Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика поступления на службу в полицейские органы и органы внутренних дел с учетом дореволюционного, советского и зарубежного опыта 18
1. Прием на службу в полицию в дореволюционный период развития России 18
2. Поступление на службу в органы внутренних дел в советский период развития России 40
3. Прием на службу в полицейские органы зарубежных стран 53
ГЛАВА 2. Организационно-правовые основы поступления на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации 68
1. Поступление на службу в органы внутренних дел Российской Федерации как начальный элемент прохождения государственной правоохрани тельной службы 68
2. Общие требования, предъявляемые к гражданам при приеме на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации 80
3. Порядок замещения должностей в системе правоохранительной службы МВД России при поступлении на государственную службу в органы внутренних дел 102
4. Особенности поступления граждан в образовательные учреждения МВД России на очную форму обучения на места, финансируе мые за счет средств федерального бюджета 111
ГЛАВА 3. Пути совершенствования отбора граждан на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации 122
1. Совершенствование деятельности по выявлению и изучению кандидатов на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации 122
2. Вопросы совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей порядок поступления на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации 161
Заключение 182
Библиографический список 187
Приложение 218
- Прием на службу в полицию в дореволюционный период развития России
- Поступление на службу в органы внутренних дел в советский период развития России
- Поступление на службу в органы внутренних дел Российской Федерации как начальный элемент прохождения государственной правоохрани тельной службы
- Совершенствование деятельности по выявлению и изучению кандидатов на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность исследования. Одним из важнейших направлений административной реформы в настоящее время по-прежнему остается реформа государственной службы. Правоохранительная служба в органах внутренних дел является разновидностью федеральной государственной службы Российской Федерации, поэтому ей присущи общие черты последней и специфические, исходящие из задач и функций органов внутренних дел Российской Федерации.
Актуальность темы исследования обусловлена следующими обстоятельствами:
Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым1 и Министром МВД России генералом армии Р. Г. Нургалиевым2 объявлено о реформе органов внутренних дел, одной из задач которой является пересмотр порядка отбора кандидатов для службы (работы) в органах внутренних дел Российской Федерации.
Нормативная правовая база института правоохранительной службы Российской Федерации несовершенна. Федеральный закон «О правоохранительной службе Российской Федерации» не принят до настоящего времени, Закон РФ «О милиции» и Положение о службе в органах внутренних дел нуждаются в изменении, в связи с чем, по инициативе Президента Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен законопроект «О полиции».
Кадровый кризис в органах внутренних дел до сих пор не преодолен, вместе с тем, «эффективность деятельности органов внутренних дел находится в прямой зависимости от качественного состава кадров»3. 1 О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации : указ Пре зидента Рос. Федерации от 24 дек. 2009 г. № 1468 // Рос. газ. 2009. 28 дек. 2 План мероприятий МВД России по реализации указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федера ции» : утв. приказом МВД России от 31 дек. 2009 г. № 1/10857 // Документ опубликован не был. 3 Основы управления в органах внутренних дел : учебник / под ред. А. П. Коренева. М.: МЮИ МВД России ;Щит-М, 1999. С. 209.
Интеграция в международную систему противодействия преступности, заимствование зарубежного опыта полицейской деятельности обуславливают установление новых требований к гражданам при поступлении на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации.
Увеличение правонарушений (имеющих большой общественный резонанс), совершенных сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации.
В этом контексте исследование вопросов поступления на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации приобретает особую актуальность и, несомненно, представляет большой научный и практический интерес.
Степень научной разработанности темы. В правовой литературе последних лет вопросам административно-правового регулирования государственной службы в целом и органах внутренних дел в частности уделяется повышенное внимание. Однако комплексные исследования, имеющие своим специальным предметом проблемы поступления на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации, практически отсутствуют.
Существующие работы либо носят характер историко-правовых исследований государственно-служебных отношений в органах внутренних дел, либо имеют теоретико-правовой характер, либо посвящены рассмотрению отдельных аспектов кадровой деятельности органов внутренних дел представителями различных отраслей юридической науки.
Среди теоретико-правовых исследований вопросов государственной службы в целом необходимо выделить работы Ю. Н. Старилова, В. М. Манохина и С. Е. Чаннова. Например, ранее Ю. Н. Стариловым и позднее С. Е. Чаяновым в свете реформирования государственной службы предлагалось создание новой отрасли права - служебного права. Весьма значительный интерес представляют докторские диссертации, непосредственно посвященные государственно-служебным отношениям в органах внутренних дел (напри- мер, Г. А. Туманова1, Л. М. Колодкина2 и П. П. Сергуна3). Г. А. Тумановым еще в 1974 г. была обоснована необходимость практического решения таких актуальных проблем, как: профессиональная ориентация, профессиональный отбор, обследование и испытание кадров, источники комплектования кадров и др. Л. М. Колодкиным в качестве составной части теории управления в социальных и экономических системах, а также самостоятельной научной дисциплины обозначено кадроведение. П. П. Сергуном обосновывалось принятие нового Федерального закона «О государственной службе в органах внутренних дел Российской Федерации». В этом законе, наряду с прочими ценными рекомендациями, должны были быть отображены положения о порядке поступления на службу с учетом реформирования органов внутренних дел.
Отдельные аспекты кадровой работы с претендентами на службу в зарубежную полицию рассматривались А. В. Губановым, СБ. Крыловым, И. Ч. Шушкевичем, М. В. Щелкуновой и другими учеными. Среди последних работ вызывает особый интерес исследование М. В. Щелкуновой, в котором не только проанализирован опыт привлечения на службу в полицию США, Великобритании, Германии кандидатов мужского пола, но и выявлены особенности привлечения лиц женского пола.
Также отдельные аспекты поступления граждан на учебу в образовательные учреждения МВД России нашли свое отражение в диссертационных исследованиях В. Я. Кикотя, С. И. Гончарова, А. М. Артемьева.
Среди исследований, раскрывающих отдельные правовые вопросы комплектования кадров органов внутренних дел необходимо выделить работы Е. А. Спицыной, раскрывшей правовые и некоторые организационные проблемы формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел, В. Б. Гайдова, который рассматривает службу в органах внутренних дел как разновидность федеральной государственной службы, Н. С. Климкина, рассмат- 1 Туманов Г. А. Теоретические проблемы научной организации управления в органах внутренних дел: дне... д-ра юрид. наук : 12.00.02 / Геннадий Анисимович Туманов. М.: Академия МВД СССР, 1974. 378 с. 2 Колодкин Л. М. Организационные и правовые основы работы с кадрами в органах внутренних дел : дне... д-ра юрид. наук : 12.00.02/Леонард Михайлович Колодкин. М., 1980. 474 с. 3 Сергун П. П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации (теорет.-правовое исслед.) : дис... д-ра юрид. наук : 12.00.02 / Петр Павлович Сергун. М., 1998. 322 с. ривающего проблемы контрактной системы прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации и пути ее совершенствования.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе изучения, обобщения и теоретического осмысления отечественного и зарубежного опыта отбора граждан на службу в полицейские (милицейские) органы сформулировать научно-обоснованные предложения и разработать рекомендации по совершенствованию приема кандидатов на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо реализовать следующие исследовательские задачи: проанализировать прием на службу в полицейские органы в дореволюционный период и органы внутренних дел в советский период развития России; рассмотреть зарубежный опыт приема на службу в полицию; определить понятийный аппарат (органы внутренних дел Российской Федерации, поступление, требования и др.); провести анализ общих требований, предъявляемых к кандидатам, поступающим на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации; раскрыть порядок замещения должностей в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации и особенности заключения служебных контрактов; обозначить особенности поступления граждан в образовательные учреждения МВД России на очную форму обучения на места, финансируемые за счет средств федерального бюджета; определить основные направления по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по выявлению и изучению граждан, поступающих на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации и учебу в образовательные учреждения МВД России; — внести предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования порядка поступления на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации и учебу в образовательные учреждения МВД России.
Объект исследования составляют урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся по поводу поступления граждан на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации, а также учебу в образовательные учреждения МВД России на очную форму обучения на места, финансируемые за счет средств федерального бюджета1.
Предметом исследования выступают административно-правовые нормы, регулирующие порядок поступления граждан на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации и учебу в образовательные учреждения МВД России на очную форму обучения на места, финансируемые за счет средств федерального бюджета, практика приема лиц на службу (учебу) в указанные органы и учреждения, общая и специальная научная литература, посвященная исследуемой проблематике, а также судебная практика, связанная с разрешением административно-правовых конфликтов в области государственно-служебных отношений.
Методологическая основа диссертации. В основе диссертационной работы лежит диалектический метод познания, позволивший изучить вопросы поступления на государственную службу в органы внутренних дел с точки зрения законов диалектики в развитии, в конкретно-исторических условиях и во взаимосвязи с другими явлениями экономической, политической и духовной жизни общества. В работе использовались как общенаучные методы - логические методы (анализ, синтез, индукция, дедукция), сравнительно-исторический метод, системно-структурный и другие методы, так и частно- 1 На заочную форму обучения в образовательные учреждения МВД России на места, финансируемые за счет средств федерального бюджета, поступают уже действующие сотрудники органов внутренних дел (в отличие от очной формы обучения, когда статус сотрудника милиции граждане приобретают после замещения должности курсанта), поэтому соответствующие общественные отношения не являются объектом данного исследования. научные (специальные) методы — формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический, социологический и иные методы научного познания.
Так, например, системно-структурный метод позволил применить комплексный подход к анализу общих требований, применяемых к гражданам при их поступлении на службу (учебу) в органы внутренних дел, основных стадий и этапов отбора на службу (учебу), а также вопросов законодательного и подзаконного регулирования в исследуемой сфере.
Сравнительно-исторический метод формирования полицейских органов дореволюционной России и органов внутренних дел советской России позволил выявить наиболее общие закономерности отбора граждан на службу в прошлом и в настоящее время.
Формально-юридический метод позволил осуществить анализ множества правового материала, дать авторское определение специальным понятиям и терминам.
С помощью сравнительно-правового метода проведен анализ норм, регулирующих деятельность по приему на службу в полицейские органы и органы внутренних дел, начиная с дореволюционного периода развития России вплоть до настоящего времени. Также в рамках данного исследования предпринят сравнительно-правовой анализ законодательных актов зарубежных стран, устанавливающих требования к кандидатам, а также порядок поступления на службу в полицию.
Статистический метод позволил использовать и обобщить различные данные, содержащиеся в аналитических обзорах, публикациях, докладах государственных органов, официальных сайтах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, Государственной Думы Российской Федерации.
Использование указанных методов в комплексе позволило выявить актуальные проблемы в исследуемой сфере и предложить пути совершенство- вания отбора граждан на государственную службу в органы внутренних дел и учебу в образовательные учреждения МВД России.
Теоретическую основу работы составили труды видных отечественных представителей науки теории государства и права: С. С. Алексеева, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, Ю. А. Тихомирова и других.
При написании диссертации автор использовал труды известных ученых в области науки управления, конституционного и административного права: Г. В. Атаманчука, Ю. С. Адушкина, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, Б. Н. Габричидзе, А. С. Дугенца, А. Б. Зеленцова, Ю. М.'Козлова, Н. М. Конина, A. М. Кононова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, Э. Г. Липатова, В. М. Мано хина, А. Ф. Ноздрачева, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попова, Э. Н. Ренова, Ю. А. Ро- зенбаума, Б. В. Российского, А. Н. Роша, Н. Г. Салищевой, Ю. П. Соловья, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, Т. Я. Хабриевой, Н. Ю. Хаманеевой, B. Е. Чиркина, А. П. Шергина, В. И. Шкатуллы, М. А. Штатиной, В. А. Юсу пова, А. Ю. Якимова и других.
Автор опирался также на труды представителей дореволюционной, советской и постсоветской исторической и правовой науки, таких как: И. Е. Андреевского, А. В. Борисова, А. И. Елистратова, Н. П. Ерошкина, Н. М. Коркунова, В. М. Курицына, А. Я. Малыгина, Р. С. Мулукаева, Н. Павлова-Сильванского, В. П. Сальникова, М. И. Сизикова, И. Т. Тарасова, К. Г. Федорова, Б. Н. Чичерина, В. Л. Янина, А. Н. Ярмыша.
Нормативная правовая база диссертационного исследования включает: Конституцию Российской Федерации, законодательные и подзаконные акты, нормативные источники, регулирующие государственно-служебные отношения граждан и государства. При решении исследовательских задач были изучены нормативные акты дореволюционного, советского периодов развития России, законодательство стран дальнего и ближнего зарубежья (США, Великобритании, Франции, ФРГ, Республики Казахстан, Республики Беларусь, Кыргызской Республики), проект Федерального закона «О право- охранительной службе Российской Федерации», проект Федерального закона «О полиции».
Эмпирической основой диссертационного исследования послужили: данные опроса 300 курсантов Пермского филиала ФГОУ ВПО «Нижегородская академия МВД России», 600 сотрудников органов внутренних дел по Пермскому и Красноярскому краям, по Нижегородской и Саратовской областям; результаты изучения 150 личных дел кандидатов, поступающих в Пермский филиал ФГОУ ВПО «Нижегородская академия МВД России» на очную форму обучения, а также 150 личных дел кандидатов, поступающих на службу в органы внутренних дел по Пермскому краю; статистические данные Департамента кадрового обеспечения МВД России, Правового Департамента МВД России; опыт встреч и бесед по теме исследования с сотрудниками органов внутренних дел, в частности, с начальником военно-врачебной комиссии Медико-санитарной части ГУВД по Пермскому краю, врачами-специалистами, заместителем начальника Центра психологической диагностики Медико-санитарной части ГУВД по Пермскому краю, психологами ГУВД по Пермскому краю и Пермского филиала ФГОУ ВПО «Нижегородская академия МВД России» и др.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем: проведено комплексное исследование поступления граждан на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации, в том числе с учетом особенностей поступления в образовательные учреждения МВД России на очную форму обучения на места, финансируемые за счет средств федерального бюджета; выявлены противоречия между законодательными и подзаконными актами в правовой регламентации вопросов поступления на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации; обоснованы новые теоретические подходы к определению таких понятий и категорий, как: «требования, предъявляемые к гражданам при приеме на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации», «органы внутренних дел», «поступление на государственную службу в органы внутренних дел РФ», «владение государственным языком Российской Федерации» и др.; на основе анализа общих условий и ограничений при приеме на государственную службу в органы внутренних дел обозначены общие требования, предъявляемые к гражданам при приеме на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации; обосновано законодательное закрепление дополнительных требований к кандидатам на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации; показана специфика поступления граждан в образовательные учреждения МВД России на очную форму обучения на места, финансируемые за счет средств федерального бюджета; обосновано принятие не только законодательных актов и изменений в некоторые из них, но и разработка на их основе подзаконных нормативных правовых актов МВД России (например, Административного регламента предоставления МВД России государственных услуг по обучению граждан в образовательных учреждениях МВД России).
Основные положения, выносимые на защиту:
В работе предложена периодизация развития России для рассмотрения государственно-служебных отношений, возникающих по вопросам поступления на службу в полицейские органы и органы внутренних дел.
Разработано определение словосочетанию «требования, предъявляемые к гражданам при приеме на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации». Это совокупность обязательных, нормативно закрепленных правил, условий и ограничений, необходимых для замещения должностей федеральной правоохранительной службы в органах внутренних дел Российской Федерации.
Дано обоснование того, что такие понятия, как: прием, зачисление, комплектование, отбор, подбор, набор, рекрутирование (recruitment), селекция (selection), скрининг (screening) являются конкретизированными составляющими общей собирательной категории «поступление». В целях единообразного понимания и применения теоретически обоснована необходимость законодательного закрепления рассматриваемого элемента прохождения государственной правоохранительной службы в органах внутренних дел Российской Федерации как «поступление». Соответственно, во всех подзаконных нормативных правовых актах, регламентирующих вопросы прохождения государственной правоохранительной службы, вместо слова «прием» необходимо закрепить слово «поступление». Следует считать, что поступление на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации -это первый и обязательный элемент прохождения правоохранительной службы, состоящий из анализа текущей и перспективной потребности в кадрах, планирования комплектования кадров и отбора граждан на службу в органы внутренних дел.
Аргументируется требование обязательной проверки владения государственным языком Российской Федерации всех граждан, поступающих на службу в органы внутренних дел. В целях легального определения того, что понимается под требованием владения государственным языком Российской Федерации, предлагается закрепить его нормативно. Автором дано следующее определение. Это возможность читать и писать по-русски на уровне обязательного минимума содержания среднего (полного) общего образования. Кроме этого вносится предложение проведения обязательной проверки у кандидатов на службу знания русского языка путем проведения письменного изложения с элементами сочинения или диктанта, а также путем написания автобиографии от руки и в присутствии руководителя структурного подразделения, в котором предполагается использование кандидата.
Предлагается повысить требования образовательного ценза к кандидатам на службу в органы внутренних дел Российской Федерации. Обосно- вывается мнение о том, что на государственную службу в органы внутренних дел должны приниматься граждане, имеющие образование не ниже среднего профессионального, а на должности «офицерского» состава должны приниматься только лица, имеющие высшее профессиональное образование. Кроме того, специализация такого образования должна быть конкретизирована принятым приказом МВД России, в котором, наряду с прочим, устанавливался бы перечень должностей, для замещения которых требовалось бы профессиональное образование, полученное в образовательных учреждениях МВД России.
Автором обосновано предложение о том, что при отборе кадров на государственную службу в органы внутренних дел основное внимание необходимо уделять психофизиологическому изучению кандидатов. Заключение психофизиологической диагностики о целесообразности использования кандидата в предполагаемой должности должно носить обязательный характер. Это положение необходимо закрепить приказом МВД России «Об организации изучения кандидатов в процессе психофизиологического обследования при поступлении на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации».
Приведенный анализ показал необходимость расширения перечня ограничений при приеме на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации. Не должны приниматься на службу в органы внутренних дел граждане, ранее привлекавшиеся к административной ответственности за нарушения общественного порядка, общественной безопасности и порядка управления, за правонарушения, посягающие на права и здоровье граждан, а также если к ним было применено такое административное наказание, как дисквалификация. Перечень этих видов правонарушений должен быть конкретным и закреплен в соответствующем правовом акте как одно из ограничений при поступлении на службу. Данное ограничение должно действовать в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.
Предлагается считать результаты психофизиологического отбора, а также результаты сдачи испытаний по общей и физической подготовленности в качестве оценок конкурсных вступительных экзаменов как на службу в органы внутренних дел, так и на учебу в образовательные учреждения МВД России. Это будет соответствовать европейской системе работы с кандидатами на службу в правоохранительные органы, где конкурсный порядок замещения должностей является наиболее распространенным способом.
В диссертационном исследовании доказывается, что в настоящее время назрела потребность в установлении административной ответственности в отношении граждан, должностных и юридических лиц за дачу заведомо ложных характеризующих документов или непредставление таких документов на поступающих на службу (учебу) в органы внутренних дел лиц.
Предлагается закрепить в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях ст. 19.7.5 «Непредставление в орган внутренних дел (должностному лицу) сведений (информации) на кандидата, поступающего на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации или учебу в образовательные учреждения МВД России».
10. В работе доказывается необходимость разработки и принятия еди ного нормативного правового документа - Административного регламента предоставления МВД России государственных услуг по обучению граждан в образовательных учреждениях МВД России, в котором должен быть четко прописан порядок поступления граждан в образовательные учреждения МВД России и перечень лиц, имеющих льготы при поступлении в данные учреж дения.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется актуальностью и новизной поставленных и решенных в исследовании правовых проблем. В рамках диссертации проведен анализ отечественного и зарубежного опыта регулирования отношений, возникающих при поступлении граждан на службу в полицейские органы и органы внутренних дел. Дана общая харак- теристика поступления на службу в органы внутренних дел как начального элемента прохождения государственной правоохранительной службы, изложена административно-правовая характеристика норм, устанавливающих общие требования к кандидатам на службу (учебу) в органы внутренних дел. Обозначены особенности поступления граждан в образовательные учреждения МВД России на очную форму обучения. Практическая значимость работы заключается в том, что результаты исследования могут быть весьма ценны в процессе совершенствования нормативного правового регулирования деятельности по отбору граждан на государственную правоохранительную службу. Предложенные выводы представляют интерес для подразделений органов внутренних дел по работе с личным составом, а также для всех руководителей органов внутренних дел и, при практической реализации, должны способствовать формированию органов внутренних дел Российской Федерации высококвалифицированными специалистами, преданными своему делу. Кроме этого, достигнутые результаты исследования могут использоваться в учебном процессе образовательных учреждений МВД России при преподавании таких дисциплин, как: административное право России, государственная служба в органах внутренних дел и др.
Апробация и внедрение результатов исследования. Материалы и результаты диссертационного исследования нашли отражение в научных публикациях, выступлениях на научно-практических конференциях. Основные положения и выводы исследования изложены автором в 14 опубликованных работах общим объемом 5,15 п. л. и в выступлениях на третьей Уральской межрегиональной научно-практической конференции в г. Перми 1 ноября 2007 г., межвузовской научно-практической конференции в г. Перми 27 ноября 2009 г., второй Всероссийской научно-практической конференции в г. Перми 17 декабря 2009 г., второй международной научно-практической конференции в Республике Казахстан 22 октября 2010 г. и др.
Положения диссертации обсуждались на заседании кафедры административного права и административной деятельности ОВД ФГОУ ВПО «Сара- товский юридический институт МВД России», на кафедре административного и финансового права ФГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов», а также использовались автором в процессе обучения курсантов и слушателей в ФГОУ ВПО «Пермский институт ФСИН России», в Пермском филиале ФГОУ ВПО «Нижегородская академия МВД России», проведения занятий по повышению квалификации и профессиональной переподготовке государственных и муниципальных служащих в филиале ФГОУ ВПО «Уральская академия государственной службы» в г. Перми. Результаты диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность подразделений по работе с личным составом ГУВД по Пермскому краю и в учебный процесс Центра профессиональной подготовки ГУВД по Пермскому краю и филиала Уральской академии государственной службы в г. Перми.
Структура и объем диссертации отвечают целям и задачам исследования и соответствуют требованиям ВАК.
Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих в себе девять параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
Прием на службу в полицию в дореволюционный период развития России
В настоящее время в условиях реформирования государственной службы России и создания института государственной правоохранительной службы актуальны исследования истории возникновения государственных должностей, замещение которых предполагало, в том числе, и осуществление полицейских полномочий.
Полицейские органы и органы внутренних дел всегда были частью механизма Российского государства, и рассмотрение отношений, возникающих в связи с поступлением на службу, необходимо рассматривать в контексте истории развития государства и права в целом.
Понятие «полиция» в широком и узком смысле имеет разные значения. Так, в первом значении древнегреческий философ Аристотель «полицией» именовал государственное (городское) управление. С конца XIV в. термин «полиция» во Франции и Германии начали употреблять уже в специфичном смысле - как совокупность различных элементов общественного порядка, общественного благополучия, а затем и правительственная деятельность, направленная к достижению этого благополучия1. В узком значении «полиция» представляет собой систему особых органов по охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Необходимо отметить, что в контексте дан ной работы понятие «полиция» и, соответственно, «полицейские функции» используются в узком смысле.
Во времена Древней Руси государственное управление по своей форме недостаточно дифференцировалось и, помимо того, что не было специальных полицейских должностей, не существовало и деления всего управления на административное, финансовое, судебное. Первоначально все государственные должности были очень тесно связаны с военной службой. Впрочем, милитаризация всего отечественного государственного управления сохранялась еще долгое время, вплоть до начала XIX в. Да и термин «полиция» можно употреблять по отношению к России X-XVII вв. только условно1. В России до конца второго десятилетия XVIII в. не было регулярных полицейских органов, не употреблялся и иностранный термин - «полиция». В допетровской Руси соответствующая деятельность обозначалась понятием «благочиние»2.
Вместе с тем, анализируя функции княжеской администрации, представляется возможным выделить следующую категорию должностей, которой в наибольшей степени были свойственны полицейские полномочия. Это - князь со своей дружиной, дворские, посадники, на смену которых приходят наместники и волостели, тысяцкие, а также различного рода княжеские слуги (праветчики, ябедники, вирники, то же, что впоследствии именовалось не-делыциками (доводчиками или приставами), вместе со своими подручными -метельниками (мечниками) и отроками).
С середины X в., в связи с ликвидацией автономии союзов племенных княжеств, начинает складываться централизованный и разветвленный аппарат управления, состоящий в основном из представителей княжеской, вотчинной знати, то есть выходцев из дружины. И, несмотря на то, что в Новгороде и Пскове основные управленческие должности не всегда формировались представителями дружины, в целом можно сказать, что для всей ранне феодальной Руси характерно совпадение аппарата управления с дружинной знатью.
Князья осуществляли полицейские функции опосредованно, главным образом при помощи княжеского войска - дружины, среди которой они были первыми среди равных. Князя сопровождала дружина, которая представляла собой вооруженный отряд, помогающий в осуществлении как военных, так и полицейских функций (охрана личной безопасности князя, наведение и поддержание внутреннего порядка и др.). Слово дружина является общеславянским, образованным от слова «друг», первоначальное значение которого -спутник, товарищ на войне1. В узком специальном смысле под дружиной принято понимать отряд воинов — соратников или ближайшее окружение князя, боярина в военное и мирное время2. По мнению В. И. Сергеевича, термин «дружина» мог иметь широкое, более узкое и еще более узкое значение. Соответственно, в первом значении - это народное ополчение, во втором -это служилые люди князя и в третьем - это отдельные разряды служилых людей . Как и многие ученые, В. И. Сергеевич наиболее часто употреблял слово «дружина» именно как служилых людей князя.
Формирование первой дружины рассматривается многими историками неоднозначно, но все мнения, по сути, можно свести к двум основным направлениям. Большинство придерживается первого направления, по которому дружина пришла на Русь с первыми варяжскими князьями, а уже после ее состав стал пополняться славянами4. Сторонники же торого направления напротив, считали, что формирование первой дружины осуществлялось из населения, проживающего на территории Руси . Мы же, в свою очередь, полностью разделяем мнение историков первого направления.
Исторической науке в настоящее время точно не известно по каким основаниям и принципам принимались на службу дружинники, но можно с уверенностью сказать, что главным в отборе кандидатов было не только принадлежность к воинской знати, но и храбрость, заслуги в военном деле, личная преданность князю. По мнению С. В. Юшкова, основной контингент дружины формировался из родовой знати, но входили в нее и люди, отли-чавшиеся личной доблестью, и иноэтничные элементы . Лица других классов, поступая сначала на низший разряд дружинников, достигали затем, за свои заслуги, звания княжа мужа или боярина . Очень часто-среди боярства (высших дружинников) были люди низкого происхождения, что еще раз доказывает существование в Древнерусском государстве принципа «личных заслуг» не только при отборе на службу, но и при назначении на вышестоящую должность
Поступление на службу в органы внутренних дел в советский период развития России
Уничтожение царской полиции поставило перед властью вопрос об организации нового аппарата охраны общественного порядка, комплектование которого должно осуществляться по новым принципам. В работах В. И. Ле нина было указание на то, что лица, принимаемые на работу в государственные органы, должны быть добросовестными, знающими дело и обязательно обладающими администраторскими способностями. Кроме того, к лицам, поступающим на службу в правоохранительные органы, должны предъявляться дополнительные требования. Так, например, для борьбы с различного вида преступлениями он требовал «исключительно партийных, опытных, абсолютно надежных и беспристрастных»1 людей.
С февраля по октябрь 1917 г. стали воплощаться в жизнь идеи В. И. Ленина о пролетарской милиции, разработанные им в Швейцарии в конце марта -начале апреля 1917 г. в своих «Письмах издалека». Вот что говорил В. И. Ленин о пролетарской милиции: «Пролетарская милиция должна быть всенародной, руководимая пролетариатом, организацией поголовно всего населения. Привлекать в нее на началах общественной службы население обоє-го пола в возрасте от 15 до 65 лет...» . Также в работах В. И. Ленин подчеркивал, что «всенародная милиция ... значит управление самим народом»3. Известно, что разработка идеи организации вооруженных сил рабочего класса была начата К. Марксом и Ф. Энгельсом. Изучая историю средневековой Европы, США и Великой французской буржуазной революции они пришли к выводу, что милиционная армия дешевле, лучше обучена и вооружена, чем наемная профессиональная армия4. Правда, чуть позже, указывая недостатки милиционной армии, Ф. Энгельс писал, что она годится только для внутренней службьіі а для защиты государства от внешних врагов нужна регулярная армия5.
Временным правительством декларировалась замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления - по образцу муниципальной полиции западноевропейских стран. Так, полномочия полиции стали возлагаться на рабочих и крестьян, как формы всеобщего вооружения народа, которые, в соответствии с новой политикой, должны были самостоятельно вести охрану местности, порядка на территориях заводских районов. При организации охраны Петрограда в ноябре 1917 г. дружины, на которые возлагалось обеспечение революционного порядка в городе, формировались из рабочих фабрик, заводов и солдат воинских частей. А в г. Перми, например, функции милиции активно осуществлялись студентами и учащимися. Так, «около городской пекарни за порядком наблюдали гимназисты и весьма успешно, не было обычной тесноты и давки»1. Несмотря на то, что, согласно идеям о пролетарской милиции, она должна была состоять на 95 % из рабочих и крестьян, основной ее костяк составляли перекрасившиеся старые полицейские сотрудники.
Например, «формирование пермской милиции производилось из числа лиц, выразивших добровольное согласие и отвечающих следующим требованиям: возраст от 25 до 55 лет, грамотность, наличие рекомендаций учреждений или известных комитету лиц. Оклад жалования чинам милиции был назначен от 50 до 100 руб. в месяц в зависимости от должности, что составляло меньшую сумму, чем у чинов полиции»
Поступление на службу в органы внутренних дел Российской Федерации как начальный элемент прохождения государственной правоохрани тельной службы
Прохождение государственной службы в ОВД РФ представляет собой динамический процесс, состоящий из нескольких самостоятельных административных производств. Первый и обязательный элемент прохождения государственной службы, без которой она не может начаться — это поступление на службу. Есть одно латинское выражение «Dimidium facti, qui coepit, habet», которое переводится так: «тот сделал полдела, кто уже начал». Оно вполне может быть применимо и к вопросам государственной службы. Однако так будет только в том случае, если кандидату на службу в ОВД удастся пройти тщательный отбор. Без соблюдения нормативных требований, предъявляемых к данному этапу, невозможно будет обеспечить в дальнейшем эффективность службы и высокий уровень ее организации.
В настоящее время в нормативно-правовой и учебно-научной литературе практически нет определений таких категорий, как: «государственная служба в ОВД РФ», «органы внутренних дел», «поступление на государственную службу в ОВД РФ».
Термин «служба» в литературе и практической деятельности определяется в нескольких основных значениях: «вид социальной деятельности людей»2 и «один из видов платной общественно полезной деятельности»3. Также под «службой» понимается и ведомственное подразделение, и самостоя тельный орган исполнительной власти или «постройки для хозяйственных надобностей» , или «то же, что богослужение» и другие.
Представляется, что государственная служба в ОВД РФ как разновидность правоохранительной службы РФ - это профессиональная служебная деятельность граждан РФ на должностях правоохранительной службы в ОВД РФ.
Органы внутренних дел - категория широко распространенная как в нормативных правовых актах, так и в практической деятельности правоохранительных органов. Вместе с тем, в российском законодательстве не выработано ее легальное определение.
Проблема в том, что органы внутренних дел относятся к правоохранительным органам, соответственно сложно разграничить их административно-правовой и уголовно-процессуальный статус. Органы внутренних дел РФ представляют собой систему государственных органов исполнительной власти. Ключевым здесь будет понятие «внутренние дела», но оно может настолько широко пониматься, что позволит отнести к органам, занятым в данной сфере, большинство федеральных органов исполнительной власти. Так, в общем смысле, «внутренние дела - это обобщенное наименование всех вопросов внутренней жизни страны, решаемых государством»4. В узком же смысле данная категория представляет собой наименование специальной группы вопросов, связанных с охраной общественного порядка, защитой прав и свобод граждан, обеспечением законности, работой милиции, организацией отбытия уголовных наказаний и других5. С момента зарождения в 1802 г. Министерство внутренних дел действительно, помимо руководства полицией, осуществляло многие другие внутренние функции государства. И в советское время ОВД выполняли множество несвойственных полиции обязанностей.
Поэтому, в широком смысле, понятие «органы внутренних дел» может иметь следующее значение - это система органов исполнительной власти, осуществляющих внутренние задачи и функции государства.
Однако в настоящее время понятие органов внутренних дел имеет более узкое значение и, несмотря на то, что законодательно оно не определено, в него включают те органы, на которых распространяется действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации1 (далее - Положение о службе), за исключением учреждений и органов, выведенных из системы МВД России (Государственная противопожарная служба МЧС России, учреждения и органы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ и другие) .
Во многих странах ближнего зарубежья существуют законодательные определения органов внутренних дел. Например, в ст. 1 Закона Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан»3 органы внутренних дел «являются специальными государственными органами, осуществляющими в соответствии с законодательством Республики Казахстан дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность, а также исполнительные и распорядительные функции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, предупреждению и пресечению преступных и иных противоправных посягательств на права и свободы человека и гражданина, интересы общества и государства».
Совершенствование деятельности по выявлению и изучению кандидатов на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации
В настоящее время кадровые проблемы в ОВД России зачастую пытаются решить путем увольнения отдельных сотрудников или ужесточением требований к принимаемым на службу гражданам. Несмотря на то, что некоторые из этих мер, конечно, являются необходимыми, совершенствование работы по отбору граждан на государственную службу в ОВД России должно начинаться, прежде всего, с улучшения деятельности по выявлению и поиску достойных кандидатов. Примечательно, что на практике, как правило, деятельность по отбору граждан на государственную службу в ОВД России активизируется в результате двух негативных факторов: - увеличение правонарушений среди сотрудников ОВД, в том числе имеющих резонансный характер1; - отток, выбытие кадров ОВД, в результате чего резко повышается служебная нагрузка на других сотрудников.
Однако эта деятельность должна осуществляться постоянно и начинаться заранее, что будет залогом качества деятельности по отбору кандидатов на службу в ОВД России. В конечном счете, это должно и будет способствовать предупреждению негативных факторов на государственной службе в ОВД России.
Конечно, в настоящее время стратегия поиска кандидатов зависит от имиджа ОВД (милиции) в российском обществе, планов комплектования кадрового состава, особенностей региона, субъективного отношения конкретных начальников ОВД.
Например, при отборе кадров в полицию США большое внимание уделяется созданию высокого имиджа полиции в обществе, привлечению на полицейскую службу лиц, осознанно и на хорошей информированности сделавших свой выбор1.
Деятельность по выявлению граждан, способных служить в ОВД России, не должна идти в разрез с работой по выявлению кандидатов в образовательные учреждения МВД России. Во-первых, наилучший способ отобрать достойных кандидатов для службы в ОВД - это заранее их подготовить. Такая подготовка должна осуществляться преимущественно в образовательных учреждениях МВД России. Во-вторых, содержание деятельности по выявлению и поиску кандидатов и на службу, и на учебу в системе МВД России носит тождественный xapaKTepj взаимообуславливает и взаимодополняет друг друга. В-третьих, эта деятельность может осуществляться одними и теми же субъектами.
Первое направление совершенствования деятельности по выявлению и поиску кандидатов на службу (учебу) в ОВД РФ - это объективное информирование населения о деятельности ОВД и образовательных учреждений МВД России по приему граждан, об основных требованиях, предъявляемых к претендентам, правовых и социальных гарантиях и т. д. Такая информированность достигается путем обеспечения прав на доступ к информации о деятельности МВД России, в том числе в рамках данного направления. В настоящее время информированность граждан, в целом о деятельности государственных органов, находится еще на недостаточном уровне, вместе с тем, это один из ключевых вопросов демократии. Однако, что касается МВД Рос сии, то это ведомство в 2007 г. было признано «самым доступным и открытым для общественности федеральным государственным органом, оперативно, качественно и достоверно информирующим граждан о своей деятельности»1. Так, группой независимых экспертов проведен опрос тридцати восьми ведущих российских и зарубежных СМИ, по результатам которого МВД России признано одним из самых открытых органов государственной власти для диалога и сотрудничества с обществом2. Доступность МВД России в информационном плане, к сожалению, имеет в настоящее время и негативный характер, поскольку некоторыми СМИ выявляются и обсуждаются сведения только негативного характера , что не способствует повышению имиджа ОВД (милиции) и привлечению высококлассных специалистов.
Одним из направлений административной реформы в России стало обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти, прежде всего, путем доступности информации о них. Достижение этой цели, применительно к ОВД, должно способствовать повышению эффективности деятельности всей системы МВД России. Кроме того, получение информации об условиях поступления на государственную службу в ОВД России и на учебу в образовательные учреждения МВД России - это одна из форм участия граждан в деятельности ОВД.
