Содержание к диссертации
Введение З
Глава 1. Контракт как разновидность административно-правовых договоров 13 1.1.Контракт в системе административных договоров: общие вопросы
теории 13
1.2.Применение контрактов в отдельных государственных органах
Российской Федерации 38
1.3.Административно-правовая природа контракта о службе в органах
внутренних дел Российской Федерации 79
Глава 2. Контрактная система замещения должностей в органах внутренних
дел Российской Федерации 97
2.1.Порядок приема на службу и заключения контракта о службе в
органах внутренних дел Российской Федерации 97
tty 2.2.Проблемы контрактной системы прохождения службы в органах
внутренних дел Российской Федераций и пути ее совершенствования .125
Заключение 149
Библиография 153
Приложение А 169
Приложение Б 174
Приложение В 178
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Последнее десятилетие XX века отмечено для России бурными изменениями, как в политической, так и экономической сферах жизнедеятельности. Однако, как по всей стране, так и в структуре органов внутренних дел реформы проходят крайне тяжело. Российская милиция и органы внутренних дел в целом вошли в постсоветскую эпоху с наследством, доставшимся от тоталитарного режима, мешающим им адаптироваться к новым экономическим и социальным условиям.
Положение усугубляется тем, что падение престижа профессии, низкие должностные оклады, крайний бюрократизм, безалаберность в управлении и моральная неудовлетворенность результатами работы вынуждают наиболее перспективных и высокопрофессиональных специалистов покидать милицию. Число опытных профессионалов со стажем неуклонно сокращается — так 60 % следователей органов внутренних дел имеют стаж работы менее трех лет1. Более того, в милицию приходят не всегда самые достойные кадры. Среди мотивов поступления граждан на службу в органы внутренних дел называют такие, как поиск выхода из трудных экономических и бытовых условий, неудовлетворенность прежней работой и др. причины2.
Проблема поступления на службу в органы внутренних дел Российской Федерации остается еще малоисследованной.
Согласно статье 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Это реализуется в трудовых, гражданских, административных и других правоотношениях.
В практике установления трудовых отношений наметилась тенденция перехода от жесткого государственного централизованного подхода к
'См.: Реформа органов внутренних дел. Справочник: Социально-экономическое развитие России. С. Петербург,
1999г.,С.47-48.
2См.: Киселева Е.А. Мотивы профессионального выбора в ОВД // Вестник Методического центра
профессионального образования и координации научных исследований. 1996. № 1. С.57.
4 регулированию посредством контрактов, соглашений, коллективных договоров.
Поступая на службу в органы внутренних дел Российской Федерации граждане, в соответствии с Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации1, заключают соответствующий контракт. Данный контракт является одной из форм реализации указанного конституционного принципа. С помощью контракта достигается: конкретизация взаимных прав и обязанностей, ответственности сторон, заключивших контракт; соблюдение условий, которые должны обеспечивать наиболее благоприятные возможности для профессиональной деятельности сотрудника; индивидуализации прохождения службы на всех ее этапах применительно к общей и специальной подготовке сотрудника, стажу его службы, профессиональному опыту, личностным особенностям; социальная защита сотрудника, выражающаяся в том, что предусмотренные законодательством льготы, гарантии и компенсации будут ему предоставлены своевременно и в полном объеме.
В литературе отмечается, что контракт о службе в органах внутренних дел фиксирует отношения между субъектами, его заключившими, но до настоящего времени остается нерешенной проблема о правовом характере таких отношений. Современное законодательство регулирует отношения в области государственной службы правовыми нормами многих отраслей права. Отсюда и различные подходы к определению юридической природы этих отношений. В теоретическом плане выделяется несколько подходов. Первый -воспроизводит распространенную точку зрения, существовавшую ранее и сейчас, что отношения на государственной службе - это государственно-служебные отношения. Второй — подчеркивает, что государственная служба является видом трудовой деятельности. Государственную службу можно рассматривать как институт трудового права. Третий — позволяет утверждать,
1 Утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1. ВСНД и ВС РФ, 1993 г. № 2. Ст. 70.
5
Ф что государственная служба находится в специфическом административно-
правовом режиме регулирования1.
По мнению В.М. Манохина "нормы административно-правовые и трудового законодательства устанавливают и регламентируют статус служащего в комплексе, но каждая отрасль имеет свой предмет... Нормы трудового права регулируют те служебные отношения, которые не затрагивают самой служебной деятельности, а складываются в связи со служебной деятельностью, т.е. отношения, складывающиеся не в процессе труда служащего, а по поводу этого труда... Трудовое законодательство регулирует те отношения, которые обеспечивают служащему выполнение его должностных полномочий, оставляя содержание этих полномочий для регулирования нормами административного права"2.
На наш взгляд, контракт о службе в органах внутренних дел Российской
Федерации, устанавливающий индивидуальный правовой статус сотрудника,
<(ф имеет административно-правовую природу.
Актуальность проблематики диссертационного исследования обусловлена тем, что контракт о службе в органах внутренних дел Российской Федерации как форма определенного соглашения в административно-правовой науке с позиции социально-экономической сущности и юридической природы еще достаточно не исследован.
Степень научной разработанности темы. Понятие контракта
(договора) подробно рассматривается в римском праве. Данный
термин также хорошо известен хозяйственному3,
1 См.: И.Н. Зубов, П.П. Сергун Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации:
теория и практика. Монография. М. 1999. С.53
2См.: Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе Российкой Федерации// Государство и право.
1997.№9.С.9.
3См.: Андреев В.К. Договоры в предпринимательской деятельности // Российская юстиция. 1995. № 4.; Андреев
С.Е., Федотова А.И. Договор: заключение, изменение, расторжение. М., 1997.; Брагинский М.И. Хозяйственный
договор: каким ему быть? М., 1990.; Вахнин И. Об основаниях формирования условий договора в
предпринимательской деятельности // Хозяйство и право. 1999. № 3; Демин А Государственные контракты //
Хозяйство и право. 1997. № 9 и др.
гражданскому1 и трудовому праву2. В отечественной науке контракт традиционно рассматривается как трудовой договор3. Подробно научный анализ договоров (contraktus) изложен в договорном праве4 (причем как гражданско-правового договора). Наконец, термин контракт (договор, соглашение) использует административное право.
Интерес к административно-правовым договорам возрос в настоящее время5. Это связанно с отказом от административно-командной системы и децентрализацией многих сфер жизни общества и государства, в частности сферы деятельности органов исполнительной власти. Те вопросы, которые ранее решались субъектом управления при помощи односторонних властных методов, без учёта мнения второй стороны, требуют в современных условиях нового подхода. В качестве такого подхода к совершенствованию государственного управления, адаптации его к современным условиям учёные-административисты всё чаще предлагают использование в сфере государственного управления административных договоров на основе детально разработанной теоретической и нормативно-правовой базы. В частности, за скорейшую разработку концепции административного договора высказались Ю.А.Тихомиров, В.А.Юсупов, Д.Н.Бахрах. Очевидно, что эта тема не является новой для науки административного права.
'См.: Анохин В. О соотношении договоров купли - продажи и поставки. // Хозяйство и право 1993. № 1;
Линникова Н.Ю. Заключение договора дарения между супругами // Советская юстиция. 1979. № 13; Брызгалин
А. Договор поставки: новое содержание в новой экономике // Хозяйство и право. 1994. № 8 и др.
2См.: Никитинский В.И. Контракт в трудовом праве // Советское государство и право, 1991, № 8.; Никитинский
В.И., Орлов К. Трудовой контракт и рыночная экономика // Социалистический труд, 1991, № 2.; Орловский
Ю.П. Контрактная форма приема на работу // Вестник Верховного Суда СССР, 1991, № 4.; Шахов В.Д.,
Головина СЮ. Контрактная форма регулирования трудовых отношений // Советское государство и право, 1991,
№ 8; Контрактная система найма и оплата труда (формы, положения и процедуры оформления контрактных
отношений). Под ред. Науковича А.Э. Выпуск № 1. - М., 1991.; Шахов В., Кирст Е. Контрактная система:
оправдаются ли надежды? // Хозяйство и право, 1993, № 9. - с. 76-79.
3 Согласно ст. 15 КЗоТ в ред. Закона РФ от 25 сентября 1992 г. понятия «трудовой договор» и «контракт»
являлись равнозначными (синонимами).
4См. подробнее: Брагинский М.И., Витрянский B.B. Договорное право: Общие положения. - Издательство
«Статут», 1998.-682 с.
5См. подробнее: Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. - Красноярск, 1997.;
Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Проблемы современной теории административного договора. - Правоведение,
1996, №4., и др.
В 90-х годах контракт стал широко применяться в государственной службе Российской Федерации. Как основание поступления на службу, контракт рассматривался в научных работах А.Т. Вахидова1, А.И. Колединова2, СВ. Терешковича3, О.В. Лавриненко4, А.А. Абдурахманова5, А.В. Степанова6 и др.
Ознакомление с имеющейся специальной литературой позволяет сделать вывод, что проблема прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации по контракту находиться еще в стадии разработки. Понятие и сущность такой категории как "контракт о службе в органах внутренних дел" с административно-правовой позиции практически не исследован. Как показывает практика содержание контракта необходимо совершенствовать. Актуальность проблемы, ее недостаточная разработанность в отечественной специальной литературе определили выбор объекта, предмета, цели и задачи исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения между лицами заключающими контракт о службе в органах внутренних дел и министерством внутренних дел Российской Федерации.
Предметом исследования является контракт о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, а также правовые нормы предусматривающие его заключение.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является исследование правовых основ поступления граждан на службу в органы
'См. подробнее: Вахидов А.Т. Организационно-правовые основы поступления граждан на военную службу по
контракту в Вооруженные Силы Российской Федерации. Дис. к.ю.н. М.: 1996.
2См. подробнее: Колединов А.И. Комплектование кадров Вооруженных Сил России на контрактной основе:
факторы и трудности реализации. Дис. к.с.н. М.- 1999. - 188 с.
3См. подробнее: Терешкович СВ. Заключение контракта о прохождении военной службы // Право в
Вооруженных Силах, 1998. № 8.
4См.: Лавриненко О.В. Правовое регулирование принятия на службу в органы внутренних дел Украины.
Автореф. к.ю.н. Харьков. 1998.
'См.: Абдурахманов А.А.. Административный договор и его использование в деятельности органов внутренних
дел. Дис. к.ю.н. М. 1997. 143 стр.
6См.: Степанов А.В. Организационно-правовые аспекты кадрового обеспечения деятельности ОВД (на примере
Санкт-Петербурга и Ленинградской обл.) . Дис. к.ю.н. Санкт-Петербург. 1997.
8 внутренних дел по контракту, определение административно-правовой
природы контракта о службе в органах внутренних дел Российской Федерации,
разработка научно-практических рекомендаций по совершенствованию
порядка поступления граждан на службу по контракту, внесение предложений
по совершенствованию формы контракта.
Исходя из цели, определены постановка и решение следующих задач:
Изучение исторического опыта возникновения и применения административных договоров и контрактов.
Сравнительный анализ понятиий "договор", "контракт" и "соглашение".
Анализ применения контрактов в отдельных государственных органах Российской Федерации.
Выявление особенностей содержания контракта о службе в органах внутренних дел как административно-правового договора.
Изучение практики применения контракта при приеме на службу в органы внутренних дел.
Разработка проекта типового контракта для лиц, поступающих и проходящих службу в органах внутренних дел Российской Федерации.
Методология и методика исследования. Методология
диссертационного исследования базируется на общенаучных методах познания объективной действительности с использованием: историко-юридического, сравнительно-правового, логико-юридического, социологического и статистического методов.
По вопросам, являющимся предметом диссертационного исследования, проведено анкетирование и интервьюирование более тысячи сотрудников органов внутренних дел.
9 Правовую базу исследования составило законодательство СССР и
Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты министерства
внутренних дел России по вопросам прохождения службы в органах
внутренних дел. В качестве примера можно назвать такие, как декрет СНК
РСФСР от 3 апреля 1919 г. «О советской рабоче-крестьянской милиции»,
«Положение о советской рабоче-крестьянской милиции», утвержденное ВЦИК
и СНК 10 июня 1920 г., «Положение о службе рабоче-крестьянской милиции»
от 28 сентября 1925 г., общесоюзное «Положение о рабоче-крестьянской
милиции», утвержденное СНК СССР 23 мая 1931 г., «Положение о
прохождении службы начальствующим составом рабоче-крестьянской
милиции», утвержденное ЦИК и СНК СССР 3 июля 1936 г., «Положение о
советской милиции», утвержденное Советом Министров СССР 8 июня 1973 г.,
«Положение о прохождении службы рядовым и начальствующим составом
органов внутренних дел», утвержденное Советом Министров СССР 23 октября
1973 г., «Положение о службе в органах внутренних дел Российской
Федерации», утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской
Федерации от 23 декабря 1992 г., Закон Российской Федерации от 18 апреля
1991 года «О милиции», Закон Российской Федерации от 31 июля 1995 года
«Об основах государственной службы Российской Федерации» и другие.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды видных ученых: Ю.С. Адушкина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, В.Н. Бушкевича, А.В.Демина, И.Н. Зубова, А.И. Елистратова, Б.П. Курашвили, В.А.Кикоть, В.Л. Кобалевского, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.И. Новоселова, Д.М. Овсянко, И.В. Пановой, К. Сперанской, Ю.Н. Старилова, П.П. Сергуна, В.Д. Симухина, Ю.А. Тихомирова, В.А. Юсупова, Ц.А. Ямпольской и других.
Научная новизна исследования состоит в том, что данная диссертация относится к числу первых в российской юридической науке комплексных
10 исследований правовых основ поступления граждан на службу в органы внутренних дел Российской Федерации по контракту.
На защиту выносятся следующие положения:
Договор (контракт) можно рассматривать как общеправовую категорию и он может использоваться во всех отраслях права. Каждая отраслевая разновидность договора отличается по предмету регулирования.
Контракты, используемые для регулирования административно-правовых отношений, являются особой разновидностью договоров, и их специфика заключается в том, что одна из сторон (орган исполнительной власти или его должностное лицо) превалирует над другой, обладая властными полномочиями, материальными, финансовыми и иными ресурсами, и предлагает второй стороне свои условия, основанные на нормах административного права.
Контракты в милитаризованных службах, в частности в органах внутренних дел, объединяются общими требования по заключению трудовых договоров государственными служащими, с выделением особенностей прохождения службы, прав и обязанностей сторон.
Контракт, заключаемый при поступлении на службу в органы внутренних дел (либо перезаключаемый сотрудником), имеет административно-правовую природу. Это выражается в том, что:
изначально подразумевается неравенство сторон, ибо одной из сторон всегда будет носитель властных полномочий, это выступающий от имени государства орган (должностное лицо), а вторая сторона - гражданин, поступающий на службу (либо сотрудник, проходящий службу, в случае перезаключения им контракта);
правила поведения, регулируемые контрактом о службе в органах внутренних дел, имеют императивный характер.
5. Прием на службу в органы внутренних дел по контракту более всего соответствует демократическим принципам поступления на службу. Исходя из этого целесообразно предусмотреть в законодательстве о службе в органах внутренних дел положения, которые бы подробно регламентировали поступление граждан на службу в органы внутренних дел по контракту.
Практическая значимость результатов исследования. Выводы, научные положения и рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях, в правоприменительной деятельности органов внутренних дел, а также в преподавании учебных дисциплин административное право, административная деятельность органов внутренних дел, государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации.
Предложения по совершенствованию контракта о службе в органах внутренних дел могут позитивно повлиять на правовой статус сотрудников органов внутренних дел, оказать помощь по уточнению нормативных документов, регламентирующих прием граждан и прохождение службы на контрактной основе.
Предлагаемая примерная форма контракта о службе в органах внутренних дел может быть использована и в других государственных органах.
Апробация результатов исследования. Отдельные теоретические положения диссертационного исследования докладывались на региональной учебно-методической конференции "Год прав и свобод человека", проходившей в Пензенском отделении Саратовского юридического института МВД России в 1999 году.
Аналитические материалы и выводы по проведенному научному исследованию направлялись автором в Главное управление кадров МВД Российской Федерации.
12 Предложения по теме диссертационного исследования нашли отражение
в четырех опубликованных статьях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения, библиографии и трех приложений.
