Содержание к диссертации
Введение 3-12
ГЛАВА I МЕСТО И РОЛЬ ШТАБОВ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ 13
§ 1. Становление, развитие и совершенствование функции штабной организации в органах внутренних дел 13-33
§ 2. Основные функции управления, содержание и их классификация.34-84
§ 3. Штабная работа как одна из функций управления органами внутренних дел 84-119
Глава II ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ШТАБОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ 120
§ 1. Основные направления деятельности штабов органов внутренних дел 120-137
§ 2. Организационно-правовые проблемы и пути совершенствования штабной работы органов внутренних дел 137-179
Заключение 180-182
Список литературы 183-221
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Состояние правопорядка в России свидетельствует о том, что правоохранительным органам, в первую очередь органам внутренних дел, до настоящего времени не удалось найти адекватные средства противодействия преступности, обеспечить надежную защиту личности, общества, государства от противоправных посягательств.
Подобное положение, помимо объективных причин, обусловленных переходным периодом современного этапа развития России, во многом связано с тем, что система МВД, располагая наибольшими среди иных правоохранительных органов возможностями по противодействию преступности, до настоящего времени использует их неэффективно. В большинстве случаев принимаемые на уровне МВД России, МВД, УВД, ГРОВД меры по реагированию на изменение оперативной обстановки отстают от объективных реалий, а поэтому теряют свою остроту и действенность. Это свидетельствует о неудовлетворительной работе штабов в органах внутренних дел различного иерархического уровня, просчетах в подготовке и реализации управленческих решений, ослаблении контроля за ходом их исполнения.
Снижение качества, надежности и оперативности управления органами внутренних дел обусловлено многими причинами, в т. ч. низким уровнем материально-технического оснащения большинства подразделений, особенно районного звена, недостатком высококвалифицированных специалистов-управленцев, недооценкой четкой организации штабной работы.
Эта работа пронизывает все функции управления органов внутренних дел, предваряя подготовку управленческих решений, обеспечивая контроль и проверку их фактического исполнения, оценку эффективности работы служб и подразделений. Вместе с тем в практической управленческой деятельности органов внутренних дел штабная работа остается одним из самых узких мест.
Подготовленная по трафарету оценка оперативной обстановки, базирующаяся на неумело обработанной уголовной статистике по принципу «больше-меньше», - вот, пожалуй, основной аналитический «выход» многих штабных аппаратов, за которым скрывается формализм, неумение сопоставлять факты объективной реальности, делать прогностические выводы.
Степень разработанности темы. Вопросы организации и содержания процессов управления в органах внутренних дел в целом и работы штабов в частности не относятся к числу проблем, обойденных вниманием ведомственной науки. Первые публикации по использованию статистических методов для оценки работы милиции начали появляться уже в 20-е годы, и на сегодняшний день их библиография в виде диссертационных исследований и монографий, статей в журналах и различных сборниках насчитывает сотни наименований1.
Особенно плодотворными для развития теории управления в сфере охраны правопорядка были 70-80-е годы, когда появилась целая серия фундаментальных исследований, посвященных предмету и методу этой теории, содержанию штабной функции и штабной организации в органах внутренних дел. В числе ученых, трудами которых была заложена основа теории управления в сфере охраны правопорядка, управления органами внутренних дел, следует прежде всего назвать имена Г. Г. Зуйкова, Г. А. Туманова, В. 3. Веселого, С. Е. Вицина, В. Д. Малкова, А. П. Ипакяна, Л. М. Колодкина, А. П. Коренева. Тогда же появились и обобщающие работы, посвященные проблемам организации процессов управления в органах внутренних дел, штабной культуре, подготовке управленческих решений. Эта проблематика была отражена в диссертационных исследованиях, монографиях и статьях, подготовленных такими учеными, как Ю. Е. Аврутин, Ю. Д. Блувштейн, В. Г.
1 Воскресенский, Н. Н. Иванов, К. Е. Игошев, В. И. Казанцев, В. Г. Костыря, М. А. Рогов, А. Н. Роша и рядом других. В конце 80-х годов интерес ученых к проблематике процессов управления, штабной работы в органах внутренних дел заметно снизился, что в определенной мере явилось следствием политики тогдашнего руководства МВД СССР на свертывание научно-исследовательской работы, снижение роли штабов как органов межотраслевого управления. Лишь в 90-х годах положение начало медленно изменяться к лучшему. Защищен ряд диссертаций по управленческой проблематике", в 1990 г. под редакцией проф. В. Д. Малкова издан учебник «Теория управления в сфере правоохранительной деятельности», в 1993 г. под редакцией профессоров В. А. Минаева и А. П. Полежаева издано учебное пособие «Основы математического моделирования в деятельности органов внутренних дел», в учебнике «Административное право России», подготовленном А. П. Кореневым и изданном в 1997 г., значительное место отведено вопросам правовой регламентации управления органами внутренних дел, планирования, организации аналитической работы, контроля и проверки исполнения. В 1998 г. издана фундаментальная монография Ю. Е. Аврутина «Эффективность деятельности органов внутренних дел (опыт системного исследования)», в которой широко освещены вопросы правовой регламентации, организации и методики аналитической работы в органах внутренних дел.
Высоко оценивая вклад названных и других ученых и практических работников в освещение проблем штабной работы, следует признать, что каждый этап исторического развития страны ставит перед исследователем новые задачи, требующие осмысления. Не менее важно и то, что в указанных рабо
тах не было широкого ретроспективного обобщения практики становления и развития штабных аппаратов, административно-правового осмысления организационно-правовой сущности процессов управления, фрагментарно освещены вопросы информационного обеспечения штабной работы, возможности моделирования процессов аналитической обработки информации для подготовки управленческих решений.
В этих условиях обращение к богатому опыту штабов органов внутренних дел по организации штабной работы, его критическое осмысление с позиций сегодняшнего дня, подготовка практических рекомендаций по совершенствованию организационно-правовых форм работы, использованию современных информационных технологий является актуальной теоретической и практической задачей.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы исследования, предопределили его цели, задачи, объект и предмет.
Цели и задачи исследования. Целью работы является комплексное, с учетом ретроспективы и перспективы, исследование организационно-правовых форм и содержательных методов штабной работы в органах внутренних дел и подготовка на этой основе предложений, направленных на совершенствование нормативно-правового регулирования и методического обеспечения этого вида служебной деятельности на основе внедрения современных технологий.
В соответствии с этой целью диссертантом решались следующие задачи:
- раскрыть роль и место штабной работы в системе функций аппаратов управления органами внутренних дел;
- исследовать сущность процессов управления;
- провести анализ современного состояния нормативно-правового регулирования работы штабов в органах внутренних дел и ее обеспечения;
- изучить, обобщить и критически осмыслить опыт становления и развития организационно-правовых форм штабной работы в органах внутренних дел;
- раскрыть содержание штабной работы в системе функционирования органов внутренних дел как объекта аналитической, координационной и контролирующей работы штабов;
- сформулировать основные организационно-правовые и методические проблемы теории и практики штабной работы в органах внутренних дел и предложить перспективные направления их решения.
Объектом исследования являются управленческие отношения, возникающие в ходе организации и осуществления процессов управления в органах внутренних дел.
Предметом исследования является практика организации и осуществления штабной работы в органах внутренних дел различного иерархического уровня.
Методологическую основу исследования образует система принятых в юридической науке принципов познания социальной реальности и социально-правовых институтов в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, истории и современности.
С учетом содержания работы соискателем предпринята попытка интеграции методов различного операционального статуса, которые могут быть использованы при анализе качественных и количественных характеристик социально-правовых явлений: системный и конкретно-исторический, сравнительно-правовой и статистический. В работе использован ряд методик математического моделирования, экстраполяции, типологизации объектов и их ранжирования. При обработке данных об оперативной обстановке, кроме того, использовались методы корреляционного и факторного анализа.
Теоретической основой диссертации являются труды отечественных философов и правоведов, специализирующихся на исследовании проблем социального и государственного управления, в том числе управления в сфере правоохранительной деятельности: Ю. Е. Аврутина, Г. К. Артамоновой, Г. В. Атаманчука, В. Г. Афанасьева, Д. Н. Бахраха, Л. Ш. Берекашвили, В. 3. Веселого, А. П. Герасимова, А. П. Ипакяна, В. П. Казимирчука, Ю. М. Козлова, Л. М. Колодкина, А. П. Коренева, В. А. Минаева, Г. А. Туманова. При формулировании отдельных положений диссертант опирался на общетеоретические положения, содержащиеся в трудах современных российских правоведов С. С. Алексеева, Л. И. Антоновой, В. М. Баранова, П. П. Баранова, И. А. Возгрина, Ю. И. Гревцова, Д. А. Керимова, В. П. Сальникова, Ю. П. Соловья, В. Д. Сорокина, Л. И, Спиридонова, С. В. Степашина; криминологов Ю. Д. Блувштейна, С. Е. Вицина, Я. И. Гилинского, Д. В. Ривмана, Г. М. Миньковского, К. Т. Ростова.
Эмпирическая база исследования включает в себя обобщение историографических источников, нормативных актов и научных публикаций о развитии штабной службы органов внутренних дел в период с 1918 г. по настоящее время; изучение архивных документов и материалов о становлении и развитии организационно-правовых форм информационно-аналитической работы в ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области в период 1975-1983 гг.; статистические данные о состоянии преступности на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области и основных показателях оперативно-служебной деятельности ГУВД в 1994-1999 гг.
Научная новизна диссертации определяется тем, что она является одной из первых попыток комплексного ретроспективного анализа практики становления и развития организационно-правового и методического обеспечения штабной работы органов внутренних дел, согласованного с перспективами ее совершенствования в современных условиях. Новизной отличается и избранный соискателем концептуальный подход, в основе которого лежит
попытка интегрировать возможности организационно-правовых и математи ко-статистических методов совершенствования штабной работы.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
Функции управления, выступая как всеобщие, типичные способы взаимодействия между субъектами и объектами управления, представляют собой относительно самостоятельные специализированные виды административной деятельности.
Пространственно-временной формой проявления функций управления является управленческий цикл, представляющий собой повторяющуюся совокупность последовательно осуществляемых операций, по мере и в ходе реализации которых субъект управления достигает желаемых результатов-целей.
• Ведущей содержательной особенностью управленческого цикла является то, что все его стадии непосредственно связаны со сбором, систематизацией, анализом и контролем информации. Процессы оперирования определенными данными и информацией позволяют выделить специфический вид управленческой деятельности - штабную работу: нормативно оформленная, организационно и штатно обеспеченная деятельность соответствующих структурных подразделений системы МВД, специально занимающихся сбором, обработкой, систематизацией, анализом и оценкой командной и осведомительной информации, необходимой для осуществления процессов управления органами внутренних дел.
Объектом аналитической работы является оперативная обстановка, представляющая собой совокупность значимых для функционирования системы МВД общественных реалий, характеризующих политико-правовые, экономические, техногенные, социокультурные, этнопсихологические и криминологические условия, в которых разворачивается деятельность конкретного органа внутренних дел.
Сложность содержательных характеристик и многообразие сре-довых факторов, детерминирующих функционирование органов внутренних дел, предъявляют особые требования к организации штабной работы в современных условиях. Необходима четкая нормативная дифференциация целей, задач и объема штабной работы на различных иерархических уровнях системы МВД, предполагающая, с одной стороны, упрощение и прагматиза-цию штабной работы на уровне горрайорганов, с другой стороны, - ее содержательное и методическое совершенствование на уровне МВД-УВД, которым необходимо значительно расширить сервисное информационно-аналитическое обслуживание служб аппарата и горрайорганов внутренних дел; взять на себя в полном объеме сбор, обобщение, анализ и распределение социальной информации, характеризующей политические, экономические, демографические особенности региона и входящих в него территориально-административных образований, а также проведение исследований актуальных проблем обеспечения правопорядка в регионе, общественного мнения населения о работе милиции.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что оно обращено к актуальной проблеме, не получившей до последнего времени всестороннего освещения в научной литературе. В диссертации раскрыта роль и определено место штабной работы в системе функций государственного управления; исследованы особенности содержания управленческого цикла, его информационная сущность, нормативно-правовая регламентация в органах внутренних дел; разработана хронологическая типология основных этапов становления и развития штабной службы в системе МВД; изучен, обобщен и критически осмыслен опыт становления и развития организационно-правовых форм штабной работы в органах внутренних дел.
Теоретическая значимость исследования определяется и тем, что в нем предложены нетрадиционные подходы к пониманию содержания, структуры и основных направлений анализа средовых факторов функционирования ор ганов внутренних дел, в определенной мере дополняющие и развивающие отдельные положения теории управления в сфере правоохранительной деятельности; сформулированы основные организационно-правовые и методические проблемы теории и практики работы штабов в органах внутренних дел и предложены перспективные направления их решения.
Практическая значимость исследования заключается в том, что соискателем сформулированы конкретные предложения по совершенствованию организационно-правовых форм работы штабов в деятельности МВД-УВД. Содержащиеся в работе соответствующие выводы, рекомендации, описание алгоритмов моделирования могут быть использованы в практической деятельности органов внутренних дел при подготовке оценок оперативной обстановки, проектов управленческих решений, ориентированных на оптимизацию расстановки сил и средств, оценку результативности выполнения ими оперативно-служебных задач.
Результаты исследования могут использоваться в учебном процессе вузов системы МВД при чтении курсов «Организация управления органами внутренних дел», «Административная деятельность органов внутренних дел».
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы, рекомендации исследования содержатся в опубликованных автором работах. Результаты исследования обсуждались и были одобрены на заседаниях кафедр административного права, управления в органах внутренних дел, административной деятельности Санкт-Петербургского университета МВД России и используются в учебном процессе. Отдельные результаты исследования апробированы в выступлениях соискателя на различных научных и научно-практических конференциях, в частности, на межвузовской научно-практической конференции «Проблемы борьбы с преступностью на современном этапе» (Санкт-Петербург, 15-16 мая 1996 г.), межвузовском семинаре «Информационная безопасность» (Санкт-Петербург, 16 мая 1996 г.), меж дународной научно-практической конференции «Новые информационные технологии в практике работы правоохранительных органов» (Санкт-Петербург, 20 ноября 1998 г.), всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы безопасности информационного пространства» (Санкт-Петербург, 5-8 октября 1999 г.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка литературы.
