Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В РОССИИ
1. История становления теории и практики
административно-правового обеспечения 16
экологической безопасности
2. Генезис и современное состояние разработки и реализации
концепции обеспечения экологической безопасности 35
3. Опыт обеспечения экологической безопасности
. в международном и зарубежном законодательстве 71
Глава 2. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В РОССИИ
1. Принципы построения организационной структуры
управления обеспечением экологической безопасности 92
2. Система государственной и социальной организации
обеспечения экологической безопасности 118
3. Особенности организации деятельности органов внутренних
дел в сфере обеспечения экологической безопасности 140
Глава 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В РОССИИ
1. Понятие и сущность административно-правового обеспечения
экологической безопасности 167
2. Особенности административно-правового обеспечения
экологической безопасности 202
3. Компетенция органов государственной власти
в сфере обеспечения экологической безопасности 232
Глава 4. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В РОССИИ
1. Административно-правовые средства профилактики
экологических правонарушений 257
2. Организация деятельности специализированных органов
обеспечения экологической безопасности 280
3. Основные направления развития законодательства
и правоприменительной практики
в сфере обеспечения экологической безопасности 306
Заключение 331
Библиография
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования.
Одним из важнейших прав человека, провозглашенных Конституцией РФ (ст. 42), является его право «на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».
Предоставление экологических прав корреспондируется и с выполнением гражданами конституционных обязанностей в области экологии: в соответствии со ст. 58 Конституции РФ: «Каждый обязан сохранять природу, бережно относиться к природным богатствам», а ст. 11 «Права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды» Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1 установила, что граждане обязаны «сохранять природу и окружающую среду; бережно относиться к природе и природным богатствам; соблюдать иные требования законодательства».
В условиях сложной экологической ситуации осуществлять это право в России становится все труднее: практически все поверхностные источники водоснабжения в последние годы подверглись загрязнению2.
Особенно неблагоприятная ситуация с обеспечением населения доброкачественной водой сложилась в Бурятии, Дагестане, Калмыкии, в Приморском крае, Архангельской, Калининградской, Кемеровской, Курганской, Томской, Ярославской областях. По данным МПР России, через несколько лет московский регион может остаться без воды в связи с загрязнением нефтепродуктами основных источников водоснабжения3.
1 См.: СЗ РФ. — 2002. — № 2. — Ст. 133.
2 Крупнейшие реки: Волга, Дон, Кубань, Обь, Енисей оцениваются как загрязненные, а
Ока, Кама, Томь, Иртыш, Тобол, Миасс, Исеть как сильно загрязненные.
См.: Москва может остаться без воды //Экология и право. — 2002. — № 2.
Наиболее распространенные загрязнители — нефтепродукты, фенолы, легкоокисляемые органические вещества, соединения тяжелых металлов, попадающие в окружающую среду как элементы промышленного и сельскохозяйственного производства либо как отходы социальной сферы1.
По состоянию на 2000 г. более двух третей населения России (96,5 млн чел.) проживает на территориях с уровнем загрязнения атмосферного воздуха, не соответствующим гигиеническим нормативам, что приводит к возникновению хронических заболеваний и уменьшению продолжительности жизни2.
Одной из причин такого неблагоприятного положения является отсутствие эффективных мер контроля за соблюдением правил охраны окружающей среды и рационального природопользования, что повышает риск экологической опасности.
Научно-практическая актуальность диссертационного исследования обусловлена следующим рядом обстоятельств:
слабой разработанностью в науке административного права теоретических аспектов проблемы административно-правового обеспечения экологической безопасности;
неоднозначностью научной трактовки таких основных экологических понятий, как «обеспечение экологической безопасности», «охрана окружающей среды», «улучшение экологически благоприятной обстановки» и т.п.;
противоречивостью нормативной правовой базы, регулирующей деятельность специально уполномоченных органов государственной власти России в сфере обеспечения экологической безопасности, административного и экологического законодательства;
наличием комплекса проблем, снижающих эффективность обеспечения экологической безопасности органами государственной власти и общественны-
1 По данным МПР России, в стране ежегодно образуется до 7 млрд т отходов.
См.: Государственный доклад о состоянии окружающей среды Российской Федерации в 2000 г. //Зеленый мир. — 2001. — № 24,26,27.
ми организациями: отсутствие в составе милиции общественной безопасности (МОБ) подразделений милиции, специализирующихся на предупреждении экологических правонарушений; низкий уровень координации органов внутренних дел со специально уполномоченными в области охраны окружающей среды и рационального природопользования исполнительными органами государства; неразработанность тактических и методических особенностей взаимодействия органов внутренних дел с природоохранительными органами при проведении рейдов, засад, облетов по обнаружению и задержанию нарушителей правил охраны природы; неподготовленность сотрудников органов внутренних дел к выполнению экологических функций. Степень разработанности темы диссертации. Проблеме правовой охраны окружающей среды посвящено немало исследований и научных публикаций, но они относятся преимущественно к области гражданского, земельного, лесного, уголовного права, а предметом рассмотрения в них являются общетеоретические вопросы в сфере экологии либо особенности охраны конкретных природных объектов— атмосферного воз-, духа, лесного хозяйства, животного мира и пр.
Обеспечение экологической безопасности как одно из направлений правоохранительной деятельности органов государственной власти России и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации возникло сравнительно недавно, что объективно обусловливает актуальность проблем, связанных с реализацией государственной политики в сфере охраны природы и природопользования.
Обеспечение экологической безопасности является смежной областью регулирования конституционного, административного, гражданского, уголовного, финансового, экологического и других отраслей права, каждое из которых имеет специфический предмет правового регулирования.
Конституционное право рассматривает окружающую среду как неотъемлемое право личности, гражданское — определяет заключение гра-
жданско-правовых договоров в отношении природных ресурсов и объектов, административное и уголовное — раскрывают юридическую природу, состав экологических правонарушений, основания наступления ответственности за их совершение; финансовое — устанавливает особенности образования природоохранных фондов, экологическое — определяет понятия, цели, задачи политики государства в сфере обеспечения экологической безопасности, и т.д.
1 О
В последние годы вышли работы Н.А. Агафонова , B.C. Анисимова , Д.Н. Бахраха, О.Л. Дубовика, М.А. Лапиной3, Г.В. Выпхановой4, Л.П. Дех-теревой5, Ю.А. Ежова6 и ряда других авторов, в которых рассматриваются вопросы административной деятельности органов внутренних дел в сфере охраны окружающей среды, организационные формы взаимодействия с природоохранительными органами и иные теоретические и практические аспекты проблемы обеспечения экологической безопасности.
Однако проблема обеспечения экологической безопасности недостаточно исследована в рамках административного права, т.е. с точки зрения разработки организационно-правовых основ обеспечения экологической безопасности, а также прогнозирования основных направлений развития государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности.
См.: Агафонов Н.А. Административно-правовая деятельность милиции по борьбе с браконьерством: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2002.
2 См.: Анисимов B.C. Правовые и организационные основы деятельности органов внут
ренних дел в условиях чрезвычайных ситуаций техногенного характера: Автореф. дис.
... канд. юрид. наук. — М., 1997.
3 См.: Лапина М.А., Дюков А.Н., Додонов М.М., Зубарев В.В. Организация деятельности эко
логической милиции: Методич. пособие. — М.: ВНИИ МВД России, 1999. — С. 72—76.
4 См.: Выпханова Г.В. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды
городов и городских агломераций: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — М., 1990.
См.: Дехтерева Л.П. Правовой режим особо охраняемых городских природных территорий: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — М., 2002.
6 См.: Ежов Ю.А. Административно-правовая деятельность экологической милиции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2002.
Цель диссертации — разработка теоретико-методологических основ административно-правового и организационного обеспечения экологической безопасности в России.
В соответствии с целью ставятся следующие задачи исследования:
изучить историю становления теории и практики административно-правового и организационного обеспечения экологической безопасности;
выявить генезис и современное состояние разработки и реализации концепции обеспечения экологической безопасности;
проанализировать опыт обеспечения экологической безопасности в международном праве и зарубежном законодательстве;
разработать принципы построения организационной структуры управления обеспечением экологической безопасности;
установить основные элементы системы государственной и социальной организации обеспечения экологической безопасности;
выявить особенности компетенции и организации деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения экологической безопасности;
разработать понятие и изучить сущность административно-правового и организационного обеспечения экологической безопасности;
выявить особенности административно-правового и организационного обеспечения экологической безопасности;
провести сравнительно-правовой анализ компетенции органов государственной власти в сфере обеспечения экологической безопасности;
разработать научно-методические основы организации административно-правовой профилактики экологических правонарушений;
оценить объем компетенции и уровень организации деятельности специализированных органов обеспечения экологической безопасности;
обосновать предложения по основным направлениям развития законодательства и правоприменительной практики в сфере обеспечения экологической безопасности.
Объект исследования — совокупность общественных отношений, складывающихся в области административно-правового и организационного обеспечения экологической безопасности в России.
Предмет исследования — нормы административного и экологического права, действующие в сфере обеспечения экологической безопасности, правоприменительная деятельность специально уполномоченных государственных органов России и органов внутренних дел (милиции) по обеспечению экологической безопасности.
Методологической основой диссертационного исследования послужили философские взгляды на единство и взаимодействие общества и природы; выработанные мировым сообществом принципы охраны окружающей среды; международно-правовые и конституционные основы становления и развития норм административного, экологического и иных отраслей законодательства об обеспечении экологической безопасности. Теоретическую основу исследования составили труды Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, Д.А. Керимова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Б.М. Лазарева, Р.З. Лившица, С.А. Муромцева, Л.И. Петражицкого, Ю.М. Тихомирова, работы А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, П.В. Голубца, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, М.Ю. Тихомирова, А.П. Шергина1 в области административного права, а в области экологического права — С.А Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовика, О.С. Колбасова, В.В. Петрова и других экологов .
См.: Алехин А.П. Административное право РФ. — М, 2000; Административное право России. — М, 2000; Коренев А.П. Административная деятельность органов внутренних дел. — М., 2001; Комментарий к КоАП России /Под ред. Ю.М. Козлова. — М., 2002. 2 См.: Комментарий к Земельному кодексу РФ /Под ред. С.А. Боголюбова; М.М. Брин-чук; Экологическое право (право окружающей среды). — М., 2000; Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. — М., 1992; Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. — М., 1984. Колба-сов О.Л. Экология, политика, право.— М., 1982; Крассов О.Н. Природные ресурсы России. — М., 2002; Петров В.В. Экологическое право России. — М., 1995
В процессе исследования использовались системный подход, анализ и синтез, моделирование, наблюдение и другие обще- и частнонаучные методы познания: сравнительно-правовой, анализ документов и т.п.
Эмпирическую основу диссертации составили данные сравнительно-правового анализа более 250 нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации об обеспечении экологической безопасности, материалы исследования административной практики правоохранительных и природоохранительных органов ряда регионов России и ближнего зарубежья.
Научная новизна исследования определяется тем, что в условиях действия новейшего административного законодательства на концептуальной основе обоснован комплекс социально-правовых мер по перспективному развитию государственной политики в сфере административно-правового и организационного обеспечения экологической безопасности в России.
Результаты проведенного исследования нашли отражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту.
1. Экологическая безопасность - это сложная видовая категория общественной безопасности. Поэтому категорию экологическая безопасность необходимо рассматривать в нескольких аспектах. С социально-правовой точки зрения экологическая безопасность - это состояние защищенности личных, политических, социально-экономических прав граждан; материальных ценностей общества и государства от неблагоприятного воздействия окружающей среды, а также от последствий экологических аварий и техногенных катастроф. С организационной точки зрения экологическая безопасность - это сведение до минимума опасности природной среде, человеку, обществу и государству с помощью системы адекватных мер политического, идеологического, информационного, экономического и правового характера.
2. Обеспечение экологической безопасности необходимо рассматри
вать в нескольких аспектах: как составную часть охраны окружающей сре
ды, а также как деятельность, проводимую параллельно с охраной окру
жающей среды и природопользования.
3. Механизм обеспечения экологической безопасности является
сложным комплексным образованием, который включает в себе совокуп
ность организационных, экономических и правовых средств, с помощью
которых государство обеспечивает данный вид общественной безопасно
сти. Механизм обеспечения экологической безопасности направлен на соз
дание условий способствующих соблюдению, исполнению, использова
нию и применению правовых норм регламентирующих общественные от
ношения в сфере обеспечение экологической безопасности всеми субъек
тами эколого-правовых отношений.
4. Содержание классификации мер обеспечения экологической безо
пасности. Меры организационно-правового характера включают в себя:
государственный экологический мониторинг; экологическую экспертизу;
экологическое планирование; экологические кадастры и реестры; сертифи
кацию и нормирование в области охраны окружающей среды; оценку воз
действия на окружающую среду; лицензирование деятельности представ
ляющей экологическую опасность. Меры экономического характера в сфе
ре обеспечения экологической безопасности включают в себя финансиро
вание и материально-техническое обеспечение мероприятий направленных
на обеспечение экологической безопасности; социально-экономическую
оценку природных ресурсов; экологическое страхование. Меры информа
ционного характера в сфере обеспечения экологической безопасности
включают в себя право физических и юридических лиц направлять обра
щения в органы государственной власти и органы местного самоуправле
ния и их должностным лицам для получения своевременной и полной ин-
формации о состоянии окружающей среды, мерах по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности;
5. Особенности организации деятельности органов внутренних дел в
сфере обеспечения экологической безопасности выражены в том, что в
процессе административно-служебной деятельности по охране обществен
ного порядка и обеспечению общественной безопасности милиция выпол
няет природоохранительные функции, а также осуществляет контроль за
соблюдение безопасности в сфере природопользования.
Повышение административно-правового статуса специализированных подразделений органов внутренних дел предполагает упорядочение нормативного правового регулирования компетенции милиции в сфере обеспечения экологической безопасности. Это может быть осуществлено путем закрепления природоохранительной функции в Федеральном законе «О милиции», Положении о МВД России, положениях о МВД, ГУВД и УВД субъектов Российской Федерации, а также в положениях об отраслевых подразделениях и службах органов внутренних дел.
Административно-правовое обеспечение экологической безопасности - это подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти, осуществляемая совместно с общественностью, состоящая в организации и практическом обеспечении экологической безопасности административно-правовыми методами.
Методы административно-правового регулирования в сфере обеспечения экологической безопасности определяют формы воздействия государства на различных стадиях процесса экологического контроля. Формами государственного экологического контроля являются: мониторинг окружающей среды, систематизация сведений о состоянии окружающей среды, ведение статистических наблюдений за сохранностью окружающей среды и установленного порядка природопользования.
Выводы сравнительно-правового анализа административно-правового статуса и компетенции органов исполнительной власти в сфере обеспечения экологической безопасности. Проблемы обеспечения экологической безопасности является комплексной межотраслевой проблемой. Органы исполнительной власти в сфере обеспечения экологической безопасности обладают небольшим кругом административных полномочий, в частности, в сфере назначения административных наказаний в связи с этим предлагается расширить их компетенцию в сфере административной юрисдикции, которая направлена на обеспечение экологической безопасности.
Научно-методические основы организации административно-правовой профилактики экологических правонарушений, в основе которой лежат профилактические меры, которые используются в сфере обеспечения экологической безопасности. Данные меры подразделяются на общие и специальные.
Обоснованы критерии классификации специальных мер предупредительного характера в сфере обеспечения экологической безопасности.
Теоретическая значимость диссертации заключается в концептуальном подходе к изучению проблемы административно-правового и организационного обеспечения экологической безопасности в России, в результате которого путем сравнительно-правового анализа положений ряда отраслей законодательства разработан в рамках науки административного права комплекс мер по повышению эффективности государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности за счет, в частности, совершенствования административно-правового статуса специально уполномоченных государственных органов.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и положении диссертации (о наделении органов внутренних дел (милиции) экологическими полномочиями в объеме, позволяющим самостоятельно и совместно с природоохранительными органами осуществлять администра-тивно-юрисдикционные функции в различных организационно-правовых формах и т.п.) послужили теоретико-прикладной основой разработки и реализации мер по административно-правовому и организационному обеспечению экологической безопасности в России.
Научные рекомендации диссертационного исследования предназначены для совершенствования административного законодательства в экологической сфере путем урегулирования вопросов административной ответственности за экологические правонарушения, расширения компетенции органов внутренних дел (милиции), создания в системе МВД России организационных структур, участвующих в обеспечении экологической безопасности.
Выводы и предложения автора могут быть использованы в нормотвор-ческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере обеспечения экологической безопасности, а также научно-исследовательскими организациями и образовательными учреждениями.
Апробация результатов исследования.
Материалы, выводы и положения диссертационного исследования опубликованы в ряде монографических работ и научных статьях; обсуждались на научно-практических конференциях; использовались при подготовке парламентских слушаний Государственной Думы Федерального Собрания РФ на темы «О состоянии и государственной системе регулирования ядерной и радиационной безопасности в Российской Федерации» в части, касающейся снижения риска радиационного воздействия, повышения экологической безопасности, «Об обеспечении экологической безопасности Российской Федера-
ции», «Экологические проблемы лесов Российской Федерации», «Состояние и проблемы правового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления», а также в процессе работы над законопроектами «Об обеспечении экологической безопасности Российской Федерации» (в качестве члена рабочей группы Комитета Госдумы по экологии), «Об обращении с радиоактивными отходами», «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении», «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории», «О внесении дополнений в Закон Российской Федерации «О милиции» (по вопросу возложения на милицию обязанностей по охране окружающей среды); при проведении круглого стола на тему «Проблемы законодательного обеспечения экологической безопасности Российской Федерации»; в работе Комитета по вопросам правоохранительной деятельности, безопасности и военнослужащих Московской областной Думы в части, касающейся научного обоснования проектов нормативньк правовых актов, регулирующих вопросы обеспечения экологической безопасности.
Результаты диссертации внедрены в практическую деятельность органов внутренних дел г. Москвы и Московской области в части, касающейся профилактики экологических правонарушений, взаимодействия с природоохранительными органами и организации обучения населения основам обеспечения экологической безопасности столичной области.
Объем и структура диссертации: диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 12 параграфов, заключения и библиографии.
