г., Сигов В.И., Северова Л.К. Государственное регулирование регионального развития \ Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов.- СПб.: Изд-во СПб. госуниверситета экономики и финансов, 2002. С. 66.
Сложившаяся ситуация негативным образом влияет на качество исполнения задач обеспечения общественной безопасности государственными органами и органами местного самоуправления. Огромный потенциал муниципальных органов управления в организации деятельности по защите прав и интересов граждан используется не в полном масштабе. Отсутствуют эффективные механизмы реализации полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере.
Следует констатировать также параллелизм в осуществлении отдельных функций по обеспечению общественной безопасности на конкретных территориях федеральными и региональными органами государственной власти.
Другими словами, несмотря на широкие знания в области теории общественной безопасности, полученные благодаря достижениям российских и зарубежных ученых, механизм осуществления деятельности по обеспечению общественной безопасности в России нуждается в совершенствовании. Одной из сторон данной проблемы, а именно научной проработке компетенции органов-субъектов безопасности, посвящено настоящее исследование.
Обеспечение общественной безопасности является для России не только актуальной, но и принципиально важной проблемой. В стране продолжается рост преступности: в целом в стране за одиннадцать месяцев 2003 г. зарегистрировано более 2,5 млн. преступлений, что на 10,2 % больше чем за аналогичный период прошлого года. В общественных местах совершено 303368 преступлений (+ 19,6%), в том числе на улицах, площадях, в парках, скверах- 199892 преступлений (+16,5%)1.
Общественная безопасность как часть национальной безопасности Российской Федерации представляет собой систему общественных отношений, непосредственно связанных с защитой личности и общества от уг-
1 Состояние преступности в России за январь - ноябрь 2003 г. Главный информационный центр МВД России. М: 2003. С. 4,17.
роз, исходящих от противоправных посягательств, чрезвычайных ситуаций социального, природного, техногенного характера и т.п. Если говорить о безопасности как о степени защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства (ст. 1 Закона РФ «О безопасности»), то следует отметить, что теоретическая и, в особенности, практическая значимость данного определения невелики, поскольку в нем отсутствуют та-кие сущностные элементы как объект безопасности; субъект, силы и средства ее обеспечения; обстоятельства ей угрожающие и т.д.
В настоящее время назрела необходимость принятия Концепции общественной безопасности Российской Федерации, которая, в свою очередь, должна стать составной частью Концепции национальной безопасности России. Обеспечение общественной безопасности является конституционным условием стабильного существования и поступательного развития общества, создания достойных условий и качества жизни российских граждан.
Нормы административного права регулируют общественные отношения в сфере общественной безопасности, определяют полномочия органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных организаций, граждан и иных субъектов обеспечения безопасности. Эти нормы определяют формы, методы, средства обеспечения безопасности, защиты прав, свобод и законных интересов граждан.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы диссертации, предопределили цель, задачи, объект и предмет исследования.
Степень разработанности проблемы. Отдельные аспекты обозначенной проблемы постоянно привлекали к себе пристальное внимание ученых, юристов и практиков. В разное время разрабатывались вопросы компетенции органов государственной власти, разграничения федераль-
7.
'."
Г > -
ных и субъектных предметов ведения, проблемы становления и функцио-
нирования органов местного самоуправления, делались попытки восполнить пробелы в организации обеспечения общественной безопасности. Однако поднятая автором настоящего исследования тема позволит с новых позиций оценить наработанный ныне научно-практический материал.
Вопросы становления органов государственной власти, органов местного самоуправления, определение их места и роли в разные годы освещались в трудах С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Г.В Ба-рабашева, К.С. Вельского, А.К Белых, Н.Л. Гранат, Д.А. Керимова, Е.И. Козловой, М.П. Лебедева, В.В. Лазарева, Р.С. Мулукаева, В.И. Суворова, И.Д. Черник, Д.И. Чеснокова, К.Ф. Шеремета и других отечественных ученых.
В работе диссертант опирался на труды ведущих отечественных ученых-специалистов в области административного права: А.П. Алехина, А.А. Бакаева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, И.И. Веремеенко, СЕ. Вицина, М.И. Еропкина, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, СП. Ломтева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, Ю.Н. Старилова, С.С Студеникина, Г.А. Туманова, Е.Д. Шелковниковой, А.П. Шергина и ряда других авторов.
Особый интерес автора вызвали исследования отечественных ученых, исследовавших проблемы обеспечения безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: В.П. Иванова Б.П. Кондра-шова, A.M. Кононова, И.О. Кулиева, В.Г. Кутушева, В.Н. Лопатина, А.Ф. Майдыкова, Е.А.Незнамовой, Б.Н. Порфирьева, А.А. Прохожева, Л.А.Сергиенко, С.А. Старостина, И.И. Сыдорука, А.А. Фатьянова, B.C. Чернявского и др.
Вместе с тем, в трудах указанных ученых, во-первых, не рассматривались комплексно проблемы распределения полномочий органов власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной
безопасности, во-вторых, ими затронуты только отдельные аспекты проблемы: исследуются вопросы, связанные, в основном, с конкретными на-правлениями деятельности государственных органов в сфере обеспечения различных видов безопасности. Наконец, труды перечисленных ученых были ориентированы, как правило, на ситуацию, сложившуюся до принятия значительного количества основополагающих нормативных правовых актов, регулирующих отношения в указанной сфере и не учитывали современную правоприменительную практику.
В настоящей работе рассмотрен комплекс вопросов, связанных с разграничением компетенции, исследованием полномочий субъектов обеспечения общественной безопасности. В значительной степени в основе исследования лежит опыт, накопленный в указанной сфере органами власти Самарской области и органов местного самоуправления г. Тольятти, в частности результаты проведенного там эксперимента по организации охраны общественного порядка.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выявление актуальных проблем разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности, разработка рекомендаций и предложений по нормативно-правовому, организационному совершенствованию их деятельности в указанной сфере.
Реализация данной цели связана с решением следующих задач:
анализом современных правовых и организационных аспектов деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению безопасности личности и общества в различных сферах жизнедеятельности;
выявлением приоритетных направлений государственной политики в сфере обеспечения общественной безопасности, организации взаимоотношений в этой области федерального центра и регионов, возможностей и
перспектив передачи полномочий и расширения компетенции органов местного самоуправления;
определением основных способов и механизмов реализации компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере обеспечения общественной безопасности;
исследованием деятельности органов, ведомств и служб по обеспечению общественной безопасности Российской Федерации с целью оценки эффективности их функционирования, а также соотношения роли органов государственной власти и органов местного самоуправления в системе общественной безопасности;
системным анализом результатов практики участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных мер обеспечения общественной безопасности, в частности, итогов эксперимента по организации охраны общественного порядка в г. Тольятти Самарской области на предмет его практического использования в других регионах России1;
оценкой зарубежного опыта государственного управления в сфере обеспечения общественной безопасности, в частности, меры участия муниципальных органов в охранительной деятельности, возможности его применения в практике Российской Федерации.
Объект исследования - общественная безопасность как структурное свойство социальной системы, связанное с упорядоченностью общественных отношений с использованием правовых и иных регулятивных средств и обусловленное степенью эффективности реализации органами власти и органами местного самоуправления полномочий по защите прав и законных интересов личности и общества.
Предмет исследования - совокупность форм, способов и методов организации совместной и самостоятельной деятельности органов госу-
1 Указ Президента Российской Федерации от 17 сентября 1998 г. № 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» // Российская газ. 1998. № 182. 23сент.
дарственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности.
Методы диссертационного исследования. Основной составляющей методологии исследования является теория научного познания. При разработке проблемы и теоретическом обосновании выводов и рекомендаций использовались в совокупности различные методы исследования: анализ и синтез, формально-логический метод, метод экспертного системного моделирования, а также конкретно-социологические методы.
В целях изучения ряда аспектов деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности, достижения достоверности предлагаемых мер по ее совершенствованию был применен метод экспертного опроса. Диссертантом были опрошены 53 человека из числа депутатов представительных органов местного самоуправления Самарской области, депутатов Самарской Губернской Думы, руководящих работников местных администраций.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция России-ской Федерации, действующее законодательство, в том числе субъектов России, органов местного самоуправления, регламентирующее различные аспекты обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка, зарубежное законодательство. Также эмпирическую базу настоящего исследования дополнили материалы, подготовленные по результатам проведения эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления г. Тольятти Самарской области, изученные автором; данные, полученные в ходе проведения экспертного опроса работников органов государственной власти и местного самоуправления Самарской области по исследуемой проблематике.
Новизна исследования. Научная новизна исследования определяется тем, что оно проведено на основе анализа новейших нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов государственной власти
и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности.
Диссертация является комплексной монографической работой теоретико-прикладного характера, посвященной разработке крупной научной проблемы. Автором исследованы нормативно-правовые и организационные основы полномочий органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления в указанной сфере, проанализированы факторы, влияющие на обеспечение общественной безопасности, определены пути совершенствования организационных структур и т.д.
В работе обоснована необходимость разработки и принятия новых нормативных правовых актов, по некоторым действующим законам предложены конкретные изменения, в определенной степени, устраняющие существующие пробелы, предложены основные направления Концепции общественной безопасности.
Новизной отличаются обоснованные роль и место органов местного самоуправления в общегосударственной системе обеспечения общественной безопасности Российской Федерации. При этом диссертант опирался не только на теоретические разработки видных российских и зарубежных ученых, им обобщен и проанализирован богатый практический опыт, накопленный в исследуемой сфере, предложены пути его использования в целях совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка.
Положения, выносимые на защиту.
1. Общественная безопасность в совокупности с государственной и частной безопасностью образуют содержание национальной безопасности, являясь одновременно ее видами, дифференцируемыми в значительной степени по признаку объекта безопасности. При этом объектом государственной безопасности является государство, общественной - общество и личность, частной - организации и личность. Подобный вариант конкретизации объектов обусловлен тем фактом, что, если в разрешении вопросов
безопасности государства и общества, государства и личности и т.п. вероятно возникновение антагонизмов, то обеспечение безопасности общества невозможно без защиты личности, учета ее интересов и потребностей. Именно это условие, необходимое для правильного понимания целей, задач и принципов обеспечения общественной безопасности, подчеркивает отнесение к числу ее объектов личности, наравне с обществом.
Практика государственного регулирования в области обеспечения безопасности требует включения в число объектов национальной безопасности коммерческие и общественные организации. Проблему безопасности организаций, объединений ввиду общности методологического подхода к разработке мер защиты целесообразно рассматривать в единстве с проблемами обеспечения безопасности личности, объединяя безопасность данных объектов в один вид - частную безопасность. В этом случае, частную безопасность можно определить как защищенность личности, социальных групп, объединений и организаций от угроз, способствующую их благополучному существованию и развитию, а также беспрепятственной реализации прав, свобод и законных интересов. .
Приоритетным'значением в обеспечении общественной безопасности обладает поиск путей совершенствования общественных отношений, разработка мер и средств, направленных на повышение благополучия населения, защищенность от угроз, лежащих корнями в техно-, гидро-, био-, социосфере и т.д. Охрана общественного порядка по отношению к названным мерам играет вспомогательную, но немаловажную, роль, суть которой заключается в защите и поддержании образовавшегося или вновь складывающегося режима общественной жизни.
Административное право, регулируя значительную часть общественных отношений в сфере обеспечения общественной безопасности, занимает существенное место в российской правовой системе. В настоящее время остро ощущается отсутствие ее самостоятельной процессуальной
отрасли, в особенности той ее части, которая выходит на компетенцию субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
В организации деятельности по обеспечению общественной безопасности должен соблюдаться принцип системности. При этом высшим иерархическим элементом системы обеспечения общественной безопасности, а именно, федеральным органам государственной власти, должны, преимущественно, принадлежать контрольно-регулятивные функции, основным же звеном системы, ответственным за непосредственную разработку и реализации мер обеспечения общественной безопасности, должны стать органы местного самоуправления.
Чтобы получить эффективные муниципальные органы охраны общественного порядка, необходимо вывести их из подчинения органам государственной власти и передать муниципальным образованиям. Муниципальная полиция (милиция) должна содержаться за счет муниципальных бюджетов с участием бюджетов вышестоящих уровней (через обеспечение минимальных местных бюджетов или финансирование государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям).
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость диссертации определяется, тем, что в ней обоснована необходимость выделения и формирования отдельной административно-деликтной отрасли права и рассмотрена в рамках данной отрасли возможность возложения на органы местного самоуправления административно-процессуальных функций в области отдельных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность. Особым теоретическим значением обладают проведенная автором систематизация содержания национальной безопасности, что позволяет объективно ограничить круг явлений и процессов, подлежащих изучению в рамках учения об общественной безопасности; исследование процессов формирования и реализации компетенции органов власти и органов местного самоуправления в области обеспечения общественной безопасности. Означенные аспекты нашли
отражение в основных положениях авторской Концепции общественной безопасности.
Прикладное значение диссертации обусловлено в значительной степени тем, что оно осуществлено на материалах одного из субъектов Российской Федерации, а именно Самарской области (в том числе муниципальных образований г. Тольятти). Оно состоит в разработке ряда положений и рекомендаций правового, организационного и иного характера, которые могут быть использованы при решении практических задач определения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, организации их взаимодействия в сфере обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка. Положения диссертации могут быть использованы также в учебном процессе.
Апробация работы и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования, выводы и предложения диссертанта прошли практическую апробацию в процессе его профессиональной служебной деятельности, а также при проведении и анализе результатов эксперимента по организации охраны общественного порядка в г. Тольятти Самарской области.
Идеи и наиболее существенные положения работы были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях, в частности: «Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России» (Академия управления МВД России, 25 марта 2003 г.), «Актуальные проблемы борьбы с преступностью: история и современность» (Орел, 20 мая 2003 г.), «Обеспечение безопасности и правопорядка в транспортном комплексе России» (Москва 4-5 ноября 2003 г.) и др.
Часть работ опубликована в различных научных сборниках, специальных журналах и т.п.
Диссертация прошла обсуждение на заседании научного центра № 3 ВНИИ МВД России.
Концептуальные основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации
Современное политическое и социально-экономическое состояние российского общества, множество различных угроз его безопасному существованию и прогрессивному развитию, сложность противодействия этим угрозам обусловили необходимость поиска и использования новых путей и решений. Одним из таких решений является концептуальный подход в преодолении проблем, связанных с обеспечением безопасности личности, общества, государства.
Понятие «концепция» означает систему взглядов на те или иные явления, способ их рассмотрения, понимание тех или иных процессов. Концепция - это основная точка зрения, руководящая идея для освещения исследуемых вопросов, ведущий замысел, конструктивный принцип того или иного вида деятельности. Нередко данное слово понимается как теория, доктрина, однако при этом и говорится о теоретической концепции.
Концептуальный подход важен для организации отдельных видов деятельности, поскольку, по сути, объединяет в себе такие процессы эффективного управления, как целеполагание и планирование, ограничивая область общественных отношений, подвергаемую управленческому воздействию, обозначая качественные характеристики такового1.
В настоящее время организация государственного управления во многих сферах социальной жизни осуществляется с использованием концептуальных начал. Особенно точным данное утверждение является в отношении регулирования сфер обеспечения безопасности, примером чему ожно назвать Концепцию национальной безопасности Российской Федерации1, Доктрину информационной безопасности Российской Федерации2 и др.
Однако концептуальное видение, несмотря на активное проникновение в практику государственного управления, к сожалению, ныне не охватывает отдельные области жизни страны, организационное построение которых очевидно требует применения обобщенно-теоретического подхода. Таковой, на наш взгляд, является сфера обеспечения общественной безопасности.
В поддержку мнения о том, что принятие Концепции общественной безопасности Российской Федерации станет первым шагом в совершенствовании деятельности по охране интересов общества, прав и свобод российских граждан, в частности, свидетельствуют результаты проведенного нами опроса работников муниципальных представительных и исполнительных органов Самарской области, депутатов Самарской Губернской Думы. На вопрос «Как Вы считаете, какой документ (какие документы) в случае принятия способен (способны) наиболее активно повлиять на активизацию и совершенствование деятельности органов управления по обеспечению общественной безопасности?» более половины опрошенных (62.3%) высказались в пользу подготовки Концепции общественной безопасности3.
Конечно же, не стоит предполагать, что теоретические изыскания, посвященные обеспечению общественной безопасности, вовсе не проводятся в российской науке. Напротив, можно назвать несколько существующих ныне проектов документа, направленного на создание концептуально-теоретического базиса обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Одними из первых проект такого документа -Доктрины общественной безопасности Российской Федерации - подготовили в 1995 г. сотрудники Всероссийского научно-исследовательского института МВД России. Впоследствии данный проект докладывался на Совете Безопасности Российской Федерации.
Таким образом, сфера обеспечения общественной безопасности занимает внимание многих отечественных ученых, в трудах которых рассматриваются принципы и законы, необходимые для формирования Концепции общественной безопасности Российской Федерации. Однако к настоящему моменту официальной Концепции (Доктрины и т.п.) общественной безопасности в нашем государстве не существует, а перемены и реформы в жизни российского общества позволяют данной проблеме не терять своей актуальности и новизны.
В настоящем исследовании мы намерены осветить фундаментальные положения теории общественной безопасности, концептуальное закрепление которых послужит оптимизации управления в сфере противодействия угрозам общественному благополучию.
Главенствующее место в любой теории занимает понятийный аппарат. Отсутствие единой терминологии благоприятствует разночтениям, смысловым подменам, синонимизации различных по значению понятий, и на определенном этапе становится тормозом в развитии той или иной области научного знания. На практике неоднозначное толкование понятийной базы приводит к неясности целей и задач, качественной неопределенности субъектов деятельности, образуемой на соответствующем теоретическом фундаменте, множественности и дублированию функциональных связей между ними. Поэтому в исследовании проблем обеспечения общественной безопасности, в первую очередь, необходимо определить области понятий, оперирование которыми необходимо при развитии и практическом опосредовании положений теории общественной безопасности. Иными словами, понятийный аппарат составляет часть указанной теории, имеющую прямое практическое значение и нуждающуюся в концептуальном закреплении для эффективного планирования и организации деятельности по обеспечению общественной безопасности.
В ракурсе исследуемой нами проблемы ключевым значением обладает понятие «общественная безопасность», предваряя анализ которого необходимым представляется рассмотрение родового понятия «безопасность». Данный подход, по нашему мнению, может способствовать углубленному пониманию смысла выражения «общественная безопасность».
В современной научной литературе однозначное понимание термина «безопасность», к сожалению, еще не сформировано. С одной стороны, существует значительное количество близких по содержанию формулировок, которые не совсем точно отражают суть явления, с другой, отдельные наиболее важные аспекты и характерные черты безопасности часто не находят отражения.
Административно-правовые формы обеспечения общественной безопасности
Субъекты обеспечения общественной безопасности в пределах своей компетенции имеют право действовать тем или иным способом с учетом обстоятельств и условий, в которых они находятся. Эти действия находят воплощение в определенных формах - объективном выражении их сущности. В то же время, эти действия выражают содержание функций обеспечения общественной безопасности, в них реализуются компетенция субъекта обеспечения общественной безопасности, его полномочия и обязанности1.
Под формами обеспечения общественной безопасности мы будем понимать объективированное выражение сущности действий субъектов ее обеспечения . Понятно, что эффективность функционирования этих субъектов во многом зависит от использования тех или иных форм деятельности, что они призваны, в значительной степени, способствовать целесообразной реализации функций обеспечения общественной безопасности, достижению поставленных целей.
Спектр целей, задач, функций обеспечения общественной безопасности обусловливает наличие многообразия форм обеспечения. В целях нашего исследования выделим только административно-правовые формы обеспечения общественной безопасности.
По мнению И.И. Сыдорука, под правовыми формами необходимо понимать весь механизм правового регулирования, которым располагает государство. Правовые (организационные) формы заключаются в одно- одной по своим внешним признакам деятельности государства, не влекущей за собой юридических последствий.
Следует отметить, что административно-правовые формы обеспечения общественной безопасности имеют государственно-властный характер. Посредством их реализуются задачи и функции органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности. Государственно-властный характер административной деятельности по обеспечению общественной безопасности состоит в осуществлении субъектами от имени государства в рамках своей компетенции полномочий, определенных нормативными правовыми актами. Поскольку органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе отдавать обязательные для исполнения распоряжения, указания, применять в случае необходимости предусмотренные нормами права меры принуждения, то административное обеспечение общественной безопасности носит распорядительный характер.
Вопросы раскрытия содержания административно-правовых форм, их дифференциации до настоящего времени являются дискуссионными. Так, по мнению И.И. Веремеенко, административно правовому регулированию в сфере обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка подлежат все отношения, которые складываются в процессе исполнительно-распорядительной деятельности государства по поводу обеспечения личной и общественной безопасности в общественных местах и тем самым обстановки общественного спокойствия и нормального течения общественной жизни, нарушение которых не представляет собой большой общественной опасности. Подчеркивается, что основанием возникновения организуемых правоотношений в исследуемой сфере является только лишь административное правонарушение .
Несколько иначе на проблему смотрят Л.Л. Попов и М.И. Еропкин. По их мнению, административно-правовые меры могут быть использованы и для пресечения преступных деяний (использование спецсредств, оружия и т.п.).
Поддерживая мнение, что применение административно-правовых мер связано исключительно с охраной правопорядка, тем не менее, следует иметь в виду, что нормативные акты высших органов государственной власти содержат в себе не только нормы административного права, но и нормы иных отраслей.
Таким образом, административно-правовые формы отражают не только специфику полномочий органов власти (и органов местного самоуправления также), но и раскрывают содержание административно-правового воздействия как формы государственного регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка.
В научной литературе существуют различные критерии классификации административно-правовых форм обеспечения общественной безопасности. Некоторые ученые, практически отождествляя формы и методы правового регулирования, выделяют и анализируют только формы, связан-ные с правоустановлением, правоприменением и правоохранением . Другие исследователи классифицируют формы по целенаправленности, содержанию, способу выражения, наименованию, субъектам безопасности и т.д.3.
На наш взгляд, вторая классификация несколько шире и точнее раскрывает содержание административно-правовых форм, и поэтому будет рассмотрена далее.
При проведении классификации административно-правовых форм обеспечения общественной безопасности по критерию целенаправленности последние можно разделить на внутренние и внешние. К внутренним формам следует отнести те, целью которых являются структурные преобразования внутри субъекта обеспечения общественной безопасности (внутри системы субъектов обеспечения безопасности), необходимые для более эффективного исполнения тех или иных функций обеспечения общественной безопасности. Внешние административно-правовые формы обеспечения общественной безопасности посвящены достижению целей, лежащих за границами системы субъектов безопасности, и определяют собственное содержание обеспечительной деятельности.
Следует отметить, что такое деление в значительной степени условно, поскольку зачастую на практике достаточно сложно выделить те или иные формы в чистом виде. Чаще существуют смешанные формы. В качестве примера можно назвать некоторые положения Программы обеспечения общественного порядка и предупреждения преступности в г. Тольятти на 2002 - 2003 гг.1: о реорганизации ныне действующих отрядов содействия милиции и использовании их в целях охраны общественного порядка и ведения превентивной работы среди населения; о привлечении к этому направлению работы частных охранных структур, войсковых частей (п. 2.3); о инициировании областного нормотворчества по вопросам обеспечения общественного порядка, административной ответственности за нарушение правил благоустройства, санитарии, природоохранного законодательства; о ревизии местных нормативных актов по вопросам обеспечения общественного порядка, благоустройства, санитарии (п. 2.7).
Система обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, роль и место в ней органов местного самоуправления
Исследуя полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области обеспечения общественной безопасности, при определении места и роли органов местного самоуправления в системе обеспечения общественной безопасности, помимо законодательного регулирования, отражающего общий порядок организации управления в данной сфере, необходимо затронуть, прежде всего, деятельность собственно системы обеспечения общественной безопасности.
В современный период российской истории, к сожалению, сложно утверждать о наличии эффективной и адекватной угрозам системы органов обеспечения общественной безопасности. Эффективность функционирования этой системы в Российской Федерации, с ее многонациональным и многоконфессиональным составом, особенностями и традициями, огромной территорией и богатейшими природными ресурсами во многом зависит от взаимоотношений центра и регионов, от региональной политики государства. Эффективность обеспечения безопасности граждан и общества, а в целом и государства, обусловлена в значительной степени деятельностью органов государственной власти, в особенности в современных условиях социально-экономического развития России, осуществления полномасштабной административной реформы.
Ситуация, наблюдаемая в сфере организации деятельности по защите интересов личности и общества, характерна для всех участков общественных отношений, регулирование которых является задачей системы государственного управления.
Не секрет, что система государственного управления относится к числу сложных систем, существенной чертой которых, связанной с направленностью на достижение огромного числа целей, является множественность разноцелевых функций у ее структурных элементов. Одновременно, современный управленческий подход обусловливает решение задач общественной безопасности в рамках деятельности системы обеспечения национальной безопасности, отдельные функциональные элементы которой в числе прочих выполняют мероприятия по защите общественных и личностных интересов, что делает границы системы общественной безопасности достаточно размытыми.
Проблема выделить обособленно систему общественной безопасности представляется неразрешимой в настоящее время еще и потому, что отдельные функции, подразумеваемые в составе компетенции субъектов системы, транслируются представителям широких кругов общественности. Учитывая сложившуюся ситуацию, необходимо уточнить, что, обращаясь к категории «система обеспечения общественной безопасности» в настоящем исследовании, мы подразумеваем совокупность органов государственной власти, органов и служб, образуемых на региональной базе, а также государственных и негосударственных организаций, отдельных граждан, в силу своей компетенции или личной инициативы причастных к обеспечительной деятельности.
Систему обеспечения общественной безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Вопросы, связанные с обеспечением обороны и безопасности российского государства, его граждан, общественных объединений и организаций в соответствии с Конституцией РФ относятся к компетенции Российской Федерации (ст. 71). Это положение указывает, что главным субъектом обеспечения безопасности является государство , которое в соответствии с действующим законодательством гарантирует безопасность каждого гражданина России на территории и за пределами Российской Федерации. Охранные функции государство реализует через органы законодательной, исполнительной и судебной власти.
Органы законодательной власти определяют основные направления и приоритеты в защите жизненно важных интересов объектов безопасности; формируют сферу правового регулирования отношений обеспечения безопасности; устанавливают порядок организации и функционирования органов обеспечения безопасности; осуществляют контроль над их деятельностью и т.д.
Законодательное регулирование отношений в сфере общественной безопасности в общероссийском масштабе осуществляет Федеральное Собрание Российской Федерации. В рамках деятельности Федерального Собрания РФ принимаются законы, определяющие правовой статус граждан в сфере безопасности, систему общественной безопасности и ее функции, порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, устанавливаются общие принципы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению общественной безопасности. Федеральное Собрание РФ рассматривает вопросы о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, принимает решение о включении в их состав новых социально-недопустимых деяний, упразднении действующих статей.
Механизм реализации компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности
Взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики. Путем этого взаимодействия в регионе обеспечивается комплексное решение вопросов обслуживания населения, обеспечение общественной безопасности и охраны общественного порядка. Такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствует через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укреплению основ государственности, созданию условий безопасного и прогрессивного развития общества, обеспечению законности и правопорядка. Особое место во взаимодействии федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления занимает сфера организации общественного порядка. В этом плане представляет значительный интерес эксперимент, который был осуществлен в некоторых субъектах Российской Федерации, на территориях их муниципальных образований. Указом Президента Российской Федерации в 1998 г. было провозглашено о начале эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления и утверждено Положение о порядке проведения такого эксперимента . Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проводился эксперимент, было рекомендовано по согласованию с МВД России разработать и осуществить комплекс мер, направленных на создание правовых, организационных и материальных условий для реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка, ускорение процесса формирования муниципальных органов охраны общественного порядка. При Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации была образована Межведомственная комиссия, которой было поручено обобщить результаты эксперимента и до 1 января 2000 г. внести Президенту Российской Федерации предложения по реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка. Основными целями эксперимента являлись: - определение правовых, организационных, материальных и иных условий, необходимых для формирования и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка; - поиск оптимальных путей формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, определение их организационно-правовых форм и объема полномочий, направлений и способов взаимодействия с другими субъектами правоохранительной деятельности; - определение порядка контроля со стороны государства, органов местного самоуправления и населения за деятельностью муниципальных органов охраны общественного порядка. Правовую основу эксперимента составили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», указы Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности в Российской Федерации» и от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка», а также иные нормативные правовые ак- ты, действовавшие в то время и регулировавшие деятельность подразделений милиции в Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы и иные нормативные правовые акты муниципальных образований, принятые в пределах их предметов ведения. Участниками эксперимента стали подразделения МВД России, которые: - определили совместно с органами местного самоуправления подразделения и службы милиции общественной безопасности, принявшие участие в эксперименте; - осуществляли контроль за соблюдением подразделениями и службами милиции общественной безопасности, принимающими участие в эксперименте, требований федеральных и субъектовых правовых актов; - осуществляли информационное обслуживание и организовывали взаимодействие подразделений и служб милиции общественной безопасности, принимающих участие в эксперименте, с криминальной милицией, а также с иными подразделениями и службами органов внутренних дел Российской Федерации; - решали организационно-штатные и кадровые вопросы (по представлениям начальников милиции общественной безопасности и предложениям органов местного самоуправления); - осуществляли на возмездной основе материально-техническое обеспечение подразделений и служб милиции общественной безопасности, принимающих участие в эксперименте. Органы местного самоуправления муниципальных образований-участников эксперимента: - определяли совместно с начальниками территориальных органов внутренних дел задачи по охране общественного порядка, а также согласо вывали текущие и перспективные планы работы по охране общественного порядка;
