Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Финансовая безопасность России и система ее обеспечения
1. Сущность и содержание финансовой безопасности России в современных условиях 13
2. Место и роль органов внутренних дел в системе обеспечения финансовой безопасности России 36
Глава 2. Влияние института юридической ответственности на обеспечение финансовой безопасности России
1. Деликтность в сфере финансов как угроза финансовой безопасности России 63
2. Характеристика института административной ответственности за правонарушения в области финансов 88
Глава 3. Пути повышения эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению финансовой безопасности России
1. Проблемы реализации органами внутренних дел функций в сфере обеспечения финансовой безопасности России 116
2. Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами обеспечения финансовой безопасности России 147
Заключение 164
Список использованных источников
- Сущность и содержание финансовой безопасности России в современных условиях
- Место и роль органов внутренних дел в системе обеспечения финансовой безопасности России
- Деликтность в сфере финансов как угроза финансовой безопасности России
- Проблемы реализации органами внутренних дел функций в сфере обеспечения финансовой безопасности России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Начало XXI века в отечественной науке, как и во всем мире, ознаменовалось повышением интереса к проблемам безопасности в различных сферах жизнедеятельности. Современное российское общество создает мировоззренческую базу своего устойчивого развития, основанную на безопасности как ключевом условии такого развития. На это ориентирует Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.
Значение финансовой составляющей в системе национальной безопасности обусловлено ролью финансов в экономике любого современного государства, не исключая Россию. Из простого механизма обслуживания экономических процессов финансы превратились в основной двигатель развития экономики, роль которого в условиях растущей глобализации мировых экономических и политических отношений только усиливается. Поэтому развивающаяся отечественная экономика особенно чувствительна к различным противоправным проявлениям в финансовой сфере, а в условиях мирового финансового кризиса проблемы безопасности финансовых отношений вышли на первый план.
Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. главными стратегическими рисками и угрозами национальной безопасности России на долгосрочную перспективу являются, среди прочих, низкая устойчивость и слабая защищенность национальной финансовой системы, а также сохранение условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений. Все это обусловливает необходимость создания действенного механизма обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации.
Продолжающиеся поиски оптимального уровня государственного вмешательства в финансово-экономические процессы оставляют открытым вопрос о характере и степени опасности угроз, исходящих от различных финансовых правонарушений, о роли в их нейтрализации государственных органов вообще, и органов внутренних дел, в частности.
Внимание правоведов уже привлекали уголовно-правовые и криминологические вопросы противодействия финансовым правонарушениям. В то же время административно-правовые аспекты связанных с этим проблем остаются мало исследованной областью. Не разрешен вопрос об эффективности механизма привлечения к административно-правовой ответственности за финансовые правонарушения, о возможностях использования потенциала органов внутренних дел в данном направлении. В связи с сокращением компетенции органов внутренних дел по ряду государственных функций не разрешен вопрос о роли органов внутренних дел в обеспечении финансовой безопасности страны.
Решение прикладных задач по оптимизации деятельности органов внутренних дел в области обеспечения финансовой безопасности требует комплексного подхода, включая изучение вопросов о значении деликтности в сфере финансов как угрозы безопасности финансовой системы, структуре административных правонарушений в области финансов, механизме юридической ответственности за их совершение, месте и роли органов внутренних дел в системе субъектов обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации.
Такая постановка проблемы не исключает возможности изучения общих ее аспектов, в том числе теоретических вопросов обеспечения финансовой безопасности страны. Их рассмотрение позволит на качественно новом уровне исследовать организационные и административно-правовые проблемы деятельности органов внутренних дел по борьбе с финансовыми правонарушениями.
Указанные обстоятельства предопределили постановку проблемы настоящего исследования и обусловили ее оформление в качестве темы диссертации.
Цель настоящего исследования заключается в определении места и роли органов внутренних дел в системе обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации и выработке предложений, направленных на оптимизацию их деятельности по противодействию административной деликтности в области финансов.
Задачами диссертационного исследования являются:
1) исследование понятия финансовой безопасности Российской Федерации и правовых основ ее обеспечения;
2) изучение системы обеспечения финансовой безопасности страны, а также определение места органов внутренних дел в указанной системе;
3) систематизация угроз финансовой безопасности страны, оценка степени и характера опасности, исходящей от преступлений и административных правонарушений в области финансов;
4) анализ результатов деятельности органов внутренних дел по противодействию данному виду правонарушений;
5) исследование проблем административной ответственности за правонарушения в области финансов, анализ эффективности применения норм административно-деликтного законодательства;
6) установление соотношения финансовой ответственности и административной ответственности за правонарушения в области финансов, а также сравнительная характеристика уголовной и административной ответственности за эти правонарушения;
7) выявление и анализ факторов, препятствующих повышению эффективности противодействия финансовым правонарушениям;
8) изучение организации деятельности подразделений органов внутренних дел, непосредственно осуществляющих противодействие правонарушениям в области финансов, и определение направлений её оптимизации;
9) анализ правового регулирования взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами обеспечения финансовой безопасности России и выработка предложений по его совершенствованию.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения с участием органов внутренних дел, складывающиеся в сфере обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации.
Предмет исследования составляют административно-правовые аспекты деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации, нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность органов внутренних дел по борьбе с административными правонарушениями в области финансов, научные труды, посвященные данной проблематике.
Методологическая основа исследования. Исследование основывается на диалектическом методе познания. При решении поставленных исследовательских задач использовались методы индукции и дедукции, анализа, синтеза, моделирования, прогнозирования, сравнительно-правовой, формально-логический, исторический, статистический, социологический и другие общенаучные и специальные методы научного познания, способствующие достижению поставленной цели.
Эмпирическую базу исследования составили материалы, полученные в результате анализа статистических сведений Главного межрегионального центра Росстата об административных правонарушениях в сфере экономики, Главного информационно-аналитического центра МВД России об административной практике органов внутренних дел Российской Федерации, аналитических материалов ВНИИ МВД России, Департамента экономической безопасности и Департамента охраны общественного порядка МВД России, их территориальных подразделений.
В процессе исследования автором опрошено 214 сотрудников органов внутренних дел, в компетенцию которых входит противодействие преступлениям и административным правонарушениям в области финансов.
Степень научной разработанности темы исследования. Изучению проблем обеспечения национальной безопасности с точки зрения организации правоохранительной деятельности посвящены работы Г.Н. Алимурзаева, Б.С. Болотского, В.И. Булавина, И.Н. Глебова, В.В. Гущина, С.М. Зубарева, И.Н. Зубова, Ю.В. Ивановой, И.И. Кучерова, В.Д. Ларичева, Д.В. Степанкова и других авторов. Проблемы обеспечения национальной безопасности с позиций деятельности органов внутренних дел исследовали О.С. Белов, А.В. Быков, М.Е. Верстова, М.Д. Давитадзе, А.Н. Дюков, И.Б. Кардашова, В.Я. Кикоть, М.А. Лапина, А.В. Мелехин, Н.Н. Морозов, Н.Ф. Попова, Ю.В. Степаненко, Е.Д. Шелковникова, А.П. Шергин и другие ученые.
Проблемы административной ответственности, в том числе за правонарушения в области финансов, рассматривались в работах Е.Ф. Басарева, А.А. Демина, В.В. Денисенко, А.Н. Дерюги, А.С. Дугенца, А.А. Козырева, В.В. Кулажникова, М.Я. Масленникова, Д.Н. Мышляева, М.И. Никулина, К.А. Новокшонова, А.С. Прудникова, В.А. Тюрина и других ученых. Экономические и социальные аспекты обеспечения финансовой безопасности рассматривали В.В. Алейникова, С.Ю. Глазьев, И.В. Гуща, Г.А. Константинов, Г.В. Новиков, Н.С. Столяров и другие ученые.
Однако за последние годы произошли существенные изменения в сфере обеспечения финансовой безопасности России. В условиях мирового финансового кризиса возрастает значение финансовой безопасности в общей системе национальной безопасности страны. Адекватных корректив требуют формы и методы работы различных подразделений органов внутренних дел по обеспечению финансовой безопасности, в том числе по противодействию административной деликтности в сфере финансов. Проблематичный характер указанных вопросов требует проведения специального исследования административно-правовых аспектов обеспечения финансовой безопасности страны органами внутренних дел.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что в работе изучен комплекс проблем, связанных с реализацией органами внутренних дел полномочий по противодействию административной деликтности в области финансов в рамках обеспечения финансовой безопасности страны. Уточнено понятие финансовой безопасности Российской Федерации, рассмотрена роль органов внутренних дел в системе ее обеспечения. Представлена характеристика преступлений и административных правонарушений как угроз финансовой безопасности, подвергнута анализу правоприменительная практика органов внутренних дел по борьбе с ними. Автором исследованы понятие и признаки административного правонарушения в области финансов, дана сравнительная характеристика составов преступлений и административных правонарушений в указанной сфере. Определены факторы, влияющие на эффективность деятельности органов внутренних дел по противодействию данным правонарушениям, проанализированы правовые основы взаимодействия органов внутренних дел с другими государственными органами в сфере обеспечения финансовой безопасности страны. Результаты проведенного исследования позволили сформулировать выводы и предложения, которые могут быть использованы для оптимизации деятельности органов внутренних дел в данном направлении.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Финансовая безопасность Российской Федерации не является статичным социально-экономическим феноменом, она опосредована деятельностью государственных и общественных формирований по предупреждению, предотвращению и нейтрализации различных угроз в финансовой сфере, в том числе противоправного характера. В связи с этим понятие финансовой безопасности России определяется как состояние защищенности финансовой системы государства и урегулированных нормами права финансовых отношений в обществе, позволяющее обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации путем предотвращения и нейтрализации государственными органами внутренних и внешних угроз в финансовой сфере.
2. Административные правонарушения в сфере финансов являются одной из реальных угроз финансовой безопасности страны, а также фактором, усиливающим опасность других угроз национальной безопасности Российской Федерации. Противодействие административным правонарушениям в сфере финансов, наряду с противодействием финансовым преступлениям, должно стать одним из приоритетных направлений правоохранительной деятельности субъектов обеспечения финансовой безопасности страны. Органы внутренних дел в системе правоохранительных органов являются ключевым субъектом обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации. В то же время предоставленные им полномочия по противодействию административным правонарушениям в области финансов используются недостаточно.
3. Понятие административного правонарушения в области финансов объединяет в себе признаки налогового правонарушения и нарушения бюджетного законодательства, предусмотренных Налоговым кодексом РФ и Бюджетным кодексом РФ. Механизм применения административно-правовой ответственности обладает значительным, но в большей части нереализованным потенциалом для нейтрализации угроз финансовой безопасности России.
4. Разграничение между преступлениями и административными правонарушениями в области финансов проводится по размеру причиненного ущерба или извлеченного незаконного дохода. Причины и условия их совершения совпадают. Следовательно, противодействие и тем, и другим общественно-опасным деяниям должно осуществляться в рамках единого комплекса мероприятий. Повышению эффективности обеспечения финансовой безопасности будет способствовать сосредоточение полномочий по противодействию, как преступлениям, так и административным правонарушениям в сфере финансов, в компетенции единого структурно обособленного подразделения МВД России. В связи с тем, что большинство составов преступлений в области финансов подследственны органам внутренних дел, целесообразно соответствующее расширение их административной юрисдикции по противодействию административным правонарушениям в этой же области.
5. Факторами, отрицательно влияющими на эффективность противодействия органами внутренних дел административным правонарушениям в области финансов, являются:
исключение полномочий органов внутренних дел, ранее предусмотренных пунктами 25 и 35 статьи 11 Закона Российской Федерации «О милиции», в части осуществления проверок финансово-хозяйственной деятельности организаций;
пробелы ведомственного нормативно-правового регулирования. В частности, не определен перечень должностных лиц органов внутренних дел, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в области финансов, предусмотренных статьями 15.13 - 15.22 КоАП РФ;
несовершенство существующих критериев оценки деятельности подразделений органов внутренних дел, предусмотренных приказом МВД России от 19.01.2010 г. № 25. В настоящее время на оценку деятельности органов внутренних дел не влияют результаты противодействия административным правонарушениям в области финансов;
разделение компетенции по противодействию уголовным и административным правонарушениям в области финансов в системе МВД России соответственно между криминальной милицией и милицией общественной безопасности, что влечет необходимость комплектования одновременно двух подразделений узконаправленными специалистами;
отсутствие специального ведомственного нормативного правового акта, регламентирующего взаимодействие подразделений и служб органов внутренних дел при выявлении и документировании административных правонарушений.
6. Значительные резервы повышения эффективности противодействия правонарушениям в области финансов сосредоточены в совершенствовании механизма координации деятельности всех государственных органов в данном направлении. С этой целью целесообразно указом Президента Российской Федерации закрепить порядок взаимодействия органов внутренних дел с другими государственными органами в сфере обеспечения финансовой безопасности страны.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что сформулированные в ней выводы и предложения вносят определенный вклад в развитие науки административного права, так как содержат новые решения проблем, связанных с участием органов внутренних дел в системе обеспечения финансовой безопасности страны. Результаты проведенного исследования могут быть использованы в ходе дальнейшей научной разработки данной проблематики.
Практическая значимость исследования определяется прикладным характером ряда выводов и положений, их направленностью на оптимизацию деятельности органов внутренних дел по обеспечению финансовой безопасности страны и совершенствование норм административного права в данной сфере. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в законопроектной деятельности и ведомственном нормотворчестве, в аналитической работе и правоприменительной деятельности органов внутренних дел, в учебном процессе образовательных учреждений системы МВД России.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на заседании научно-исследовательского центра № 7 Всероссийского научно-исследовательского института МВД России. Основные положения диссертационного исследования изложены в 14-ти научных публикациях автора и докладывались на международных, всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Дальневосточном регионе» (Дальневосточный юридический институт МВД России, 18-19 мая 2005 г.); «Вопросы сотрудничества государств Азиатско-Тихоокеанского региона по противодействию преступности» (Дальневосточный юридический институт МВД России, 18-19 мая 2006 г.); «Актуальные вопросы правовой политики в современных условиях» (Дальневосточный институт менеджмента, бизнеса и права, 27-28 марта 2008 г.); «Актуальные проблемы предупреждения правонарушений в сфере общественного порядка и общественной безопасности» (Дальневосточный юридический институт МВД России, 14-15 мая 2009 г.); на круглом столе «Современное научное понимание теории и практики защиты прав человека и гражданина: российский и зарубежный взгляд» (Российская академия юридических наук, 17 апреля 2009 г.).
Результаты диссертационного исследования используются в практической деятельности органов внутренних дел, а также при подготовке и проведении занятий по дисциплинам административно-правового цикла, о чем свидетельствуют соответствующие акты внедрения.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.
Сущность и содержание финансовой безопасности России в современных условиях
Финансовая безопасность органически включена в систему национальной безопасности вместе с такими её слагаемыми, как обеспечение надежной обороноспособности страны, поддержание социального мира в обществе, защита от экологических бедствий. Здесь все взаимосвязано, и одно направление дополняет другое: не может быть военной безопасности при слабой и неэффективной экономике, как не может быть ни военной безопасности, ни эффективной экономики в обществе, раздираемом социальными противоречиями. Но, рассматривая те или иные стороны безопасности, нельзя обойти вниманием их финансово-экономические аспекты. Финансовая безопасность традиционно рассматривается как качественная важнейшая характеристика экономической системы, которая определяет её способность поддерживать нормальные условия жизнедеятельности населения, устойчивое обеспечение ресурсами развития народного хозяйства, а также последовательную реализацию национально-государственных интересов.
Отдельные угрозы безопасности России могут привести к ограничению национального суверенитета. Причем если в недалеком прошлом наиболее опасной, несомненно, являлась военная угроза, то в настоящее время происходит смещение акцентов в градации различных угроз по степени опасности. В связи с процессами глобализации, в условиях мирового финансового кризиса, проблемы безопасности в сфере финансовых отношений выходят на первый план. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации исходит из того, что «последствия мировых финансово-экономических кризисов могут стать сопоставимыми по совокупному ущербу с масштабным применением военной силы» (ст. 12), а обеспечение национальной безопасности непосредственно связано с «устойчивостью финансово-банковской системы» (ст. 48). Среди главных стратегических рисков и угроз национальной безопасности в стратегии названы «низкая устойчивость и защищенность национальной финансовой системы» (ст. 55).
Финансовая сфера проделала длительный путь, а новыми в ней в современных условиях являются масштабы, формы, механизмы, а также уровень влияния на жизнь общества. Практически финансовая сфера и финансовый капитал превратились из посредника, обслуживающего воспроизводственный процесс, в его основное звено .
Отмечая определенный экономический рост в России, зарубежные эксперты указывают на существующие угрозы этому позитивному процессу, лежащие в основном внутри самой финансово-экономической системы. Так, по мнению Еврокомиссии особую тревогу вызывает высокий уровень правонарушений и коррупции в российской финансово-экономической сфере. Отечественные эксперты такой оценки не оспаривают. Представители отечественной науки, в частности научный руководитель Государственного университета - Высшей школы экономики Е.Г. Ясин, полагают, что для перехода к следующей фазе развития и улучшения инвестиционной привлекательности необходимо сделать бизнес более прозрачным и законопослушным4.
Смещаются акценты в приоритетах деятельности не только государства, но и хозяйствующих субъектов. Традиционный взгляд на прибыль как на основную и всеобщую цель функционирования экономики, который в теории и практической деятельности все еще находит своих приверженцев, в настоящее время, необходимо признать, объективно уходит в прошлое. Дефолт 1998 г. и мировой финансовый кризис 2008-2009 г. окончательно показали ошибочность ориентации современных хозяйственных структур на прибыль как на единственный критерий эффективности хозяйствования. Этот критерий в современных условиях уступает место критерию безопасности капитала, то есть ограничению необоснованного риска.
Наличие среди внешних условий экономической конкуренции, рыночной неопределенности и коммерческого риска свидетельствует о необходимости создания системы финансовой безопасности5. Обострение угроз в финансовой системе современной России и возрастание роли финансовой составляющей в общей системе национальной безопасности обусловили актуальность и востребованность научных разработок проблем финансовой безопасности.
Прежде чем перейти к непосредственному рассмотрению проблем обеспечения финансовой безопасности, определим основные понятия по данному вопросу. Значение понятийного аппарата в праве трудно переоценить. Как отмечал французский философ Рене Декарт, «определив значение слов, мы избавим свет от половины его заблуждений»6. Высокий уровень филологического обеспечения и оформления правовой деятельности, увеличение глоссария той или иной сферы научных знаний «объективно свиде-тельствует о степени ее развития и расширения» . На практике неправильное или неточное определение терминологии при разработке нормативного акта может повлечь за собой возникновение существенных различий в понимании содержания правового регулирования между законодателем и правоприменителем. В результате практическое использование нормативного акта происходит совсем не так, как это было задумано при его разработке. При этом нарушается «принцип определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм, что не исключает неограниченного усмотрения в правоприменительной практике, и может привести к произволу»8.
В научной литературе пока не сложился единый терминологический ряд теории обеспечения финансовой безопасности, что приводит на практике к неадекватному пониманию содержания тех или иных положений, касающихся финансовой безопасности и имеющих прикладное значение. Для того чтобы раскрыть суть и значение категории «финансовая безопасность», необходимо дать характеристику терминам более высокого порядка: «национальная безопасность» и «экономическая безопасность», определить их суть. Ключевым в определении финансовой безопасности является также понятие «финансы».
Безопасность является важнейшим элементом жизнеспособности и условием развития всякого организма - будь то индивид или общество. В то же время безопасность — это свойство различных экономических, социальных и технических систем. Общественная жизнь неразрывно связана с безопасностью жизнедеятельности, безопасностью дорожного движения, производственной безопасностью, безопасностью труда. Различия между ними заключаются в объекте, которому угрожают опасности, целях и способах достижения безопасности, особенностях управления данным состоянием.
Место и роль органов внутренних дел в системе обеспечения финансовой безопасности России
Системный подход давно и успешно используется научным сообществом при разработке проблем обеспечения безопасности государства и общества. Система обеспечения безопасности, как и всякая социальная система, является открытой, поскольку она активно взаимодействует с окружающей средой: осуществляется обмен информацией, кадрами, формами и методами деятельности. Изучение терминологии данного вопроса показывает наличие определенных проблем в соотношении понятий «система безопасности» и «система обеспечения безопасности». Предметом некоторых научных исследований является система того или иного вида безопасности, при этом данное понятие в работах многих ученых, а также в законодательстве, отождествляется с системой обеспечения безопасности.
Так, например, ряд авторов, ссылаясь на Федеральный закон «О безопасности», указывает, что систему национальной безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности59. В то же время статья 2 указанного закона говорит о субъектах обеспечения безопасности.
На наш взгляд, понятия «система безопасности» и «система обеспечения безопасности» не тождественны. Как уже было отмечено, система финансовой безопасности включает в себя безопасность в бюджетной, налоговой, банковской, страховой и других сферах. В то же время система обеспечения безопасности подразумевает, прежде всего, механизм, организацию деятельности специальных субъектов по защите жизненно важных интересов. И.Б. Кардашова справедливо отмечает, что следует различать систему национальной безопасности как функциональную структуру, отражающую процессы взаимодействия интересов и угроз, и систему обеспечения национальной безопасности как «организационную систему органов, сил, средств, различных организаций, призванных решать задачи по обеспечению национальной безопасности»60.
Система обеспечения безопасности рассматривается в узком и широком смыслах. Под системой обеспечения безопасности в узком смысле понимается совокупность органов государства и должностных лиц, наделенных властными полномочиями и призванных поддерживать социально приемлемый уровень защищенности объекта. В широком смысле рассматриваемая система должна представлять собой отлаженный механизм обеспечения безопасности, который, кроме субъектов обеспечения этой деятельности, должен иметь нормативно-правовую, организационную, научную и ресурсную основу61.
Система обеспечения безопасности России нормативно определена как совокупность органов законодательной, исполнительной и судебной властей, государственных, общественных и иных организаций и объединений, граждан, принимающих участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательства, регламентирующего отношения в сфере безопасности62. В научной литературе, как правило, применяется более расширенный состав элементов системы обеспечения финансовой безопасности. В частности, при исследовании вопросов противодействия отдельным видам противоправных посягательств в финансовой сфере, ученые выделяют следующие компоненты (элементы) системы обеспечения финансовой безопасности: субъекты и объекты (институциональная составляющая), цели и задачи (миссия), функции и правовые основы . Ряд авторов относит к элементам системы обеспечения финансовой безопасности государства мониторинг, подразумевая под этим наблюдение за динамикой показателей безопасности, а также совокупность факторов, определяющих ее внутренние и внешние угрозы .
При этом мы не согласны с позицией авторов, указывающих, что государство, будучи подконтрольным международным организациям по отдельным вопросам обеспечения финансовой безопасности, одновременно является и субъектом, и объектом этой системы65. На наш взгляд, государство в лице своих органов является исключительно субъектом обеспечения финансовой безопасности, в то время как ее объектом выступает стабильное финансово-экономическое состояние государства и общества в текущем и перспективном периоде, успешное противодействие противоправным посягательствам в финансовой сфере. Исследуя роль органов внутренних дел в системе обеспечения экономической безопасности, авторы также отмечают, что ее объектом является экономическая система государства в целом, отдельных его регионов, а также отраслей и сфер экономики66.
От объекта защиты во многом зависят основные характеристики системы обеспечения финансовой безопасности. Поскольку объект защиты является сложным, многоаспектным, то эффективное обеспечение финансовой безопасности должно основываться на комплексном подходе к управлению этим процессом. Комплексный подход предполагает учет в управлении объектом всех основных его аспектов и все элементы управляемой системы рассматриваются только в совокупности, целостности, единстве67.
В наиболее общем виде цель системы обеспечения финансовой безопасности сформулирована в статье 18 Конституции РФ - это права и свободы человека и гражданина, определяющие смысл, содержание и применение законов, а также деятельность всех ветвей власти. Достигается данная цель в деятельности по минимизации внешних и внутренних угроз стабильному финансово-экономическому развитию общества, на основе разработанного и реализуемого комплекса мероприятий экономического, правового и организационного характера.
Деликтность в сфере финансов как угроза финансовой безопасности России
Определение степени безопасности функционирования финансовой системы напрямую зависит от эффективности выявления и нейтрализации различных факторов и явлений, угрожающих финансовой безопасности страны, объединяемых понятием «угрозы финансовой безопасности». Цель функционирования субъектов обеспечения финансовой безопасности страны, в том числе и органов внутренних дел, заключается в противодействии данным угрозам.
Законодательная категория «угроза безопасности» раскрывается через такие понятия, как «факторы, создающие опасность жизненно важным интересам» и «условия, создающие опасность жизненно важным интересам»113. Жизненно важные интересы включают в себя совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства"4.
Научное определение угрозы безопасности более детализировано. Под угрозой финансовой безопасности понимается возникновение неблагоприятных тенденций в национальном хозяйстве, его отраслевой и региональной структуре вследствие неправильного выбора приоритетов финансово-кредитной политики, или организационных недостатков механизма реализации стратегических задач11 . Ряд авторов под угрозой финансовой безопасности понимает наступление такого состояния финансовой сферы и ее элементов, которое препятствует нормальному развитию общества и государства, приводит к их дестабилизации и наносит им существенный ущерб116.
На наш взгляд, содержанию финансовой безопасности более соответствует определение угрозы безопасности как совокупности факторов, создающих опасность конституционным и законным интересам личности, общества, государства и нации, а также правонарушений и юридических казусов, способствующих возникновению и (или) развитию таких факторов 7.
Концептуально формирование эффективной системы обеспечения финансовой безопасности должно опираться на создание механизма комплексного мониторинга, то есть многоуровневой и полномасштабной системы отслеживания динамики всех основных финансовых процессов в стране, в том числе и лежащих в сфере так называемой «теневой экономики», к которым относятся и правонарушения в сфере финансов.
Для эффективного обеспечения национальной безопасности необходима правильная оценка потенциальных и существующих угроз, которой способствует их классификация. В основу последней могут быть положены различные критерии, в частности, по месту нахождения и формирования источников опасности, объекту посягательств и сфере реализации, степени откры-тости и масштабам проявления, возможности и времени их осуществления .
Следует отметить, что конкретные угрозы финансовой безопасности страны поддаются теоретическим классификациям с достаточной степенью условности. В то же время структурно-функциональный подход позволяет выделить угрозы, представляющие наибольшую опасность для финансово-экономической системы. Использование данной классификации позволяет осуществлять ранжирование угроз, что имеет большое практическое значение для субъектов финансовой безопасности и органов управления с позиций выявления и устранения причин наиболее опасных угроз. Систематизация угроз на виды и подвиды способствует на практике организации деятельности по их пресечению.
В литературе выделяются различные критерии классификации. Наиболее принципиальными из них, на наш взгляд, являются следующие.
По объектам, на которые они направлены, угрозы делятся соответственно структуре финансовой системы: в бюджетной сфере, в сфере налогообложения, в банковской сфере, в сфере страхования, в сфере рынка ценных бумаг и в других сферах.
По возможности возникновения опасности угрозы подразделяются на реальные и потенциальные. При этом потенциальные угрозы, как правило, слабо просчитываются, а их уровень опасности нередко является достаточно высоким.
По причинам возникновения угрозы финансовой безопасности делятся на закономерные (объективные) и преднамеренные (субъективные). Основной причиной субъективных воздействий являются умышленные действия отдельных граждан или хозяйствующих субъектов, неэффективная работа отдельных должностных лиц. Объективные воздействия связаны с обстоятельствами непреодолимой силы или сходными с ними по сущности и источникам возникновения обстоятельствами.
С точки зрения представленных критериев классификации, угрожающие финансовой безопасности правонарушения в области финансов могут быть определены как реальные угрозы субъективного характера. Несмотря на то, что отдельно взятое правонарушение по определению субъективно, в целом деликтность в области финансов как социальное явление имеет объективный характер.
По степени причиняемого вреда угрозы финансовой безопасности делятся на значительные и менее значительные. С достаточной степенью условности этой градации соответствует разделение правонарушений на уголовные и административные. Соответственно разделяются и меры государст венного реагирования на угрозы по степени их опасности, по видам юридической ответственности за правонарушения.
По отношению к объекту угрозы финансовой безопасности являются внутренними и внешними. Данный критерий классификации, на наш взгляд, является наиболее содержательным и приобретает особенное значение в современных условиях по целому ряду причин. Разделение угроз на внешние и внутренние закреплено в статье 1 Закона РФ «О безопасности», согласно которой безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз"9. Законодатель применяет понятия «внешние угрозы» и «внешняя безопасность» и в ряде других случаев, в частности, устанавливая ответственность за нанесение ущерба внешней безопасности Российской Федерации120.
Исследования экономических аспектов обеспечения финансовой безопасности показывают, что наибольшую опасность для российского государ-ства представляют именно внутренние угрозы . В то же время большинство современных исследований по проблемам безопасности посвящено проблемам выявления, анализа и преодоления внешних угроз. Недооценены и недостаточно изучены внутренние угрозы как финансовой безопасности, так и национальной безопасности вообще.
Проблемы реализации органами внутренних дел функций в сфере обеспечения финансовой безопасности России
Прежде чем перейти непосредственно к рассмотрению проблематики обеспечения финансовой безопасности России органами внутренних дел, необходимо уточнить некоторые теоретические вопросы. В действующих нормативно-правовых актах, регламентирующих правоохранительную деятельность, применяется как термин «органы внутренних дел», так и наименование органа исполнительной власти - МВД России. Вопрос о научном и нормативном определении термина «органы внутренних дел» остается открытым. Одним из аспектов данной проблемы применительно к задачам настоящего исследования является необходимость определения конкретных органов исполнительной власти и их подразделений, реализующих функции и полномочия органов внутренних дел по обеспечению финансовой безопасности страны.
В соответствии с Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927209 федеральным органом исполнительной власти, осущес гвляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, является Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России). Кроме этой функции, в настоящее время МВД России дополнительно осуществляет выработку государственной политики в сфере миграции, координирует и контролирует деятельность подведомственной ему Федеральной миграционной службы (ФМС России).
МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему органы и подразделения, созданные для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска. Следовательно, органы внутренних дел организационно и нормативно встроены и функционируют в системе МВД России, а для последнего управление органами внутренних дел является основной задачей .
В целях реализации данной задачи в структуре центрального аппарата МВД России образованы 15 департаментов211. Кроме них, в центральный аппарат МВД России входят Следственный комитет при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Главное командование внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации. В соответствии с формами оперативно-служебной деятельности указанные департаменты авторы разделяют на две группы: внешние, или функциональные, и внутриор-ганизационные (обеспечивающие)" ".
Основные полномочия по противодействию правонарушениям в области финансов в системе МВД России возложены на подразделения по борьбе с экономическими преступлениями и подразделения по налоговым преступле-ниям, входящие в состав криминальной милиции" (Департамент экономической безопасности МВД России) и подразделения по борьбе с правонарушениями на потребительском рынке и исполнению административного законодательства (далее - подразделения БППР и ИАЗ), действующие в составе милиции общественной безопасности214 (Департамент охраны общественного порядка МВД России). Рассмотрим организацию деятельности данных подразделений более подробно.
Департамент экономической безопасности является центральным звеном системы МВД России, осуществляющим функции по нейтрализации противоправных посягательств, угрожающих финансовой сфере страны. Исторически специализированные службы по борьбе с экономическими пре-ступлениями в России имелись только в системе МВД . Днем создания подразделений экономической безопасности считается 16 марта 1937 года, когда приказом НКВД СССР в составе Главного управления рабоче-крестьянской милиции НКВД СССР был сформирован отдел по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией (ОБХСС). Многие десятилетия отделы и управления по борьбе с хищениями социалистической собственности осуществляли защиту государства и населения от расхитителей, мошенников, взяточников, фальшивомонетчиков во всех республиках бывшего СССР. Неоднократно изменялись структура и название подразделений экономической безопасности органов внутренних дел. В 2003 году в состав МВД России включены подразделения по налоговым преступлениям, сформированные на базе бывшей Федеральной службы налоговой полиции (созданной 18 марта 1992 года). В соответствии с Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации»" в связи с ликвидацией Федеральной службы налоговой полиции РФ ее полномочия были переданы органам внутренних дел.
С 1 июля 2003 г. в структуре МВД России стала функционировать Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям, впоследствии преобразованная в Департамент экономической безопасности МВД России. За время своего существования служба по борьбе с экономическими преступлениями претерпела многочисленные переименования и реорганизации, связанные с совершенствованием организации правоохранительной деятельности, трансформацией отношений собственности в стране, неурегулированностью многих сторон экономической жизни, а также развитием форм преступной деятельности в сфере экономики" .
В настоящее время примерная структура аппаратов и подразделений территориальных органов внутренних дел по контролю за исполнением законодательства в области экономики и финансов состоит из трех уровней.
Высшее звено - Департамент экономической безопасности МВД России. Департамент подчинен непосредственно министру внутренних дел РФ, а функции по координации его деятельности осуществляет первый заместитель министра внутренних дел. В состав департамента входят два структурных подразделения: главное управление по борьбе с экономическими преступлениями и главное управление по налоговым преступлениям. Несмотря на то, что каждое из них осуществляет деятельность в своей сфере, между ними существует тесное взаимодействие в рамках реализации общих задач, стоящих перед МВД России.
