Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Муниципальное право - основа административной и финансово-хозяйственной деятельности местного самоуправления 12
1. Комплексный характер муниципального права
2. Содержание и особенности правового регулирования финансово-экономических основ и полномочий местного самоуправления 41
Глава 2.. Правовые и организационные формы повышения эффективности финансово-хозяйственной деятельности муниципальных образований 79
1. Проблемы повышение инвестиционной активности муниципальных образований 79
2. Пути и формы повышения инвестиционной активности государства и органов местного самоуправления в АПК 104
3. Опыт правотворческой деятельности органов местного самоуправления по управлению собственностью в ходе реализации антикризисной программы в Тверской области 118
Заключение 127
Список литературы 136
Приложения
- Комплексный характер муниципального права
- Содержание и особенности правового регулирования финансово-экономических основ и полномочий местного самоуправления
- Проблемы повышение инвестиционной активности муниципальных образований
- Пути и формы повышения инвестиционной активности государства и органов местного самоуправления в АПК
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На этапе кардинальных
преобразований российской государственности, в условиях осуществляемой земельной реформы возникают новые проблемы взаимодействий государства, местного самоуправления и агропромышленного комплекса, приобретающие приоритетное значение в связи с необходимостью стабилизации конституционного строя и экономического положения страны. Важнейшим направлением реформирования общества является государственное и муниципальное регулирование агропромышленных отношений в целях становления новых организационно-правовых форм собственности -крестьянских (фермерских) хозяйств, акционерных обществ, товариществ, кооперативов, идущих на смену бывшим колхозам и совхозам, повышение роли и активности органов местного самоуправления в управлении агропромышленным комплексом (АПК).
Новые управленческие процессы в данном секторе экономики не могут быть объяснены с помощью известных теоретических исследований, выполненных в условиях советской модели административно-командной системы, что требует научного анализа и основанного на нем поиска эффективных организационно-правовых средств практического преодоления кризиса в сельском хозяйстве. В глубоком изучении нуждаются соответствующие проблемы государственного и муниципального управления и особенно вопросы правового регулирования современных агропромышленных отношений. Необходимость специального анализа этих вопросов обусловлена еще и тем, что именно здесь сосредоточен основной спектр самоуправленческих начал становления подлинного гражданского общества, основанного на созидательной активности населения страны.
В целом к настоящему времени сложилось несколько систем местного самоуправления. В числе основных:
- англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители
центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно
осуществляют власть в пределах своих полномочий;
- французская, допускающая контроль центральной властью через
специально назначаемых представителей или в других формах;
- германская, при которой органы местного самоуправления действуют
по поручению государства, а община самостоятельно и под свою
ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами.
Складывающаяся российская система в полной мере не копирует ни одну из них, хотя и вбирает в себя их отдельные (в том числе сильные и слабые) стороны. Одновременно, может быть, не всегда осознанно, но довольно явно присутствует связь с губернским устройством царской России, в первую очередь - с губернской реформой Петра I и земской реформой середины 60-х годов XIX века.
Со времени с принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" основное внимание исследователей более всего акцентировалось на теоретических проблемах этого нового для современной России института публичной власти. Разрабатывались проблемы определения его институирования и построения структур муниципальных образований. Немало работ посвящено взаимодействию местного самоуправления и органов государственной власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации, обеспечению прав граждан на участие в решении вопросов местного значения и выборах в органы местного самоуправления.
Сегодня концептуальная ясность в решении этих проблем уже достигнута. Тем не менее, практика муниципальных образований свидетельствует об их общей слабости и особенно в части осуществления финансово-хозяйственной деятельности. В действительности местное самоуправление пока еще не достигло уровня развития, при котором оно может
проявлять себя как полноценный субъект публичной власти. Отсюда острая потребность в обобщении опыта деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения и выработке эффективных практических форм их функционирования. То, что нашло свое выражение в политике и праве должно, наконец, стать достоянием населения, найдя воплощение в активных инициативных действиях как самих людей, так и формируемых ими органах местного самоуправления.
К сожалению, такого рода исследований пока еще не так много. В данной
диссертации как раз и сделан акцент на практической экспериментальной
проработке обоснованных на уровне теории форм и методов организации и
правового регулирования важнейшего направления, в котором может и должна
развиваться самодеятельность местной власти - в агропромышленном
комплексе, большая часть предприятий и организаций которого сосредоточена в
рамках местного самоуправления. При этом главный акцент сделан на
укрепление его экономических основ в направлении повышения
инвестиционной активности органов местного самоуправления, обеспечивающей комплексное развитие территории муниципальных образований.
Вопросами развития агропромышленных отношений занимались и продолжают заниматься представители разных отраслей юридической науки. Однако использовать их выводы в условиях современного реформирования управления АПК, порой, затруднительно в силу инерции прежних подходов и неразвитостью современных форм и методов сочетания государственного и муниципального управления АПК.
Этими обстоятельствами определяется актуальность выбранной темы диссертации и круг исследуемых в ней проблем.
Местное самоуправление в России имеет долгую историю и
своеобразные традиции. По справедливому мнению А.И. Коваленко,
устойчивость традиционных подходов обусловлена, в частности,
геополитическим фактором - огромными пространственными
характеристиками, которые определяют в целях сохранения единства развитие на местном уровне непосредственной демократии, и спецификой социальной организации, в которой доминирует не индивидуум, а коллектив - мир, община, артель1. Еще в период раннесредневековой Руси существовала община, сначала кровнородственного, а потом соседского типа. Она была самостоятельной хозяйственно-правовой единицей, вступавшей в отношения как с княжеской (публичной) властью, так и с другими общинами.
В XVI веке (при Елене Глинской, а затем Иване IV) была проведена глубокая реформа, в ходе которой система кормлений (то есть прямого управления из Москвы) была заменена системой выборных земских и губных старост из числа местного населения, которые на сходах сами устанавливали порядок сбора налогов и "государева тягла", а также ведали уголовными наказаниями. Таким образом, институты местного самоуправления имели черты как публичного, так и частного права. В XVIII веке в связи с развитием крепостного права органы самоуправления приобрели отчетливо сословный характер - подавляющее большинство населения было их лишено. В середине XIX века положение стало меняться в связи с созданием института земств.
Эволюцию аграрно-правовых отношений в прошлом России отразили работы СВ. Беляева, Ю.П. Самарина, А.П. Энгельгарда, СЮ. Витте, П.А. Столыпина, Н.Д. Кондратьева, А.Н. Челинцева, А.В. Чаянова. Вопросами местного самоуправления занимались Д.Н. Шипов, П.Б. Струве и другие. Оригинальную концепцию взаимодействия монархической власти и самоуправления разработал Л.А. Тихомиров.
В советский период формально самоуправляемыми организациями
,являлись колхозы, что позволяло некоторым авторам говорить о "колхозной
демократии". Однако в условиях жесткого партийного руководства подлинно
См. Муниципальное право/Под ред. А.И. Коваленко. М., 1997. С. 208.
демократические начала не получили развития. Впрочем, теоретические работы по вопросам самоуправления все же издавались, особенно в последние годы Советской власти и сразу после ее исчезновения.
Методологически и практически значимы труды современных ученых-
юристов, комплексно исследующих вопросы государственного управления и
правового регулирования: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука,
И.Л. Бачило, М.В. Баглая, Н.Д. Бахраха, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, А.Г.
Гладышева, М.Б. Горного, Ю.А. Дмитриева, С.Э. Жилинского, М.И. Еропкина,
В.Н. Иванова, А.И. Коваленко, Л.М. Колодкина, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина,
Г.В. Мальцева, СМ. Петрова, Н.В. Постового, В.А. Прокошина,
Ю.А. Тихомирова, А.Г. Ошуркова, В.И. Фадеева, Т.М. Шамбы, М.А. Шапкина, Е.С. Шугриной и др.
Вместе с тем, глубоких правовые исследований агропромышленных отношений и особенно в части их регулирования органами местного самоуправления в условиях рыночных реформ до сих пор весьма мало. Фактически пока не создана современная российская школа государственного и муниципального регулирования и поддержки АПК. Новейшие технологии управления нужны не сами по себе, а как средство проведения научно обоснованных реформ, направленных на становление многоукладного и эффективного агрохозяйствования, обеспечение достатка и экономической безопасности селян. Как раз в русле выработки системно-правового взгляда на эти проблемы и посвящена данная диссертация.
Объектом исследования являются организация и правовое
регулирование АПК в сферах государственного и муниципального управления.
Предмет исследования - деятельность государства и органов местного самоуправления по повышению эффективности АПК в условиях рыночных реформ.
Цель диссертации - состоит в теоретическом обосновании и выработке форм и методов повышения инвестиционной активности органов местного самоуправления в сфере АПК.
Поставленная цель предопределила необходимость решения следующих основных исследовательских задач:
проанализировать современное состояние муниципального права и уточнить его природу и место в нем норм, регулирующих финансово-хозяйственную деятельность местного самоуправления;
изучить возможности, роль, место и функции органов местного самоуправления в формировании организационно-правовых механизмов управления собственностью муниципальных образований;
- выделить и изучить приоритетные проблемы повышения
инвестиционной активности органов местного самоуправления в сфере АПК;
- наметить приоритетные пути решения этих проблем;
- разработать нормативную модель и организационные формы
повышения инвестиционной активности муниципальных образований в сфере
АПК;
- провести практическую апробацию этих форм в ходе эксперимента в
муниципальных образованиях Тверской области.
Методологическую и теоретическую основу настоящего исследования составляют общенаучные методы познания социальных процессов: системный, программно-целевой, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, социологический и другие.
В работе использованы официальные материалы органов редставительной, исполнительной, судебной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, зарубежный опыт. Проанализировано значительное число теоретических источников.
Эмпирической основой послужили данные эксперимента в
муниципальных образованиях Тверской области, в котором автор принимал
активное участие, что подтверждается соответствующими актами внедрения результатов исследования в практику.
Научная новизна исследования
В диссертации на основе сравнительного анализа зарубежного и отечественного опыта теоретически обоснованы и разработаны механизмы правового и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления по управлению собственностью муниципального образования. Элементами научной новизны отличаются также положения диссертации, в которых анализируется комплексный характер муниципального права и его соотношение с административным и финансовым правом в сфере государственного и муниципального управления собственностью муниципальных образований.
На защиту выносятся следующие положения диссертации:
Муниципальное право представляет собой комплексную отрасль, содержащую нормы многих других отраслей, которые служат основой разнонаправленной и многофункциольной деятельности органов местного самоуправления и функционирующих на территории муниципальных образований организаций. Таким образом, все многообразие разноотраслевых норм, которые регулируют решение вопросов местного значения, сохраняя свою юридическую природу, получают общее основание в муниципальном праве, что обеспечивает в правоприменительной практике приоритет интересов населения муниципальных образований.
Формы и методы практической деятельности органов местного самоуправления и иных субъектов муниципальных образований регулируются нормами различных отраслей права, а их применение осуществляется на основе
, базовых положений муниципального права, что особенно значимо в административной и финансово-правовой сферах.
3. Формирование концептуальных основ местного самоуправления как
особого института публичной власти до сих пор значительно опережает
разработку конкретных форм и методов административной и финансово-хозяйственной деятельности муниципальных образований. В результате их субъекты и особенно в сфере АПК испытывают значительные трудности материального и финансового характера, что предопределяет необходимость усиления инвестиционной активности органов местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти.
4. Одним из приоритетных направлений государственного и
муниципального регулирования отношений в АПК является интеграция усилий
и возможностей предприятий различных организационно-правовых форм в
рамках муниципальных образований на основе повышения инвестиционной
активности государства и органов местного самоуправления.
Многообразие и слабая урегулированность отношений в АПК на уровне муниципальных образований ставят во главу угла теоретическое обоснование и экспериментальную апробацию форм и методов практической деятельности, направленной на повышение инвестиционной активности в сфере местного самоуправления и взаимоподдержки субъектов муниципальных образований. Появляющийся в результате положительный опыт должен обобщаться и повсеместно использоваться, что требует целенаправленной деятельности федерального Правительства и органов государственной власти субъектов Федерации.
Проанализированный и теоретически обоснованный в диссертации опыт повышения инвестиционной активности местного самоуправления в АПК в Конаковском районе Тверской области в силу универсальности примененных в нем организационно-правовых форм и своей результативности может получить распространение в значительной части регионов России, обеспечив преодоление
^кризисных явлений в данной сфере и рост производства организаций агропромышленного комплекса.
Практическая значимость исследования
Теоретические выводы и положения диссертации послужили основой для выработки организационно-правового механизма повышения инвестиционной активности органов местного самоуправления в сфере АПК, который был с успехом апробирован в ряде муниципальных образований Тверской области.
Апробация результатов исследования осуществлялась автором в ходе эксперимента в Тверской области. Основные положения диссертации неоднократно докладывались автором на научно-практических конференциях и семинарах в г. Москве и г. Твери (1997-2001 г.г.) и опубликованы в авторских работах. В ходе исследования диссертантом разрабатывались организационно-правовые формы деятельности органов местного самоуправления и связанные с ними проекты нормативных правовых актов, которые в дальнейшем были использованы Администрацией Тверской области.
Положения диссертации могут послужить основой для последующих научных работ по данной и смежным с ней проблемам, а также использоваться в процессе преподавания курсов административного, финансового, муниципального права, государственного и муниципального управления .
Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложений.
Комплексный характер муниципального права
Обширная область отношений местного самоуправления объективно требует системного правового обеспечения и упорядочения возникающего здесь массива нормативных правовых актов. При этом современное местное самоуправление следует рассматриваться в качестве одной из фундаментальных основ конституционного строя Российской Федерации, приоритетной формой народовластия в решении наиболее близких каждому человеку вопросов местного значения.
В 1985 году Советом Европы была принята Европейская Хартия о местном самоуправлении. Основная идея этого документа - обеспечить и гарантировать независимость и подлинную самостоятельность органов местного самоуправления (МСУ). Россия присоединилась к Европейской хартии в марте 1997 года, а в марте 1998 года. Европейская Хартия была ратифицирована Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации .
Начало современного этапа развития местного самоуправления можно датировать принятием в 1990 году союзного, а в 1991 - российского законов о местном самоуправлении. Далее в 1993 году были изданы Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", утвердивший "Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы"" и Указ Президента Российской Федерации от 29 октября 1993 г. № 1797 "Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления"1. Этими указами прекращалась деятельность прежних местных Советов народных депутатов, а их функции временно возлагались на исполнительные органы в системе местного самоуправления. Наконец, после принятия Конституции Российской Федерации 28 августа 1995 г. Президентом России был подписан Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"".
Федеральная Конституция содержит специальную главу о местном самоуправлении (ст.ст. 130-131). Ряд конституционных положений, касающихся местного самоуправления, входит в число основ конституционного строя (ст. 12), иные установления содержатся в статьях 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 Конституции. В частности, в них постулировано, что: - местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; - органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; - местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, пользования и распоряжение муниципальной собственности; - местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления; - структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; - изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Конституция Российской Федерации очерчивает основные предметы ведения органов местного самоуправления, куда входят: - управление муниципальной собственностью; - формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; - установление местных налогов и сборов; - осуществление охраны общественного порядка; - иные вопросы местного значения. Помимо этого имеется система конституционных гарантий местного самоуправления, включающая: - право на судебную защиту; - право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятый органами государственной власти; - универсальный запрет на ограничение прав местного самоуправления1.
В связи с этим М.В. Баглай указывает: "Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция Российской Федерации в то же время допускает возможность наделения этих органов отельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством. Разделение органов государственной власти и местного самоуправления не означает, что государство отказывает местному самоуправлению в своей поддержке. Закон обязывает федеральные органы государственной власти, органы .государственной власти субъектов Российской Федерации создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление" .
Отнесение к совместному ведению Федерации и ее субъектов вопросов установления общих принципов организации системы местного самоуправления (п. "н" ст. 72 Конституции) предопределяет соответствующие законодательные полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в данной сфере. Последние в соответствии со статьями 4, 5, 62 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" имеют возможность регулирования широкого перечня вопросов местного самоуправления.
Например, Устав Тверской области, принятый 5 ноября 1996 года, содержит раздел "Местное самоуправление в Тверской области" (статьи 136-145), в котором четко описываются права местного самоуправления. Кроме того, в области принят Закон от 27 июня 1996 года № 30 "О местном самоуправлении в Тверской области". В соответствии с ним местное самоуправление в Тверской области — это форма народовластия, обеспечивающая населению возможность самостоятельно под свою ответственность путем референдума, выборов, сходов, конференций граждан, других форм прямого волеизъявления, через выборные другие органы местного самоуправления решать вопросы местного значения. Статья 2 Закона гласит, что местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
Содержание и особенности правового регулирования финансово-экономических основ и полномочий местного самоуправления
Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит главу V "Финансово-экономическая основа местного самоуправления" в которой констатируется, что экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность. Статья 29 Федерального закона наделяет органы местного самоуправления правом управления муниципальной собственностью в интересах муниципального образования: "Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов"1.
В России исторически муниципальная собственность не возникала сама по себе - она была органически связана с государственной, "отпочковываясь" от нее в отдельные, достаточно краткосрочные период (такие, как короткий период реформ Александра П). В первые годы советской власти проводилось различие между национализацией и муниципализацией и соответствующим правовым режимом имущества в зависимости от того, поступало ли имущество в распоряжение центральных или местных органов власти. Однако, реально оно в любом случае являлось государственной собственностью. В настоящее время муниципальная собственность закрепляется в качестве одной из форм собственности наряду с государственной и частной в части 2 статьи 8 и части 2 статьи 9 федеральной Конституции, а также в статьях 212 и 215 Гражданского Кодекса Российской Федерации."
Конституция в статье 8 закрепляет положение, согласно которому муниципальная собственность в любой ее форме признается и подлежит равной правовой защите наряду с другими формами собственности. Статья 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указывает, что экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Средства местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования1.
Как отмечено выше, в статье 29 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определен перечень объектов (имущества), составляющий муниципальную собственность. К сожалению, сегодня большинство из них, а это -муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, чаще всего не только не приносят дохода, а наоборот - дотируются.
В Европейской Хартии местного самоуправления, принятой членами Европейского Совета 15 октября 1985 года, указывается, что органам местного самоуправления в обязательном порядке должны выделяться собственные финансово-экономические средства. При этом законодательство большинства европейских государств закрепляют принцип материально-финансовой автономии местного самоуправления. Финансовая автономия предполагает также и самостоятельность распоряжаться собственными доходами и искать новые источники их поступления или активизировать поступления от тех лиц, которые обязаны пополнять казну местного органа муниципальной власти. В связи с получением официального приглашения Российской Федерации стать членом Совета Европы и присоединиться к его Уставу федеральный Президент уже 13 февраля 1996 г. издал Распоряжение № 66-рп, в котором содержалась директива подписать Хартию1, а значит и начать реальное формирование финансовой автономии местного самоуправления.
А.И. Коваленко указывает, что принцип достаточности собственных средств как непременное условие осуществления местного самоуправления подтверждается опытом зарубежных стран. Причем "наличие собственной экономической основы является необходимой предпосылкой сохранения статуса самостоятельных органов местного самоуправления"". Не случайно в Европейской Хартии местного самоуправления самая большая по объему статья уделяется характеристике источников поступления финансирования органов местного самоуправления. В Испании, Швеции, Австралии около 50% доходов местных бюджетов покрывается за счет местных налогов. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и правовых условий для развития и функционирования местного самоуправления. А эффективность местного самоуправления определяется прежде всего материально финансовыми ресурсами как самоуправляющихся территорий в городах, так и сельских населенных пунктах.
Часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации предусматривает возможность передачи адекватной части материальных и финансовых средств, составляющих государственную собственность, в муниципальную в случаях наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Согласно Письму Госкомимущества России от 18 марта 1994 г. № АЧ-4/2096 объекты государственной собственности передаются в муниципальную собственность в соответствии с процедурой, предусмотренной распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. № 114-рп "Об утверждении Положения об определении пообъектового состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и о порядке оформления прав собственности"1.
Финансовую основу местного самоуправления составляет также бюджет муниципального образования. Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. В статье 2 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" указывается, что формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности.
А.И. Коваленко определяет понятие местного бюджета следующим образом: "Местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления" . Согласно статье 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в доходы местных бюджетов в первую очередь должны зачисляться местные налоги, сборы и штрафы, налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне, налог на рекламу, налог на перепродажу автомобилей.
Проблемы повышение инвестиционной активности муниципальных образований
Действующее Гражданское законодательство Российской Федерации (статья 50 ГК) допускает создание и функционирование некоммерческих организаций, не преследующих целей извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности1. Перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, предусмотренных статьями 116-123 ГК РФ, не является исчерпывающим. Статья 8 Федерального закона "О некоммерческих организациях"2 называет также такой вид некоммерческой организации как "Некоммерческое партнерство".
Согласно ГК РФ, "некоммерческими называются организации, не преследующие цели извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие прибыль между своими участниками" (п. 1 ст. 50). При этом отдельные авторы считают, что разграничение коммерческих и некоммерческих организаций как отдельных видов юридических лиц, не отвечает как целям построения непротиворечивой теории юридического лица, так и особенно задачам практики, поскольку ограничивает свободу экономической деятельности3. В статье 2 Закона "О некоммерческих организациях" указывается, что "некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ".
Полная и своевременная уплата налогов и сборов организациями, зарегистрированными и расположенными в муниципалитете, - это, собственно, и есть иные цели, направленные на достижение общественных благ. К местным налогам и сборам, другим местным доходам относятся: налог на землю; налог на имущество физических лиц; налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения; налог на воду, забираемую из водохозяйственных систем; налог с владельцев транспортных средств; налог на содержание муниципальной инфраструктуры; налог с розничных продаж; местные лицензионные и регистрационные сборы, включая сбор на производство подакцизных товаров и торговля ими; налог на рекламу; гостиничный сбор; курортный сбор; доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; доходы от сдачи в аренду муниципального имущества и земли, „включая аренду нежилых помещений; доходы от проведения денежно-вещевых лотерей; штрафы за административные правонарушения, налагаемые органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ; государственная пошлина за совершение нотариальных действий и выдачу документов нотариусами государственных нотариальных контор или уполномоченными на то должностными лицами органов местного самоуправления; другие платежи в соответствии с законами Российской Федерации.
Акцентированное выше некоммерческое партнерство до сих пор не находило применения при решении важнейших задач местного самоуправления, в частности, в целях сбора местных налогов. В эксперименте, проведенном с участием автора в Тверской области, именно создание некоммерческой организации в форме некоммерческого партнерства ряда организаций, функционирующих на территории муниципального образования продемонстрировало новые возможности при уплате ими налогов и сборов. Каким образом это было достигнуто?
Статья 24 "Виды деятельности некоммерческой организации" Закона "О некоммерческих организациях" указывает возможные виды осуществления деятельности некоммерческой организации: "Некоммерческая организация может осуществлять один вид деятельности или несколько видов деятельности, не запрещенных законодательством Российской Федерации и соответствующих целям деятельности некоммерческой организации, которые предусмотрены ее учредительными документами"".
Для жизнеспособности местного самоуправления первоосновой является своевременное поступление средств в местный бюджет. Каким образом активизировать эти поступления? Какие есть приемлемые способы обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов? Налоговый кодекс Российской Федерации3 перечисляет возможные способы обеспечения исполнения обязательств: поручительство, залог имущества, пеня, приостановление операций по счету в банке, наложение ареста на имущество. При этом только один из них - поручительство не связано с принудительными мерами и действительно помогает товаропроизводителю выполнить свои обязательства. Это также легло в основу проводившегося в Тверской области эксперимента при объединении товаропроизводителей в консолидированную группу налогоплательщиков.
Вообще поручительство - это институт гражданского права. Ни законодательством о местном самоуправлении, ни налоговым законодательством правовой режим поручительства не меняется. Отсюда вполне правомерно использовать его в отношении поручительства при уплате налогов и сборов, где они действуют в полном объеме и именно так, как сформулированы в гражданском законодательстве. В данном случае муниципальное право в качестве комплексной отрасли включает в себя элементы цивилистики.
Способы и формы обеспечения обязательства по уплате налогов и сборов - это специальные меры, стимулирующие надлежащее выполнение обязательств налогоплательщика. Обязанность по уплате налога возникает на основании юридических фактов, перечень которых указан в налоговом кодексе. В исключительных случаях Налоговый кодекс допускает изменение срока исполнения данного обязательства, который может обеспечиваться, в том числе и поручительством (статья 72 НК РФ). Подчеркнем, однако, что в Налоговом кодексе не указаны органы, в компетенции которых находится выбор того или иного способа обеспечения обязательства, а также соответствующей формы принятия решения. Поэтому органы местного самоуправления вправе применить один из способов обеспечения исполнения обязательств, указанных в статье 72 НК РФ, для поддержания товаропроизводителей.
Пути и формы повышения инвестиционной активности государства и органов местного самоуправления в АПК
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 1998 года № 395 "О порядке проведения в 1998 году реструктуризации задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом" в целях урегулирования проблемы задолженности организаций по обязательным платежам в федеральный бюджет по состоянию на 1 января 1998 года и создания условий для их финансового оздоровления Госналогслужба РФ совместно с Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству могут принять решение о реструктуризации этих долгов. Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству может возбудить в арбитражном суде дело о несостоятельности в отношении организаций, не погасивших либо не реструктурировавших до 01.01.99 года имеющуюся у них задолженность".
Неплатежеспособность хозяйств определяется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20 мая 1994 года № 498 "О некоторых мерах по реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве) предприятий", "Методических положений по оценке финансового состояния предприятий и установлению неудовлетворительной структуры баланса", утвержденных распоряжением Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) от 12.08.97 года № 31-Р. Следует подчеркнуть, что данная методика оценки финансового состояния предприятий не подходит для сельскохозяйственных предприятий из-за особенностей ведения хозяйственной деятельности. В ней не учитывается агроресурсный потенциал, специализация хозяйств, сезонность производства, периоды рассмотрения балансов с неудовлетворительной структурой. Кроме того, в балансах не учитывается задолженность бюджетов всех уровней перед сельхозтоваропроизводителями.
Скажем, на развитие АПК Тверской области в 1997 году предусматривалось выделить 374,4 млн. рублей бюджетных средств, в том числе 225,4 млн. рублей из консолидированного бюджета области и 149 млн. рублей из федерального. Областной бюджет профинансировал предусмотренные в нем расходы на 104,5 %. Долг федерального бюджета агропромышленному комплексу области за 1997 года составил 40,9 млн. рублей и 1.8 млн. рублей за 1996 год.
Руководствуясь ныне действующей методикой, был проведен анализ структуры баланса 705 хозяйств области. Выявлено, что 483 сельскохозяйственных предприятия области (68 % от общей численности) можно отнести к неплатежеспособным, из них имеющие коэффициент восстановления платежеспособности ниже единицы и отрицательное значение -369. Увеличивается число хозяйств, имеющих отрицательных коэффициент обеспеченности собственными средствами.
Причины, вызвавшие данную ситуацию, требуют глубокого анализа и скорейшего принятия антикризисных мер по их решению, основанных на инновационных подходах во всех сферах хозяйственной деятельности товаропроизводителей агропромышленного комплекса.
Для решения серьезных проблем, связанных с ростом долгов сельскохозяйственных товаропроизводителей перед бюджетами всех уровней и внебюджетными фондами необходима разработка и внедрение новой формы погашения налогов и реструктуризации долгов перед государством.
Существующая система наполнения доходной части бюджетов сельских территорий не способствует сокращению недоимок товаропроизводителей.
Белгородский опыт в Черноземной зоне России по введению единого продовольственного налога (288 кг продовольственного зерна на 1 га пашни) в условиях Тверской области (Нечерноземья) также не решает полностью этой проблемы уплаты налогов только в виде сельскохозяйственной продукции.
Учеными Центрального научно-исследовательского института инновационных проблем и маркетинга в АПК была предложена для Тверской области новая схема повышения финансовой устойчивости консолидированного бюджета и внебюджетных фондов через долговой налоговый сертификат. Практические вопросы реализации данной схемы рассмотрены на материалах Конаковского района.
Расходная часть бюджета не в состоянии обеспечивать социальные программы района. Доходная часть собственного бюджета постоянно является дефицитной, существующая система формирования районного бюджета не способствует сокращению недоимок товаропроизводителей. Дефицит бюджета тормозит формирование системы инвестирования высокорентабельных инновационных проектов, замедляет темпы роста научно-технического прогресса и еще в большей степени сдерживает прилив налогов в доходную часть бюджета.
В целях повышения наполняемости и дееспособности бюджета района было предложено ввести в действие систему натурализации прямых финансовых обязательств в первую очередь предприятий АПК (недоимщиков) перед бюджетной сферой, государственными внебюджетными фондами (социальное страхование, пенсионный фонд, занятости, обязательного медицинского страхования, территориальный дорожный фонд), где также происходят серьезные сбои.
В связи с этим при уменьшении дефицита местного бюджета предлагается ввести систему натурализации прямых финансовых обязательств предприятий-недоимщиков в АПК района с помощью долгового налогового сертификата (ДНС). С этой целью недоимки перед бюджетной сферой и государственными внебюджетными фондами каждого товаропроизводителя передаются на натурализацию уполномоченному предприятию, на основе ДНС и соответствующих договоров этого предприятия с недоимками. Далее же сумма, полученная по процентным ставкам инновационного кредита, направляется в местный бюджет, в специальный фонд кредитования отраслей АПК, на статью "Финансирование на возвратной основе" для финансирования инновационных проектов.
В настоящее время инвестиционная деятельность сократилась из-за отсутствия в хозяйствах района необходимых оборотных средств, непредоставления долгосрочных кредитов, замены в 1994-1996 гг. центральных кредитов товарными, неплатежей, сокращения поддержки сельского хозяйства федеральным бюджетом.
При этом надо учитывать, что в связи со спецификой и большой инерционностью сельскохозяйственное производство отличается замедленной и неадекватной реакцией на инвестиции. Существующая до сих пор система кредитования ориентирована на доходность в отраслях с высокой оборачиваемостью капитала.
