Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институт чрезвычайного положения: понятие, содержание, механизм обеспечения 21
1. Понятие и содержание института чрезвычайного положения ...21
2. Механизм обеспечения чрезвычайного положения 55
3. Зарубежный опыт обеспечения чрезвычайного положения 66
Глава 2. Роль административно-правового режима чрезвычайного положения в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации 89
1. Методологические основы исследования проблем обеспечения национальной безопасности и чрезвычайное положение 89
2. Стратегические угрозы и национальные интересы российской федерации, государственная система их обеспечения 113
3. Административно-правовые режимы и их роль в обеспечении национальной безопасности российской федерации 150
4. Чрезвычайное положение в системе административно-правовых режимов 175
Глава 3. Права человека в условиях чрезвычайного положения .205
1. Система мер и ограничений, применяемых в условиях чрезвычайного положения 205
2. Гарантии прав человека и ответственности граждан и должностных лиц в условиях чрезвычайного положения 242
Глава 4. Место и роль МВД России в обеспечении чрезвычайного положения 267
1. Административно-правовое регулирование деятельности МВД России при чрезвычайном положении 267
2. Организация деятельности МВД России в обеспечении чрезвычайного положения 287
Заключение 323
Список использованной литературы 326
Приложения 351
- Понятие и содержание института чрезвычайного положения
- Механизм обеспечения чрезвычайного положения
- Методологические основы исследования проблем обеспечения национальной безопасности и чрезвычайное положение
- Система мер и ограничений, применяемых в условиях чрезвычайного положения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема обеспечения национальной безопасности Российской Федерации всегда была актуальной, но наиболее остро она обозначилась в последние годы. Об этом можно судить по содержанию важнейшего политического документа государства — Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. В отличие от прошлых посланий, где речь шла о необходимости укрепления государства, ответственности его властных структур, в Послании Президента 2007 г. дана оценка ситуации в стране и ее положения в мире, определены долгосрочные приоритеты в социальной сфере, в экономике и внешней и внутренней политике. Отмечено, что ситуация в России начала меняться к лучшему, что страна не только преодолела длительный спад производства, но и вошла в десятку крупнейших экономик мира. За период с 2000 г. в России более чем в два раза увеличились реальные доходы населения, почти вдвое сократились масштабы бедности.
И Россия только тогда займет достойное положение в мире и сможет сохранить государственность и суверенитет, если ее граждане будут уверены в том, что все усилия государства направлены на защиту их кровных интересов: на улучшение жизни, повышение благосостояния и безопасности.
Но не только ситуация в стране актуализировала проблему обеспечения национальной безопасности. Во многом это связано с формированием государственности, новых общественных отношений, которые обозначились сразу после принятия в 1997 г. Концепции национальной безопасности Российской Федерации. Важнейшими факторами, которые обусловили и усугубили проблему, являются несовершенство законодательства России в сфере обеспечения национальной безопасности и уровень преступности в стране.
За прошедшие годы Концепция национальной безопасности дважды подверглась существенной редакции (2002 и 2005 гг.), неоднократно вно-
5 сились изменения в Закон Российской Федерации «О безопасности». Вступили в силу многочисленные нормативные правовые акты, предметом регулирования которых являются вопросы обеспечения национальной безопасности России.
Тем не менее, многие проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации остались неразрешенными. Теоретически их следует разделить на три блока.
Во-первых, проблемы толкования термина «национальная безопасность». Она проблема действительно актуальна, поскольку различные трактовки термина, оценки содержания понятия приводят к неоднозначному пониманию, а на практике к принятию несогласованных управленческих решений. Проблема усугубляется еще и тем, что единое толкование понятийного аппарата не установилось не то что на законодательном, но даже и на исследовательском уровне.
Во-вторых, проблемы соответствия национального и международного законодательства (например, организация борьбы с финансированием терроризма, создание и разработка механизма социальной поддержки жертв терроризма и т.д.) не разрешены в полной мере, что затрудняет международное сотрудничество в сфере безопасности.
В-третьих, проблемы, связанные с закреплением положений Концепции национальной безопасности в законодательстве Российской Федерации и ведомственных нормативных правовых актах. Анализ законодательства в области национальной безопасности выявил многочисленные несоответствия среди правовых актов всех вышеперечисленных уровней. Достаточно только сказать, что существующие доктрины, (военная, образования, информационной безопасности), концепции (внешней политики РФ, регулирования миграционных процессов и т.д.) значительно шире раскрывают угрозы национальной безопасности в соответствующих сферах, чем это сделано в Концепции национальной безопасности.
Вместе с тем, системно организованного, четко выстроенного законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности до настоящего времени нет. Одним из многочисленных примеров, подтверждающим данное утверждение, является активная работа по формированию регламентов в рамках административной реформы в Российской Федерации.
В соответствии с Концепцией административной реформы разработка административных регламентов должна быть закончена в 2007 г. Но мы видим как их разработчики порой забывают, что регламенты не могут быть самостоятельными и оторванными от российского законодательства, они должны быть встроены в общегосударственную правовую систему. Эту систему должны составить: Конституция - законы - регламенты (как и многие другие подзаконные акты). Нельзя забывать также и то, что подзаконные акты есть лишь средство реализации законов, которые, в свою очередь, есть средство реализации положений Конституции РФ.
Что касается криминальной ситуации в стране, то в последние годы уровень преступности остается на достаточно высоком уровне. Проведенные исследования структуры преступности, предпосылок воздействия на нее социально-экономических факторов говорят о том, что в настоящее время меняется сам характер преступности, ее мотивация, социальная направленность. Возросла маргинализация многих неустойчивых групп населения. На фоне несовпадений интересов различных социальных слоев населения формируются такие противоречия, которые получают отражение в преступных формах поведения.
Все чаще стали возникать чрезвычайные ситуации различного характера, когда для нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности населения требуются особые высокоэффективные способы борьбы с ними: введение определенных чрезвычайных мер правового, организационного и иного характера, в том числе и временные меры, ограничивающие отдельные права и свободы граждан.
Но не только объективная ситуация в стране и несовершенство законодательства значительно изменили взгляды на национальную безопасность. Зарубежный опыт, позиция политиков и ученых также повлияли на это - появился даже термин «общечеловеческая безопасность». Такое новое понимание национальной безопасности на первый план защиты ставит интересы личности: материальное благосостояние, качество окружающей среды, права человека и т.п.
Институт чрезвычайного положения, являясь важным элементом государственно-правовой системы Российской Федерации, есть обязательный компонент системы обеспечения национальной безопасности государства. Он, будучи средством и гарантом нейтрализации чрезвычайных ситуаций социального, природного, техногенного и иного характера, является инструментом насилия, но в то же время защищает политические, экономические и социальные права и свободы граждан в период введения необходимых запретов и временных ограничений.
Под чрезвычайным положением мы понимаем законодательно установленные нормы, которые регулируют деятельность органов государственной власти в чрезвычайном, но в регламентированном законом порядке. Соответственно, институт чрезвычайного положения представляет собой систему согласованных правовых норм, определяющих: обстоятельства введения режима чрезвычайного положения; государственный орган (или органы), уполномоченный вводить чрезвычайное положение; порядок введения чрезвычайного положения; временные и пространственные границы действия; особый режим деятельности органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, допускающий ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, возложение на них дополнительных обязанностей.
Кроме того, для России, федеративного государства с его региональными особенностями, важнейшим условием эффективного обеспечения чрезвычайного положения являются вопросы разграничения предметов ве-
8 дения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации.
Содержание чрезвычайного положения весьма противоречиво. С одной стороны, поскольку возникновение чрезвычайных ситуаций невозможно предусмотреть в деталях и они требуют немедленных и решительных действий, не оставляя времени для тщательного юридического анализа, подчиненного строгой юридической процедуре, то часто приходится предоставлять исполнительной власти весьма широкие и недостаточно определенные полномочия. С другой стороны, такая неопределенность крайне опасна, поскольку у органов исполнительной власти возникает искушение немедленно положить конец чрезвычайной ситуации силовыми, а не правовыми методами.
Важнейшим признаком уровня политико-правового развития общества в целом и степени защищенности прав и свобод граждан в частности является то, что основные элементы чрезвычайного положения регулиру-ются нормами конституционного права, федеральным законодательством, а не судебными прецедентами или подзаконными актами.
Но правоотношения в период чрезвычайного положения должны быть урегулированы не только федеральным, но и региональным законодательством. Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, защита прав и свобод человека и гражданина находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Но достаточно много примеров, когда региональные законодатели просто переписывают положения федерального законодательства. Это утверждение касается и норм, регулирующих чрезвычайное положение.
С другой стороны, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не должны быть стеснены в возможности быстрого реагирования на меняющуюся ситуацию, федеральные же органы власти должны иметь необходимые рычаги жестко влиять на ситуацию, в том
числе и ограничивая методы такого реагирования. В противном случае, как подтвердила практика, органы государственной власти обречены на бездействие и нерешительность именно тогда, когда требуются срочные действия по обеспечению безопасности людей, защите общественного порядка или конституционного строя.
Научная цель исследования. Научной целью диссертации является комплексное исследование места и значения института чрезвычайного положения в общегосударственной системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, разработка конкретных рекомендаций по совершенствованию правового регулирования и деятельности органов государственной власти, в том числе МВД России в условиях чрезвычайного положения.
Цель исследования обусловила постановку следующих исследовательских задач.
На основе исследования концептуальных основ обеспечения национальной безопасности Российской Федерации разработать понятийный аппарат института чрезвычайного положения.
Проанализировать комплекс национальных интересов России, соотнести их со стратегическими угрозами государству. Определить значение и возможности правового режима чрезвычайного положения в защите национальных интересов Российской Федерации.
Уточнить понятие и содержание чрезвычайного положения, его место и роль в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Проанализировать правовую базу обеспечения чрезвычайного положения и выработать принципы, которым должно соответствовать законодательство о чрезвычайном положении.
Рассмотреть чрезвычайное положение в системе административно-правовых режимов. В зависимости от этого классифицировать меры и
10 временные ограничения, вводимые в условиях чрезвычайного положения, а также полномочия органов государственной власти.
В зависимости от степени общественной опасности угроз сформулировать компетенцию Президента Российской Федерации, Федерального Собрания, органов государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке к введению чрезвычайного положения и при его обеспечении.
Рассмотреть меры и временные ограничения, используемые при введении чрезвычайного положения, и определить, насколько они обоснованно и адекватно ограничивают права и свободы человека.
Проанализировать зарубежный опыт обеспечения чрезвычайного положения, определив возможности его использования в Российской Федерации.
Исследовать правовые и организационные проблемы деятельности МВД России, в том числе его специальных временных структур, создаваемых при введении чрезвычайного положения.
10. Разработать проект Федерального конституционного закона «О
чрезвычайном положении». ~
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере обеспечения безопасности личности, общества и государства при введении режима чрезвычайного положения.
В качестве предмета исследования выступает совокупность теоретических, правовых и организационных проблем, связанных с определением места и роли чрезвычайного положения в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также проблем деятельности МВД России как одного из основных субъектов обеспечения чрезвычайного положения.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу исследования составили: диалектический подход к сущности и содержанию национальной безопасности Российской Федера-
11.
ции, института чрезвычайного положения в их взаимосвязи и взаимообусловленности; общенаучные подходы - системный, структурно-функциональный, прогностический, комплексный; конкретно-научные методы - историко-правовой, сравнительно-правовой, географический, демографический, социологический, экономический; принципы - объективности, единства исторического и логического, теоретического и эмпирического.
В процессе решения исследовательских задач для достижения цели работы применялась комплексная' методика на базе эмпирических и теоретических методов. Эмпирические методы составили: опросы (анкетирование, интервью), изучение и обобщение накопленного опыта, отзывы и отчеты о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов России, экспериментальные методы, методы статистической обработки данных и др. Среди теоретических методов преобладали: анализ, синтез, индукция, дедукция, историко-правовой, сравнительно-правовой, терминологический, проектирование, моделирование, абстрагирование, логический и другие методы исследования.
Нормативная база диссертационного исследования представлена международными и национальными нормативными актами в сфере обеспечения национальной безопасности, регулирующими введение и обеспечение чрезвычайного положения, а также ориентированными на защиту прав и свобод личности в этих условиях. Диссертация основана на действующем в Российской Федерации законодательстве. В целях исследования историко-правовых и сравнительно-правовых аспектов темы было изучено уголовное законодательство России X - XX веков, а также законодательство ряда зарубежных стран (Болгарии, Германии, Италии, Польши, США, Турции, Франции, Японии и др.).
Степень научной разработанности проблемы. В отечественной и зарубежной юридической литературе проблема места и роли института
12 чрезвычайного положения рассматривалась многими учеными. Формирование стратегии национальной безопасности, проблемы обеспечения прав человека и гражданина, защиты личности, общества и государства глубоко исследовали Р.А. Александров, Н.Н. Арзамасцев, Ю.А. Бойченко, А.В.Возжеников, И.В. Гончаров, В.Н. Григорьев, СВ. Гущин, И.Б. Карда-шова, А.Ю. Кирьянов, О.А. Колобов, Л.С. Корж, В.А. Митрохин, В.Л. Манилов, В.М Мирошниченко, А.А. Прохожев, СВ. Пчелинцев, Ю.Д. Рогов, СВ. Степашин, М.Р. Чарыев и другие ученые.
Среди ученых - административистов следует особо отметить труды Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, В.В. Гущина, Л.М. Колодкина, С.С. Маи-ляна, А.В. Милехина, Л.Л. Попова, В.Д. Резвых, В.Б. Рушайло, И.А. Склярова, Г.А. Туманова и др.
В диссертационном исследовании использовались базовые положения теории управления, изложенные в трудах российских ученых Г.В.Атаманчука, Д.М. Гвишиани, В.З. Веселого, СЕ. Вицина, А.П. Ипакя-на, Б.П. Курашвили, В.Д. Малкова, А.Х. Миндагулова, Б.Н. Порфирьева, М.М. Рассолова, а также зарубежных авторов: В. Блинденбахера, Д. Гарне-ра, Д.К. Гэлбрейта, Р. Джонсона, Л. Козера, И. Лесерфа, Х.-П. Лудвига, Э.Паркера, Р. Рогена, К. Салливана, М. Стюарта, П. Ходкинсона, Г. Шнайдера и других.
Анализ института чрезвычайного положения, современные проблемы правоприменительной практики позволяют признать, что степень изученности и научной проработки данного аспекта проблемы крайне недостаточна. Наиболее значимой работой, посвященной общей теории чрезвычайного положения, остается монография В.М. Гессена «Исключительное положение», изданная в Петербурге в 1908 г. В послеоктябрьский период данная проблема в общетеоретическом плане не исследовалась. Современные исследования начались в середине прошлого века и были значительно активизированы с принятием в 1990 г. закона СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения».
В основу диссертации легли труды ученых, исследовавших проблемы организации деятельности органов государственной власти, органов внутренних дел при введении чрезвычайного положения: И.И. Василиши-на, А.Х. Габдуллина, М.А. Громова, М. Давитадзе, Б.И. Дерюжинского, В.Б. Дмитрина, А.А. Жижко, СВ. Иванеева, Н.В. Караханова, М.П. Кирее-ва, В.В. Князева, И.Е. Кривошеева, И.Е. Ложкина, В.В. Лозбинева, А.Ф.Майдыкова, А.А. Москальца, В.В. Овчинникова, Ф.С. Разаренова, В.Н. Соглаева, С.А. Старостина, В.И. Фризко, Ю.Г. Шпаковского и др.
В своих научных работах указанные авторы исследовали актуальные вопросы, связанные, в основном, с конкретными направлениями деятельности государственных органов, органов внутренних дел, в том числе в сфере обеспечения общественной безопасности и правопорядка при введении чрезвычайного положения. Однако комплексного анализа чрезвычайного положения в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации до настоящего времени не проводилось, и этот вопрос не являлся ранее предметом научных исследований.
Эмпирической базой диссертационного исследования являются статистические данные ГИАЦ МВД РФ, МВД, ГУВД, УВД России; отчеты, справки, материалы группировок сил и средств, обеспечивающих чрезвычайное положение. В работе использованы материалы опубликованной практики обеспечения чрезвычайного положения.
Обоснованность и достоверность полученных результатов базируется на личном опыте автора, приобретенном в ходе служебных командировок в районы межнациональных конфликтов, и подтверждается обширной информационной базой исследования, в том числе данными, полученными при социологических опросах руководителей органов государственной власти, органов внутренних дел, внутренних войск, специальных подразделений ОВД (всего более 600 человек).
В исследовании использованы также опросы руководителей - командиров специальных подразделений МВД России (25 человек), руково-
14 дителей частей и подразделений внутренних войск МВД России (76 человек), а также сотрудников ОВД, принимавших участие в проведении контртеррористической операции на Северном Кавказе (54 человека).
При подготовке диссертации также использовались результаты исследований, проводимых другими авторами.
Научная новизна исследования. В работе впервые комплексно рассмотрено чрезвычайное положение с точки зрения его места в общегосударственной системе обеспечения национальной безопасности, доказана необходимость дифференциации административно-правовых режимов в зависимости от условий их применения.
Оригинальным и вполне обоснованным является вывод о необходимости формирования Концепции национальной безопасности Российской Федерации не только на основе современных и динамично изменяющихся угроз, а, в первую очередь, на основе национальных интересов России, поскольку именно они в значительной степени стабильны и не подвержены влиянию различных факторов, в том числе и внешних.
Новизна исследования определяется также тем, что оно проведено на основе анализа современного административного, уголовного, гражданского законодательства. В работе обобщена и проанализирована правовая база деятельности МВД России по обеспечению чрезвычайного положения, выявлены ее пробелы, намечены пути совершенствования. Обоснована также необходимость разработки и принятия новых нормативных правовых актов, предлагаются их проекты, в определенной степени устраняющие несовершенство нормативного правового регулирования интересующей нас деятельности, предложена Концепция качественно новой общероссийской системы обеспечения чрезвычайного положения, определены место и роль в ней органов и служб МВД России.
Научная новизна диссертации определяется еще и тем, что она является комплексной монографической работой теоретико-прикладного характера, посвященной решению крупной научной проблемы. Полученные
15 научные результаты в определенной мере восполнят существующие пробелы в указанной области знаний.
Новизна исследования и в том, что основные ее положения ориентированы на совершенствование практической деятельности органов государственной власти, в том числе и МВД Российской Федерации при чрезвычайном положении.
По результатам проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1. Институт чрезвычайного положения в системе национальной безо
пасности является одним из наиболее эффективных механизмов обеспече
ния социально приемлемого уровня безопасности личности и общества,
защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя
Российской Федерации, а также устранения обстоятельств, послуживших
основанием для его введения.
Введение чрезвычайного положения меняет вектор правового регулирования в сторону повышения запретительного его способа, ограничений прав и свобод физических и юридических лиц в целях своевременной и эффективной защиты национальных интересов.
2. Авторский вывод о том, что законодательство о чрезвычайном по
ложении, предоставляющее чрезвычайные полномочия органам государст
венной власти, должно соответствовать следующим положениям: чрезвы
чайные полномочия должны быть предоставлены только при наличии
чрезвычайных обстоятельств; перечень чрезвычайных обстоятельств вве
дения чрезвычайного положения должен быть исчерпывающим, введение
чрезвычайного положения по обстоятельствам, не указанным в законе, не
допускается; полномочия, предоставляемые органам государственной вла
сти, должны соответствовать степени угрозы.
3. Уточненная содержательная характеристика Концепции нацио
нальной безопасности Российской Федерации, основу которой должны со-
ставить, прежде всего, национальные интересы России, а затем угрозы национальной безопасности.
Авторский вариант Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», включающий в себя не только положения, процедуры и т.д. введения чрезвычайного положения, но и механизм введения особого профилактического, промежуточного режима - особого положения.
Предложения по перераспределению полномочий по введению чрезвычайного положения с учетом федеративного устройства Российской Федерации. Право вводить чрезвычайное положение на территории всей страны или отдельной ее части должно быть предоставлено как Президенту Российской Федерации, так и органам государственной власти субъектов Российской Федерации (на своей территории) и быть обусловлено исключительно обстоятельствами, по которым оно вводится.
Президент Российской Федерации вводит чрезвычайное положение на территории всей страны либо отдельной ее части по обстоятельствам социального, природного, техногенного или иного характера.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вводят чрезвычайное положение на своей территории, либо ее части исключительно по обстоятельствам природного или техногенного характера.
6. Авторская классификация мер и временных ограничений, приме
няемых в условиях чрезвычайного положения: а) при введении чрезвычай
ного положения по обстоятельствам социального характера; б) при введе
нии чрезвычайного положения по обстоятельствам природного, техноген
ного или иного характера. Особую группу составляют меры и временные
ограничения, применяемые исключительно в условиях чрезвычайного по
ложения и которые невозможно применять в обычных условиях либо при
введении других режимов (военного положения, особого положения и
т.п.).
Вывод о целесообразности введения нового вида административно-правового режима - особого положения. Особое положение - временный правовой режим деятельности органов государственной власти, вводимый на определенной территории в целях принятия неотложных мер по недопущению возникновения чрезвычайных обстоятельств введения чрезвычайного положения, предусматривающий ограничение отдельных прав и свобод граждан, а также возложения на них дополнительных обязанностей. Данный режим должен предшествовать введению чрезвычайного положения и является более «мягким» по сравнению с ним.
Авторское предложение о необходимости правовой регламентации оснований и порядка отмены чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение - сложное, динамичное, правовое образование, развитие которого проходит три стадии: установление, обеспечение и отмену. Действующее законодательство регулирует только две первые стадии. В связи с этим предлагается ввести следующие процедуры отмены чрезвычайного положения.
Президент Российской Федерации полностью отменяет чрезвычайное положение на территории всей страны либо отдельной ее части, введенное по обстоятельствам, изложенным в п. а) и б) ст. З ФКЗ «О чрезвычайном положении». Президент Российской Федерации вправе частично отменить чрезвычайное положение на территории всей страны либо отдельной ее части, введенное по обстоятельствам, изложенным в п. б) ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении».
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации полностью либо частично отменяют свое решение о введении чрезвычайного положения на своей территории либо отдельной ее части.
Полная отмена чрезвычайного положения возможна при устранении обстоятельств, представлявших непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации.
18 Полная отмена чрезвычайного положения влечет за собой отмену всех использованных мер и временных ограничений прав и свобод граждан.
Частичная отмена чрезвычайного положения означает отмену отдельных прав и временных ограничений свобод граждан, а также освобождение их от дополнительных обязанностей. При полном устранении обстоятельств, послуживших основаниями введения чрезвычайного положения, оно отменяется полностью.
9. Авторские проекты положений «О временном специальном органе
управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение»,
«О федеральном органе управления территорией, на которой введено чрез
вычайное положение».
Авторская редакция ч. 1 ст. 20 Федерального закона 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»:
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В случае введения Указом Президента Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации чрезвычайного положения может вводиться особое управление этой территорией путем создания временного специального органа управления или федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Полномочия Высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть полностью или частично приостановлены.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключаются в научном анализе и обосновании содержательных характеристик института чрезвычайного положения, места и компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов внут-
19 ренних дел в общегосударственной системе обеспечения национальной безопасности, действий по обеспечению режима чрезвычайного положения, разработке ряда организационно-правовых, тактических и методических мер, направленных на их совершенствование.
Изложенные в диссертации положения, выводы и рекомендации могут быть использованы:
в законотворчестве для совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей меры по обеспечению национальной безопасности, а также в условиях чрезвычайного положения;
в практической деятельности органов внутренних дел, при подготовке личного состава к действиям в условиях ЧП;
в информационно-аналитической работе специальных подразделений, временных специальных органов по подготовке формализованных документов, проектов решений, вариантов проведения специальных операций;
в процессе преподавания в образовательных учреждениях системы МВД России, связанных с изучением деятельности органов внутренних дел при ЧП;
в научно-исследовательской деятельности при дальнейшей разработке проблем, касающихся как института чрезвычайного положения, так и национальной безопасности в целом.
Апробация работы и внедрение результатов исследования. Основные положения, выводы и предложения диссертации были изложены автором в двух монографиях, пяти учебных пособиях, трех лекциях и научных статьях общим объемом более 50 п.л., докладывались на международных, межотраслевых и ведомственных научных конференциях. Подготовленные на основе диссертационного исследования проекты нормативных правовых актов, аналитических материалов были направлены в Межпарламентскую Ассамблею СНГ, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в законодательное собрание г. Санкт-
20 Петербурга и Ленинградской области, в Департамент правового обеспечения МВД России и территориальные органы внутренних дел МВД России, где получили положительную оценку заказчиков и экспертов.
Материалы диссертации используются в учебном процессе юридического факультета СевКавГТУ, Академии экономической безопасности МВД России.
Понятие и содержание института чрезвычайного положения
Институт чрезвычайного положения - необходимый, обязательный и важнейший элемент системы обеспечения национальной безопасности любого государства, вне зависимости от формы его государственного устройства или формы правления. Социально-политические противоречия, чрезвычайные ситуации различного генезиса, характерные для современного российского общества, можно охарактеризовать как критические условия, когда комплекс политических, социальных и экономических возможностей государства не обеспечивает безопасность людей и их потребности для нормальной жизни. Все это инициирует самозащиту гражданами своих прав и интересов, правовой нигилизм, рост преступности, различные антиобщественные проявления. На этом фоне происходит обострение социально-политических, экономических, национальных, религиозных и иных противоречий.
В свою очередь данные противоречия приводят к ситуациям, когда их разрешение, возвращение к повседневным, нормальным условиям жизнедеятельности невозможно обычными способами и средствами. Для этого требуются неординарные, особые формы и методы деятельности органов государственной власти, общественных организаций. Как правило, они в совокупности с правовыми нормами составляют такой режим деятельности органов государственной власти, общественных организаций, который представляет собой значительное усиление исполнительной власти в сторону ее авторитарности, что, естественно, затрагивает жизненно важные интересы всего населения.
Условия и обстоятельства, при которых может быть введен такой режим, не возникают внезапно. В обычной, нормальной жизни обществен ные отношения, все процессы, происходящие в обществе, протекают в рамках общепринятых правил и норм поведения. Государственные институты, в том числе и МВД России, работают в обычном режиме и дополнительных сил для поддержания общественного порядка в таких условиях, для борьбы с преступностью не требуется.
Но в обществе возможны ситуации, когда обостряются социально-политические отношения, возникают условия, опасные для жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности государственных институтов, т.е. возникает обстановка повышенной общественной опасности.
Под опасностью мы будем понимать наличие и действие сил (факторов), которые являются деструктивными и дестабилизирующими по отношению к обществу и государству . Главными такими факторами, а значит причинами обострения социально-политических отношений, могут быть (по Г.И. Демину): - неспособность государственной экономики справиться с экономическими проблемами; - трудности перехода к рыночной модели экономического развития страны (ухудшение экономического положения широких слоев населения); - криминогенное воздействие ряда последствий введения рыночной экономики (возможность получения высоких нетрудовых доходов); - недостаточно эффективная деятельность государственных структур в сфере социальной, национальной политики, в регулировании межконфессиональных отношений; - трудности формирования (восстановления разрушенной) современной системы социальной профилактики; - затянувшееся формирование законодательства, отвечающего ре альностям современной России, особенностям ее рыночной экономики, политической системы духовной жизни; - сложности и противоречия в формировании системы социального (общественного) контроля, включая систему государственных органов; - противоречивость духовной жизни общества, поляризация общественно-политических сил, слабость современной системы воспитания и образования в стране
Для разрешения подобных ситуаций возможны два пути. Первый -погашение остроты сложившейся ситуации и возвращение к нормальному состоянию без применения дополнительных сил и средств, путем активизации и повышения эффективности работы. Такой вариант приемлем в том случае, если ситуация еще находится под контролем, и обычных методов и собственных сил охраны правопорядка и профилактики достаточно для ее нормализации.
Если же оперативная обстановка осложняется, возникшие обстоятельства представляют реальную и неизбежную угрозу гражданскому или конституционному строю, общественной безопасности и общественному порядку и их устранение невозможно без чрезвычайных мер, то это второй путь.
При этом уже требуется предоставление дополнительных властных полномочий государственным, в том числе и правоохранительным органам, введение определенного правового режима их деятельности и деятельности всех государственных институтов, с некоторыми ограничениями прав и свобод граждан. При этом важнейшее условие предоставления дополнительных полномочий и введения ограничений - их соответствие степени угрозы населению и государству.
Механизм обеспечения чрезвычайного положения
Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» к силам и средствам обеспечения режима чрезвычайного положения относит силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (ст. 16 закона).
Сопоставляя данную статью закона со ст. 12 закона РФ «О безопасности» следует отметить, что перечень сил и средств обеспечения чрезвычайного положения значительно короче, но в полной степени соответствует силам и средствам обеспечения безопасности Российской Федерации.
Если сравнить силы и средства, перечисленные выше с теми, которые входят в систему обеспечения национальной безопасности, то картина получается следующая.
Система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации создается и развивается в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, федеральными программами в этой области. Ее основу составляют органы, силы и средства обеспечения национальной безопасности, осуществляющие меры политического, правового, организационного, экономического, военного и иного характера, направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства.
Полномочия органов и сил обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, их состав, принципы и порядок действий определяются соответствующими законодательными актами Российской Федерации.
Концепция национальной безопасности определяет полномочия всех субъектов обеспечения национальной безопасности, которые принимают участие в формировании и реализации политики обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Это Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание и Правительство Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Как видим, система обеспечения национальной безопасности значительно шире, чем система обеспечения чрезвычайного положения. Хотя следует сказать, что и Президент Российской Федерации и Федеральное Собрание и Правительство России участвуют в подготовке нормативных правовых актов обеспечивающих введение и обеспечение чрезвычайного положения. Что же касается органов государственной власти как федеральных, так и субъектов Российской Федерации, то на них возложена основная нагрузка в обеспечении чрезвычайного положения.
Единственный орган, который нами не назван, так это Совет безопасности Российской Федерации. Учитывая, что это конституционный орган, осуществляющий подготовку решений Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности и не имеющий властных полномочий, то понятно по какой причине его нет среди сил и средств обеспечения чрезвычайного положения.
На наш взгляд, из смысла соответствующих норм Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», закона РФ «О безопасности», Концепции национальной безопасности Российской Федерации следует вывод о том, что Совет безопасности в любом случае готовит предложения Президенту Российской Федерации по вопросам введения чрезвычайного положения. Назвать факт отсутствия этого органа в перечне сил и средств обеспечения чрезвычайного положения, равно как и отсутствие в нем органов государственной власти федерации и субъектов упущением законодателя видимо нельзя, поскольку все они по своему статусу принимают самое активное участие в обеспечении чрезвычайного положения.
Выход из этого положения очевиден: следует уточнить силы и средства обеспечения чрезвычайного положения соотнеся их с силами и средствами обеспечения национальной безопасности. Этот факт еще одно подтверждения нашего предложения о необходимости принятия системного комплексного закона (может быть федерального конституционного закона) «О национальной безопасности Российской Федерации».
В соответствии с п. 13 ст. 10 Федерального закона «О милиции»1 органы внутренних дел обязаны участвовать в обеспечении правового режима чрезвычайного положения в случае его введения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях (в ред. Федерального закона от 31.03.1999 N 68-ФЗ).
Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»" не определяет задачи уголовно-исполнительной системы в условиях чрезвычайного положения, но не раскрывает силы и средства УИС. Ст. 85 Уголовно-исполнительного Кодекса РФ3 предполагает, что в случаях введения в районе расположения исправительного учреждения чрезвычайного положения может быть введен ре жим особых условий (в ред. Федерального закона от 03.04.2006 N 46-ФЗ). В период действия режима особых условий в исправительном учреждении может быть приостановлено осуществление некоторых прав осужденных, введены усиленный вариант охраны и надзора, особый порядок допуска на объекты, изменен распорядок дня, ограничена деятельность производственных, коммунально-бытовых, культурно-просветительных и иных служб, за исключением медико-санитарных (в ред. Федерального закона от 08.12.2003 N161-03).
Методологические основы исследования проблем обеспечения национальной безопасности и чрезвычайное положение
Методологические основы исследования проблем обеспечения национальной безопасности приобрели в настоящее время особое значение в силу ряда обстоятельств. Важнейшие их них, на наш взгляд, следующие. За время, прошедшее после принятия первой редакции Концепции национальной безопасности Российской Федерации1, существенно изменились общественные отношения, накоплены определенные знания о безопасности как явлении социальной действительности.
Сформулированы в научном плане и введены в научный оборот, закреплены законодательно основные понятия в исследуемой сфере, в целом сформирована система обеспечения национальной безопасности.
Тем не менее, говорить о том, что методологические проблемы глубоко и в достаточной степени изучены, не представляется возможным, поскольку, как показал анализ научной литературы, многие аспекты либо не исследованы вообще, либо исследованы крайне слабо. Если управленческие проблемы: структура системы национальной безопасности, ее функциональная составляющая, включая элементы, силы и средства обеспечения и т.д., достаточно широко освещены в научной литературе, то такие проблемы, как организация государственно-административного управления, механизм правового, в том числе административно-правового регулирования, в условиях возникновения угроз национальной безопасности, требуют более глубокого исследования.
В качестве иллюстрации можно привести различные мнения ученых, исследующих данную проблему, по поводу понятий «система национальной безопасности» и «система обеспечения национальной безопасности». Мы в целом поддерживаем мнение А.В. Возженикова, И.Б. Кардашовой, А.А. Прохожева и др. в том, что данные понятия следует различать: под системой национальной безопасности следует понимать функциональную систему, отражающую процессы взаимодействия национальных интересов и угроз этим интересам; а под системой обеспечения национальной безопасности - организационную систему органов, сил, средств, различных организаций и граждан, решающих задачи по обеспечению национальной безопасности1.
Тем не менее, если быть более точным в определении названных выше понятий, то следует иметь ввиду, что классическое определение системы следующее: это комплекс избирательно вовлеченных компонентов, у которых взаимодействия и взаимоотношения принимают характер взаимосодействия для получения фокусированного полезного результата". В этом смысле говорить о системе национальной безопасности только как о функциональной системе не вполне корректно. В таком случае система обеспечения национальной безопасности разве не является функциональной? Функциональность есть необходимый признак любой системы.
Система национальной безопасности есть совокупность элементов ее составляющих, взаимообусловленных, с их взаимосвязями, подчиненных одной цели. Основой системы национальной безопасности является безопасность национальных интересов России, которые складываются из интересов личности, общества и государства.
Система обеспечения национальной безопасности есть совокупность элементов, которые призваны обеспечивать национальную безопасность, это силы и средства органов государственной власти, общественных организаций и т.д. Каждый из этих элементов имеет свои функции, которые в комплексе обеспечивают защиту интересов личности, общества и государства.
Данный пример был приведен нами с целью показать, что, порой в небольших расхождениях, в понимании одних и тех же терминов кроются серьезные негативные практические последствия.
В таком контексте административно-правовой режим чрезвычайного положения можно рассматривать как элемент обеих названных систем, но в системе обеспечения национальной безопасности чрезвычайное положение является одним из эффективных средств достижения целей, поставленных перед органами государственной власти в условиях чрезвычайных ситуаци
Система мер и ограничений, применяемых в условиях чрезвычайного положения
Вопрос об ограничении прав и свобод человека и гражданина со стороны властных институтов и, прежде всего, государственных всегда был и остается одним из самых актуальных в политико-правовом отношении на протяжении всей человеческой цивилизации. В последнее время эта проблема приобрела особое звучание в контексте идей и практики правовой государственности и все чаще встречающихся случаев нарушения прав и свобод человека и гражданина, как со стороны других индивидов, так и со стороны государства.
В современной отечественной и зарубежной литературе по проблеме прав человека вопрос их ограничения, в том числе правового, получил определенное отражение в исследованиях многих представителей общеправовой теории и науки конституционного права. Заметим, что в ней наблюдается разнообразие подходов к пониманию категории «ограничение».
Так, правовые ограничения рассматриваются в качестве способа правового регулирования общественных отношений1.
С.С. Алексеев же считает, что ограничения - «это вопрос не о способах, а об объеме регулирования, о границах имеющихся у лиц прав, которые характеризуют результат юридического регулирования»2.
Наиболее глубоко проблему правовых ограничений исследовал А.В. Малько, который рассматривает правовое ограничение как правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условие для удовлетворе ния интересов контр субъекта и общественных интересов в охране и защите.
Понятие «ограничение прав и свобод» стало непосредственным предметом теоретического анализа «круглого стола» на тему: «Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву», проводившегося журналом «Государство и право» в 1998 г»2.
В выступлениях М.И. Байтина, Н.Н. Вопленко, В.И. Гоймана, A.M. Нагорной, В.А. Толстика и других теоретиков права данное понятие было раскрыто в самых разных контекстах, хотя общего мнения относительно единообразной и оптимальной трактовки определения, все-таки, достигнуто не было.
«Ограничение права (свободы), - по мнению В.И. Гоймана, - это осуществляемое в соответствии с предусмотренными законом основаниями и в установленном порядке сужение его объема»3.
М.А. Нагорная считает, что ограничения прав человека представляют собой изменение содержания или объема действия нормы права. В международных актах правомерность ограничений признается на определенных основаниях и с благими целями (ст. 29 Всеобщей декларации прав человека). В России они противостоят гарантиям прав человека и касаются конституционных прав.
Пробел теоретической не проработанности проблематики ограничения прав и свобод в период действия особых правовых режимов был восполнен СВ. Пчелинцевым, в монографии1 которого представлено теоретическое осмысление оснований, целей, принципов, пределов и содержания ограничения прав и свобод человека и гражданина в таких условиях.
Сущность ограничений прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов, по его мнению, заключается в приостановлении действия ряда прав и свобод как меры временного характера, применяющейся в виде законодательно установленных ограничений и запретов совершения определенных действий, введении дополнительных обязанностей и выражающейся в сокращении (сужении) общего объема прав и свобод граждан, затрагивающих их статус2.
Правомерное ограничение административно-правового статуса граждан, выступая в качестве средства реализации режима чрезвычайного положения, послужило основанием выделения особой формы административно-правового регулирования. Ее специфика в характере правового воздействия на отношения в условиях чрезвычайного положения и выражается в установлении режима административно-правовых ограничении.
Расширение компетенции органов управления дает им возможность определенным образом изменить характер принудительного воздействия на граждан и юридических лиц. Действие предписаний об ограничении прав и свобод в условиях чрезвычайного положения распространяется не на конкретных лиц, а на население всей данной территории. В чрезвычайных условиях такой вид регулирования становится преобладающим.
