Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы государственной политики в области образовательной и научной деятельности высших учебных заведений и се финансового обеспечения 19
Вводные замечания 19
1.1. Правовые особенности регулирования образовательной и научной деятельности 23
1.2. Сравнительный анализ образовательной и научной деятельности российских ВУЗов и ее финансового обеспечения 32
1.3. Сущность, правовые основы и принципы государственной политики в области образования и науки 42
1.4.Способы воздействия финансового права на реализацию государственной политики в области
образовательной и научной деятельности ВУЗов 58
Предложения и выводы 76
Глава 2 Правовое регулирование источников и порядка финансирования образовательной и научной деятельности вузов ....82
Вводные замечания 82
2.1. Источники и формы финансирования ВУЗов .. 82
2.2. Об источниках финансирования образовательной и научной деятельности 97
2.3. Особенности порядка бюджетного финансирования образовательной и научной деятельности ВУЗов 109
2.4. Порядок использования ВУЗами средств, полученных от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход 128
Предложения и выводы 153
Заключение 161
Библиография 164
- Правовые особенности регулирования образовательной и научной деятельности
- Сравнительный анализ образовательной и научной деятельности российских ВУЗов и ее финансового обеспечения
- Источники и формы финансирования ВУЗов
- Об источниках финансирования образовательной и научной деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что проблемы финансового обеспечения государственной политики в области образовательной и научной деятельности высших учебных заведений относится к числу остро актуальных. Это обусловлено значением образования и науки для развития страны, а также имеющимися на современном этапе негативными явлениями в этой системе, во многом связанными с недостаточной эффективностью правового регулирования финансовым обеспечением в области образования и науки.
Состояние национальной системы образования и науки определяет направление развития страны. Стратегические решения в области образования и науки могут определить будущее России на ближайшие десятилетия. В частности, осуществляемая в последние годы реформа финансового права и изменения, принятые в налоговом и бюджетном законодательстве, затрагивают финансовую базу национальной системы образования и науки, во многом определяя государственную политику по отношению к образовательной и научной деятельности в Российской Федерации.
Финансовая поддержка образования и науки является важнейшим приоритетом и принципом государственной политики России. В то же время образовательная и научная деятельность проявляются через инициативы граждан. Поэтому регулирование образовательной и научной деятельности нельзя относить только к публичному или только к частному праву.
Участие в научном и образовательном процессе есть естественная компонента жизненного развития человека. В процессе жизни каждый человек обучается и делает для себя открытия. Обретенные знания помогают выжить человеку, а примененные знания помогают выжить обществу. В системе прав и свобод человека и гражданина право каждого человека на образование занимает главенствующее положение.1 Впервые это право было закреплено в части 1 статьи 26 Всеобщей декларации прав человека 1948 года и получило свое дальнейшее развитие в части 1 статьи 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года. В части 1 статьи 43 Конституции Российской Федерации признается право каждого человека на образование в соответствии с Всеобщей декларацией прав человека (статья 26) и Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (статья 13). Право на образование являет собой право человека на получение определенной суммы знаний, культурных навыков, профессиональной ориентации, необходимых для нормальной жизнедеятельности в условиях современного общества. Положения, закрепленные в Конституции Российской Федерации и в законе «Об образовании», в полной мере отвечают международным стандартам.2 Генеральная конференция Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры 14 декабря 1960 года приняла Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования. Согласно этой Конвенции запрещается проявление любой дискриминации в области образования.
Памятны времена, когда естествоиспытатели и пропагандисты научного знания становились обвиняемыми по нормам канонического права, представлявшего собой совокупность решений церковных соборов и постановлений римских пап. С тех пор юридические подходы к регулированию образовательной и научной деятельности изменились. По мере становления новых схем государственного устройства и механизмов управления из правовых систем различных стран постепенно исчезали инквизиционные подходы к оценке научной и образовательной деятельности. До наших дней дошли законодательные акты древнего Египта, Вавилона, Индии, Греции, Рима, Византии. История развития права свидетельствует, что ни в одной стране мира в то время не существовало законодательно оформленной и целенаправленной государственной поддержки науки и образования.4 Меры по поддержке образования и науки чаще всего носили разовый конкретный характер, направленный либо на конкретных представителей образования или науки, либо на отраслевые организации и учреждения. Остаточный принцип финансирования для образования и науки в Российской Федерации давно уже стал обычаем делового оборота и приблизился к статусу правового обычая.
В Российской Федерации декларируется приоритетность развития образования и науки как направление государственной политики России.5 Расхождения между декларациями и реальными действиями имеют свои первопричины. В российском законодательстве отсутствуют конкретные нормы, закрепляющие приоритетность государственной поддержки образования и науки путем предоставления финансовых, налоговых и иных отраслевых преференций. Требование «приоритетности» для российского законодателя является не более, чем нормопринципом, и никак не воплощается в предписанность конкретных процедур через установленные государственные механизмы.
Государство принимало соответствующие усилия по поддержке образования и науки, когда понимание правителей и общественное сознание созревало до признания необходимости развития науки и образования для укрепления обороны страны или для благосостояния нации. Так было в России после революции 1917 года, когда новое руководство страны мобилизовало интеллектуальный потенциал государства на ликвидацию безграмотности нации. Так было в СССР по окончании Великой Отечественной войны, когда были предприняты гигантские усилия для развития атомных и космических технологий. Так было в США после запуска Советским Союзом первого спутника Земли, когда были предприняты сверхординарные меры для перестройки всей системы образования страны, чтобы ликвидировать отставание в космических технологиях.
К нынешнему тысячелетию в нормах международного права и в законодательствах большинства стран отсутствуют меры наказания за самоё стремление к обладанию и распространению нового знания. Более того, во многих странах право на получение образования и право на занятие наукой отнесены к категории неотъемлемых личных прав человека. Это концептуальное положение в качестве составной части правовой идеологии вошло в российскую правовую систему. Конституция Российской Федерации относит право на получение образования и право на занятие научной деятельностью к неотъемлемым личным правам человека.
Законодательством Российской Федерации установлены общие меры государственной поддержки для научной и образовательной деятельности. Но чтобы поддержка имела четкую правовую основу и адресную направленность, необходимо точно определить предметы и объекты правового регулирования. Особо значимым является исследование юридического аспекта природы научной и образовательной деятельности, что может помочь выработать требования к мерам по формированию правовой среды и определить правовую идеологию развития законодательства. Поэтому анализ юридической природы научной и образовательной деятельности является необходимым этапом для осознания взаимосвязи, взаимозависимости и взаиморазвития науки и образования, а также фактором, способствующим решению проблем совершенствования правового регулирования для обеспечения государственной политики в данной области.
Функциональная близость и организационно-структурная взаимосвязь образовательной и научной деятельности вполне понятна и естественным образом вытекает из потребностей практической жизни. Свидетельством международного признания этого факта и выражением коллегиального мнения научной и образовательной международной общественности является создание международных организаций, где проблемы науки и образования рассматриваются в комплексном единстве. Одной из высших такого рода организаций является Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), которая была основана в 1946 году. В качестве специализированного учреждения ЮНЕСКО.6 входит в систему Объединенных Наций. Членами ЮНЕСКО являются почти двести стран, включая Российскую Федерацию. Целями ЮНЕСКО является вклад в обеспечение мира и безопасности через международное сотрудничество в области образования, науки и культуры согласно Уставу ООН.
Законодательство Российской Федерации не в полной мере учитывает взаимосвязь науки и образования, и скорее закрепляет размежевание, чем объединяет научную и образовательную деятельность.
Искусственное разделение научной и образовательной деятельности не только порождает правовые коллизии, но оказывает негативное влияние на качество правового регулирования вузовской науки. Каждое высшее учебное заведение (далее по тексту - ВУЗ) является субъектом образовательной и научной деятельности одновременно. Поэтому особенно важно определить правовую совместимость научной деятельности с уставной деятельностью ВУЗов, обсудить финансовые механизмы регулирования научной деятельности внутри системы образования Российской Федерации. Образовательная и научная деятельность являются источником правосубъектности ВУЗов. Учредителями ВУЗов в большей части являются органы государственной власти. Основное финансирование деятельности ВУЗов производится из государственного бюджета. Государственная политика по отношению к развитию образования и науки формирует и определяет состояние истемы высшего и послевузовского образования.
Словосочетание «государственная политика» употребляется часто. Но понятие «государственная политика» не является самодостаточным и нуждается в специальном разъяснении. Государственная политика является законодательно оформленным проявлением государственной воли. Государственная политика есть дееспособный в отношении установленных принципов и целей, взаимоувязанный и эффективно организованный комплекс правоотношений и взаимосвязей между субъектами, объектами и предметами политики. Основой государственной политики в области образования и науки является регулирование финансовой деятельности ВУЗов, распределение государственной собственности или иных ресурсов. Основным инструментом государственной политики по отношению к финансам является финансовое право, которое, по мнению некоторых ученых пока развито недостаточно.9 Не вполне ясны его подотрасли и основные институты. В бюджетном праве, как подотрасли, остро ощущается необходимость эффективного регулирования системы бюджетов разных уровней и межбюджетных отношений, упорядочения государственных финансовых нормативов и строгого финансового контроля в области образования и науки.
Для более полного понимания проблем финансового обеспечения государственной политики в области образования и науки, необходимо представлять основные данные о бюджете и структурном составе высшей школы Российской Федерации и науки в высшей школе.
В 2002 году Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» по разделу 1400 «Образование» запланированы расходы в объеме 80 088 334,7 тысяч рублей. Из них по подразделу 1406 «Высшее профессиональное образование» запланировано 43 477 076,1 тысяч рублей, из которых по статье расходов «Высшие учебные заведения 38 657 353,5 тысяч рублей. По данным Минобразования России финансирование вузовской науки из всех источников в 2000 году составило 4,635 млрд. руб. Финансирование вузовской науки из бюджета Минобразования России по разделу 0602 «Содействие научно-техническому прогрессу» в 2000 году составило 1,085 млрд. руб.
В 2001 году бюджетные ассигнования были увеличены до 1,497 млрд. руб. Из этого объема около 200 миллионов было выделено на федеральные целевые программы, 400 миллионов направлено на единый заказ наряд по тематическим планам и гранты для ученых системы образования, 900 миллионов рублей распределено между блоками научно технических программ. В 2002 году бюджетные ассигнования достигли уровня в 1,8 млрд. руб.
Высшая школа представлена своими учреждениями в 302 городах Российской Федерации. В структуру Минобразования России входят 332 ВУЗа и 44 самостоятельные научные организации. В составе ВУЗов имеются: 1061 проблемная научно-исследовательская лаборатория, 75 технопарков, 240 НИИ, 55 конструкторских бюро, 589 инженерных, научных и методических центров, 115 опытных производств. В организациях Минобразования России научный потенциал сосредоточен преимущественно в ВУЗах. В 251 городе России научный потенциал сосредоточен только в вузах, так как там практически нет научных организаций. Примерно 25% научно-педагогических работников высшей школы принимает участие в научных исследованиях. В системе Минобразования России сосредоточено около 40% докторов наук, свыше 30% кандидатов наук, около 75% докторантов, 60% аспирантов, 55% соискателей ученых степеней.
Объемы реализации наукоемкой продукции, созданной в рамках инновационной деятельности высшей школы, в 3.5 раза превышают затраты госбюджетных средств на ее создание. В среднем по данным на 2000 год в Российской Федерации на одного ученого-исследователя приходится сумма около 38 тыс. руб. в год. В высшей школе положение следующее. В 2000 году на одного ученого-исследователя в высшей школе . пришлось 14,9 тыс. руб. в год. Всего в вузах и научных организациях, подведомственных Минобразованию России, работает около 433,4 тысяч человек, из них 183,2 тысяч - профессорско-преподавательский состав, 16,3 тысячи - научные работники, 58,2 тысячи — аспиранты и докторанты. Среди работников высшей научной квалификации 21,6 тысяч доктора наук и 95,4 тысяч кандидатов наук. Среди профессорско-преподавательского состава и научных работников высшей школы кандидаты наук составляют 48%, доктора наук - около 10%.
Таковы основные внутренние показатели объемов финансирования, кадрового и организационно-структурного состава высшей школы, подведомственной Минобразования России. Они и составляют объекты и ориентиры государственной политики. На недостаточную эффективность государственной политики в области образования указала Счетная палата Российской Федерации, по мнению которой Министерство образования Российской Федерации и Российская академия образования и научно-исследовательские организации Минобразования России не всегда эффективно и целенаправленно используют финансовые потоки, не осуществляют системный анализ модернизации образования хода, не дают оценку достигаемым позитивным результатам и возникающим проблемам.10 Все это снижает эффективность использования российской образовательной системы. Уровень спроса на международном рынке образовательных услуг в стоимостном выражении составляет около 10 млрд. долларов США. Доля ВУЗов России не превышает 1 процента. Приведенные данные еще раз подтверждают необходимость изучения финансовых факторов, определяющих государственную образовательную политику страны.
Объектом настоящего диссертационного исследования являются правовые проблемы финансового обеспечения государственной политики в области образования и науки, а также исследование соотношения норм финансового законодательства с законодательством в области образования и науки и выработка предложений, направленных на сопряжение и саморегулирования образовательной системы высшей школы.
Методологические и теоретические основы исследования составляет комплекс научных методов исследования, таких как диалектический, системно-структурный, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системно-функциональный и другие.
Положения и выводы диссертации основаны на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и иных нормативно-правовых актов, законодательства субъектов Российской Федерации, нормативных актов органов местного самоуправления, локальных актов образовательных учреждений и обобщении практики финансовой деятельности высших учебных заведений Российской Федерации и норм международного права.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы, а также публикации в периодической печати и монографии, посвященные вопросам финансовой деятельности в области образования и науки.
Цели и задачи исследования
Основной целью диссертации являлось исследование правовых проблем финансового обеспечения государственной политики в области образования и науки, а также разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства для высших учебных заведений.
Исходя из намеченной цели, была поставлена задача исследовать:
конституционно-правовые предпосылки финансовой деятельности и правового регулирования в области образования и науки и, в частности, в системе высшей школы;
содержание, источники и механизмы, основные принципы и особенности финансовой деятельности в области образования и науки в системе высшей школы;
правоотношения, возникающие в процессе финансовой деятельности высших учебных заведений и учитывающие интересы государства и граждан;
компетенцию высших учебных заведений по формированию, распределению и использованию денежных фондов;
принципы финансирования высших учебных заведений, основанные на бюджетной классификации расходов;
финансовое планирование, осуществляемое высшими учебными заведениями, в том числе особенности сметы как основного индивидуального финансово-планового акта бюджетного учреждения;
содержание и осуществление финансового контроля как одного из принципов организации расходов;
правовые основы деятельности государственных высших учебных заведений по привлечению и использованию внебюджетных средств;
проблемы налогообложения всех видов финансовых поступлений высших учебных заведений;
пути формирования и способы реализации государственной финансовой политики в области образования и науки;
подходы к устранению правовых коллизий между нормами финансового законодательства и гражданско-правового регулирования в области образования и науки;
проблемы финансового обеспечения государственной политики по отношению к образовательной и научной деятельности высших учебных заведений;
обоснование рекомендаций и предложений по совершенствованию правовой основы финансовой деятельности высших учебных заведений.
Состояние научной разработанности темы
Основные социально-экономические факторы, воздействующие на функционирование высших учебных заведений и реформирование высшей школы, рассмотрены и исследованы в работах: М.И.Байтина, К.С.Бельского, К.П.Беляева, В.В.Бесчеревных, М.П.Владимировой, А.И.Галагана, В.М.Зуева, Л.А.Журавлевой, Е.Н.Попова, Л.И.Романковой, И.Н.Сенякина, П.П.Сергуна, В.Н.Синюкова, В.В.Слесарева, Ю.Н.Старилова, ТА.Тартарашвили, И.Л.Тимониной, Е.В.Шестопаловой, Ю.Д.Чурьянова, Б.С.Эбзеева и других.
Для исследования правовых аспектов финансовой деятельности высших учебных заведений, принципов финансирования расходов образовательных учреждений, основных юридических понятий и правовых аспектов государственной политики в области образования, финансовой деятельности высших учебных заведений, принципов и целей финансирования расходов образовательных учреждений, а также иных вопросов, относящихся к данной теме, интерес представляют научные труды: А.Б.Вифлеемского, А.А.Воронина, С.А.Глотова, В.А.Гневко, О.Н.Горбуновой, Л.А.Давыдовой, В.Т.Кабышева, М.В.Карасевой, А.Н.Козырина,. Е.В.Колесникова, Н.М.Конина, Ю.А.Крохиной, Н.А.Куфаковой, А.В.Малько, В.М.Манохина, Н.И.Матузова, А.С.Мордовца, А.А.Нечая, В.И.Новоселова, Е.Г.Писаревой, Е.В.Покачаловой, Б.Т.Разгильдиева, О.Н.Смолина, В.М.Филиппова, Н.И.Химичевой, Т.И.Хмелевой, Ю.Д.Чурьянова и других.
При изложении материала были использованы некоторые идеи, изложенные в учебных пособиях, учебниках и комментариях к российскому законодательству, подготовленных, в частности, А.В.Брызгалиным, Е.В.Бусловым, В.А.Дозорцевым, Н.А.Гордеевой, Е.Ю.Грачевой, Ю.В.Кудрявцевым, Л.А.Окуньковым, Н.И.Химичевой, С.Д.Шаталовым, В.И.Шкатулла и возглавляемыми ими авторскими коллективами из ведущих научных организаций Российской Федерации: Института государства и права Российской академии наук, Института сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Российской академии государственной службы, Саратовской государственной академии права, Центра частного права при Президенте Российской Федерации и других.
Научная новизна диссертации определяется своевременной постановкой проблемы, использованием новых идей и тенденций в области финансовой деятельности, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования, направленными на дальнейшее совершенствование правовой основы деятельности высших учебных заведений.
Диссертация представляет собой первое в российской юридической науке комплексное исследование правовых проблем финансового обеспечения государственной политики в области образования и науки и общих вопросов государственной политики в области образования и науки по отношению к финансовой деятельности, осуществляемой высшими учебными заведениями в современных условиях.
В результате проведенного исследования сделаны следующие новые или содержащие элементы новизны положения, которые выносятся на защиту:
финансовое обеспечение государственной политики в области образования и науки является важным объектом правового регулирования;
государственная поддержка деятельности высших учебных заведений содержит разные формы финансирования, каждая из которых имеет конкретные особенности правового регулирования;
гранты в области образования и науки относятся к отдельной категории источников финансирования, требующей особых подходов к принципам и методам правового регулирования, учета общепринятых норм международного права и установления налоговых преференций;
внебюджетные доходы образовательных учреждений являются источником финансирования высших учебных заведений, требующим установления налоговых преференций и особых подходов к принципам и методам правового регулирования;
источником правовых коллизий при финансировании высших учебных заведений является несогласованность норм финансового права с нормами гражданско-правового регулирования в области образования и науки;
разработка предложений по устранению противоречий между нормами финансового права и нормами гражданско-правового регулирования в области образования и.науки должна вестись с учетом обычаев гражданского оборота, принятого в образовательном и научном сообществе;
структура системы правового регулирования образовательной и научной деятельности построена по иерархическому принципу путем инкорпорации формализованных правил и обычаев делового оборота образовательного и научного сообщества;
финансовую, бюджетную и налоговую политику в области образования и науки органы государственной власти должны осуществлять на основе законодательства Российской Федерации с обязательным учетом самоуправляемости и самоорганизации образовательного и научного сообщества, причем государственная политика в области образования с необходимостью должна быть увязана с государственной политикой в области науки;
правомочия высшего учебного заведения по отношению к режиму управления или отчуждения имущества, включая права на объекты интеллектуальной собственности, производны от правомочий учредителя, а также от правомочий органов государственной власти, уполномоченных на распоряжение государственной собственностью.
Практическое значение диссертационного исследования определяется направленностью на решение актуальных правовых проблем финансовой деятельности высших учебных заведений, реальной возможностью апробации ряда выработанных предложений и рекомендаций в процессе дальнейшего реформирования высшей школы, совершенствования финансово-хозяйственного механизма для образовательных учреждений. Сформулированные в диссертации предложения по внесению изменений в содержание ряда нормативно-правовых актов могут оказаться полезными при совершенствовании законодательства о высшем образовании.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации получили апробацию в следующих формах:
обсуждении и одобрении диссертации на заседании кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права;
выступлениях на международных научно-практических конференциях, парламентских слушаниях, конференциях и семинарах;
публикации двух книг и более 50 статей в разных журналах;
участия в работе над различными федеральными законами в частности, над законами «О науке и государственной научно-технической политике», «Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть вторая», «О федеральном бюджете на 2000 год», «О федеральном бюджете на 2001 год» «О федеральном бюджете на 2002 год» и других.
Структура работы обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из восьми параграфов, заключения и библиографии, содержащей список нормативных правовых актов и список специальной литературы.
Правовые особенности регулирования образовательной и научной деятельности
Для уточнения роли и места финансового права по отношению к государственной политике в области образования и науки целесообразно проанализировать юридическую природу образовательной и научной деятельности в человеческом сообществе. Анализ юридической природы может оказаться полезным для более глубокого понимания и внутреннего обоснования процессов регулирования образовательной и научной деятельности, а также для уточнения наиболее динамичных и основополагающих правовых положений. Анализ юридической природы можно отнести к разделу философия права. Философия права является необходимым элементом познания права. Философия права находится на стыке философии и правоведения, как смежная и комплексная дисциплина. В юридической литературе справедливо отмечается: «Любая философская система, претендующая на универсальность, общезначимость, вовлекает в поле своей философской интерпретации и право, другие правовые явления, определяет их место в жизни общества и человека»
Образовательный процесс, организующий и направляющий деятельность физического лица на получение и усвоение нового знания, обретает правовой статус после достижения и подтверждения гражданином установленного образовательного ценза (уровня). В Российской Федерации такое признание подтверждается документом соответствующего образца. В прежние времена и в иных странах это мог быть фирман или эдикт, а то и вовсе устная молва или личные заверения. Форма публичного признания как ранее, так и сейчас зависит от принятых процедур и правовых обычаев государства. Юридическую значимость имеет публично-правовой характер акта о признании достижения гражданином установленного образовательного уровня. Государство может заимствовать из обычаев внутренней жизни образовательного сообщества многие процедуры, подготавливающие, сопровождающие или обеспечивающие образовательный процесс. Процедуры зависят от национальных особенностей, государственных интересов и правовой идеологии. Процедуры или формы проведения образовательного процесса могут быть различны. В странах с различным социально-религиозным менталитетом, где проявляются законы или традиции шариата23, либо иудаизма , либо католицизма , либо буддизма , либо индуизма , либо иных мусульманских государствах, где требования ислама включены в действующее законодательство , могут наличествовать значительные расхождения в целях, объеме или содержании образовательного процесса. Структура и иерархия вспомогательных или обеспечивающих публичных процедур для организации образовательного процесса заложены юридической природой образовательной деятельности. Близкие по правовой идеологии и юридической природе источники права порождают подобные по организационной структуре правовые системы. Правовые системы образуют, так называемые «правовые семьи»: англосаксонская (или англо-американская30), континентальная31 (или романо-германская32), мусульманская.33 Право России обычно относят к романо-германской правовой группе,34 а право социалистических государств выделяют в отдельную систему.35 Российское законодательство является естественным наследником СССР. Нынешнее российское право в определенной степени наследует правовой менталитет и содержит остаточные нормы социалистического государства. В странах-участницах ОЭСР в состав сектора высшего образования включают все университеты, технические колледжи и другие институты послешкольного образования, независимо от источника финансирования или правового статуса. Он включает все исследовательские институты, экспериментальные станции и клиники, находящиеся под непосредственным контролем учреждений высшего образования или управляемые ими либо с ними связанные. Этот сектор был выделен ОЭСР и ЮНЕСКО отдельно на основании той важной роли, которую играют университеты и аналогичные учреждения в выполнении научных работ.
В Российской Федерации для ряда образовательных уровней дополнительно установлены отдельные ступени. В частности, для высшего образования установлены три ступени: бакалавр, специалист и магистр. Для каждого уровня установлены государственные образовательные стандарты и созданы структуры, организующие ведение образовательного процесса. Нормы внутреннего регулирования образовательной деятельности, как правило, формализуют и легитимизируют обычаи делового оборота, принятые в российском образовательном сообществе.
Сравнительный анализ образовательной и научной деятельности российских ВУЗов и ее финансового обеспечения
Конституцией Российской Федерации установлено, что государство гарантирует гражданам бесплатность высшего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Государственные и муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования вправе осуществлять набор сверх финансируемых за счет средств учредителя заданий (контрольных цифр) по приему по договорам с физическими и (или) юридическими лицами с оплатой ими стоимости обучения. Обучение на платной основе допускается в негосударственных образовательных учреждениях при соблюдении учебным заведением требований государственного образовательного стандарта, получения лицензии и государственной аттестации.
Учредителями государственных высших учебных заведений (далее — ВУЗов) выступают органы государственной власти, что, в частности, устанавливает субсидиарную ответственность государства по обязательствам образовательных учреждений. Отсутствие регламентации минимального объема финансирования привело к тому, что законами «Об образовании»45 (пункт 1 статьи. 41) и «О высшем и послевузовском образовании»46 (пункт 2 статьи 28) допущена возможность функционирования образовательного учреждения на условиях полного самофинансирования. Полное самофинансирование не может быть целью деятельности, так как противоречит правовой природе учреждения. В соответствии с пунктом 1 статьи 14 закона «О некоммерческих организациях» к учредительным документам учреждения относятся решение собственника о создании учреждения и устав, утвержденный собственником. В случаях, предусмотренных законом, учреждение может действовать на основании общего положения об организациях данного вида.
При создании учреждения на базе федеральной собственности от имени собственника могут выступать различные уполномоченные органы. Предшествует этому нормативный акт уполномоченного органа государственной власти о создании учреждения. В этом акте содержатся указания по утверждению устава (положения). Правительство Российской Федерации утверждает типовые положения, являющиеся актами, на основе которых с учетом конкретных обстоятельств собственником принимается устав вновь создаваемого юридического лица. В настоящее время принят ряд типовых положений, регулирующих деятельность учреждений в области образования и социальной защиты населения. Например, типовое Положение о ВУЗах было утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2001 года N 264 «Об утверждении типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации».
Условия наступления субсидиарной ответственности государства зависят от вида юридического лица и ограниченного вещного права на переданное ему имущество. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления составляют особую разновидность вещных прав49 в законодательстве Российской Федерации. Вещный характер прав оперативного управления проявляется в сохранении их действия в случае смены их собственника (статья 300 Гражданского кодекса Российской Федерации). Учреждение может быть объектом права собственности любых лиц. Субъектами прав хозяйственного ведения и оперативного управления могут быть не любые юридические лица, а лишь существующие в специальных организационно-правовых формах, таких как «предприятия» и «учреждения».50 Нельзя говорить о полной самостоятельности и свободе за пределами перечисленных правомочий и возможностей собственника-учредителя.51 Учреждения могут создаваться государственными или муниципальными структурами, гражданами и юридическими лицами.52 Право хозяйственного ведения и право оперативного управления представляют собой способ осуществления права собственности, то есть управление собственным имуществом через созданные и подчиненные организации.53 Для наступления субсидиарной ответственности государства по обязательствам учреждения необходимо дополнительное условие. В отличие от казенного предприятия, где оно связано с недостаточностью имущества, данное условие заключается в недостаточности денежных средств. При рассмотрении вопроса о субсидиарной ответственности государства необходимо учитывать и специфику участия государства в гражданских правоотношениях. Если ответственность по долгам государственных предприятий и учреждений несет не представитель, а представляемое лицо, то есть государство, то источником для покрытия указанных долгов должно являться все нераспределенное имущество должника, а именно, государственная казна. Гражданский кодекс Российской Федерации утвердил равенство государства с иными участниками гражданских отношений
Источники и формы финансирования ВУЗов
Финансовое право является отраслью публичного права.147 Подотраслью финансового права является бюджетное право, регулирующее отношения по формированию и исполнению государственного и местных бюджетов, входящих в бюджетную систему. Государственный бюджет есть способ образования и расходования денежных средств для выполнения функций государства. Подотраслью финансового права является налоговое право, регулирующее отношения по формированию и функционированию системы налогов и сборов. Принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации явилось важным событием в жизни нашей страны.148 К основным принципам бюджетной системы можно отнести: единство бюджетной системы; разграничение доходов и расходов между бюджетами разного уровня; самостоятельность бюджетов; полноту отражения доходов и расходов бюджетов, а также государственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджета; эффективность, экономность использования бюджетных средств; общее покрытие расходов; гласность бюджетов; достоверность; адресность и целевой характер бюджетных средств. Бюджетное регулирование устанавливает порядок распределения доходов и расходов государственного бюджета.
Бюджетная классификация Российской Федерации группирует перечень доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования этих бюджетов. Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Направление расходования бюджетных средств выполняется по функциональному, экономическому и ведомственному принципам. Положения Бюджетного кодекса Российской Федерации позволили уточнить правоприменение норм налогового, гражданского и бюджетного законодательства. Пунктом 5 статьи 42 Федерального закона «Об образовании» установлено, что государственные образовательные учреждения самостоятельно определяют направления и порядок использования своих бюджетных и внебюджетных средств. Средства, использованные по направлениям, отличным от утвержденных в росписи, считаются использованными не по целевому назначению и в полном объеме засчитываются в счет последующего финансирования из федерального бюджета с применением штрафных санкций.151
Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет компетенцию Российской Федерации по управлению финансами. В ведении Российской Федерации, находится: установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы; разграничение доходов между уровнями бюджетной системы; разграничение полномочий по осуществлению расходов разных уровней; определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней; установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.152
Организация учета в бюджетных учреждениях изменилась после перехода на казначейскую систему исполнения бюджета. При казначейской системе появились новые объекты учета: ассигнования; лимиты бюджетных обязательств; объемы финансирования; принятые бюджетные обязательства; кассовый расход. Органы федерального казначейства, обладающие всей полнотой информации об исполнении бюджетов, должны обеспечивать ею получателей бюджетных средств.
В финансовом законодательстве некоторые термины имеют иное содержание, чем в Гражданском кодексе Российской Федерации. Иногда кажущаяся простота трактовки терминологического словосочетания может стать основанием для юридических коллизий. Внешняя ясность понятия «бюджетные средства» послужила основанием того, что не получило распространения стремление уточнить его. В законодательстве отсутствует определение, что подразумевается под «бюджетными средствами».153 Неясно, когда доходы приобретают статус «бюджетные средства»: с момента зачисления их на счет по учету доходов бюджета либо еще на стадии выполнения своей обязанности плательщиком налога или сбора. Многообразие форм существования бюджетных расходов, разные способы государственного финансирования обуславливают необходимость анализа правового понятия «бюджетные средства».
Финансовое право нашей страны не в полной мере скоррелировано с международным правом. Например, такое важное для науки и образования Российской Федерации экономическое понятие, как «субвенция» зачастую трактуется только по отношению к грантам. В то же время субвенции в мировой практике применяются достаточно широко и как средства для осуществления государственных программ и как помощь муниципалитетам.154 В США существует более 200 видов субвенций, в Италии - более 100, в Англии - около 50. Число субвенций не связано с объемом финансирования. В США субвенции составляют лишь 23% местных бюджетов, в Италии же - 80%, в Англии - 60%. Разнообразие видов субвенций предполагает больше возможностей влияния центральной власти на жизнедеятельность и развитие регионов.
Об источниках финансирования образовательной и научной деятельности
Из внебюджетных источников формирования имущества, относящихся к группе целевых поступлений в денежной и натуральной форме следует выделить гранты. В российском законодательстве понятие «грант» трактуется по-разному: грант Президента Российской Федерации, государственный, благотворительный и иные. Государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты). Несоблюдение установленных законодателем требований к юридической терминологии затрудняет четкую и правильную интерпретацию текста закона. Понятие гранта приходится «собирать» не только из разных правовых актов, но и из различных отраслей права. Понятие «грант» не имеет однозначного толкования и трактовки в нормативных правовых актах Российской Федерации. В тексте Налогового кодекса Российской Федерации в Главе 25 «Налог на прибыль организаций» гранты отнесены к целевым средствам финансирования. Впервые в законодательстве Российской Федерации появилась правовая конструкция, обобщающая и унифицирующая юридический подход к понятию «грант». Указанная конструкция пока не получила своего развития в законодательстве Российской Федерации. Российская правовая система не содержит в себе развитого представления понятия «грант», как объекта правового регулирования, правил выделения и получения грантов, как комплекса норм и правоотношений между грантодателем и грантополучателем.
В гражданском праве грантом называют и благотворительное пожертвование, имеющее целевой характер, и целевое финансирование отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам, и бюджетные ассигнования, и налоговые освобождения. Благотворительные пожертвования, носящие целевой характер (благотворительные гранты), предоставляемые гражданами и юридическими лицами в денежной или натуральной форме определены
Федеральным законом «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Благотворительный грант, как целевые средства, предоставляемые благотворительной организации физическими и юридическими лицами на реализацию благотворительных программ установлен Законом Москвы от 05.07.95 N 11-46 «О благотворительной деятельности».
Особый класс составляют научные гранты, установленные Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике». Когда заказчик оплачивает выполнение НИОКР за счет средств, выделенных непосредственно из внебюджетных фондов министерств, ведомств, ассоциаций, то такие НИОКР не облагаются НДС. В этом случае оплата за выполненные исполнителем научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы производится заказчиком без обложения НДС. Научная деятельность ВУЗов в большинстве случаев финансируется посредством субвенций. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (ст.78) предоставление субвенций, в том числе на выделение грантов, допускается: из федерального бюджета - в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами; из бюджетов субъектов Российской Федерации - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации; из местных бюджетов - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Российской Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления.
Развитие международного сотрудничества расширяет возможности привлечения грантов международных организаций или фондов, которые могут передаваться образовательным учреждениям на безвозмездной основе, а также на реализацию различных международных образовательных программ и проектов. Порядок и цели использования таких средств, как правило, определяет благотворитель, а не получатель. Доход от самостоятельной предпринимательской деятельности образовательное учреждение использует по своему усмотрению.
Грант может быть передан в собственность или пользование, как в виде денег, так и в виде имущества. Получатели грантов распоряжаются ими в соответствии с законодательством Российской Федерации или в случае их использования на территории иностранного государства в соответствии с законодательством этого государства, а также на условиях, на которых эти гранты выделяются. Необходимо учитывать, что ряд российских юридических лиц, получающих целевые гранты на развитие науки, имеют льготный порядок обязательной продажи иностранной валюты на внутреннем валютном рынке.
