Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теорегико-исторические основы взаимодействия органов исполниелыюй власти с органами местного самоуправления 12
1. Теоретические основы взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления 12
2. Исторические основы взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления 40
Глава 2. Взаимодействие органов исполнительной власти РФ с органами местного самоуправления в современных условиях 70
1. Правовое регулирование взаимодействия органов исполнительной власти с оріанами местного самоуправления 70
2. Основные формы взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления 99
3. Проблемы совершенствования организационно-правовых форм взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления 127
Заключение 154
Библиография 157
- Теоретические основы взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления
- Исторические основы взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления
- Основные формы взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления
- Проблемы совершенствования организационно-правовых форм взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема организации государственной власти в Российской Федерации и её взаимоотношение с органами местного самоуправления на уровне субъектов Федерации в условиях административной реформы носит актуальный характер и имеет важное практическое значение. Это направление занимает одно из центральных мест в административно правовой науке. Эффективность государственности в условиях федеративного устройства в немалой степени зависит от того, насколько рационально организована система государственной власти в субъектах Федерации, насколько четко налажено взаимодействие государственных органов с органами местного самоуправления, насколько совершенна нормативно-правовая база, регулирующая данную сферу общественных отношений, как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов
Следует отметить, что несмотря на уже проведенные исследования обозначенных проблем в ряде субъектах Федерации, таких как: Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Татарстан, Республика Калмыкия, Республика Дагестан, Алтайский и Красноярский края, Пензенская, Ростовская, Челябинская области, г.Санкт-Петербург и др.) и ведущиеся аналогичные исследования в некоторых других субъектах Федерации, вопросы организации взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в городе Москве, как городе федерального значения, столице Федерации и территориального образования с особым статусом, остаются еще недостаточно изученными.
История свидетельствует, что государство и общество нуждаются в функционировании местной власти и ее органов управления. Поэтому необходимо создать условия для существования сильных муниципальных образований, которые бы могли ежеминутно решать насущные проблемы подведомственной им территории.
Необходимо подчеркнуть, что до настоящего времени проблема взаимодействия, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления остается актуальной, так как на многие вопросы, возникающие в этой области, пока не всегда можно найти четкие ответы, как в теории права, так и в практике правового регулирования данных отношений.
Актуальность выбора темы заключается также в необходимости разработать предложения, направленные на повышение эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления посредством внесения ряда изменений в действующее законодательство, рекомендаций, касающихся принятия нового законодательства на федеральном уровне, а также упорядочения отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления путем закрепления за органами государственной власти ряда контрольных и надзорных полномочий.
Таким образом, научная и практическая значимость, недостаточная разработанность данной проблемы на уровне г. Москвы явились основанием для выбора темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Теоретической основой диссертационного исследования стали научные монографии и статьи дореволюционных и современных российских и зарубежных правоведов в области административного права по вопросам развития, правового закрепления и практической реализации форм публичной власти в России.
Проблематику взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления затрагивали в своих исследованиях многие авторы. В работах С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, В.В. Альхименко, А.С. Автономова, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, И.Л. Бачило, Е.В. Белоусова, В.И. Васильева, Ю.А. Дмитриева, А.А. Замотаева, О.Е. Кутафина, Л.Е. Лаптева, М.Н. Марченко, В.Н. Медведева, И.И. Овчинникова, Л.А. Ревенко, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, А.И. Черкасова, К.Ф. Шеремета, Ю.Л.
Шульженко, Е.С. Шугрина и ряда других авторов были исследованы различные вопросы организации и реализации государственной власти субъектов Федерации в условиях совершенствования федеративных отношений в России, а также вопросы организации местного самоуправления как в период становления данного вида публичной власти, так и в период ее реформирования.
При осмыслении процесса эволюции муниципальной власти в России не могли быть оставлены без внимания и труды по истории русского государственного права и управления А.Д. Градовского, В.М. Грибовского, Н.М. Коркунова, затрагивающие вопросы организации управления и самоуправления в городе Москве в XVIII-XIX веках, а также таких исследователей как В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, Б.В. Веселовского, А.Д. Градовского, И.И Дитятина, В.В. Ивановского, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, П.П. Тройского, Б.Н. Чичерина и др.
Отдельные вопросы эволюции органов государственной власти и управления в городе Москве исследовались Д.Б. Агафонкиным, С.Ф. Гребениченко, М.В. Васильевым, С.В.Ко даном и др.
В работе над диссертацией использовалась нормативно-правовая база, включающая международные правовые акты, действующее федеральное законодательство Российской Федерации, законодательство города Москвы, решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, а также законодательство СССР и РСФСР, дореволюционные и зарубежные источники.
Автор также опирался на труд Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства», в котором раскрываются базовые положения о местном самоуправлении как о специфической форме власти, технологии и методики управления муниципальным хозяйством .
1 См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М., Госиздат, 1928.
Наличие таких фундаментальных работ дало автору возможность проведения сравнительного анализа «старой» и «новой» системы управления городом, позволила сформулировать выводы и прогнозы.
Цель и задачи исследования. Цель данного исследования - наиболее полно и комплексно показать общие и специальные вопросы организации, развития и осуществления взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации на примере города федерального значения Москвы.
Для достижения поставленной цели предпринята попытка решить следующие задачи:
выявление закономерностей эволюции системы и статусов органов государственной власти и государственного управления в XVII-XX веках, а так же государственного управления и местного самоуправления в Москве;
исследование специфики организации местного самоуправления в Москве и проблем разграничения полномочий с органами государственной власти, а также эффективности осуществления местного самоуправления Москвы на современном этапе и определение проблем и перспектив его развития;
анализ административно-правовых основ современной организации государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации вообще и в городах федерального значения, в частности;
представление характеристики территориальной организации публичной власти в городе Москве, выявление общих тенденций становления местных органов государственной власти и местного самоуправления;
выработка конкретных практических рекомендаций по совершенствованию законодательства Российской Федерации по вопросу взаимоотношения органов государственной власти и органов местного
самоуправления.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы. В их числе можно назвать: системно-структурный, формально логический, социологический, сравнительного правоведения, системного анализа, конкретно-исторический, технико-юридический и иные методы познания правовых, социальных и политических явлений и процессов. В процессе диссертационного исследования автором использовались нормативно-правовой, исторический, сравнительно-правовой и иные специальные методы научного познания.
Объектом исследования являются правовые основы, принципы и формы организации взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории Российской Федерации, выявление особенностей такого взаимодействия в городе федерального значения Москве с учетом историко-правового анализа развития городского самоуправления, практики и роли органов публичной администрации и их должностных лиц в решении местных вопросов.
Предметом исследования являются вопросы правовой регламентации осуществления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, их особенности, существующие в городе федерального значения Москве, проблемы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления города, а также выявление и совершенствование данных отношений на современном этапе.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу теоретико-правовых и практических
вопросов деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Научная новизна определяется современной постановкой проблемы организации государственной власти в Российской Федерации и ее взаимодействия с органами местного самоуправления на уровне субъектов Федерации, учитывая опыт г. Москвы.
Научная новизна так же определяется теми предложениями научно-теоретического характера, высказанных в диссертации, и предложениями по совершенствованию законодательства, регулирующего организацию государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
Обосновывается ошибочность суждения о том, что в местном самоуправлении происходит совпадение объекта и субъекта управления. Сторонники данной точки зрения основываются на том, что в местном самоуправлении управляющий субъект - население муниципального образования (местное сообщество) - является одновременно и объектом управления. В связи с целым рядом признаков, присущих местному самоуправлению, например таких, как выборы органов местного самоуправления, участие населения в жизни гражданского общества, направление деятельности органов местного самоуправления, данное утверждение не может быть оценено как позитивное.
В диссертационном исследовании, опираясь на анализ исторических аспектов становления системы местного самоуправления в России, и в частности в Москве, а также с учетом порядка их взаимоотношения с органами государственной власти в период XVII-XX вв., доказывается, что на всем протяжении становления и существования российской, а в последующем и советской, государственности, организация местного самоуправления всегда насаждалась «сверху».
Основываясь на исторических фактах сделан вывод, что вся система местного самоуправления в Москве проходит трансформацию - от просто номинально заявленных органов, до органов, которым государственная власть постепенно делегирует часть своих полномочий, пусть и не первоочередных. Это является положительной тенденцией, учитывая что до принятия Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» районная управа на деле заменяла собой органы местного самоуправления, являясь практически основным звеном местного самоуправления в Москве, в следствии чего все вопросы, которые можно отнести к нуждам и требованиям местных сообществ, были фактически растворены на всех уровнях властных структур.
В процессе рассмотрения системы местного самоуправления в Российской Федерации, сделан вывод, что организации муниципальной власти в современной России свойственны не только признаки дуалистической модели, но и признаки децентрализованной модели, которые частично закреплены в действующем законодательстве (например определение государством основ осуществления и функционирования местного самоуправления посредством закрепления конституционных основ местного самоуправления).
Внесены предложения по усилению ряда полномочий органов государственной власти по контролю за надлежащим исполнением местными властями своих обязательных задач. В частности, это касается надзорной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за соблюдением законодательства при принятии органами местного самоуправления различных муниципальных актов, в особенности тех, которые рассчитаны на длительное применение и распространяющих свое действие на всех или многих граждан, проживающих в границах соответствующей административно-территориальной единицы. Этого можно достигнуть только путем законодательного закрепления обязанности органов местного
2 Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
самоуправления направлять проекты соответствующих муниципальных актов в региональные органы прокуратуры Российской Федерации.
По результатам проведенного исследования были разработаны практические рекомендации по принятию соответствующего федерального закона об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями органов государственной власти, который бы, в отличие от Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» более полно и детально регламентировал все аспекты данных правоотношений. Принятие такого закона способствовало бы унификации всех соответствующих нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, ранее принятых по данному вопросу.
Сформулированы выводы по реформированию бюджетного законодательства Российской Федерации, в части возможности расширения полномочий субъектов Федерации по адаптации системы местного самоуправления и ее налогово-бюджетной базы к специфическим условиям каждого региона и расширения прав органов местного самоуправления в области налогового администрирования.
В ходе научного исследования автор пришел к выводу, что в Российской Федерации назрела необходимость переосмыслить сложившееся в теории и практике понимание соотношения государственной власти и местного самоуправления в городах федерального значения и отказаться от такой интерпретации конституционных принципов, в соответствии с которой отделение местного самоуправление от государства возводится в абсолют. Данное предложение основывается на опыте организации государственной власти и местного самоуправления в федеральных землях Германии.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют целый ряд правовых
институтов административного и муниципального права, а также ряд разделов учебных дисциплин. Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для последующих научных исследовании, законотворческой деятельности, а также при чтении специальных учебных курсов на юридических факультетах высших учебных заведений.
Апробация результатов исследования производилась в виде научных докладов на конференциях. Основные положения диссертационного исследования изложены в двух научных статьях. Ряд выводов диссертанта получили апробацию в практической деятельности внутригородского муниципального образования Таганское, управе района Таганское.
Структура диссертации определена содержанием темы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка литературы
Теоретические основы взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления
Проблема взаимодействия государственной власти с органами местного самоуправления является одной из центральных в современной правовой науке. Эффективность государственности, особенно в условиях федеративного устройства, зависит от того, насколько рационально организована вертикаль власти, в которую в том или ином смысле входят и органы местного самоуправления.
С правовой точки зрения власть - это конституционно-правовой институт, то есть система правовых норм, регулирующих данное социальное явление.
В юридическую науку с теми или иными уточнениями вошло следующее определение власти данное немецким ученым М. Вебером: «власть — это возможность проводить собственную волю даже вопреки сопротивлению»3.
Государственная власть, как отмечает В.А. Черепанов, по своей природе едина. Но единство ее обеспечивается не единством структуры органов власти, не демократическим централизмом, а единством её учредительной природы. «...Она имеет две формы своего проявления: федеративную и региональную. Обе эти формы действуют на территории субъекта Российской Федерации одновременно, причем не обособленно и раздельно, а дополняя друг друга, образуют в своем взаимодействии единство всей системы государственной власти в стране».4 Впервые, данное мнение было обосновано в начале XX века А.С. Ященко5. Его сторонниками также являются М.В. Глигич -Золотарева, А.В. Киселева, А.В. Нестеренко и Вышеуказанный подход основывается на анализе первых слов Конституции Российской Федерации:-"«Мы, многонациональный народ
Российской Федерации...» Народное начало, по мнению В.Е. Чиркина, наиболее исчерпывающим образом закреплено в положениях ст. 3 Конституции Российской Федерации о суверенитете народа как единственного источника власти.7 Поэтому каждый субъект Федерации не получает право на власть от .Федерации как генерал-губернаторство или наместничество в Российской Империи, но обладает собственной учредительной властью. Такой же позиции придерживаются Б.С. Эбзеев и Л.М. Карапетян.8
По нашему мнению, данный подход с некоторыми оговорками можно перенести и на сферу организации местного самоуправления в каждом субъекте Федерации. Как отмечал И.В. Выдрин, суверенитет народа проявляется как. в форме организации государственной власти на всей территории страны, так и в форме организации власти муниципальной в тех же пространственных (территориальных) пределах.9
В настоящее время1 существует ряд различных теорий о правовой природе местного самоуправления. Учитывая, что данный вопрос в последнее время активно исследуется различными специалистами, целью настоящего исследования его обстоятельный анализ не является, в то же время далее будут кратко рассмотрены основные теории возникновения местного самоуправления.
Определение теоретических основ местного самоуправления правомерно начать с определения термина самоуправление. В прямом смысле термин «самоуправление» означает «сам управляю собой, своими делами», что предполагает определенного рода независимость, от центральных органов власти решать свои внутренние проблемы1 .
В Европе выражение «самоуправление» появилось в конце XIX -начале XX века и обозначало управление каким-либо кругом дел самими заинтересованными гражданами, непосредственно или через избранные ими органы без вмешательства со стороны иной власти.
В современном- обществе местное самоуправление рассматривается как одна из необходимых основ демократического строя, как важнейший принцип организации власти в государстве, как непременное условие формирования и развития гражданского общества.
В западной научной литературе наиболее распространенным является определение германского ученого Г. Еллинек12: «Самоуправление - это есть государственное управление через посредство лиц; не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц».
Фактически термин самоуправление выступает синонимом местного самоуправления13. Подразумевается, что хозяйственными и иными делами какой-либо административно-территориальной единицы заведуют ее жители, а не центральные органы власти. В этом смысле самоуправление выступает в качестве самостоятельного института государственного права.
В Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы в 1985г. и ратифицированной Российской Федерацией в 1998 г.15, приводится такое определение местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
В дореволюционных земских- кругах большим распространением пользовалось следующее определение Н. Лазаревского16: «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением». Наконец, наиболее известные зарубежные теоретики местного самоуправления Р. Редлих17 и П. Ашлей18 определяют местное самоуправление, как «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательною властью или которые принадлежат им по общему праву (Common Law)».
Сущностное наполнение местного самоуправления в большой степени зависит от приверженности той или иной теории его возникновения. В процессе многовекового становления этого института развивающаяся научная мысль знала немало противоречивых теорий.
Исторические основы взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления
В данный период были предприняты и первые шаги по организации муниципальной власти в Москве. К тому времени территория Москвы делилась на 33 административных района, управляемые 33 районными советами народных депутатов и 33 их исполнительными комитетами. В соответствии с Распоряжениями Мэра Москвы от 5.07.1991 г. № 41-РМ «О проведении работы по формированию муниципальных округов в г. Москве» " йот 12.09.1991 г. № 146-РМ «О становлении временных границ муниципальных округов Москвы» они были реорганизованы в 10 административных округов и 148 районов (сейчас их 125) под управлением 10 Префектур. " Данное деление было закреплено Совместным постановлением Президента РФ и Председателя Верховного Совета РФ от 3 января 1992 года №7 «Об административно-территориальном делении города Москвы».123
В каждом районе появились муниципалитеты, которые действовали тогда в системе органов исполнительной власти. Основными целями реформ провозглашались «приближение органов исполнительной власти к населению» и «существенная децентрализация управления городом». Но высказывались и иные точки зрения, согласно которым изменения были предприняты с целью подавления сторонниками Б.Н. Ельцина, Г.Х Попова и Ю.М. Лужкова депутатской оппозиции в самом Моссовете.
После отставки 4.06.1992 г. избранного Мэра Москвы Г.Х. Попова Президент РФ своим указом назначил на этот пост Ю.М. Лужкова. В то время практика подобного назначения высших должностных лиц органов исполнительной власти в субъектах Федерации была достаточно распространена. Но Моссовет объявил недоверие новому мэру и обратился в суд. Высшие судебные инстанции подтвердили законность Указа Президента РФ. Поскольку Моссовет поддержал действия Верховного Совета РФ во время обострения конституционного кризиса осени 1993 года, Президент РФ Указом от 7.10.1993 г. № 1594 «О прекращении полномочий Московского городского Совета народных депутатов, Зеленоградского городского Совета народных депутатов, районных Советов народных депутатов, поселковых и сельского Советов народных депутатов в г. Москве» прекратил полномочия всех советских органов столицы. 5
Вскоре в соответствии с Указом Президента РФ от 24.10.1993 г. №1738 «О поддержке мер правительства Москвы-и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в г. Москве и Московской области» были введены в действие положения о выборах в Московскую городскую Думу 12.12.1993 г. Временное положение о системе органов государственной власти в городе Москве. В соответствии с Временным положением в г. Москве создавался представительный, законодательный орган, избираемый населением, Московская городская Дума. Московская городская администрация - Мэрия Москвы являлась коллегиальным органом-исполнительной власти, возглавляемым Мэром. В систему органов исполнительной власти входили: Мэрия; Правительство Москвы (также формируемое и возглавляемое Мэром); отраслевые и территориальные органы управления городом и иные органы, создаваемые Мэром Москвы. Такая схема полностью соответствовала системе высших органов государственной власти РФ, закрепленной президентским проектом Конституции РФ с той разницей, что Мэр Москвы не был наделен правом досрочного роспуска городской Думы.
Итак, анализ развития систем управления.городом Москвой позволяет утверждать, что периоды государственных преобразований сопровождались значительной концентрацией в руках государственного аппарата всей полноты власти, унитаризацией государственного устройства в масштабах страны и ограничением деятельности органов народного самоуправления в городах. Такими институтами выступали: генерал-губернаторство на региональном уровне и различные казенные палаты на уровне городов. Фактически, как уже отмечалось ранее в данной работе, «городское самоуправление оказалось послушным орудием и стало лишь подсобным органом правительства по вопросам местного значения».
Попытки организации местного самоуправления обуславливались следующими причинами:
1. усиление центральной власти - только тогда, когда органы государственной власти чувствовали себя наиболее сильными (например, реформы Петра I и Екатерины II) они задумывались о местном самоуправлении, и наоборот, когда органы местной власти проявляли определенное «недоверие» и «не подконтрольность» центральным властям, то проводилась контрреформистская политика, в результате которой органы местного самоуправления были крайне управляемы и полностью подконтрольны центральной власти (Александр III).
2. изменения в избирательной системе - завышенный сословный или материальный ценз закрывал дорогу в органы местной власти большей части населения, которая наиболее остальных нуждалась в представлении и защите своих прав и интересов.
3. учреждение новых территориальных единиц - деление страны на округа, уезды, губернии, земства, деление городов на районы подразумевает, что в целях сохранения контроля над данными территориями во главе них следует учреждать новые органы власти. Такими и были в городах городской голова, общая городская Дума (распорядительный орган); распорядительная городская Дума (исполнительный орган), которые являлись органами местного самоуправления.
Таким образом, видно, что формирование местного самоуправления в Москве происходило не благодаря желанию населения, а в связи с желанием руководителей государства соответствовать требованиям и нормам, принятым в западном обществе (введение новых органов власти по аналогии с западными странами — магистраты, палаты и т.п., заимствование избирательной системы).
Начиная с XVIII века, система управления московским регионом и городом Москвой выступала своеобразным полигоном, на котором центральным правительством отрабатывались различные схемы и институты, необходимые для унификации управления и самоуправления во всем российском государстве. Характерно, что данная тенденция не прекратилась и в период распада Империи. Именно в Московской губернии возникла советская форма самоорганизации революционной диктатуры. В Москве конца 80-х начала 90-х гг. XX века были предприняты первые попытки проведения многопартийных выборов, введения разделения властей, создания условий для муниципальной реформы.
Основные формы взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления
Функции районной Управы можно было разделить на два крупных блока: собственные организационно-исполнительские (формирование и исполнение сметы расходов, планирование социально-экономического развития, содержание и ремонт жилого фонда, реализация мер поддержки социально незащищенных групп населения и др.); контрольно-координационные (контроль в сфере потребительского рынка и услуг, экологический контроль, координация деятельности, территориальных подразделений органов городской администрации и др.).
В. рамках проводимой реформы федеративных отношений наблюдается тенденция децентрализации столичных функций: закрепление за Москвой статуса столицы Российской Федерации не исключает возможности делегирования осуществления отдельных столичных функций другим городам (в частности Санкт-Петербургу). Статус Москвы и Санкт-Петербурга дополняется их характеристикой в качестве административных центров других субъектов Российской Федерации - Московской и Ленинградской областей, что предполагает особый характер взаимоотношений, складывающихся «по горизонтали» между городами федерального значения и соответствующими областями, а также их органами.
Несмотря на то, что города федерального значения представляют собой городские поселения, вопрос о возможности совмещения ими статуса субъекта Федерации и муниципального образования решается в российском законодательстве и судебной практике отрицательно. Первоначально в редакции до 2001 г. Устава города Москвы от 28.06.1995г.145 утверждалось, что общегородские органы соединяют функции государственной власти и местного самоуправления (п.26 ст. 11). Однако данное положение не
Вестник Московской Думы. 1995. № 4. согласовывалось с закрепленным в п.5 ст. 14 Федерального закона от 1995 г. принципом: «осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается». Соответственно, Верховный Суд РФ в Определении от 30.03.2001 года по делу № 5-Г01-12146 подтвердил вывод Московского городского суда о противоречии федеральному законодательству тех положений Устава города Москвы, которыми устанавливался двойной статус представительного и исполнительного органов власти как органов городского (местного) самоуправления и как органов государственной власти субъекта Федерации. Совмещение указанных функций в одной системе органов Суд квалифицировал как «лишение жителей Москвы конституционногоправа на осуществление самостоятельного и независимого от государственной власти местного самоуправления». Развивая данный вывод, Верховный Суд определил, что «общегородских органов местного самоуправления в Москве не существует», а, значит, Москва, будучи городом федерального значения - субъектом Российской Федерации, не может быть одновременно муниципальным образованием. Впредь до приведения Московского законодательства в соответствии с федеральным законодательством Суд признал представительные и исполнительные органы власти районов органами местного самоуправления города Москвы. Указанный подход к соотношению государственной власти и местного самоуправления в городах федерального значения подтверждается и в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в ряде его решений147.
Электронный ресурс. Режим доступа: Консультант Плюс. Судебная практика. 147 См. напр.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 06.02.2003 г. № 75-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Карпова Игоря Алексеевича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 69 Устава города Москвы, статьи 5 Закона города Москвы «О районной управе в городе Москве» и части 6 статьи 2 Закона города Москвы «О внесении изменений и дополнений в Устав города Москвы» (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.2003. № 4); Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 05.06.2003 г. № 274-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности абзаца 2 пункта 3 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и жалобы администрации муниципального образования «Смольнинское» на нарушение той же нормой конституционных прав и свобод» (Вестник Таким образом, в российской теории и практике преобладает интерпретация положений ст. 12 российской Конституции и Федерального Закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 , согласно которой отделение местного самоуправления от государственной власти понимается весьма широко, причем не только в организационной, но и функциональной плоскости; соответственно разграничение государственной власти и местного самоуправления рассматривается как требование, общее для всех субъектов Российской Федерации, включая1 города федерального значения, невзирая на их особенности.
Федеральный Закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации.местного самоуправления в Российской.Федерации» 149 подходит к определению собственной сферы деятельности местного самоуправления иначе чем Федеральный Закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ. Он не-устраняет полностью общественные признаки муниципальной власти, а ослабляет их и усиливает государственную составляющую в природе местного самоуправления.
В Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ предпринята попытка преодолеть возникшее в законодательстве и практике смешение организационного и функционального аспектов обособления местного самоуправления от государственной власти. Бесспорным остается конституционное положение об организационной самостоятельности муниципальных образований, органы, которых не входят в систему органов государственной власти (ч.4 ст.34 Федерального Закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ). Что же касается механизма реализации вопросов местного значения и осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, Федеральный Закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ уже менее категоричен. Так, в соответствии со ст.75 допускается в установленных Законом случаях Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822. временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Данная возможность в целом согласуется и с положениями Европейской хартии местного самоуправления 1985 года150,, согласно которым допускается передача функций какому-либо другому органу власти с учетом объема и характера конкретной задачи, требований эффективности и экономии (п.З ст.4), а также не исключается ограничение полномочий местного самоуправления центральной или региональной властью в пределах, установленных законом (п.4, ст.4).
Указанный подход допускающий осуществление в определенных случаях отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти вытекает также из общих конституционных принципов. Так согласно ст. 18 конституции РФ организация местного самоуправления должна быть подчинена главной цели - наиболее полному обеспечению прав и свобод человека и гражданина. В том случае если эта задача на уровне местного самоуправления не исполняется должны быть задействованы иные механизмы, в том-числе позволяющие сочетать функции органов государственной власти и местного самоуправления в рамках одной системы органов. Отсюда закономерен вопрос, можно ли считать конституционные цели органами государственной власти и местного самоуправления достигнутыми если в результате дробления города на множество самостоятельных муниципальных образований не удается организовать качественное представление муниципальных услуг населению в масштабах всего города, а единство городского хозяйства оказывается подорванным?
Проблемы совершенствования организационно-правовых форм взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления
Формирование органов местного самоуправления и их функции определяются актами центральных властей и властей субъектов федерации, которые обязывают муниципальные органы функционировать в рамках ; общегосударственной политики, в рамках системы государственно-властных отношений. Объем и содержание полномочий местных властей чаще всего определяется остаточными свободными» функциями, которые по закону не предоставлены государственным органам. В связи с этим, следует различать такие понятия, как «самостоятельность в осуществлении своей компетенции» и «независимость от государственной власти». На местном уровне неизбежно вступают в силу основные принципы, характерные для любой государственной власти: обязательность решений для исполнения, возможность государственного принуждения и др. Из этого следует, что нельзя руководить территорией без государственных гарантий соответствующих прав.
Нуждается в пересмотре концепция осуществления местного самоуправления в рамках муниципальных образований, которые могут совпадать, а могут и не совпадать с единицами административно-территориального деления. Более предпочтительной представляется принятая в большинстве стран мира концепция организации местного самоуправления (регионального управления) в рамках административно-территориальных единиц, служащих пространственным пределом местных властей, многоуровневая система местного самоуправления (с возможным соподчинением этих уровней по определенным вопросам, например, бюджетно-финансовым).
Вполне разумным было бы обратиться к принятому в большинстве стран (и существовавшему в дореволюционном российском законодательстве) подразделению полномочий (функций) муниципальных властей на обязательные и факультативные (добровольные) вместо подразделения их на вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, передаваемые законом. К обязательным, как правило, относятся функции, которым придается общегосударственное значение и которые должны исполняться местными властями в обязательном порядке под угрозой применения соответствующих санкций (отстранение от должности глав местной администрации, отдельных муниципальных служащих, наложение на них взысканий, передача тех или иных полномочий муниципальных органов иным организациям, а также роспуск местных советов как крайняя мера, применяемая в отдельных странах): В число обязательных функций обычно входят водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц и т.п.
Количество таких функций может определяться численностью населения соответствующей административно-территориальной единицы. Факультативные же полномочия реализуются местными советами по своему усмотрению, в зависимости от конкретных финансовых возможностей. К ним чаще всего-относятся социальные функции, а также функции, связанные с культурными мероприятиями.
Как уже отмечалось ранее, на практике выделить сугубо местные функции довольно сложно, поскольку многие функции, выполняемые органами местного самоуправления, вытекают из задач, поставленных центральной властью. Реализуемые муниципальными органами полномочия имеют местное значение лишь в том плане, что они осуществляются на конкретной территории соответствующими субъектами местного самоуправления. На деле же большинство решаемых местными властями вопросов есть лишь продолжение на определенной территории государственной политики в конкретных сферах (образование, здравоохранение, экология, социальное обеспечение и т. п.). Не случайно в Пояснительном докладе Совета Европы к Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г. отмечается, что однозначно определить какими 132 именно вопросами должны заниматься местные власти, вообще невозможно. Ведь в действительности большинство решаемых ими проблем имеют как местное, так и общенациональное звучание, и ограничение компетенции местных органов преимущественно локальными вопросами означало бы отведение местному самоуправлению сугубо второстепенной роли.1
Следует отказаться от неправильного толкования п. 3 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах -организации местного самоуправления в Российской Федерации» , провозглашающего, что «подчиненность одного муниципального образования другому не допускается». Из данного положения отнюдь не вытекает абсолютная самостоятельность муниципальных образований. Каждое муниципальное образование, конечно же, должно считаться с интересами вышестоящих уровней управления и. самоуправления. Законные решения органов местного самоуправления более широкого муниципального образования должны иметь обязательную силу для. муниципальных образований, входящих в его состав.
В российской правовой науке давно назрела необходимость в принятии соответствующего федерального закона, детально регламентирующего общие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, который бы, в отличие от Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», более полно и более детально регламентировал все аспекты данного правоотношения. Принятие такого закона способствовало бы унификации всех соответствующих нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, ранее принятых по данному вопросу. Помимо общих положений (виды органов местного самоуправления, срок и т.п.), новый Федеральный закон должен содержать следующие положения.
