Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические аспекты национальной безопасности 22
1.Формирование концепции национальной безопасности 22
2. Сущность и содержание национальной безопасности 34
3. Система национальной безопасности 55
4. Национальные интересы и их типология 69
5. Сущность, содержание и виды угроз национальной безопасности 86
Глава II. Правовые основы обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации 95
1.Общая характеристика правовой основы обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации 95
2. Закон Российской Федерации «О безопасности» и Концепция национальной безопасности Российской Федерации 109
3. Проблемы правового регулирования деятельности МВД России по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации 126
Глава III. Система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и роль МВД России в этой системе 143
1. Обеспечение национальной безопасности: сущность, объекты национальной безопасности и субъекты обеспечения национальной безопасности 143
2.Система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации 179
3. МВД России как субъект обеспечения национальной безопасности 219
4. К проблеме о формах и методах обеспечения национальной безопасности 245
5. Зарубежный опыт обеспечения национальной безопасности 262
Глава IV. Основные направления и проблемы совершенствования деятельности МВД России по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации 277
1. Факторный анализ деятельности МВД России по обеспечению национальной безопасности 277
2. Основные направления деятельности МВД России по обеспечению национальной безопасности 296
3. Формирование целей развития МВД России 357
4.Содержание и перспективы развития МВД России в обеспечении национальной безопасности 370
Заключение 391
Используемая литература 402
Приложение 443
- Национальные интересы и их типология
- Проблемы правового регулирования деятельности МВД России по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации
- МВД России как субъект обеспечения национальной безопасности
- Основные направления деятельности МВД России по обеспечению национальной безопасности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В России в условиях происходящих коренных изменений в политической, экономической, социальной и других сферах жизнедеятельности проблема обеспечения национальной безопасности приобретает значение одной из первостепенных. Задача создания системы обеспечения безопасности личности, общества и государства на основе комплексного исследования, критического анализа опыта передовых российских и зарубежных ученых является особенно актуальной в современный период формирования новой концепции национальной безопасности.
Однако до сих пор не выработано единого подхода к определению основного понятийного аппарата в области национальной безопасности. Национальная безопасность как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз»1 - это, прежде всего, статика, но в нашем меняющемся мире национальная безопасность должна быть динамичной, чтобы своевременно и адекватно отвечать на меняющиеся опасности и угрозы. Национальная безопасность представляет систему, состоящую из элементов - ценностей, интересов, угроз и других факторов воздействия на интересы, которые сами представляют развивающиеся системы. Национальная безопасность является общим понятием по отношению к видам национальной безопасности, поэтому их правильная дифференциация способствует выработке стратегии обеспечения национальной безопасности.
Правовая основа обеспечения национальной безопасности представляет собой совокупность взаимосвязанных, внутренне согласованных основополагающих нормативных правовых актов, содержащих юридические принципы и нормы, направленных на правовое регулирование общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности России с целью их упорядочения, охраны и развития в соответствии с общественными потребностями. Однако несовершенство законодательства мешает осуществлять деятельность субъектов
1 Закон РФ от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности» (в ред. от 25 июля 2006г. №128-ФЗ)// Ведомости СНДиВСРФ. 1992. №15. Ст.769.
5 обеспечения национальной безопасности. Основные положения Закона Российской Федерации «О безопасности», Концепции национальной безопасности России1, закрепляющие правовые основы обеспечения безопасности человека, общества и государства, долговременные стратегические задачи и приоритеты в обеспечении национальной безопасности не соответствуют современным реалиям.
Система национальной безопасности, отражающая процессы взаимодействия национальных интересов и угроз этим интересам, включает в себя систему обеспечения национальной безопасности (СОНБ), состоящую из органов, сил, средств, общественных объединений и граждан, призванных решать задачи обеспечения национальной безопасности.
МВД России является самым многочисленным субъектом этой системы и правоохранительным органом, который обеспечивает личную безопасность граждан и общественную безопасность, охрану собственности и общественного порядка; осуществляет меры по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, раскрытию преступлений; оказывает помощь гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов.
Основные угрозы национальной безопасности Российской Федерации носят преимущественно внутренний характер, но имеют тенденцию к интегрированию и превращению в трансграничные (сепаратизм, терроризм, организованная преступность). В настоящее время преступность и сопряженные с ней иные формы противоправного поведения приобрели характер реальной угрозы национальной безопасности России, поэтому вопрос поиска оптимальных путей повышения эффективности деятельности правоохранительных органов, в первую очередь МВД, приобретает большое значение.
Сегодня в МВД России в рамках административной реформы происходят су-
1 Указ Президента РФ от 10 января 2000г. №24 «О Концепции национальной безопасности Российской Фе
дерации»// СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 170.
2 См.: Указ Президента РФ от 19 июля 2004г. №927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской
Федерации» ( в ред. от 20 сентября 2006г. №1023)// СЗ РФ. 2004. №30. Ст.3149.
щественные изменения. Исследование формирования целей и приоритетов развития, организационной структуры, сил и средств, а также проведение факторного анализа деятельности МВД России позволяют определить основные направления его деятельности по обеспечению национальной безопасности в современных условиях: борьба с организованной и экономической преступностью, коррупцией, наркоманией, алкоголизмом, с детской безнадзорностью и беспризорностью; противодействие терроризму; решение миграционных вопросов и др. В связи с этим актуальной становится разработка Концепции развития МВД России до 2016 г., которая должна стать составной частью Концепции национальной безопасности России как методологической основы государственной и ведомственной политики по защите национальных интересов. Необходимость эффективного решения этих задач обусловливает актуальность, теоретическую и практическую значимость исследования методологических и организационно-правовых проблем обеспечения национальной безопасности МВД России и предопределяет выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. К первым отечественным научным исследованиям, рассматривающим отдельные аспекты безопасности общества и государства, относятся труды И.Е.Андреевского, Н.А.Бердяева, В.И.Вернадского, Л.Н. Гумилева, Дерюжинского, Н.М.Карамзина и других российских ученых. О сущности нации размышляли российские ученые (Р.Г.Абдулатипов, А.Д.Градовский, Л.М.Дробижева, Е.И.Елистратов, В.О.Ключевской, М.М.Ковалевский, В.И.Ленин, П.И.Пестель, Э.А.Поздняков, С.М.Соловьев, П.А.Сорокин, С.В.Лурье, Б.Н.Чичерин и др.), а также представители зарубежной науки (Т.Морган, Г.Моргентау, Е.Мэй, А.Уолферс, Б.Рассет, Т.Риссе-Каппен, Д.Стэйнбрюнер и др.). Основополагающие категории национальных интересов изучали российские (М.В.Демин, И.А.Ильин, Г.Плеханов, Э.А.Поздняков, ИЛ.Прохоренко и др.) и зарубежные (Р.Арон, Г.Киссщцжер, У.Липпман, Дж.Розентау, К.Уолтц и др.) ученые; угроз национальной безопасности - российские ученые (М.Веерд, М.Ф.Гацко, А.Г.Здравомыслов, Н.А.Косолапов, В.Л.Манилов, А.А.Прохожев, М.П.Хрипков, Р.Г. Яновский и др.). Многие проблемы общей теории национальной безопасности разрабатыва-
7 лись в трудах Н.Н.Арзамаскина, А.И.Васильева, А.В.Возженикова, О.А.Белькова, И.Н.Глебова, С.В.Гущина, Ю.И.Дерюгина, М.И.Дзлиева, А.Н.Кольева, И.И.Кузнецова, С.П.Никанорова, Г.В.Осипова, А.К.Першина, В.С.Пирумова, А.А.Прохожева, В.П.Сальникова, В.В.Серебрянникова, С.В.Степашина, А.Д.Урсула, А.В.Шершнева, А.Хлопьева, А.К.Шаваева и других ученых.
Внимание многих отечественных ученых привлекают, как правило, частные проблемы национальной безопасности в различных сферах жизни общества (экономической, информационной, политической и др.). В научной литературе существуют противоречивые точки зрения на сам феномен национальной безопасности и решение проблем безопасности в различных сферах жизнедеятельности общества. Вместе с тем, остаются мало исследованными проблема теоретико-методологического обоснования национальной безопасности, структурные и функциональные компоненты СОНБ реформирующейся России. Это связано с отсутствием, с одной стороны, единого подхода к основному понятийному аппарату в области национальной безопасности, с другой, - специальных монографических исследований теоретических, правовых и организационных проблем деятельности правоохранительной системы в целом, и МВД России, в частности, в обеспечении национальной безопасности.
К различным аспектам правоохранительной деятельности обращались известные ученые-правоведы, но исследования в этой области имеют, как правило, узкий ведомственный характер и касаются обеспечения отдельных видов национальной безопасности (общественной, экономической, экологической и др.). Вопросы обеспечения общественной безопасности исследовали В.М.Безденежных, И.И.Веремеенко, Н.С.Гринберг, М.И.Еропкин, В.С.Комиссаров, А.Ф.Майдыков, Л.Л.Попов, Ю.П.Соловей, В.П.Тихий, Г.А.Туманов, В.И.Фризко и другие ученые.
В настоящее время остро ощущается необходимость фундаментального, системного по своему характеру и концептуального по содержанию исследования широкого комплекса проблем, относящихся к функционированию и перспективам развития МВД России как субъекта обеспечения национальной безопасности, их ос-
8 мысления с таких теоретико-методологических позиций, которые бы обеспечивали максимально широкое видение соответствующей проблематики. Такой комплексный подход предполагает, прежде всего, рассмотрение как самой СОНБ во всем многообразии и противоречивости ее сущностных проявлений, оцениваемых в контексте становления современной концепции национальной безопасности, так и развития МВД России в СОНБ.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Предметом исследования выступают теоретические, правовые и организационные проблемы деятельности МВД России как субъекта обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Научная цель исследования - системное исследование концептуальных и практических аспектов обеспечения национальной безопасности России, правовых и организационных проблем функционирования и развитие МВД России как субъекта обеспечения национальной безопасности.
Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решались следующие исследовательские задачи:
разработка основного понятийного аппарата национальной безопасности на основе исследования концептуальных основ национальной безопасности;
исследование сущности национальных интересов и угроз национальной безопасности как элементов системы национальной безопасности и составление их типологии;
анализ правовой основы обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации, Закона Российской Федерации «О безопасности» и Концепции национальной безопасности Российской Федерации;
исследование проблем правового регулирования деятельности МВД России по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации
исследование сущности обеспечения национальной безопасности, объектов национальной безопасности и субъектов обеспечения национальной безопасности;
исследование деятельности СОНБ Российской Федерации;
исследование места и роли МВД России в СОНБ Российской Федерации;
исследование форм и методов обеспечения национальной безопасности;
анализ зарубежного опыта обеспечения национальной безопасности;
факторный анализ деятельности МВД России по обеспечению национальной безопасности с учетом современных реалий;
исследование основных направлений деятельности МВД России по обеспечению национальной безопасности (борьба с организованной преступностью и коррупцией, участие в противодействии терроризму, борьба с экономической преступностью, наркоманией, алкоголизмом, детской безнадзорностью и беспризорностью, обеспечение экологической и военной безопасности);
определение основных направлений развития МВД России в современных условиях.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую основу исследования составили положения диалектики, гносеологии, формальной логики, политологии, социологии, юриспруденции, социального управления и иных отраслей научного познания. В процессе исследования проблем обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, МВД России применялись общенаучные методы (системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование) и частные методы научного познания (формально-логический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, метод экспертных оценок и др.), способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.
На исходную мировоззренческую позицию автора, формирование им начальных теоретических оснований, идей и выводов оказали существенное влияние фундаментальные научные труды ученых по общей теории права, философии права, социологии, политологии, истории, конституционному праву, криминологии, а также известных российских полицеистов, ученых-административистов, в том числе специалистов в области государственного управления: Г.А.Аванесова, Ю.Е.Аврутина, А.П.Алехина, А.И.Алексеева, С.С.Алексеева, И.Е.Андреевского, Ю.М.Антоняна, Г.В.Атаманчука, В.Г. Афанасьева, В.М.Бабаева, В.М.Баранова, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, В.М.Безденежных, К.С.Бельского, Я.М.Бельсона, Л.Ш.Берекашвили, И.И.Веремеенко, В.З.Веселого,
10
С.Е.Вицина, И.М.Гальперина, А.П.Герасимова, Я.И.Гилинского, В.В.Григониса,
С.В.Гущина, В.В.Гущина, В.Ф.Дерюжинского, А.И.Елистратова,
М.И.Еропкина, Г.Г.Заиграева, И.Н.Зубова, Н.Н.Иванова, С.И.Илларионова, А.П.
Ипакяна, И.И. Карпеца, Л.И.Каска, Ю.Ф.Кваша, ДА.Керимова, Ю.М.Козлова,
Л.М.Колодкина, Ф.Е.Колонтаевского, Б.П.Кондрашова, А.П.Коренева,
Б.П.Курашвили, В.ВЛазарева, А.Ф.Майдыкова, В.Д.Малкова, Н.И.Матузова,
Г.М.Миньковского, Л.А.Морозовой, Р.С.Мулукаева, И.И.Мушкета,
Н.И.Побежимовой, В.И.Попова, Н.Ф.Поповой, А.С.Прудникова, А.Н. Роша,
Б.В.Россинского, Н.И.Рыжак, В.П.Сальникова, Ю.П.Соловья, Ю.Н.Старилова,
С.А.Старостина, С.В.Степашина, Ю.А.Тихомирова, ГА.Туманова,
А.Н.Харитонова, В.Н.Хропанюка, В.В.Черникова, А.П.Шергина,
Ц.А.Ямпольской и др.
Эмпирическая база исследования. В ходе подготовки диссертации использовано 507 научных источников, из них 240 нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы, регламентирующие обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, административно-правовой статус его субъектов, компетенцию и организационно-правовые основы деятельности МВД России по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации.
В основу выводов исследования положены данные анализа служебной документации управленческого характера, практики организации административно-правового обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; результаты экспертного опроса 250 руководителей органов внутренних дел субъектов Российской Федерации, слушателей Московского университета МВД России; многолетний практический и научно-педагогический опыт работы диссертанта в органах внутренних дел, учебных и научных учреждениях МВД России.
Научная новизна исследования заключается в том, что осуществлено комплексное монографическое исследование методологических и организационно-правовых основ обеспечения национальной безопасности и роли в этом МВД России как субъекта обеспечения национальной безопасности, базирующейся на научных подходах и анализе изменений, происходящих в мире. Элементы но-
визны носят ряд теоретических положений и практических предложений, сформулированных на основе анализа результатов проведенных автором исследований. Среди них можно выделить следующие:
сформулированы и теоретически обоснованы понятия «национальная безопасность», «национальные интересы», «угрозы национальной безопасности», «система национальной безопасности», «система обеспечения национальной безопасности»;
выработаны предложения по совершенствованию правовой основы обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации и правового регулирования деятельности МВД России в ее обеспечении, предложен авторский проект федерального закона «О национальной безопасности Российской Федерации»;
предложены меры по совершенствованию СОНБ Российской Федерации, а также правоохранительной системы в рамках СОНБ;
определены роль и место МВД России в СОНБ Российской Федерации;
обоснованы выводы о формах и методах обеспечения национальной безопасности;
исследован зарубежный опыт обеспечения национальной безопасности;
на основе факторного анализа деятельности МВД России в современных условиях и действующего законодательства определены основные направления деятельности МВД России по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и выработаны предложения по ее совершенствованию;
обоснованы предложения по совершенствованию деятельности сил МВД России в обеспечении национальной безопасности (криминальной милиции, милиции общественной безопасности, внутренних войск МВД России) с учетом основных направлений развития МВД России.
Совокупность полученных в работе результатов представляют собой теоретическое обоснование необходимости совершенствования деятельности МВД России как субъекта обеспечения национальной безопасности России с учетом организационных и правовых проблем.
В более конкретной форме научную новизну исследования отражают следующие основные положения, выносимые на защиту:
12 1 .Сделан вывод, что национальная безопасность - это многогранное явление, имеющее неоднозначное толкование в силу заимствования его наименования из западного лексикона, которое должно рассматриваться: во-первых, как часть общего явления безопасности, являющегося неотъемлемым условием существования личности, общества и государства и позволяющего сохранять накопленные ценности; во-вторых, в рамках всей совокупности входящих в многонациональное государство - Российскую Федерацию - наций и национальных групп.
В работе предложено определение национальной безопасности как состояния устойчивого развития личности, общества и государства, гарантированной реализации и защиты национальных интересов Российской Федерации. Под состоянием устойчивого развития понимается положение, при котором обеспечиваются соблюдение конституционных прав и свобод граждан, стабильное функционирование политической и экономической систем общества, суверенитет и территориальная целостность государства, реализация и надежная защита национальных интересов.
2. Обосновано, что при обеспечении национальной безопасности необходимо рассматривать сложную многоуровневую функциональную систему национальной безопасности, состоящую из совокупности взаимосвязанных развивающихся систем (элементов): национальные интересы; угрозы национальным интересам; система обеспечения национальной безопасности (СОНБ). Дано определение национальных интересов как совокупности официально выраженных потребностей и ценностей Российской Федерации, реализация и защита которых обеспечивают устойчивое развитие личности, общества и государстваЛаучную классификацию национальных интересов следует осуществлять по единым критериям (степени общности, субъектам, степени социальной значимости, сферам жизнедеятельности, по продолжительности действия, по характеру направленности, по характеру взаимодействия), позволяющим определить закономерные связи между различными видами интересов и их место в системе национальной безопасности
Аргументируется положение, что следует различать опасности и угрозы, а под угрозой национальной безопасности понимать условия, процессы и факторы, препятствующие реализации национальных интересов и создающие опасность для объектов национальной безопасности. Унифицирование оснований классификации угроз национальной безопасности следует осуществлять в соответствии с законодательством по единым критериям: место нахождения источников опасности (внешних и внутренних), степень сформированное угроз (потенциальных и реальных), характер угроз, сферы жизнедеятельности, уровень субъективных оценок угроз.
Дается определение системе обеспечения национальной безопасности как совокупности субъектов, сил, органов и средств национальной безопасности, обеспечивающих на основе действующего законодательства и в рамках единой государственной политики Российской Федерации устойчивое развитие, реализацию и защиту национальных интересов.
В работе национальная безопасность представлена как общее понятие, объединяющее в себе совокупность видов национальной безопасности, не зависящее от отраслевых признаков. Выделяя конкретный вид национальной безопасности, следует использовать единые признаки (объекты национальной безопасности, характер угроз, сферы жизнедеятельности), позволяющие впоследствии дифференцировать другие отраслевые подвиды национальной безопасности.
3. Установлено, что в современной российской правовой системе национальной безопасности, во-первых, отсутствуют законодательные определения научных понятий «национальная безопасность», «национальные интересы», «угрозы национальной безопасности», «обеспечение национальной безопасности», а во-вторых, не отражены реальные и действенные правовые механизмы адекватного противодействия новым угрозам безопасности Российской Федерации. Многие положения Закона РФ «О безопасности» носят декларативный характер, так как отсутствует базовая научно обоснованная Концепция национальной безопасности.
Актуальным является систематизация законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности по сферам общественных отношений, по отраслям
14 права. В целях совершенствования законодательства в области обеспечения национальной безопасности необходимо сформировать гибкую правовую систему, адекватно реагирующую на происходящие экономические и социально-политические изменения, обеспечивающую необходимый уровень обеспечения национальной безопасности.
Предлагается принять федеральный закон «О национальной безопасности Российской Федерации».
Рассмотрение проблем правового регулирования МВД России с позиций системности и федеративных начал позволяет выделить основные цели его совершенствования на современном этапе:
создание правовых основ, позволяющих эффективно и качественно решать задачи обеспечения национальной безопасности;
сохранение и укрепление целостности и единства системы МВД России; 3)обеспечение правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск, повышение их правового статуса.
4. Аргументировано, что при исследовании обеспечения национальной безопасности недопустимо: во-первых, смешивать понятия обеспечения национальной безопасности как социальной функции и как орудия политики; во-вторых, рассматривать конкретно возникающие вопросы, не относящиеся к сфере обеспечения национальной безопасности; в-третьих, расширять сферы национальной безопасности путем выделения многочисленных «направлений», стирающих грань между государственным управлением и обеспечением национальной безопасности.
Сделан вывод, что при исследовании сложной СОНБ необходимо использовать комплексный междисциплинарный системный подход. Избирательное применение опыта функционирования СОНБ США необходимо при исследовании национальных ценностей и национальной идеи, координации различных ведомств в сфере национальной безопасности, а также использовании интеллектуального потенциала при выработке политики национальной безопасности.
В работе дано определение обеспечению национальной безопасности России как целенаправленной деятельности государственных и негосударственных ин-
15 статутов, граждан по выявлению и предупреждению угроз безопасности личности, общества и государства, а также защите национальных интересов России. 5. Дано определение объектам национальной безопасности и субъектам ее обеспечения. Объектами национальной безопасности являются права и свободы личности; материальные и духовные ценности общества; конституционный строй, суверенитет, территориальная целостность государства. Субъекты обеспечения национальной безопасности - это государство (в лице органов законодательной, исполнительной, судебной власти); граждане; общественные и иные организации и объединения граждан, обладающие правами и обязанностями участвовать в обеспечении национальной безопасности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Главным объектом национальной безопасности является личность, которая присутствует во всех видах национальной безопасности, а основным субъектом обеспечения национальной безопасности - государство. Федеральные органы исполнительной власти (в том числе МВД России) - субъекты обеспечения национальной безопасности, осуществляющие деятельность в этой области в соответствии со своим административно-правовым статусом.
Общей функцией системы национальной безопасности является выработка стратегии национальной безопасности предусматривающая подготовку и использование сил и средств, координацию информации об угрозах, контроль за реализацией стратегии национальной безопасности и т.д.
Специфическими функциями субъектов обеспечения национальной безопасности является создание и поддержание в состоянии готовности сил и средств, обеспечение их жизнедеятельности и управление ими в повседневных и чрезвычайных условиях и т.д.
Сделан вывод, что правоохранительная функция является самостоятельной государственной функцией по обеспечению национальной безопасности, свойственной любому типу государства в определенный исторический период.
6. Аргументировано, что особая роль в обеспечении национальной безопас
ности принадлежит правоохранительной системе. МВД России как правоохра
нительный орган наделен широкой компетенцией в борьбе с организованной
преступностью во всех сферах жизни, призван играть основную роль в обеспе
чении взаимодействия со всеми правоохранительными органами. Для повыше
ния эффективности борьбы с организованной преступностью необходимо чет
кое нормативное закрепление сфер компетенции правоохранительных органов
в федеральном законе «О государственной правоохранительной службе в Рос
сийской Федерации».
Установлено, что МВД России является самым многочисленным субъектом обеспечения национальной безопасности, который использует силы обеспечения национальной безопасности - милицию (криминальную, общественной безопасности) и внутренние войска. Внутренние войска являются основной силовой составляющей МВД России, а также главной силой, выполняющей функции обеспечения внутренней безопасности государства в мирное время и решающей отдельные задачи обороны страны в военное время. МВД России использует в своей деятельности специальные средства в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством.
Отдавая предпочтение в обеспечении национальной безопасности не силовым методам (убеждению), но констатируя, что МВД России использует, в основном, силовые методы (принуждение), административное воздействие МВД России в целях обеспечения национальной безопасности представляется в виде применения им в процессе исполнительно-распорядительной деятельности предусмотренных законом методов государственного управления, создающих условия для соблюдения установленного правопорядка.
Административное воздействие включает как общие, так и непосредственные меры противодействия угрозам национальной безопасности; носит комплексный характер; предполагает активное использование административных мер, возможностей административно-правовых режимов, оперативных сил и средств. Особое значение в деятельности МВД России по обеспечению национальной безопасности имеет профилактика правонарушений.
9. На основе анализа угроз национальной безопасности, указывающего на их
преимущественно внутренний характер и тенденцию к интегрированию и пре
вращению в трансграничные, в работе сделан вывод о необходимости внесения
следующих изменений в Концепцию национальной безопасности:
1)) преступность приобрела характер реальной угрозы национальной безопасности;
2) необходимо реформирование российской правоохранительной системы с целью приведения ее в соответствие со сложившимися общественными потребностями и объективными возможностями.
В документах, связанных с Концепцией национальной безопасности (доктринах, стратегиях) следует отразить проблему качественного повышения эффективности функционирования правоохранительной системы и ее важнейшего звена - МВД России.
На эффективность функционирования МВД России в обеспечении национальной безопасности существенное влияние оказывают «средовые факторы», основной из которых является преступность. Для обеспечения национальной безопасности необходимо воздействовать на обусловливающие преступность факторы, тем самым, сдерживая ее на объективном уровне. Выявлено, что стабильность оперативной обстановки сохраняется при соблюдении баланса национальных интересов, нестабильность - при обострении противоречий в различных сферах жизнедеятельности, приводящем к дисбалансу жизненно важных интересов личности, общества и государства.
10. Установлено, что основными направлениями деятельности МВД России в
обеспечении национальной безопасности являются: борьба с организованной и
экономической преступностью, с коррупцией, противодействие терроризму и
экстремизму, решение миграционных вопросов, а также борьба с наркоманией,
алкоголизмом, детской безнадзорностью и беспризорностью; обеспечение во
енной и экологической безопасности. В связи с тем, что опасности имеют тен
денцию к переходу в угрозы национальной безопасности и обратно, а также су
ществует взаимосвязь внешних угроз с процессами в российской внутренней
сфере, перечень представленных направлений не имеет фиксированного харак-
18 тера.
Делается вывод, что формирование целей МВД России должно способствовать общему процессу постановки задач и целей обеспечения национальной безопасности России. Развитие МВД России должно осуществляться в соответствии с Концепцией развития МВД России до 2016 г., являющейся составной частью Концепции национальной безопасности Российской Федерации и направленной на: 1) формирование и проведение государственной политики в правоохранительной сфере; 2) разработку стратегии обеспечения национальной безопасности, включающей в себя цели, задачи и комплекс мер по ее практической реализации; 3) разработку целевых программ обеспечения национальной безопасности государства при взаимодействии с другими министерствами и ведомствами; 4) развитие и совершенствование правового, нормативного и методического, научно-технического и организационного обеспечения национальной безопасности. Стратегическая цель развития МВД России обусловлена социально значимым предназначением МВД в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации, которое выражено в миссии МВД России.
Установлено, что совершенствование деятельности МВД России должно быть направлено на повышение эффективности его управления и служебно-боевой готовности; создание полноценной правовой базы его функционирования; максимальное использование положительно зарекомендовавших себя на практике форм и методов оперативной, служебной и служебно-боевой деятельности; обеспечение внедрения научных рекомендаций и приемлемого в российских условиях зарубежного опыта; улучшение работы с кадрами, повышение уровня профессионализма, исполнительской дисциплины и научной организации труда; укрепление делового сотрудничества с другими правоохранительными органами, налаживание взаимодействия с населением и институтами гражданского общества; расширение и углубление взаимовыгодных международных связей; доведение до нормативного уровня финансового и материально-технического обеспечения; правовую и социальную защиту личного состава органов внутренних дел; обеспечение собственной безопасности.
13. Утверждается, что главная цель развития МВД России - приведение его деятельности в соответствие с объективно складывающимися общественными реалиями, чтобы обеспечить национальную безопасность страны. Для этого МВД России должно быть управляемым; устойчивым и мобильным, способным адекватно и оперативно реагировать на любые угрозы национальной безопасности. Для повышения эффективности обеспечения национальной безопасности необходимо совершенствовать деятельность сил МВД России: криминальной милиции (подразделений уголовного розыска, по борьбе с организованной преступностью и коррупцией, органов предварительного следствия), обеспечивающей раскрытие и расследование преступлений и др.); милиции общественной безопасности (патрульно-постовой службы, кинологической службы, охранно-конвойной службы и специальных учреждении, подразделений раскрытия и расследования преступлений, отнесенных к компетенции МОБ, службы участковых уполномоченных милиции, подразделений предупреждения правонарушений несовершеннолетних, подразделений вневедомственной охраны, лицензионно-разрешительных подразделений, ГИБДД России и др.), осуществляющей охрану общественной безопасности, и внутренних войск МВД России. Особое внимание следует уделять укреплению городских и районных отделов внутренних дел, нацеленных на повседневную фактическую работу с населением.
Теоретическая и практическая значимость диссертации характеризуется следующими положениями: а) выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в ней, углубляют теоретическую базу обеспечения национальной безопасности; б) она вносит вклад в развитие общей теории национальной безопасности, административного права, других отраслевых наук и может быть использована в дальнейших научно-практических исследованиях по проблемам обеспечения национальной безопасности; в) выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования законодательства в области национальной безопасности в целом, и в частности для выработки концепции развития МВД России; д) положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе по курсам «Теория государства и права», «Конституционное право», «Административное право», «Административная деятельность органов
20 внутренних дел»; в системе служебной полготовки личного состава органов внутренних дел и внутренних войск, а также при подготовке учебных пособий, лекций, статей и других учебно-методических материалов.
Апробация результатов исследования реализована в форме обсуждения его основных положений на научно-практических конференциях, подготовки научных публикаций, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс и правоприменительную деятельность подразделений органов внутренних дел. Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения автора изложены в 2 монографиях, 66 научных и 22 учебно-методических трудах, опубликованных в центральных, региональных и ведомственных изданиях, общим объемом 102,15 п.л. Четырнадцать работ опубликованы в ведущих научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК.
Основные результаты диссертационного исследования докладывались на 24 международных, всероссийских, региональных и ведомственных научно-практических конференциях, семинарах и круглых столах. Диссертант принимал участие в парламентских слушаниях Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности «Научные основы национальной безопасности Российской Федерации» и «Национальная безопасность и миграционная политика» (г. Москва, 2005 г.). Основные положения диссертационного исследования докладывались 28 апреля 2005 г. на заседании ученого совета ВНИИ МВД России, где получили положительную оценку и были рекомендованы для использования в научно-исследовательской работе научно-исследовательских центров и лабораторий института. Отдельные рекомендации и предложения автора были использованы при подготовке ВНИИ МВД России научных разработок, в частности, по формированию критериев и показателей обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Содержащиеся в диссертации и в опубликованных автором работах рекомендации и предложения использовались Комитетом Государственной Думы Российской Федерации по безопасности при подготовке и проведении парламентских слушаний «Проблемы законодательного обеспечения национальной безо-
21 пасности России», при доработке законопроектов по изменению Законов РФ «О милиции», «О внутренних войсках», «О безопасности».
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании дисциплин: «Теория государства и права», «Конституционное право», «Административное право», «Административная ответственность», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Правоохранительные органы», «Государственная служба в органах внутренних дел», «Основы управления в органах внутренних дел» в Московском Университете МВД России, Саратовском юридическом институте МВД России, Российской академии права Минюста России, Институте гуманитарного образования; научно-исследовательской работе ВНИИ МВД России, деятельности МВД России, ФМС при МВД России.
Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих семнадцать параграфов, заключения, библиографии и приложений.
Национальные интересы и их типология
Подлинной причиной и движущей силой социального развития являются интересы. Национальные интересы в методологическом отношении представляют собой первооснову инструментария исследования проблем национальной безопасности, которая основывается на соотношении трех своих базовых элементов: интересы - угрозы - защита4. Национальные интересы являются той формой, которую приобретают ценности в результате экстраполяции на конкретно-историческое состояние.
На наш взгляд, распространенное определение национальной безопасности состоянием защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства не совсем точное, поскольку следует говорить о защите не интересов, а национальных ценностей. Интерес - это причина действий индивидов, социальных общностей, определяющая их поведение и стоящая за их непосредственными побуждениями - мотивами, помыслами, идеями, намерениями1. Поэтому защищенность побудительных причин как основа национальной безопас-ности звучит не научно. Если под интересами понимать потребности , то они не могут составлять главное, подлежащее защите. Потребности могут удовлетворяться или не удовлетворяться, но не защищаться. Следовательно, необходимо говорить об интересах национальной безопасности, как о причинах, обуславливающих необходимость защиты общенациональных ценностей. Такое отождествление национальной безопасности с защитой национальных интересов произошло из-за некорректного использования положений американских политологов, когда Г.Моргентау включил в содержание национальной безопасности все жизненно важные интересы государства и основанную на них политику3.
В основе национального интереса лежит национальная безопасность, т.к. национальный интерес - это субъективное осознание основных, жизненно важных потребностей страны. Национальная безопасность является именно такой потребностью, поэтому правильнее говорить, что основной национальный интерес России - обеспечение национальной безопасности. У.Липпман определял национальную безопасность через национальные интересы: «государство находится в состоянии безопасности, когда ему не приходится приносить в жертву свои законные интересы с целью избежать войны и когда оно в состоянии, при необходимости, защитить эти интересы с использованием военной силы»4.
Интерес (от лат.ішегезі - имеет значение, важно) - это «нужды, потребности; желание вникнуть в суть, узнать, понять5; реальная причина действий, событий, свершений, стоящая за непосредственными побуждениями - потребностями, мотивами, помыслами, идеями и т.п. - участвующих в этих действиях индивидов, социальных групп, классов и государств1; причина действий индивидов, социальных общностей (класса, наци, профессиональной группы), определяю-щих их социальное поведение ; направленность субъекта на значимые для него объекты, связанные с удовлетворением потребностей, полезностью и т.д. Во всех определениях прослеживается общий смысл слова «интерес» - иметь значение, поэтому его можно представить как «смысловой стержень, который всегда можно установить за внешней многозначностью данного понятия»4.
Еще в Древнем Риме философы пытались определить роль интересов в жизни общества и государства. Аристотель считал, что высшей целью человеческой жизни является благополучие, заключающееся в достижении человеком его интересов и, по его мнению, возникающие в обществе причинные связи являются результатом нужды и возникающих интересов: «люди ведут такой образ жизни, какой вести их заставляет нужда»5. Обычно появление термина «национальный интерес» относят к XVI в. Однако широко употребляться он стал в дипломатическом языке XVII в. - времени образования национальных государств в Европе6. Одними из первых исследователей, пытавшихся объяснить общественную жизнь, исходя из потребностей и интересов, были французские философы XVIII в. К.Гельвеций, П.Гольбах, Д.Дидро. По их мнению, если мир физически подчинен закону движения, то мир политики подчинен закону интереса7. И.Кант отрицал возможность объяснения общественной жизни с помощью интересов, считая что «интерес есть то, благодаря чему разум становится практическим, то есть становится причиной, определяющей волю8. Г.Гегель в отличие от французских философов отмечал, что интерес есть нечто большее, чем содержание намерения и сознания, которое связано с мировым разумом, абсолютной идеей, осуществляющей себя через многообразие потребностей1.
На проблему национального интереса особое внимание обратили после второй мировой войны. В 40-е - 50-е гг. сформировалось два основных подхода к анализу национального интереса. Первый, так называемый «объективистский», подход представлен школой политического реализма. Сторонниками второго, «субъективистского» направления выступили бихевиористы, стремящиеся объяснить международные отношения исходя из «анализа механизма принятия ре-шений государственными деятелями» . Э.А.Поздняков считал, что «гений государственного деятеля определяется верным пониманием государственного интереса и, соответственно, выбором этого пути» .
Термин «интерес» использовали на Западе Дж. Розентау, Г.Киссинджер, К.Уолтц, Э.Фернисс и др. Лидер школы политического реализма Г.Моргентау применил термин с самыми различными определениями (главные и второстепенные, постоянные и переменные, общие и специфические и т.д). Главные интересы, по Моргентау, означают защиту физической, политической и культурной целостности государства как условия выживания нации4. Специфическую оценку проблема национального интереса получила у французских исследователей Р.Арона, П.Ренувена, Ж-Б.Дюрозеля и др.5.
Проблемы правового регулирования деятельности МВД России по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации
Современная правовая база деятельности МВД России (далее МВД) представляет собой основу надежной защиты жизни, здоровья, достоинства, прав и свобод граждан, охраны собственности, общественных и государственных институтов от противоправных посягательств, которую можно представить в широком и узком смысле слова1. В широком смысле слова это межотраслевой комплексный нормативный правовой институт, образующий взаимосвязанную совокупность не только законодательных, но и иных нормативных правовых актов Российской Федерации высшей юридической силы (Указы Президента и Постановлении Правительства Российской Федерации). В узком смысле - совокупность законодательных актов, которые содержат нормы, регулирующие группы однородных общественных отношений, возникающих в связи с выполнением возложенных на МВД задач.
Современное законодательство, регламентирующее деятельность МВД, представляет собой разветвленную систему взаимодополняющих законов и подзаконных актов федерального и регионального уровня, которое должно формироваться с учетом следующих основных положений2: 1)ориентация на повышение уровня правового регулирования: закрепление основных параметров деятельности в актах высшей юридической силы; 2)охват правовым регулированием всех важнейших направлений оперативно-служебной деятельности; 3) приближение к требованиям международных правовых стандартов, имплементация в нормы ведомственного законодательства международного права; 4) снятие идеологизированно-сти нормативных правовых предписаний; 5) открытость нормативного материала.
Представляется, что правовое регулирование деятельности МВД следует рассматривать: во-первых, с позиций системности, т.к. МВД является субъектом в СОНБ России; во-вторых, с позиций федеративных начал, т.к. МВД как ФОИВ носит многофункциональный характер и имеет организационное построение, включающего в себя федеральные структуры; структуры, функционирующие в рамках субъектов Федерации и территорий местного самоуправления. Такая позиция подтверждается тем, что в юридической науке к числу закономерностей функционирования права справедливо относят развитие в нем качества органической системы1. Степень проявления признаков системности служит одним из критериев совершенства права, его отраслей, подотраслей, институтов и отдельных норм2. При соблюдении системности возможно принятие нормативных актов, которые предоставляют МВД действенные правовые средства обеспечения национальной безопасности и обеспечивают защиту интересов личности, общества и государства.
В настоящее время системный подход в правовом регулировании деятельности МВД сталкивается с субъективными трудностями. Во-первых, происходящие в стране преобразования в сфере обеспечения национальной безопасности, требуют внесения значительных изменений в правовое регулирование МВД. Как отмечает И.Н.Зубов, «соглашаясь с безусловно приоритетным значением в правотворческой деятельности переходного периода быстрого реагирования на все изменения, ...нельзя не заметить, что законодательствование «беглым пером» затрудняет выработку единой концептуальной основы правового регулирования... и в целом снижает качество нормативных актов»3. Во-вторых, имеет место многочисленность источников правового регулирования деятельности МВД. Еще в монархической России полиция руководствовалась нормами, «рассеянными по 12 из 16 томов Свода законов Российской империи»4. Только, в 2005 г. МВД России издало 1225 нормативных актов, т.е. 3,3 акта в день, что свидетельствует о явной избыточности нормативной базы ведомства как «верного симптома дезорганизации, игнорирования интересов населения»5. Ряд ученых считает, что пра 128 вовое регулирование МВД не решает такой большой круг проблем1. В-третьих, деятельность МВД регулируется нормами различных отраслей права (конституционного, административного, уголовного, уголовно-процессуального, гражданского и др.). В-четвертых, в общей структуре нормативных актов большинство из них регулируют деятельность МВД не прямо, а косвенно.
Правовое регулирование деятельности МВД в обеспечении национальной безопасности должно иметь комплексный характер, т.к. «безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера...» . Причем потребность в комплексных законодательных актах возрастает в период реформ; чем ниже уровень кодификации права, тем шире пространство для комплексного правового регулирования. Ученые спорят о необходимости комплексных правовых актов в деятельности МВД, высказывая противоположные точки зрения о «магистральном направлении дальнейшей правотворческой работы»3 и их избирательном использовании4. На наш взгляд, к достоинствам комплексного подхода можно отнести расширение пограничных «правовых полей», затрудняющих процесс правоприменения, а также удобство комплексного правового акта в работе, дающего возможность получать целостное представление об объекте регулирования. К недостаткам следует отнести высокую степень риска появления в комплексных актах предписаний, противоречащих нормам кодифицированных отраслей права. Например, ч. 3 ст. 23 Закона «О милиции», согласно которой «сотрудники милиции не несут ответственности за моральный, материальный и физический вред, причиненный правонарушителю применением ...физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, если причиненный вред соразмерен силе оказываемого противодействия», очевидно, не согласуется с гражданско-правовыми нормами об обязательствах, возникающих вследствие причинения вреда. В этой части А.Н.Харитонов верно отмечает, что комплексное правовое регулирование деятельности не всегда способно достичь ставящиеся перед ним цели1.
Правовое регулирование деятельности МВД должно иметь федеративный характер. Каждая нация имеет право на свое сохранение, своих национальных особенностей (языка, национальной культуры, традиций, быта и т.д.), но это право не должно осуществляться за счет прав и интересов других наций. Проблемы межнациональных отношений, суверенитета и федеративного устройства России являются очень непростыми , т.к. Конституция 1978г. лишь формально называла Россию федеративным государством, а Конституция 1993г., как известно, формировалась в сложных политических условиях. Предпосылками формирования федеративных начал в российской правовой системе стали три Федеративных договора 1992г. между Россией, с одной стороны, и соответственно с республиками, краями, областями, городами федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономными округами и единственной оставшейся автономной областью, с другой стороны. Федеративный Договор представлен в приложении Конституции 1993г., согласно п. «в» которого предметом ведения федеральных органов государственной власти России, имеющими отношение к правовому регулированию деятельности МВД, является «безопасность». Несмотря на закрепление законодательных основ обеспечения безопасности в Законе «О безопасности» (ст.6) существует определенная проблема определения четких фаниц нормотворческих полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации из-за отсутствия конкретных конституционных положений, что оказывает существенное влияние на «эффективность деятельности СОНБ и механизма ее реализации»3. Конституция России офаничивается положениями, что в ведении России находится безопасность (п. «м» ч.1. ст.71), а кадры правоохранительных органов, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пофаничных зон - в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, (п. «б», «л» чЛ. ст. 72). Правительство России осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности, законности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (п. «д», «е» ст. 14). При анализе этих положений видны неточности и противоречия, влияющие на проведение правовых и организационных мер в сфере обеспечения региональной безопасности. Так, к федеральному ведению отнесены вопросы безопасности, но Правительство должно принимать меры по обеспечению только государственной безопасности. Обеспечение государственной безопасности - исключительное право Российской Федерации, но кадры правоохранительных органов могут находиться в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. Таким образом, неоднозначность положений Конституции (ст.72) в отнесении к совместному ведению обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, кадров правоохранительных органов обусловила распространение этого положения и на все правоохранительные органы. При сравнении этих конституционных норм можно сделать вывод, что приоритетом федерального законодателя является правовое регулирование уголовно-процессуальной и уголовно-исполнительной деятельности МВД и всей деятельности ее федеральных структур, в том числе - прохождения государственной службы сотрудниками ОВД. Подобное неточное отношение к построению системы конституционных норм создает дальнейшие трудности их детализации в федеральных законах и законах субъектов Федерации.
МВД России как субъект обеспечения национальной безопасности
МВД Российской Федерации (далее - МВД) является самым многочисленным субъектом обеспечения национальной безопасности (около 1 млн. 800 тыс. сотрудников и работников). Предельная численность работников центрального аппарата МВД составляет 2970 единиц (в том числе сотрудников органов внутренних дел - 2222 чел., военнослужащих внутренних войск - 545 чел., феде-ральных государственных служащих - 203 чел.).
МВД возглавляет всю специализированную отраслевую систему органов исполнительной власти, осуществляющей управление в отрасли внутренних дел, которое можно рассматривать в широком и узком смысле слова: в широком смысле - как элемент государственного управления, т.е. совокупность вопросов, входящих во внутреннюю компетенцию государства с определенными цели, задачами, функциями («технологическими» элементами, имеющими специальное назначение ), в отличие от внешних сношений («управления делами государства, связанными с осуществлением его целей и задач во взаимоотношениях с другими странами» ); в узком смысле - как особую отрасль государственного управления, основным назначением которой является обеспечение личной и имущественной безопасности граждан, общественного порядка и общественной безопасности от преступных и иных противоправных посягательств.
В разных странах мира управление внутренними делами является самостоятельной отраслью, решающей вместе с традиционными задачами и специфические: в Италии - организация социального обеспечения, государственных архивов, ведение религиозными культами, оказание государственной материальной помощи; в ФРГ - таможенная служба, защита окружающей среды, контроль над соблюдением эталонов мер и весов; в Австрии - организация выборов в представительные органы государственной власти, ведение вопросами местного самоуправления, записи актов гражданского состояния. В большинстве стран систему органов внутренних дел возглавляют министерства внутренних дел, а в Китае и Монголии - министерства безопасности, в Японии - Комиссия безопасности, в Швеции - Национальный совет полиции, подчиненный Министерству юстиции1.
Как мы уже отмечали, основой деятельности любого органа исполнительной власти является административно-правовой статус, характеристиками которого являются функции и структура органа . Согласно традиционной точке зрения к системе функций МВД большинство ученых относят административную, оперативно-розыскную и дознавательскую (уголовно-процессуальную деятельность)4, некоторые гражданское и трудовое направление деятельности5. В соответствии с этими видами деятельности функции, осуществляемые МВД можно классифицировать по группам: 1) функции, направленные на обеспечение общественного порядка; 2) функции по обеспечению национальной безопасности; 3) функции по борьбе с преступностью. Функции, направленные на обеспечение общественного порядка, связаны с непосредственной охраной правопорядка или его защитой от противоправных посягательств, как правило, в общественных местах. Для осуществления этих функций в МВД созданы структурные подразделения милиции (в первую очередь, милиция общественной безопасности). Функции по обеспечению общественной безопасности связаны с контролем за соблюдением правил и норм безопасного поведения в сфере обращения предметов повышенной опасности и функционирования объектов, где находятся подобные объекты (безопасность дорожного движения, безопасность в сфере законного оборота оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, наркотических средств и психотропных веществ). Функции по борьбе с преступностью заключаются в предотвращении, пресечении, раскрытии и расследовании противоправных преступных деяний. К этой же группе функций следует отнести и предупреждение, пресечение и расследование административных правонарушений. В соответствии с Положением о МВД России1 функции МВД могут быть классифицированы следующим образом:
1. функции по организации и обеспечению деятельности МВД: определение основных направлений деятельности; анализ и прогнозирование состояния общественного прядка и преступности; обобщение практики применения законодательства; осуществление нормотворческой деятельности; 2. функции по борьбе с преступностью, охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности, в том числе безопасности дорожного движения; 3. функции по осуществлению государственной политики в области миграции и трудоустройства в России иностранных граждан; 4. функции кадрового, материально-технического и финансового обеспечения деятельности, в том числе руководство подчиненными подразделениями; 5. функции взаимодействия и сотрудничества с другими государственными органами, общественными, международными организациями, правоохранительными органами других государств. В соответствии с внешними и внутренними целями функционирования МВД функции можно дифференцировать на внешние, направленные на поддержание должного правопорядка и контроля над преступностью и внутриорганизационные (обеспечивающие) функции, направленные на организацию и нормальное функцио 222 нирование МВД.
Под организационной структурой МВД понимается основанная на разделении задач, функций и направлений деятельности, возложенных на МВД, совокупность подразделений и должностей, обеспечивающая их единство и целостность в соответствии с взаиморасположением и упорядоченностью элементов (дифференциация), составляющих МВД. Единство и целостность обусловлены общими задачами всех подразделений по защите прав и свобод человека и гражданина, охране правопорядка, обеспечению общественной безопасности, а внутренняя дифференциация - конкретными задачам, функциям и организационным устройством. Структура МВД построена по территориально-объектовому принципу, когда основная часть подразделений обслуживает территории страны в соответствии с административно-территориальным делением с учетом вертикальной подчиненности каждого нижестоящего органа вышестоящему. Причем ОВД не подчиняются территориальным администрациям субъектов Федерации (правительствам), но являются подконтрольными в пределах их компетенции. Однако при осуществлении контрольных функций органы государственной власти не имеют права вмешиваться в уголовно-процессуальную, оперативно-разыскную деятельность и в производство по делам об административных правонарушениях.
В рамках правоохранительной деятельности между МВД и личностью существуют определенные виды отношений: 1) МВД и личность выступают как субъекты административного права; 2) МВД выступает как субъект управления, оказывающий правовое и (или) организационное воздействие на: индивидуальное поведение людей (например, в ходе осуществления процессуальных, оперативно-розыскных или административных функций1); на массовое противоправное (преступность, правонарушения); на непротивоправное (санкционированный митинг, шествие, демонстрация) поведение людей.
Основные направления деятельности МВД России по обеспечению национальной безопасности
Президент России неоднократно отмечал, что «борьба с преступностью и коррупцией стала важнейшей политической задачей»2, но «несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития - коррупцию»3. В развитие напутствий Президента России о «создании безопасных условий жизни граждан, снижения уровня преступности1» и «защите от криминала малого и среднего бизнеса, законопослушных, добросовестных граждан и предпринимателей»2 министр внутренних дел Р.Г.Нургалиев выделил в качестве одной из основных задач МВД - «обеспечение безопасности экономики страны3». Вместе с тем, В.В.Путин указал на самый низкий уровень доверия населения к МВД среди правоохранительных органов, поэтому «твердым и принципиальным должен быть курс на очищение от мздоимцев - людей, которые превратили службу в разновидность доходного бизнеса»4.
В рамках нашей работы обсуждать обширную тему преступности, «имманентно присущей любому социуму»5 как «разновидности массовой деятельности лю-дей» и девиантного поведения , или как «интегрального будущего общества, которому придется адаптироваться к господству криминальных структур»8 не имеем возможности. Укажем лишь на различие понятий «борьбы с преступностью» и «управление борьбой с преступностью»9. «Бороться» значит «стремиться уничтожить, искоренить что-нибудь»10. Поскольку борьба с преступностью является задачей всего общества и его институтов, «правоохранительные органы должны быть направлены не на борьбу, а на охрану»11. Бороться необходимо не с преступностью вообще, а с конкретными правонарушителями. По мнению Ю.П.Соловья борьба не может являться одновременно и задачей, и методом деятельности, поэтому следует использовать «более емкий и адекватный термин - принуждение»12. В связи с этим возникает вопрос о правомерности понятия «управление преступностью». Одни авторы считают правомерным упот 298 ребление этого понятия1; другие предлагают употреблять понятие «управления процессом борьбы с преступностью» , т.к. «управлять преступностью возможно лишь «изнутри» - со стороны авторитетных криминальных лидеров и структур»3. На наш взгляд, управлять самой преступностью нельзя, а возможно лишь воздействовать на обуславливающие преступность факторы, тем самым, сдерживая ее на объективно обусловленном уровне обеспечения национальной безопасности. Наша точка зрения подтверждается позицией административного права, которая не относит преступность к объекту управления, а управление преступностью осуществляют ее организационные структуры и лидеры. Государственное управление борьбой с преступностью состоит в организующей, исполнительной деятельности по правовому, кадровому, информационно-аналитическому, методическому, материально-техническому, финансовому обеспечению деятельности оперативно-розыскных, следственных и иных правоохранительных органов, призванных вести борьбу с преступностью. Средством сдерживания преступности на объективно возможном уровне является «контроль над преступностью» (государственный и социальный4), который осуществляется субъектами обеспечения национальной безопасности в формах и пределах, регулируемых законодательством5.
По данным МВД количество преступлений в 2005г. возросло почти на четверть (+23%6) и достигло 3,5 млн.7 Анализ статистики показывает, что в общем приросте преступлений почти 70% составляют деяния небольшой и средней тяжести, которые традиционно являются наиболее латентными. При этом самые высокие темпы прироста были отмечены по неквалифицированным составам -кражам, грабежам и мошенничествам (соответственно +30%, +41%, +58%). В 2 раза больше зарегистрировано карманных краж, на 23% умышленных причинений средней тяжести вреда здоровью. В 2004г. число преступлений против государственной власти, интересов службы и местного самоуправления выросло почти на 20,7%, а взяточничество среди них - на 20,5%).1 По мнению бывшего Генерального прокурора В.Устинова: «Преступность все больше наглеет, все больше проникает в государственные и правоохранительные органы»2.
Преступность является сложным социально-правовым явлением, имеющим определенные причины3 и многие аспекты (уголовный, экономический, психологический, социальный и др.). Она включает сумму преступлений, совершенных в обществе в тот или иной период, характеризуется количественными (состояние, динамика) и качественными (характер, структура) показателями. К преступлениям против национальной безопасности России одни авторы относят составы преступлений в зависимости от направленности источников угроз и видов национальной безопасности России (внешней, внутренней, экономической)4, другие - предусмотренные УК РФ, составляющие основы конституционного строя Российской Федерации5. В соответствии с УК РФ к преступлениям против основ конституционного строя и безопасности государства можно отнести: 1) преступления, посягающие на внешнюю безопасность: государственная измена (ст.275), шпионаж (ст.276), разглашение государственной тайны (ст.283), утрата документов, содержащих государственную тайну (ст.284); 2) преступления, посягающие на внутреннюю безопасность: посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля (ст.277), насильственный захват власти или насильственное удержание власти (278), вооруженный мятеж (ст.279), публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности (ст.280), возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства (ст.282); преступления, посягающее на экономическую безопасность - диверсия (ст.281).
