Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Полицейская система современной Норвегии. Правовые основы деятельности полиции Норвегии по обеспечению общественной безопасности в стране 16
1. Эволюция и общая характеристика полицейской системы Норвегии. Место и роль полиции в системе органов исполнительной власти страны 16
2. Правовые основы деятельности полиции Норвегии, ее основные функции и задачи по обеспечению общественной безопасности страны 45
Глава II. Основы организации и кадрового обеспечения, основные направления деятельности полиции Норвегии по обеспечению общественной безопасности в стране 76
1. Основы организации и основные направления деятельности полиции Норвегии по обеспечению общественной безопасности в стране 76
2. Вопросы кадрового обеспечения деятельности полиции Норвегии 117
3. Международное сотрудничество полиции Норвегии 126
Заключение 150
Библиография 159
Приложения 190
- Эволюция и общая характеристика полицейской системы Норвегии. Место и роль полиции в системе органов исполнительной власти страны
- Правовые основы деятельности полиции Норвегии, ее основные функции и задачи по обеспечению общественной безопасности страны
- Основы организации и основные направления деятельности полиции Норвегии по обеспечению общественной безопасности в стране
- Вопросы кадрового обеспечения деятельности полиции Норвегии
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется сложным моментом исторического развития современной России. Начатые в 1990-е гг. политические, социально-экономические, государственно-правовые реформы, целью которых явились переход на рыночную экономику и построение обновленного государства, основанного на принципах свободы и демократии, в настоящее время вступили в свой качественно новый этап: сейчас уже можно говорить об их глобальном и необратимом характере. Между тем ни одна ломка старого общественного строя никогда не проходила безболезненно и гладко. Поэтому формирование постсоциалистической государственности продолжает сопровождаться рядом противоречивых тенденций и кризисных явлений в самых разных сферах жизни. В частности, в последние полтора-два десятилетия в стране отмечается осложнение криминогенной обстановки. Рост преступности наряду с кризисом прежней правовой системы стал одним из факторов, препятствующих поступательному развитию реформ, и существенной внутренней угрозой национальной безопасности и стабильности в обществе.
Однако наши правоохранительные институты реагируют на нес подчас недостаточно оперативно и эффективно. В этой связи российские ученые-правоведы продолжают поиск оптимальных механизмов государственного управления, всей системы обеспечения правопорядка, в том числе деятельности органов внутренних дел, которые бы соответствовали историческим традициям, современным реалиям и потребностям общества, а также долговременным национальным интересам.
Развитие отечественного права в целом и российской правоохранительной системы в частности невозможно без четкого представления об общемировых тенденциях и осмысления всего положительного, накопленного в других странах. Едва ли не первостепенное значение в этом контексте приобретает изучение зарубежного опыта в
4 области теоретических, организационных и правовых основ деятельности, стратегических и тактических методах ведения борьбы с преступностью и администрирования полиции - этого древнейшего и неотъемлемого компонента института государства, играющего главенствующую роль в обеспечении общественной безопасности любой страны.
Анализ современных зарубежных полицейских систем дает возможность по-новому взглянуть на себя, шире и глубже вникнуть в свои ошибки и просчеты, допущенные при реформировании нашей правоохранительной системы, посмотреть, как она соотносится с общей юридической картой мира, какие приоритеты и пути развития следует наметить. Ведь при всей разности внутриполитических, экономических и социальных условий и перед российскими, и перед иностранными правоохранительными органами стоят, по сути, одни и те же задачи: бороться с преступностью, охранять государство и общество от преступных посягательств и всевозможных угроз, защищать все виды собственности, обеспечивать общественный порядок и безопасность. Эти задачи мы решаем во многом идентичными способами и во время их решения сталкиваемся с одними и теми же проблемами. Тем более в условиях дня сегодняшнего, когда преступность приобретает транснациональный характер и не знает границ. А это значит, что мы можем найти немало полезного в зарубежном опыте и с учетом наших реалий применить его на практике.
В силу самой географии государственные, экономические, культурные, социальные и иные контакты всегда наиболее развиты с соседними странами. Норвегия - наш северо-западный сосед, исторически связанный с Россией общностью Евроарктического и Балтийского регионов. У наших стран при всем кажущемся различии есть немало общего. Российская Федерация и Королевство Норвегия — два ведущих мировых экспортера нефти и газа, экономика которых во многом зависит от конъюнктуры на энергоносители. По своим климатическим и природным факторам более половины территории России и Норвегии относится к Северу. В этих районах в обеих
5 соседних странах низка плотность населения, а его инфраструктура весьма схожа (геологи, нефте- и газодобытчики, шахтеры, строители, моряки, рыбаки, оленеводы и т.д.). И Россию, и Норвегию характеризуют значительные расстояния, несопоставимые с континентальной Европой. Норвегия — развитая постиндустриальная страна с высокими стандартами во всех сферах, в том числе и в государственно-правовой.
Норвежские правоохранительные институты на деле доказали свою эффективность и надежность, свидетельством чему является один из самых низких уровней преступности в странах Европы, высокая раскрываемость преступлений (до 70 %) и рекомендация ООН своим странам-членам шире перенимать опыт норвежского варианта скандинавской модели полиции1. Между тем в России несмотря на подписание в 1998 г. фундаментального Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Норвегия о сотрудничестве в области борьбы с преступностью" и ежегодный рост двусторонних антикриминальных связей3, особенно в приграничье, о норвежской полицейской системе до сих пор известно мало.
Состояние научной разработанности темы
В России с конца XX в. начали появляться работы, посвященные как общей характеристике мировых правоохранительных систем, так и отдельным аспектам деятельности зарубежных полицейских органов. Мировая полицеистика, изучение эволюции, организационных и правовых принципов функционирования, форм и методов работы полиции ближнего и дальнего зарубежья в той или иной мере нашли отражение в трудах Т.П. Андреященко, Ю.М. Антоняна, М.М. Бабаева, Н.М. Белоусова, Я.М. Бельсона, СВ. Боботова, В.В. Бобырева, Е.О. Бондарь, А.В. Быкова,
1 См.: The Police in Norway. (National Police Directorate). Oslo, 2006. S. 31.
2 См.: Бюллетень международных договоров. 2000. № 4. С. 59-62.
3 Согласно концепции развития международных связей МВД России до 2005 г. Норвегия была названа в
числе ряда других сопредельных государств, с которыми с учетом геополитического положения Российской
Федерации и практических потребностей подразделений МВД России развитие сотрудничества является
наиболее приоритетным. См.: Информационно-аналитический бюллетень Национального центрального
бюро Интерпола в России. № 25. 1998. С. 15.
Д.В. Васильева, И.А. Возгрина, А.Г. Волевозда, В.М. Гиленсена, И.Н. Глебова, О.В. Горшкова, А.В. Губанова, Л.М. Дегтярева, В.Н. Еремина, В.И. Ермакова, Ю.Н. Жданова, М.А. Исаева, Ю.Т. Капустина, С.Г. Каргополова, В.Е. Квашиса, А.К. Киселева, В.В. Князева, Г.Д. Ковалева, Л.М. Колодкина, Д.Н. Коновалова, А.Н. Костина, Б.С. Крылова, Р.В. Кулешова, В.М. Кукушкина, В.М. Курицына, В.В. Лазарева, СП. Ломтева, Е.Г. Ляхова, Г.И. Мачковского, Г.С. Меркулова, В.М. Мешкова, Р.Э. Оганяна, В.Л. Попова, Н.Н. Разумовича, К.С. Родионова, В.П. Сальникова, В.И. Сенина, М.И. Сизикова, И.А. Смородинсковой, А.Н. Соколова, Ю.П. Соловья, С.С. Стефанишина, С.Н. Тагашова, С.Г. Чаадаева, К.В. Чеглакова, М.В. Чеишвили, Д.Д. Шалягина, А.П. Шергина, С.Н. Шишкарева, М.В. Щелкунова, Э.Г. Юмашевой и др.
Однако научных работ, посвященных непосредственно общему анализу полицейских систем отдельно взятых стран, а тем более подробному изучению организационных и правовых аспектов деятельности их правоохранительных органов, не так уж и много. К настоящему времени на русском языке опубликованы работы о правоохранительных структурах лишь нескольких государств мира: Австрии, Великобритании, Германии, Латвии, Литвы, Испании, Италии, Польши, США, Чехии, Финляндии, Франции, Эстонии и Японии4.
4 См.: Антонов И.П. Полиция Германии: история и современность. М., 2000; Гиленсен В.М. Полиция ФРГ. М., 1973; Горшенева И.А., Короткова Г.О. Структура МВД Франции. Национальная полиция и национальная жандармерия. М., 2008; Еремин В.Н. Полиция -Японии. М., 1977; Князев В.В. Полиция Великобритании (структура и основные функции). М., 1974; Крылов B.C. Полиция Великобритании: основные черты организации и деятельности. М., 1974; Крылов Б.С. Полиция США. Основные черты организации и деятельности. М., 1972; Кулешов Р.В. Полицейская система Австрии. М., 2004; Мачковский Г.И. Полиция Франции. М., 1972; Хибриков Н.Г., Мачковский Г.И. Полиция Испании. М., 1983; Правоохранительные органы стран Балтии / Под ред. А.Н. Соколова. Калининград, 2004; Андреященко Т.П. Полиция Франции. Реформы полицейского управления 1960-1980 гг. и проблемы охраны общественного порядка: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1990; Бондарь Е.О. Правовые основы организации и деятельности полиции Испании: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Ермаков В.И. Правовые и организационные основы деятельности полиции Чешской Республики: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Костин А.А. Организационные и правовые аспекты деятельности полиции Германии: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Кулешов Р.В. Организационные и правовые основы деятельности полиции и жандармерии Австрии: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Мачковский Г.И. Полицейское расследование во Франции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1973; Сенин В.И. Основы организации и функционирования корпуса финансовой гвардии и корпуса карабинеров в обеспечении экономической безопасности Италии: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Смородинскова И.А. Организационно-правовые основы деятельности Национальной гвардии в обеспечении национальной безопасности США: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Чеглаков К.В. Становление полиции Финляндии и развитие правовых основ ее деятельности в начале XIX - середине
Деятельность непосредственно полиции Норвегии в российской юридической науке до сих пор не была предметом специального монографического исследования. До настоящего времени не имелось даже целевых публикаций отечественных ученых . Работы же норвежских государствоведов и полицеистов - И. Анденеса, М. Анденеса, А. Братхольма, И. Вилберга, М. Вонен, Д. Михальсена, Ф. Кастберга, О. Нордсоги, О. Ристе, Э. Смита, П. Хагелена, Т. Экхоффа — в которых содержится определенная информация по теме, из-за незнания норвежского или слабого владения английским, для российских исследователей до сих пор оставались недоступными.
Научная новизна диссертации заключается в самой постановке проблемы и выборе круга вопросов, подлежащих исследованию. Впервые в российской административно-правовой науке на монографическом уровне комплексно исследуются различные аспекты становления и развития полицейской системы Норвегии, место и роль полицейского аппарата в системе исполнительных органов власти страны. Подробно анализируется организационная структура норвежской полиции и нормативно-правовая база ее деятельности, формы и методы борьбы с преступностью, а также вопросы подготовки полицейских кадров. Значительное место в работе уделено анализу результатов реформирования полицейской системы, проведенного в Норвегии на рубеже прошлого и нынешнего веков. Кроме того, автор впервые перевел на русский язык законодательные акты Норвегии, являющиеся правовой основой полицейской деятельности -
XX вв.: Историко-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2003; Чеишвилп М.В. Полиция Финляндии: организационно-правовые основы деятельности: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Шалягин Д.Д. Полиция США - организационные и правовые основы деятельности. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998; Шишкарев C.H. Полицейская система Франции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Васьков, М.Ю. Полиция Эстонии // Полиция и борьба с преступностью за рубежом. Выпуск 6. М., 2007; Васьков М.Ю. Роль полиции Норвегии в борьбе с преступностью // Полиция и борьба с преступностью за рубежом. Выпуск 6. М., 2007; Организационная структура и задачи, выполняемые полицией Швеции, ФРГ, Франции, Испании // Зарубежный опыт. ГИЦ МВД СССР. 1991. № 15; Полиция Франции // Зарубежный опыт. Экспресс-информация. ГИЦ МВД СССР. 1991. № 1-2; Финансовая гвардия Италии // Зарубежный опыт. Экспресс-информация. ГИЦ МВД СССР. 1991. № 3.
5 Исключением является небольшая анонимная переводная статья в журнале «Советская юстиция» № 2 за 1993 год и отрывочные сведения о полиции Норвегии в работах Б.С.Крылова и Ф.М.Решетникова.
8 Закон о полиции 1995 г. и Закон о судебной практике и процедуре в уголовном производстве (Уголовно-процессуальный закон) 1981 г.
Целью диссертационного исследования явилось комплексное изучение исторически сложившегося норвежского варианта скандинавской полицейской модели, выявление его характерных черт, анализ эффективности организации, функционирования и правовых основ деятельности полиции Норвегии. Цель исследования обусловливает постановку и решение следующих задач:
Анализа особенностей организации и нормативного регулирования деятельности полицейской системы современной Норвегии, характеристики места и роли полицейского аппарата в системе органов исполнительной власти страны и местного самоуправления, а также среди иных субъектов правоохранительной деятельности.
Раскрытия содержания деятельности полиции Норвегии по обеспечению общественной безопасности в стране и ее специфики.
Анализа правовых основ деятельности норвежской полиции, ее функций и задач.
Анализа и обобщения организационных форм деятельности полиции Норвегии, уточнения компетенции ее структурных подразделений в современных условиях.
Выявления сильных и слабых сторон норвежской полицейской системы, а также положительного опыта, использование которого приемлемо для России, формулирования на его основе рекомендаций по оптимизации организационно-правового обеспечения деятельности российских органов внутренних дел.
Объектом диссертационного исследования является полицейская система Норвегии как важная и неотъемлемая составная часть структуры органов исполнительной власти страны, принципы организации и нормативно-правовая база деятельности норвежской полиции, ее роль в обеспечении общественной безопасности.
Предмет исследования составляют: Конституция, законы и иные нормативные правовые акты Королевства Норвегия, труды отечественных и зарубежных ученых-полицеистов и государствоведов, а также литературные, исторические, страноведческие источники, статистические, аналитические и иные данные, отражающие деятельность полиции Норвегии по обеспечению общественной безопасности.
В качестве фактического материала использованы данные Центрального статистического бюро Норвегии и иных норвежских и международных статистических и исследовательских центров, материалы международных научных конференций и рабочих встреч с представителями полиции Норвегии, сведения, полученные автором в ходе различных служебных поездок в страны Скандинавии в 1990-2000-е гг., материалы ООН, Интерпола, Европола, Королевского министерства юстиции и полиции Норвегии, МИД Норвегии, МИД России, ГИАЦ МВД России, СК, НЦБ Интерпола при МВД России, УВД по Мурманской области, филиала НЦБ Интерпола КМ УВД по Мурманской области. Также были использованы информационно-аналитические и справочные материалы, материалы печатных и электронных СМИ и Интернета.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет системный и диалектический подход к изучаемому предмету. В ходе анализа собранного эмпирического материала и формирования исследования применялись общенаучные и частнонаучные методы познания: историко-правовой, сравнительно-правовой и структурно-функциональный анализ, исторический, статистический, формально-логический методы (при изучении законодательных и ведомственных нормативных актов), синтез, метод сравнительного правоведения (при анализе правовой основы правоохранительной деятельности), обобщения практики и наблюдения, контент-анализ документов газетных и журнальных публикаций по данной тематике, а также иные общенаучные методы.
10 Для решения поставленных в диссертации проблем использовались теоретические положения философии, общей теории и истории государства и права, конституционного права, административного права, науки управления, социологии, военной науки.
Основные результаты диссертационного исследования
В ходе диссертационного исследования: выяснены сущность и природа
полиции Норвегии как важнейшего правоохранительного института
норвежского государства, на протяжении длительного времени успешно
стоящего на страже общественного порядка и обеспечивающего внутреннюю
безопасность страны; определены основы и содержание нормативно-
правовой базы функционирования полиции Норвегии; проанализированы
задачи, полномочия, права и обязанности, основные направления ее
деятельности; раскрыты организационная структура и система управления
центральных и территориальных полицейских органов; изучены формы и
методы борьбы с преступностью, методика подготовки кадров и
переподготовки личного состава; на основе анализа эффективности
норвежского варианта скандинавской модели полиции и обобщения
положительного, по мнению автора, опыта предложены конкретные меры по
совершенствованию российского полицейского (милицейского)
законодательства, структуры центрального аппарата МВД России и территориальных органов внутренних дел.
Теоретическая и практическая значимость исследования Материалы проведенного исследования вносят вклад в науку по вопросам компаративистики - сравнительного правоведения, международной полицеистики - организации и деятельности полицейских систем в различных странах мира, расширяют научные представления об имеющемся опыте и тенденциях развития органов полиции ведущих стран Европы. Ряд выводов и рекомендаций, сформулированных автором в диссертационном исследовании, направлен на совершенствование правовых и организационных основ деятельности российских органов внутренних дел,
повышения эффективности функционирования их структурных подразделений, форм и методов борьбы с преступностью, методики подготовки кадров и переподготовки личного состава органов внутренних дел России.
Результаты исследования могут быть использованы в нормотворческой и правоприменительной практике, в научно-исследовательской работе, в учебном процессе высших учебных заведений МВД России при преподавании курсов административного права, истории государства и права зарубежных государств, спецкурсов по полиции зарубежных стран, а также в практической деятельности сотрудников российских правоохранительных органов, ведущих работу по линии двустороннего и многостороннего международного сотрудничества.
Апробация результатов диссертационного исследования Ряд положений, рассматриваемых в диссертационном исследовании, нашли отражение в опубликованных автором работах; аналитических и справочных материалах, подготовленные диссертантом во время службы в отделе «М» Оперативного управления УФСНП России по г. Москве и в отделе двустороннего сотрудничества УМС АД МВД России, когда он непосредственно курировал вопросы взаимодействия подразделений Министерства и территориальных органов внутренних дел с правоохранительными органами стран Балтии и Скандинавии, в том числе с полицией Норвегии; в отчетах о командировках и результатах рабочих встреч, представленных в соответствующие инстанции; в практической деятельности вышеназванных подразделений; в справках и предложениях для руководства ФСНП России, МВД России по совершенствованию работы по линии международного сотрудничества и оперативного взаимодействия с правоохранительными органами стран Скандинавии; а также были использованы в научно-исследовательской деятельности ВНИИ МВД России.
Основные выводы и предложения, полученные в ходе исследования, обсуждались и были одобрены на ученом совете ВНИИ МВД России, на заседаниях НИЦ № 7 ВНИИ МВД России по исследованию проблем административной деятельности. Отдельные положения диссертации обсуждались на ряде международных и внутрироссийских научных конференций. Результаты исследования были также использованы в ходе факультативных служебных занятий и лекций для сотрудников подразделений УВД по Мурманской области, осуществляющих контакты с норвежскими коллегами по линии международного сотрудничества и оперативного взаимодействия, и в ходе занятий в системе профессиональной подготовки сотрудников Следственного комитета при МВД России.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
Полицейская система Норвегии представляет собой сложную, строго иерархичную централизованную структуру с жестким, многоуровневым контролем над деятельностью полиции со стороны органов законодательной и исполнительной власти, а также прокуратуры и судов. При этом полицейская власть наряду с Королевским министерством юстиции и полиции и Королевским министерством обороны в особых случаях может делегироваться представителям других министерств и ведомств. Порядок делегирования полицейских полномочий четко определен в законодательстве страны.
Полиция Норвегии является важнейшим элементом полицейской системы страны. Этот правоохранительный орган исполнительной власти норвежского государства, выполняющий задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в стране, обладает точно сформулированными национальным законодательством властными полномочиями, особой системой управления и осуществляет свою деятельность специфическими методами, включая конспиративные и насильственные действия. Будучи силовым гарантом существующего конституционного строя и законности в стране, норвежская полиция
13 эффективно выполняет возложенные на нее задачи — в Норвегии один из самых высоких уровней раскрываемости преступлений в мире.
Норвегия (наряду со Швецией и Данией) является классическим представителем скандинавской разновидности централизованной модели полицейской системы государства. В отличие от подавляющего большинства государств континентальной Европы политическую ответственность за организацию правоохранительной деятельности в системе органов исполнительной власти страны несет не МВД, а Минюст. В структуре данного министерства полицейский аппарат функционирует в составе Директората государственной полиции.
Организационная структура норвежской полиции в целом отражает государственное устройство и особенности административного деления Норвегии. С целью же минимизации главного недостатка любой централизованной полицейской системы - высокой степени коррупционной уязвимости — норвежцы нашли нестандартное решение: организационное построение территориальных органов полиции в виде Полицейских округов не совпадает по своим границам с границами фюльке (губерний) и коммун (уездов). Таким способом ставится дополнительное препятствие на пути возможного сращивания полицейского аппарата с местными органами власти. При этом все территориальные подразделения полиции подчиняются исключительно Директорату государственной полиции Королевского министерства юстиции и полиции.
Анализ организации полицейской системы Норвегии позволяет сделать вывод о наличии в ее структуре следующих служб: обеспечения безопасности руководителей государства; государственной безопасности (только в полиции безопасности); патрульно-постовой; уголовного розыска; охраны общественного порядка, борьбы с экономическими преступлениями; пограничной охраны; охраны особо важных государственных объектов; военной полиции (только в министерстве обороны); морской; авиационной; дорожного движения; поисково-спасательной; экологической, оперативного
14 вмешательства; собственной безопасности; антитеррористической; лицензионно-разрешительной; иммиграционной, паспортно-визовой, штабной и тылового обеспечения.
Таким образом, система организации служб полиции на основе принципа отраслевой специализации является в Норвегии, как и во всех странах централизованной полицейской системы Европы (Франции, Италии, Испании, Португалии и др.), универсальной. Специфической особенностью организационной структуры норвежской полицейской системы является то обстоятельство, что данный принцип положен в основу организации и деятельности всех звеньев полицейского аппарата — от Полицейского округа до Директората государственной полиции Королевского министерства юстиции и полиции.
Система полицейского законодательства Норвегии представляет собой совокупность законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, главными из которых являются Основной закон (Конституция) страны, Закон о полиции 1995 г. и Закон о судебной практике и процедуре в уголовном производстве (Уголовно-процессуальный закон) 1981 г., определяющие место полиции в общей структуре государственного управления, ее задачи и компетенцию, принципы организации и деятельности, стратегические и тактические методы и формы работы.
Законодательство Норвегии предоставляет полиции широкие полномочия по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности в стране при обязанности юридических и физических лиц беспрекословно исполнять приказы полиции. Специфической особенностью норвежского законодательства является делегирование ряду должностных лиц полиции - полицмейстерам, вице-полицмейстерам, полицейским следователям и ленсманам - прокурорских полномочий в части, касающейся представления в судах стороны обвинения по делам о преступлениях нетяжкого характера, следствие по которым проводила полиция, и предусматривающих наказание до 6 лет лишения свободы.
15 Структура и объем диссертации
Структурно диссертация, выполненная на 158 страницах машинописного текста, состоит из введения, двух глав (пяти параграфов), заключения, а также библиографии, включающей в себя 442 источника, и приложений: шести схем организации полицейской системы Норвегии и авторских переводов Закона о полиции Норвегии 1995 г. и положений Закона о судебной практике и процедуре в уголовном производстве (Уголовно-процессуального закона) 1981 г., касающихся полиции.
Эволюция и общая характеристика полицейской системы Норвегии. Место и роль полиции в системе органов исполнительной власти страны
Поддержание порядка во все, даже самые древние, времена являлось неотъемлемой функцией любого государства. Норвегия, земли которой были объединены под одной короной на рубеже X-XI вв., не является исключением. Средневековые письменные источники характеризуют уже первых норвежских королей — Улава Святого, Хокона Воспитанника и Улава Харальдсона как творцов и хранителей законов, жестоко преследовавших воров и насильников . Поддержание законности укрепляло власть и престиж короля в обществе, обеспечивало покорность подданных, а кроме того, стало приносить государству доход в виде штрафов и конфискаций. На этом фоне постепенно создавался и развивался административно-правовой аппарат -оплот королевской власти. Как и в других странах, неотъемлемой частью государственного аппарата стал специальный орган, ответственный за выполнение решений центральных органов власти и обеспечение правопорядка в стране - полиция.
Как известно, в обыденной жизни под «полицией» понимают исполнительный полицейский персонал и полицейские учреждения, охраняющие жизнь, здоровье, имущество граждан, обеспечивающие правопорядок и общественную безопасность. Что касается научного определения понятия «полиция», то уже в конце XIX в. число таких определений достигло более полутора сотен . Само же слово происходит от др. греч. "7U0?u,Tia", которое изначально употреблялось для обозначения городского (государственного) устройства, состояния вещей и лиц управления, наконец, вообще управления. Впервые оно натурализовалось во Франции и Германии в XVI в., где в городах начал складываться современный политический и административный аппарат. Из французского (франц. "Police") и немецкого языка (нем. "Polizei") слово «полиция» приблизительно в это же время проникло в другие европейские языки. Позднее, с XVII-XVIII вв., понятие и функции полиции получили более узкое содержание, которые свелись исключительно к охране общественного порядка и поддержания спокойствия . Сегодня «полиция» понимается, как «особые административные органы, располагающие вооруженными отрядами, задачей которых является поддержание порядка и защита общественной безопасности и существующего государственного строя» .
В Норвегии исторически сложились два типа полицейской службы. В городах и поселениях городского типа она стала называться на общеевропейский манер — «полицией», а в сельской местности - «службой ленсманов» . Институт ленсманов является старейшим норвежским государственным институтом, который насчитывает уже более восьмисот лет своей истории и продолжает существовать сегодня .
Ленсманы подчинялись сюссельману (норв. "sysselmann") - чиновнику, административному руководителю земельной единицы — сюсселя. (Иногда на русский язык «сюссельман» переводят словом «наместник»), В средние века в Норвегии насчитывалось около 50 сюсселей разной величины.
Сюссельманы - обладали всей полнотой власти на местах 2 и представляли короля в фискальных, юридических и военных вопросах. Ленсманы помогали сюссельману в исполнении его обязанностей и решали разнообразные административные задачи: сбор налогов и пошлин для королевской казны, помощь судам, а в поселениях сельского типа - обеспечение общественного порядка. Ленсман также был комендантом королевского замка или дворца, находившегося на территории «его» лена, где ему подчинялся постоянный гарнизон и крестьянское ополчение. Таким образом, именно ленсман в Норвегии издревле стал олицетворять прямую государственную власть. Со временем институт ленсманов и сюссельманов стал сменным и превратился в важное звено в общей структуре норвежской государственной службы.
Еще одним государственным чиновником, обладавшим полицейской властью, в норвежских землях в средневековье был фогден (норв. "fogden"). Он отвечал за соблюдение законов на местах и вершил суд от имени короля, а также занимался сбором налогов, штрафов и т.д. Фогдены стали своего рода заместителями владельца лена (феода) и действовали в старых административных областях, а иногда и в более мелких районах, заменяя сюссельманов в официальных контактах с обществом14.
Постепенно через своих чиновников монархия все больше брала на себя ответственность за выдвижение обвинений против нарушителей закона, осуществление полицейских функций и приведение приговоров в исполнение15. В городах ведомством, исполнявшим в том числе и схожие с нынешней полицией функции, в позднее средневековье стал Корпус стражи (норв. "Vekterkorps"), в обязанности которого входило поддержание порядка в ночное время и предупреждение пожаров. Деятельность Корпуса стражи курировали омбудсманы (норв. "ombudsman") — королевские уполномоченные по соблюдению законности - и городские фогдены. Их появление датируется XV-XVI вв. В обязанности городского фогдена впоследствии стало входить и назначение непосредственного руководителя городской полиции - полицмейстера (норв. "politimester"). Первые полицмейстеры в Норвегии появились в конце XVII в. Постепенно Корпус стражи в городах сменила Служба констеблей (норв. "Konstabelkorps"), действовавшая по английскому образцу. Первые констебли появились в 1859 г. в г. Христиании (ныне - г. Осло), а спустя некоторое время и в большинстве других норвежских городов. Полицмейстеры и констебли, помимо исполнения сугубо полицейских функций, помогали фогдену в судопроизводстве, оказывали содействие в ведении городского хозяйства, обустройстве новых городов.
В XIX в. в Норвегии уже существовало головное полицейское ведомство - Королевское министерство юстиции и полиции. Оно было учреждено в 1818 г. в результате слияния второго и третьего департаментов (юстиции и полиции), созданных в 1814 г. после образования норвежско-шведской унии16. Однако в то время функции Министерства, по сути, были лишь кураторскими, поскольку в административном плане все полицейские подразделения находились в подчинении городских или сельских коммун, т.е. полиция была муниципальной.
Правовые основы деятельности полиции Норвегии, ее основные функции и задачи по обеспечению общественной безопасности страны
Норвегия издавна является страной с чрезвычайно развитой правовой системой. Самые ранние норвежские юридические тексты (т.н. «областные законы», отражающие картину средневекового общества) появились еще в XII в. Первый единый для всей страны свод законов - «Ландслов» (Landslov) - был принят в 1274 г. во время правления короля Магнуса Законодателя (1263-80) . Согласно этому правовому акту в качестве гаранта законности и высшего арбитра в государстве, стоящего «над законом», выступал король, а общегосударственные собрания, Королевский совет и лагтинги стали выполнять консультационные ы ратификационные функции. Монархии также принадлежала инициатива в разработке официальных мер наказания, которые пришли на смену прежнему порядку, когда общество сохраняло относительный нейтралитет, предоставляя пострадавшей стороне самой добиваться возмещения ущерба. При новой системе за нарушение закона стало следовать официальное наказание в виде штрафов или объявления вне закона с конфискацией имущества60.
Небезынтересно, что вплоть до сегодняшнего дня в Норвегии продолжают действовать правовые нормы, уходящие своими корнями к эпохе датского владычества61, когда в XVII в. были изданы кодексы норвежских законов королей Кристиана IV (1604 г.) и Кристиана V (1687 г.), Норвежский свод законов короля Кристиана V, при котором была осуществлена радикальная реформа всего законодательства, был издан в шести книгах и охватил все отрасли права. Именно он и считается основой современной правовой системы страны, хотя формально силу сохраняют весьма немногочисленные его положения.
Дальнейшее развитие норвежское законодательство получило в XIX-XX вв., когда Норвегии была навязана уния со Швецией (1814-1905 гг.), и после обретения страной полной независимости. Государство пошло по пути издания отдельных законов, а не единовременной сплошной кодификации. Такую же картину мы наблюдаем и сегодня: каждые два года юридический факультет Университета г. Осло издает вновь принятые законы в хронологическом порядке . Закон как форма выражения права признается норвежской правовой доктриной самым важным ее источником. Далее следует указ (подзаконный акт) в форме постановления Государственного совета (Правительства), судебные прецеденты и обычай, которые служат существенным дополнением к действующим законам63. Отметим, что авторитетный исследователь зарубежных правовых систем Ф.М. Решетников на этом основании утверждал, что норвежское право занимает самостоятельное положение среди различных правовых систем и не входит ни в систему англо-саксонского (британского), ни континентального (романо-германского) права64.
Подданные Королевства Норвегия положительно относятся к существующей государственно-правовой системе страны и убеждены, что действия полицейского аппарата направлены на защиту интересов всего общества, гражданских прав и свобод. К тому же действия имеющей многовековые традиции и подчиняющейся демократическим правовым нормам полиции, которая функционирует на основании весьма развитой законодательной базы, не создают впечатления карающих и могут быть обжалованы в суде. Высокий имидж норвежской полиции зиждется и на реальных, высоких по европейским меркам, результатах. В этой связи норвежцы воспринимают полицию как заслуживающую полного доверия организацию, которой они склонны предоставлять широкие полномочия без опасений, что это может быть использовано им в ущерб.
В своей деятельности норвежская полиция руководствуется Основным законом (Конституцией) страны (принят 17 мая 1814 г., с последующими изменениями и дополнениями)65, а также целым рядом законов Королевства. В Основном законе непосредственно полиция упомянута лишь в одной статье - ст. 17, которая звучит следующим образом: «Король вправе издавать и отменять указы, касающиеся торговли, таможенных тарифов, всех сфер экономики, а также полиции, в то же время эти указы не должны вступать в противоречие с Основным законом или с законами, принятыми Стортингом...».
Правовую основу деятельности норвежской полиции также составляют: Закон о полиции (от 4 августа 1995 г. № 53)67 - регулирует организационно-правовое положение полиции в системе органов исполнительной власти, формулирует цели и задачи полиции, регламентирует разнообразные аспекты полицейской деятельности, определяет компетенцию полиции и понятие полицейской власти; Общегражданский уголовный кодекс (Закон от 22 мая 1902 г. № 10, с последующими изменениями) - формулирует нормы норвежского уголовного права, определяет меры наказания за уголовные преступления и правонарушения; Закон о судебной практике и процедуре в уголовном производстве (Уголовно-процессуальный закон) (от 22 мая 1981 г. № 25, с последующими изменениями и дополнениями)69 — формулирует нормы норвежского уголовно-процессуального права, определяет компетенцию полиции и прокуратуры в процессуальной деятельности70; Закон о ленсманах (от 16 июня 1961 г. № 7, с последующими изменениями)71 - регламентирует деятельность старейшего полицейского института Норвегии — Службы ленсманов (сельских полицейских), расписывает их компетенцию и полномочия; Закон о мерах по борьбе с отмыванием денег (от 20 июня 2003 г. № 41) - ставит цели и задачи (в части касающейся) одному из центральных органов норвежской полиции — Государственному управлению по расследованию и уголовному преследованию преступлений в сфере экономики и экологии (Экокриму); Деятельность норвежской полиции регулируется также отдельными положениями (в части касающейся): Военного уголовного кодекса (от 22 мая 1902 г. № ІЗ)73, дающего определения военной полицейской власти и устанавливает меры наказания за воинские преступления и преступления общеуголовного характера, совершенные военнослужащими; Закона о полицейской власти при военной обороне (от 20 мая 1988 г. № ЗЗ)74, регулирующего полицейские функции министерств и ведомств в случае объявления военного положения в стране или в какой-либо ее части.
Основы организации и основные направления деятельности полиции Норвегии по обеспечению общественной безопасности в стране
Норвежская модель полиции является разновидностью скандинавской модели, поэтому организационная структура полиции Норвегии во многом сходна с другими Северными странами. В Дании, Швеции и Исландии полиция также является централизованным государственным органом, находящимся в подчинении Минюста, и также состоит из центральных органов в виде отраслевых служб функционального назначения и территориальных органов в виде Полицейских округов, в которых сосредоточена вся работа на местном уровне. При этом численность личного состава также зависит от площади округа и количества проживающего там населения. Единственным из этого ряда государств исключением является Финляндия, где полиция находится в ведении МВД, а полицейская структура носит трехуровневый характер (общегосударственный, губернский и уездный). Что же касается функциональных обязанностей полицейских, стоящих перед ними задач, их прав и полномочий, то во всех Северных странах они практически идентичны ".
Итак, в Норвегии существует только одна, единая полиция. Ее организация строится по т.н. «интеграционному» принципу. Это означает, что все полицейские функции собраны в одной структуре - Директорате государственной полиции, который подчинен Королевскому министерству юстиции и полиции. Организационная система полиции утверждается Королем.
По мнению Правительства Норвегии, полиция должна отражать идеалы общества, безопасность которого она обеспечивает; быть гражданской, невоенизированной структурой; на низовом уровне являться интегрированной частью местных коммун. При этом набор в полицию должен быть широким, т.е. любой подданный Королевства, изъявляющий желание служить в полиции, подходящий по своим личным качествам и состоянию здоровья, прошедший соответствующую профессиональную подготовку, может быть принят на службу. Полиция сама вправе определять приоритеты своей деятельности, делая акцент на предотвращении преступлений. Одновременно она должна подвергаться эффективному контролю общества .
Критериями оценки эффективности работы полиции в Норвегии являются: общественное мнение, учет результатов как превентивной работы, так и усилий по раскрытию преступлений, раскрываемость преступлений, оперативность реагирования на правонарушения. Норвежцы считают, что полиция показывает свою наибольшую пользу обществу, когда она успешно предотвращает преступление или нарушение закона и общественного порядка. Отметим, что профилактика правонарушений в Норвегии опирается на активную поддержку всех социальных слоев. Местное население в послевоенные годы превратилось в надежного партнера полиции. Такое отношение объясняется присущим национальной ментальности уважением к закону и институтам, его охраняющим127.
Полиция Норвегии, как мы уже отмечали выше, находится под юрисдикцией Королевского министерства юстиции и полиции (Kongelige Justis- og Politidepartementet) (см. схему № 2), которое является одним из старейших министерств страны. Оно было учреждено в 1818 г. в результате слияния второго и третьего департаментов (юстиции и полиции), созданных в 1814 г. после образования норвежско-шведской унии. Основополагающие декларируемые цели Министерства — обеспечение и развитие основных гарантий правовой безопасности, способствование снижению уровня преступности, поддержание общественной и индивидуальной безопасности и защита демократии128. На Министерство возложена задача по административному руководству правовой системой и правоохранительными органами, включая полицию и прокуратуру. Однако Министерство не является кассационной инстанцией в делах, которые ведут указанные органы. Норвежские суды также подчиняются Королевскому министерству юстиции и полиции в части определения бюджетных ассигнований и назначения судей, но оно не может вмешиваться непосредственно в процесс судопроизводства.
К числу основных задач Министерства относятся: 1. Укрепление законности, охрана прав и интересов физических и юридических лиц; 2. Совершенствование совместно с другими государственными институтами деятельности по борьбе с преступностью и устранению причин и условий ее возникновения; 3. Осуществление административного руководства и контроля над деятельностью норвежских правоохранительных органов и судов; 4. Систематизация и подготовка предложений в отношении кодификации внутреннего законодательства и содействие по его введению; 5. Подготовка вопросов для внесения на рассмотрение Государственного совета (Правительства) и Стортинга (Парламента); 6. Содействие в осуществлении правительственной политики; 7. Развитие и укрепление подчиненных ему ведомств и судов; 8. Рассмотрение запросов физических и юридических лиц " .
В Королевском министерстве юстиции и полиции в настоящее время занято около 270 служащих. Его бюджет на 2006 г. составлял около 250 млн. норвежских крон. В организационном плане Министерство подразделяется на семь департаментов и отдел информации.
Департамент по делам исправительных учреждений несет ответственность за пенитенциарную систему, что помимо обеспечения функционирования собственно исправительных учреждений включает в себя профессиональную подготовку служащих для них, а также осуществление надзора за условно осужденными.
Департамент по вопросам законодательства является органом юридической экспертизы для Государственного совета (Правительства) и центральных административных органов. Основные функции департамента включают разработку нового законодательства и предоставление юридических консультаций Государственному совету (Правительству) и министерствам, проверку разрабатываемых и принимаемых нормативных актов на их соответствие действующему законодательству.
Департамент по полярным вопросам занимается норвежскими территориями в Арктике и Антарктике, включая решение проблем, связанных с администрацией подчиненного Королевскому министерству юстиции и полиции губернатора Свальбарда (Шпицбергена) и разработкой свальбардского годового бюджета.
Департамент по делам полиции совместно с Директоратом государственной полиции осуществляет руководство полицией и Службой ленсманов. Департамент по делам полиции также отвечает за административное взаимодействие с высшими прокурорскими органами и военными дисциплинарными властями. В департаменте имеется два отдела: отдел планирования и отчетов и отдел административного развития.
Вопросы кадрового обеспечения деятельности полиции Норвегии
Руководство полиции Норвегии считает комплектование личного состава полиции одним из приоритетных направлений деятельности, поскольку оно постоянно требуют к себе большого внимания и ответственности . Вопросы кадрового обеспечения регламентируются Законом о полиции 1995 г., внутренними приказами и распоряжениями.
Согласно статье 18 Закона о полиции 1995 г. все лица, назначаемые на полицейские и ленсманские должности, должны быть подданными Норвегии и иметь безупречную репутацию" . Изъявившие желание служить или работать в полиции должны также иметь минимум среднее образование (или высшее образование для работы в качестве полицейских юристов и следователей, а также в руководящем звене), удовлетворительное состояние здоровья, пройти психологическое тестирование и тестирование на профессиональную пригодность. При этом оценивается общий уровень образования и интеллекта, наличие таких качеств, как коммуникабельность, аналитический склад мышления, умение правильно реагировать на ситуацию. Кроме того, учитывается опыт военной службы, а также внешний вид и наличие рекомендаций.
Ввиду престижности службы в полиции и высокого материального обеспечения ее сотрудников, традиционно высок конкурс среди желающих надеть полицейские погоны. Поэтому в Норвегии в полицию не набирают, а отбирают. Вместе с тем, по мнению Правительства Норвегии, отбор в полицию должен быть широким, т.е. любой подданный Королевства, изъявляющий желание служить в полиции, подходящий по своим личным качествам и состоянию здоровья, прошедший соответствующую профессиональную подготовку, может быть принят на службу203.
Основу полиции Норвегии составляют сотрудники, давшие присягу служить в качестве полицейских. Это полицейские в прямом смысле слова. Им присваиваются специальные звания, которые идентичны и названию занимаемой должности. Помимо собственно полицейских в полиции Норвегии имеются и вольнонаемные работники, не имеющие специальных званий и не приведенные к присяге, которые работают здесь на тех же правовых основаниях, что и остальные государственные служащие. В отличие от полицейских на гражданских служащих норвежской полиции не возлагается задача непосредственного противостояния правонарушителям, их работа не связана с риском для жизни и здоровья.
Ст. 18 Закона о полиции Норвегии (от 4 августа 1995 г., № 53) устанавливает, что все правила, связанные с назначениями на должность, требованиями к предшествующей назначению полицейской подготовки, включая прохождение практики, условия приема в Полицейскую высшую школу и условия, необходимые для продвижения по службе, находятся в ведении Королевского министерства юстиции и полиции204. Соответственно, в настоящее время до поступления в полицию новобранцы проходят специальную четырехнедельную подготовку. Затем они несут службу (т.н. «пробный год») под руководством старшего офицера полиции, который представляет отчет о результатах работы каждого кандидата в Комиссию по назначению на должность. По рекомендации Комиссии кандидат зачисляется в полицейскую школу, где обучается в течение 10 месяцев (курс первичной подготовки), после чего получает назначение на должность констебля.
Полицейская высшая школа (Politihegskolen) (в некоторых переводах ее иногда называют Норвежским полицейским университетским колледжем или Государственной полицейской академией) является центральным образовательным учреждением для полиции и действует под непосредственным руководством Директората государственной полиции.
История специализированного полицейского образования в Норвегии насчитывает уже более восьми десятилетий: в 1920 г. в г. Осло была основана Государственная полицейская школа (Statens Politiskole), которая с 1992 г. стала высшим учебным заведением с трехгодичным образованием, приобретя университетский статус. В данном вузе преподают предметы общего профиля и специализированные предметы. При этом соотношение изучаемых предметов таково: право (уголовное, гражданское, уголовно-процессуальное, административное, дорожное и т.п.) — 17 %, полицейское администрирование и менеджмент - 33 %, криминалистика и криминология - 17 %, иные предметы «полицейской» направленности (профилактика преступности, преступность среди несовершеннолетних, наркопреступность, психология, информатика, изучение места преступлений, патрулирование, сбор оперативной информации, опрос свидетелей, предотвращение беспорядков и т.п.) — 33 %.
В результате, норвежские полицейские кадеты должны приобрести знания и навыки в следующих областях и предметах: уголовном расследовании, регулировании дорожного движения, патрулировании, командовании личным составом, полицейском менеджменте, использовании техники и спецсредств, индивидуальных действиях и действиях в составе группы, сборе информации, процессуальных нормах, составлении рапортов, а также в самообороне, стрельбе, плавании, оказании первой медицинской помощи, общении с гражданами, работе на компьютере, основах PR, иностранных языках, психологии, истории правоохранительных органов .
Таким образом, основная цель обучения в Высшей полицейской школе — обеспечить базовую подготовку и дать основополагающие практические навыки, которые могут потребоваться будущим полицейским при выполнении их ежедневной работы. Успешно окончившие школу получают степень бакалавра и распределяются по различным подразделениям. (При этом, однако, выпускник не обязан поступать на службу именно в полицию).
Полицейская высшая школа также предлагает широкую программу постуниверситетского образования и всевозможные курсы повышения квалификации по дисциплинам, охватывающим различные сферы полицейской профессии. Нелишне отметить, что раз в год, как правило, в течение одной недели норвежские полицейские проходят там специализированную переподготовку206. Кроме того, Полицейская высшая школа проводит научно-исследовательскую работу, а также информационное обеспечение по своим сферам деятельности.
