Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях глобализации процессов развития, международных политических и экономических отношений, формирующих новые угрозы и риски для развития личности, общества и государства, Россия в качестве гаранта благополучного национального развития перешла к новой государственной политике в области национальной безопасности.
Основное содержание ее обеспечения состоит в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам Российской Федерации.
Данный подход к стратегии национальной безопасности во многом ориентирован на совершенствование функциональных возможностей сил обеспечения национальной безопасности, технологий, правовых и организационных средств, необходимых для ее укрепления в различных сферах безопасности.
Одной из таких сфер является общественная безопасность. Именно проблемы ее обеспечения на сегодняшний день нуждаются в комплексных научных исследованиях, направленных на разработку новых моделей государственного управления, рассчитанных для использования всеми звеньями организационной структуры сил обеспечения общественной безопасности.
Во-первых, общественная безопасность касается всех граждан без исключения, причем с момента рождения и до конца жизни.
Во-вторых, общественная безопасность регулируется как нормами права, так и иными социальными и техническими нормами. С ней тесно соприкасаются такие опасные асоциальные явления, как наркомания, пьянство, проституция и бродяжничество. Она сопряжена со значительным оборотом объектов и предметов повышенной опасности.
В-третьих, против общественной безопасности ежегодно совершается огромное количество правонарушений.
В-четвертых, с рассматриваемой сферой неразрывно связаны чрезвычайные ситуации, наступающие при возникновении стихийных бедствий, пожаров, крупных техногенных аварий, катастроф, эпидемий и эпизоотий, создающие угрозу жизни и здоровью граждан и требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ.
При этом состояние общественной безопасности в Российской Федерации осложняется за счет низкого уровня жизни населения, его высокой степени имущественного расслоения, безработицы, коррупции, алкоголизации, снижения общего уровня правового сознания россиян, а также негативных процессов в демографической сфере и экологических проблем.
Перечисленные особенности общественной безопасности наглядно демонстрируют важность и актуальность разработки проблем ее обеспечения и в первую очередь деятельности правоохранительных органов.
Учитывая существующие проблемы, в Российской Федерации на протяжении последнего десятилетия проводится последовательная политика административных реформ, направленная, в том числе и на совершенствование системы обеспечения общественной безопасности.
Недавно завершилась реорганизация МВД России. Прослеживаются структурные изменения в иных субъектах государственного управления, участвующих в обеспечении транспортной, пожарной, безопасности гидротехнических и иных сооружений, других видов безопасности, являющихся сегментами общественной безопасности.
Наряду с традиционными контрольно-надзорными функциями федеральных органов исполнительной власти, реализуемыми в системе обеспечения общественной безопасности силовыми методами, в результате реформы появилось новое функциональное направление деятельности субъектов государственного управления – оказание государственных услуг по заявлениям граждан и юридических лиц.
Административно-правовые механизмы оказания государственных услуг, являясь новеллой для отечественной науки управления и административного права, стали свойственны большому числу федеральных органов исполнительной власти, многие из которых относятся к силам обеспечения общественной безопасности. Разнонаправленная целевая ориентация последних на выполнение своих основных задач, проблемы межведомственного взаимодействия, дают основания заявлять, что состояние государственного администрирования в сфере обеспечения общественной безопасности, его содержательная часть объективно требует совершенствования. Необходимо не только поддерживать, но и развивать институциональные механизмы обеспечения общественной безопасности в России.
Наличие современных функциональных возможностей у сил обеспечения общественной безопасности позволяет в условиях административного реформирования обосновать концептуально новый подход к теории обеспечения общественной безопасности, ориентированный на оказание административного содействия нуждающимся объектам управления.
Представляется что формирующаяся отечественная доктрина государственных услуг, получившая отражение в политических документах, и как следствие в законодательных и подзаконных актах российского государства, имеет достаточные перспективы для своего дальнейшего развития в теории государственного управления и науке административного права.
Особую актуализацию развитию отечественной концепции государственных услуг придает ее рассмотрение через призму теории обеспечения общественной безопасности. Это позволяет выделить принципиальные отличия государственных услуг, оказываемых в сфере общественной безопасности от полицейской помощи.
Раскрытие методологических особенностей исследования функциональных проблем государственных услуг в теории обеспечения общественной безопасности даст возможность обосновать новые подходы к средствам обеспечения общественной безопасности, доказать их содержательность в условиях увеличения спроса граждан и юридических лиц на ресурсные возможности государства. При этом отдельно обозначить роль и место государственных услуг в системе средств обеспечения общественной безопасности.
Исходя из указанных соображений, следует сделать вывод о том, что актуальность темы диссертационного исследования обусловливается решением двух новых проблем: формирования теоретической платформы для обоснования институционального механизма государственных услуг, оказываемых в сфере общественной безопасности и научной разработки на этой основе концептуальных мер для развития системы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. Исследованию проблем обеспечения общественной безопасности посвящены труды В.М. Безденежных, И.И Веремеенко, А.М. Воронова, С.И. Гирько, М.И. Еропкина, И.Б. Кардашовой, Б.П. Кондрашова, А.Ф. Майдыкова, Н.П. Мышляева, Л.Л. Попова, Ю.П.Соловья, Г.А.Туманова, В.И. Фризко, А.П. Шергина и других ученых. Несмотря на достоинства этих исследований, большинство из которых направлено на развитие теории общественной безопасности, ее понятийного аппарата, разработку проблем оперативно-служебной деятельности системы органов внутренних дел, иных правоохранительных органов, они не связаны с обоснованием государственных услуг в качестве функционального направления деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере правопорядка и безопасности.
К рассмотрению теоретических вопросов государственных услуг обращались Р.А. Гаврилюк, А.Ф. Васильева, А.Ф. Килина, А.В. Нестеров, Ю.А. Тихомиров, Л.К. Терещенко, А.Е. Шаститко и многие другие исследователи проблем административного и гражданского права, а также теории государственного управления. Однако предмет проведенных ими исследований не относится к сфере обеспечения общественной безопасности.
Специальных монографических исследований теоретических, административно-правовых и организационных проблем деятельности федеральных органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг в сфере общественной безопасности, не проводилось. Более того, научный интерес к функциональным проблемам государственных услуг в теории обеспечения общественной безопасности неоправданно низок. За рамками научного анализа остаются перспективы формирования непосредственно самого института государственных услуг. Слабо разработаны проблемы управляющего воздействия федеральных органов исполнительной власти, использующих в своем арсенале функции оказания государственных услуг. Не востребованы наукой и другие актуальные вопросы механизма административно-правового регулирования государственных услуг в сфере общественной безопасности. Вследствие этого является весьма скудной и источниковая база указанной проблематики, содержащая в лучшем случае лишь постановку тех или иных проблем. Вместе с тем современное знание о системе обеспечения общественной безопасности, в которой государственные услуги могут и должны быть использованы в качестве институционального средства ее обеспечения, остается проблематичным. Поэтому необходимость переосмысления достигнутых научных результатов в теории обеспечения общественной безопасности, государственного управления с использованием «сервисного» потенциала органов исполнительной власти, требует проведения комплексных исследований с опорой на более широкий теоретический диапазон.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере общественной безопасности в результате предоставления уполномоченными органами (организациями) государственных услуг заявителям (физическим и юридическим лицам).
Предметом исследования выступают теоретические, правовые и организационные проблемы обеспечения общественной безопасности с использованием институционального механизма государственных услуг.
Цель исследования – разработка нового институционального механизма обеспечения общественной безопасности, основанного на потенциале функций федеральных органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг, а также предложений по совершенствованию деятельности сил обеспечения общественной безопасности с его использованием.
Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решались следующие исследовательские задачи:
1) выявление и обоснование закономерностей и тенденций формирования концептуальных основ деятельности исполнительной власти по оказанию услуг в сфере общественной безопасности с позиций зарубежных и современной отечественной концепций «сервисного государства», а также Стратегии обеспечения национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года;
2) определение административно-правовых основ и раскрытие принципов функционирования институционального механизма государственных услуг в сфере общественной безопасности;
3) разработка методологических подходов к стандартизации государственных услуг в сфере общественной безопасности, учитывающих требования качества и доступности этих услуг;
4) выявление особенностей построения и функционирования единой организационной системы органов (организаций) государственного управления, уполномоченных оказывать услуги в сфере общественной безопасности;
5) уточнение научных представлений о средствах обеспечения общественной безопасности через определение места государственных услуг в системе административно-правовых средств воздействия на объекты государственного управления;
6) раскрытие функциональных особенностей государственных услуг, предоставляемых полицией и их систематизация.
Методология и методика исследования. В качестве методологической основы исследования принят диалектический метод познания и системно-функциональный подход к изучению правовых явлений. Названный подход позволил: во-первых, обосновать сущность и содержание института государственных услуг в сфере общественной безопасности; во-вторых, разработать механизм функционирования и развития сил обеспечения общественной безопасности с учетом внешних характеристик государственных услуг.
В процессе исследования также использовались методы анализа, синтеза, моделирования, прогнозирования, сравнительно-правовой, формально-логический, конкретно-исторический, статистический, социологический и другие общенаучные и специальные методы научного познания, способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные ФГБУ «ГИАЦ МВД России», относящиеся к теме диссертационного исследования; материалы, поступившие из МВД, ГУ МВД, УМВД по субъектам Российской Федерации, ФМС России, ГУОООП МВД России на основании запросов по темам НИР ФГКУ «ВНИИ МВД России», предусматривающим исследование аспектов темы диссертации.
Методы исследования позволили охватить значительный объем эмпирического материала посредством: интервьюирования сотрудников органов внутренних дел и территориальных органов ФМС России, а также экспертного опроса 300 заявителей государственных услуг; анализа различного рода решений, отчетов, учетов материалов по исполнению государственных функций МВД и ФМС России.
Теоретическая основа исследования. На исходную мировоззренческую позицию автора, формирование им начальных теоретических оснований, идей и выводов оказали существенное влияние фундаментальные научные труды по общей теории права, философии права, социологии, истории, конституционному праву, криминологии, а также работы известных ученых-административистов, в том числе специалистов в области государственного управления: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Бельского, Л.Ш. Берекашвили, И.И. Веремеенко, В.Г. Вишнякова, В.В. Гущина, А.С. Дугенца, М.И. Еропкина, И.Н. Зубова, В.Н. Иванова, Н.Н. Иванова, А.П. Ипакяна, А.А. Кармолицкого, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, С.М. Крылова, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, С.С. Маиляна, А.Ф. Майдыкова, Р.Х. Макуева, А.Х. Миндагулова, Л.Л. Попова, Н.Ф. Поповой, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, А.В. Серегина, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, С.А. Старостина, Ю.В. Степаненко, И.И. Сыдорука, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова, Р.О. Черникова, Е.Д. Шелковниковой, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова, Ц.А. Ямпольской и др.
Нормативно-правовая база исследования. Выводы и предложения диссертационного исследования базируются на основе анализа законодательства Российской Федерации, прежде всего, Конституции РФ, ратифицированных Российской Федерацией международных договоров, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, а также других нормативных правовых актов, отражающих вопросы и специфику деятельности федеральных органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг в различных сферах безопасности.
Научная новизна диссертационного исследования. На фоне апробированных временем зарубежных доктрин «сервисного государства», в которых к услугам государства отводится также и правоохранительная роль, сама постановка проблемы синтеза новой модели противодействия источникам угроз общественной безопасности на основе развития отечественной концепции государственных услуг и совершенствования теории обеспечения общественной безопасности, обусловливает научную новизну исследования.
Диссертантом дается многомерная оценка сущности и содержания государственных услуг, раскрываются тенденции и закономерности формирования отечественной доктрины их использования в системе средств обеспечения общественной безопасности. Проводится систематизация государственных услуг и на ее основе выделяются групповые признаки государственных услуг, относящихся к сфере общественной безопасности. Обосновываются отдельные методологические подходы к проблеме стандартизации, рассматриваемой группы государственных услуг. Ранее таким знанием юридическая наука не располагала.
Развиваются теоретические представления о государственных услугах как об особом методе административно-правового содействия, использование которого возможно многими органами (организациями) из числа сил обеспечения общественной безопасности. В существующих же научных доктринах силы обеспечения общественной безопасности, как правило, соотносятся с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контрольно-надзорные функции, использующими в своем арсенале в основном меры принуждения и оказывающими государственную помощь (поддержку) в исключительных, чрезвычайных ситуациях.
Соискатель комплексно рассматривает систему функционирования сил обеспечения общественной безопасности в условиях удовлетворения потребностей заявителей государственных услуг, применительно к различным сегментам общественной безопасности. Предлагаются новые подходы и конкретные меры по оптимизации государственных функций по оказанию услуг в сфере общественной безопасности, их передачи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, лицензиатам, в том числе саморегулируемым организациям. До этого вопросы правового статуса, места и роли соответствующих органов (организаций) в системе обеспечения общественной безопасности, освещались в научной литературе фрагментарно.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Перспективным направлением в развитии теории обеспечения общественной безопасности является современная зарубежная концепция «сервисного государства», основу которой составляет институт государственных услуг, предоставляемых заявителям (физическим и юридическим лицам), уполномоченными органами (организациями) от лица государства. Механизм государственных услуг в сфере обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации может быть использован для предупреждения преступлений и иных правонарушений, профилактики асоциального поведения, не связанного с совершением противоправных деяний, а также предупреждения и (или) ликвидации (минимизации) последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Под институциональным механизмом государственных услуг в сфере общественной безопасности соискателем понимается организационно-правовая форма административной деятельности федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления при осуществлении государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации по предоставлению услуг, направленных на защиту человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств, а также населения и объектов производственного и социального назначения от угроз природного и техногенного характера в пределах территории Российской Федерации.
2. Правовую основу формирования институционального механизма государственных услуг в сфере общественной безопасности, составляют нормы законодательства о государственных услугах и безопасности, которые в совокупности образуют специальный административно-правовой институт. Принципы рассматриваемого институционального механизма синтезированы диссертантом на основе норм Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и учитывают особенности шести основных принципов предоставления государственных услуг, а также Федерального закона «О безопасности», требования которого позволили сформулировать следующие специальные принципы данного механизма:
системности и комплексности в деятельности уполномоченных органов по предоставлению государственных услуг в сфере общественной безопасности;
общей превенции угроз в сфере общественной безопасности посредством оказания государственных услуг;
интеграции органов, уполномоченных предоставлять услуги в сфере общественной безопасности с общественными объединениями, гражданами и международными организациями;
соблюдения баланса жизненно важных интересов, а также взаимной ответственности потребителей и органов (организаций), уполномоченных предоставлять услуги в сфере общественной безопасности.
3. Правовую основу функционирования уполномоченных органов (организаций) по предоставлению государственных услуг в сфере общественной безопасности составляют административные регламенты. Однако действующие и разрабатываемые в соответствии с установленными правилами административные регламенты по предоставлению государственных услуг в сфере безопасности не учитывают принципов стандартизации. Автором разработаны отдельные подходы к методологии стандартизации государственных услуг в сфере общественной безопасности. В ее основу положены требования к показателям качества и доступности государственных услуг.
Под качеством государственных услуг в сфере общественной безопасности автором понимается совокупность существенных свойств результатов услуг, предоставляемых заявителям уполномоченными органами (организациями) из числа сил обеспечения безопасности, характеризующих их общественную потребность и закрепляемых в стандартах с учетом изменения внешних условий взаимодействия государства и потребителей услуг.
Учитывая высокую социальную значимость услуг в сфере общественной безопасности, объектом их стандартизации предлагается определить совокупность существенных свойств результатов этих услуг. Необходимо разрабатывать не административные регламенты функций по предоставлению государственной услуги конкретным федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а универсальный стандарт процедур и результатов продуцирования каждой государственной услуги в сфере общественной безопасности, которым могут пользоваться любые уполномоченные органы или организации.
4. В системе сил обеспечения общественной безопасности, использующих в своем арсенале административно-правовые механизмы государственных услуг, наблюдается функциональная неопределенность. Отдельные ведомства исполняют несвойственные им функции, иные дублируют друг друга в предоставлении аналогичных услуг. Соискатель предлагает освободить федеральные министерства и службы от полномочий по предоставлению специализированных услуг в сфере безопасности, передав их федеральным агентствам и казенным учреждениям (предприятиям). Дальнейшая трансформация системы уполномоченных органов по предоставлению государственных услуг в сфере общественной безопасности должна развиваться по пути делегирования отдельных государственных функций (видов услуг) органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местному самоуправлению.
В целях повышения качества и развития здоровой конкуренции на рынке услуг в сфере безопасности, возможен отказ государства от участия в предоставлении конкретных услуг и передача соответствующих полномочий аккредитованным организациям (экспертам), а также уполномоченным лицензиатам. Деятельность саморегулируемых организаций в этой сфере должна быть максимально ограничена.
5. Государственные услуги, являясь полноценным институциональным средством, занимают важное место в системе административно-правовых средств-технологий обеспечения общественной безопасности. Как средство обеспечения общественной безопасности они не только не уступают в своем развитии, но и во многом превосходят современное качественное состояние традиционно используемых в этой области управления контрольно-надзорных средств.
Неотъемлемыми элементами данного правового средства-технологии выступают государственная регистрация, аттестация, аккредитация, сертификация, лицензирование, экспертиза, а также непосредственная правовая охрана (защита) и государственная материальная поддержка. Предоставление государственных услуг в сфере общественной безопасности, осуществляется в пределах административно-правовых методов содействия и публичной активности, выражающихся в конкретных способах непосредственного профилактического воздействия на заявителей (физических и юридических лиц) и опосредованного влияния на общее состояние защищенности личности, общества и государства от угроз в сфере общественной безопасности.
6. В систему государственных услуг в сфере общественной безопасности входят услуги полиции. Соискатель выделяет пять групп услуг, предоставляемых полицией: по охране имущества граждан и организаций, а также объектов, подлежащих обязательной охране; услуги связанные с реализацией прав граждан и организаций, предусмотренных Федеральным законом «Об оружии» и Законом РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»; услуги по обеспечению безопасности дорожного движения и по предоставлению информации. Самостоятельным видом полицейской услуги, в соответствии с действующим законодательством, является приём, регистрация и разрешение сообщений о преступлениях и иной информации о правонарушениях.
Учитывая высокую социальную значимость деятельности полиции по предоставлению услуг заявителям, необходимо дополнить ст. 1 Федерального закона «О полиции», п. 2.1 следующего содержания «Каждому нуждающемуся заявителю в пределах своих полномочий полиция оказывает государственные услуги по охране имущества и объектов, а также иные услуги связанные с обеспечением охраны имущества и общественной безопасности».
Диссертант считает недостаточным оценивать деятельность органов внутренних дел только лишь по одному показателю в сфере предоставления государственных услуг. Предлагается раздел «Качество оказания государственных услуг» приказа МВД России от 29 июня 2011г. № 735 «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел» расширить за счет показателей каждой из пяти групп полицейских услуг выделенных в процессе проведенного исследования.
Теоретическая значимость диссертационного исследования.
Многие проблемы, рассматриваемые в диссертации, еще не были объектом исследований. Пока не стали достоянием юридической науки и впервые синтезированные автором знания о государственных услугах как средстве обеспечения общественной безопасности. Это позволяет считать, что проведенное исследование, с одной стороны, представляет собой интеграцию имеющегося знания, определенное подведение итогов в русле современных теоретических представлений о средствах обеспечения общественной безопасности. С другой стороны, исследованием восполняются пробелы в административно-правовой науке и теории управления, касающиеся малоизученных аспектов администрирования в области безопасности посредством предоставления государственных услуг физическим и юридическим лицам.
В ходе проведенного исследования диссертантом уточнены некоторые правовые дефиниции, используемые в законодательстве о безопасности. Им скорректированы авторские определения отдельных научных категорий, внесены дополнения в различные классификации, развивающие теорию науки административного права. При этом соискателем разработаны определения «институциональный механизм государственных услуг в сфере общественной безопасности», «качество государственной услуги в сфере общественной безопасности» и другие дефиниции, характеризующие формы и методы управленческой деятельности в сфере безопасности. Одновременно проведена систематизация государственных услуг в сфере общественной безопасности, выделены принципиальные основы функционирования уполномоченных органов (организаций) по их предоставлению. Отдельного внимания заслуживает подход соискателя к группированию полицейских услуг.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется прикладным характером ряда выводов и положений, а также тем, что его результаты могут быть использованы: в законопроектной деятельности и ведомственном нормотворчестве; при разработке и корректировке стратегии обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации; при реформировании сил обеспечения общественной безопасности и оптимизации их функций по оказанию государственных услуг; в аналитической работе штабных подразделений органов внутренних дел; в учебном процессе образовательных учреждений системы МВД России и системе служебной подготовки сотрудников полиции.
Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертационного исследования докладывались автором на научно-практической конференции, посвященной 75-летию Заслуженного деятеля науки РФ доктора юридических наук, профессора А.П. Шергина, проходившей в ФГКУ «ВНИИ МВД России» 23 июня 2010г., а также международной научно-практической конференции «20 лет Независимости Республики Казахстан: достижения и перспективы развития», проходившей в Карагандинской академии МВД РК 28 октября 2011 г.
Основные положения диссертации изложены автором в 5 опубликованных научных работах, из них 3 в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Некоторые положения диссертации были внедрены в учебный процесс Московской академии государственного и муниципального управления (в частности, нашли применение при подготовке лекций по курсу «Административное право» и «Система государственного и муниципального управления»), научную деятельность ФГКУ «ВНИИ МВД России» и практическую деятельность территориальных органов ФМС России, что подтверждено соответствующими актами внедрения.
Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающие шесть параграфов, заключения, списка используемых источников и приложений.
