Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальная защита сотрудников органов внутренних дел как объект административно-правового регулирования 16 — 86
1.1. Правовой статус сотрудника органов внутренних дел 16-47
1.2. Понятие и сущность социальной защиты сотрудников органов внутренних дел 48-65
1.3. Система субъектов обеспечения социальной защиты сотрудников органов внутренних дел 66-86
Глава 2. Механизм административно-правового регулирования социальной защиты сотрудников органов внутренних дел 87-174
2.1. Нормативная основа социальной защиты сотрудников органов внутренних дел 87-108
2.2. Административно-правовые средства обеспечения социальной защиты сотрудников органов внутренних дел ... 109 -146
2.3. Организационные меры обеспечения социальной защиты сотрудников органов внутренних дел 147-174
Заключение 175-179
Библиографический список литературы 180-200
Приложения 201-217
- Правовой статус сотрудника органов внутренних дел
- Понятие и сущность социальной защиты сотрудников органов внутренних дел
- Нормативная основа социальной защиты сотрудников органов внутренних дел
- Административно-правовые средства обеспечения социальной защиты сотрудников органов внутренних дел
Введение к работе
См.: Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за
необходимости особой защиты государством сотрудников органов внутренних дел.
В составе правоохранительных органов именно органы внутренних дел несут наибольшую нагрузку в борьбе с преступностью, охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности. Вызывает тревогу рост количества противоправных деяний, совершаемых в отношении сотрудников, фактов сопротивления им. В этой ситуации значительно усложняется правоохранительная деятельность органов внутренних дел, возрастают требования к организации службы, к сотрудникам, ведущим борьбу с негативными явлениями. На кадры ложится огромная физическая и моральная нагрузка, личный состав вынужден нести службу в условиях усиленного режима. Задачи, решаемые сотрудниками органов внутренних дел в мирное время сопряжены с риском для жизни и здоровья. Специфика деятельности сотрудников органов внутренних дел заключается в том, что, обладая широким кругом полномочий в области обеспечения прав и свобод граждан от преступных и иных посягательств, сотрудники этих органов нередко сами остаются незащищенными. Кроме того, служба в органах внутренних дел налагает ряд существенных ограничений на правовой статус сотрудников. Особенно важно отметить, что в условиях рыночной экономики сотрудник органов внутренних дел не имеет права заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью по извлечению доходов, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности.
Анализ кадровой ситуации в органах внутренних дел свидетельствует о высокой текучести кадров: доля сотрудников, проходящих службу в органах внутренних дел менее трех лет, составила в 2005 году 26%, Наиболее серьезная обстановка сложилась в основных службах: в уголовном розыске сотрудники, проходящие службу менее трех лет, составляют 49,3%, в
2000 - 2005 гг. — М.: ДКО МВД России. 2006.
следственных аппаратах - 44,1%, в службе участковых инспекторов -52,7%, в подразделениях БЭП - 50,9%'. Отток . наиболее квалифицированных кадров приводит к ощутимому размыванию профессионального кадрового ядра, ухудшению морально-психологического состояния кадров, снижению престижа службы в органах внутренних дел и боеготовности в целом.
Такое положение можно объяснить многими причинами, в частности, недостаточной социальной защитой личного состава, крайне неэффективной практикой реализации социальных гарантий, которая, в свою очередь, обусловлена отсутствием четкого механизма защиты данной категории граждан и несовершенством законодательства, закреяляющего гарантии социальной защиты сотрудников органов внутренних дел.
О низком уровне социальной защиты свидетельствуют и данные социологического опроса сотрудников, проведенного автором. Из 490 респондентов 67% сотрудников оценили реальное состояние своей социальной защиты как неудовлетворительное, 26% — как удовлетворительное и лишь 7% респондентов высоко оценили состояние своей социальной защиты.
С огромным сожалением следует констатировать, что право сотрудников органов внутренних дел на обеспечение жильем практически не реализуется. В целом по стране на учете в качестве нуждающихся в получении жилья состоят более 20 тысяч сотрудников органов внутренних дел, из них более 10 тысяч сотрудников, имеющих безусловное преимущественное право на получение жилья, - это участковые уполномоченные милиции, инвалиды и участники боевых действий в регионах Северного Кавказа, заслуженные работники МВД России. В среднем по России не удовлетворены своими жилищными условиями 84% сотрудников, при этом не удовлетворены полностью - 58%, удовлетворены частично - 26%. Данная ситуация объясняется обстоятельствами не только правового, но, в первую
1 См.: Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2005 год — М.: ДКО МВДРФ. 2006. С. 45.
6 очередь, - экономического характера,
В связи с этим приоритетной задачей в настоящее время является совершенствование социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел, как составной части социальной защиты личности в Российской Федерации. В результате выше перечисленных обстоятельств комплексное исследование социальной защиты сотрудников органов внутренних дел представляется актуальным.
Одобренная Президентом России «Концепция совершенствования профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел РФ на 2004 - 2010 года», утвержденная приказом МВД РФ от 06.11.2003 года № 829, главной целью ставит дальнейшее совершенствование системы МВД позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общественных и государственных интересов от преступных посягательств. Достичь этой цели можно только коренным улучшением организации службы в органах внутренних дел, созданием высокопрофессионального кадрового корпуса, способного в полном объеме решать весь комплекс задач по охране правопорядка и борьбы с преступностью. От уровня профессионализма и компетентности, правовой культуры и служебной этики, честности и порядочности сотрудников, их готовности и способности стоять на страже закона во многом зависит не только престиж и авторитет службы в органах внутренних дел, но и ее эффективность.
Нуждается в обновлении и совершенствовании нормативно-правовая база, регламентирующая службу в органах внутренних дел. Но наряду с принятием норм права требуется создание эффективного механизма осуществления предусмотренных законом гарантий социальной защиты сотрудников. Создание такого механизма проходит сложно: сказываются неполнота и слабая систематизированность правовой базы, регулирующей вопросы социальной защиты, недостаточная материальная и финансовая обеспеченность и др.
Актуальность изложенных вопросов, представляющих научный и прак-
практический интерес, а также недостаточная степень их разработанности в научной литературе и предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Проблемы социальной защиты всегда интересовали ученых-правоведов. В 20-30-е годы прошлого века теоретической их разработкой в нашей стране занимались такие ученые, как Н.А. Вигдорчик, В.Л. Дурденевский, Л.В. Забелин, З.Р. Теттер-берн и другие. Показательна их трактовка данных проблем, акцент в значительной мере делался на общественную значимость социальной защиты. Так, например, В.Л. Дурденевский считал, что социальное обеспечение это, во-первых, важнейшая функция государства и его органов. А, во-вторых, эта деятельность призвана обеспечить устранение социальных опасностей, угрожающих жизни и уровню существования различных слоев населения путем предоставления им материальной или социальной помощи1.
В 1947 году создается Международное общество социальной защиты. В 1958 году в Стокгольме и в 1960 году в Белграде были проведены специальные Международные конгрессы социальной защиты.
Существенный вклад в развитие проблемы социальной защиты внесли российские ученые в постперестроечный период. В девяностые годы XX века выходит целый ряд работ, раскрывающих те или иные проблемы социальной защиты. Наиболее полно и обстоятельно вопросы социальной защиты исследуются в трудах П.П. Глущенко, В.Н. Кудрявцева, Ю.А. Лу-кичева, Ю.И. Гривцова, А.В. Линовьева, В.П. Сальникова, Е.Б. Мачуль-ской, Н.С. Малеина, В.И. Власова и др.
Вопросы социальной защиты личности и социальной защиты сотрудников органов внутренних дел рассматривались в работах: Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Г.В. Мальцева, А.В. Стремоухова И.И. Веремеенко, И.Н. Зубова, В.Я. Кикотя, Л.М. Колодкина, Б.П. Конд-
1 Дурденевский В.Л. Теория социального обеспечения: Монография. -СПб, 1924. С.112.
рашова, А.П. Коренева, Р.У. Концелидзе, В.В. Корицкой, А.В. Коровнико-ва, СМ. Круппо, Ю.П. Соловья, В.Д. Малкова,А.А. Магомедова, ТА, Туманова, И.И. Шубиной, В.М. Шамарова, П.П. Сергуна, B.C. Чернявского, А.В. Стремоухова, С.Д. Порошука, В,И. Федорова, А.Х. Миндагулова, Г.М. Мякишева, С.Ф. Зыбина, О.М. Хатюшенко, В.В. Черникова и ряда других ученых. Проблемы обеспечения социальной защиты сотрудников органов внутренних дел рассмотрены в литературе в различных аспектах: историческом, правовом, социальном, социологическом, организационном.
Вместе с тем комплексных исследований проблем обеспечения данного института пока недостаточно, современной научной концепции социальной защиты сотрудников органов внутренних дел не создано. Подобное положение обусловлено рядом обстоятельств как объективного, так и субъективного характера. В связи с этим возникает необходимость дальнейшего углубления теоретических исследований, касающихся социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, учитывая при этом перспективы изменения административного законодательства. Исследование проблем обеспечения социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, как теоретиками, так и практиками в условиях реформирования российского государства и общества актуально как никогда ранее.
Исходя из этого, комплексное исследование социальной защиты сотрудников органов внутренних дел может способствовать закреплению кадрового ядра этих органов и повышению эффективности их деятельности.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с социальной защитой сотрудников органов внутренних дел, которые представляют собой сложное, комплексное явление, обладающее качественной определенностью, характерными признаками и специфическими чертами.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические, правовые и организационные проблемы социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, практика реализации этой деятельности.
Целью диссертации является комплексное исследование теоретических, правовых и организационных аспектов социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, разработка предложений по совершенствованию законодательства о социальной защите сотрудников органов внутренних дел и практики его применения.
Для достижения данной цели диссертантом были поставлены и решены следующие задачи:
исследовать правовое положение сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации и на основе анализа имеющихся научных исследований дать определение «правового статуса сотрудника органов внутренних дел»;
осуществить теоретический анализ категорий «социальная защита государственных служащих», «социальная защищенность государственных служащих», конкретизировать их применительно к сотрудникам органов внутренних дел и сформулировать определение «социальной защиты сотрудников органов внутренних дел», выявив и показав особенности социальной защиты сотрудников органов внутренних дел в современный период;
исследовать эффективность действующей системы субъектов, обеспечивающих социальную защиту сотрудников органов внутренних дел;
выявить особенности функционирования в системе органов внутренних дел элементов механизма административно-правового регулирования социальной защиты сотрудников;
выяснить, какими административно-правовыми средствами обеспечивается социальная защита сотрудников органов внутренних дел;
исследовать и проанализировать действенность организационных мер, посредством которых осуществляется социальная защита сотрудников органов внутренних дел;
разработать конкретные предложения по совершенствованию российского законодательства и нормативно-правовых актов МВД России в исследуемой области и рекомендации для реального обеспечения соци-
альной защиты сотрудников органов внутренних дел.
Методологическую основу исследования составляют положения общенаучного диалектического метода познания. Кроме того, были использованы частно-научные и специальные методы: сравнительно-правовой, логико-юридический, системно-структурный, формальнологический, а также контент-анализ документов.
Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных правоведов по проблемам социальной защиты личности, теории государства и права, истории правоохранительных органов, конституционного, административного права и иным научным дисциплинам, относящимся к теме исследования. Использование, помимо правовых наук, других отраслей знания позволило избежать узкоспециального подхода к изучаемым проблемам.
Нормативно-правовую базу диссертации составили Конституция Российской Федерации, законы и иные нормативные акты о социальной защите сотрудников органов внутренних дел, нормы международного права.
Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, опираются на данные, полученные автором в результате аналитического исследования материалов статистической отчетности, опубликованных в сборниках МВД России, ВНИИ МВД России, УВД Орловской области, на обобщение опыта работы с кадрами органов внутренних дел областей Центральной части России, а также личный опыт службы диссертанта в кадровых аппаратах органов внутренних дел.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили статистические и иные данные Департамента кадрового обеспечения МВД России, Главного информационно-аналитического центра МВД России, а также результаты практической работы кадровых аппаратов органов внутренних дел России, материалы анкетирования сотрудников органов внутренних дел, в котором приняло участие 490 респондентов из четырех регионов России.
11 Научная новизна диссертационного исследования определяется выбором темы, подходом к ее исследованию с учетом перспектив принятия Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», Диссертантом предпринята попытка комплексного исследования института социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, являющейся гарантией сохранения и наращивания профессионального кадрового ядра органов внутренних дел, и проблем реализации и обеспечения социальной защиты.
Это позволило автору сформулировать предложения по улучшению организации и повышению эффективности социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, а также выдвинуть предложения по совершенствованию законодательства, закрепляющего соответствующие гарантии социальной защиты.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Научная оценка социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел. Исследованием выявлены тенденции ее развития: масштабность нарушений прав сотрудников органов внутренних дел, неудовлетворительное их обеспечение жильем, денежным довольствием, медицинским обслуживанием и др.
.2. Авторская трактовка социальной защиты сотрудников органов внутренних дел. Во-первых, она рассматривается как составная часть реализации социальной политики Российской Федерации, призванной обеспечить один из основных принципов демократического правового государства - социальную справедливость. В содержательном плане социальная защита сотрудников органов внутренних дел представляет собой систему социальных гарантий конституционных прав и свобод, обеспечивающих удовлетворенность материальными и духовными потребностями в соответствии с тем правовым статусом, который они занимают в обществе. Во-вторых, социальная защита сотрудников органов внутренних дел рассмат-
ривается как совокупность правовых норм, определяющих виды социальных гарантий сотрудников органов внутренних дел, механизм их реализации. В данной совокупности правовых норм, образующих комплексный правовой институт, основное место занимают нормы административного права.
3. Социальная защищенность сотрудников органов внутренних дел -
это интегрированный показатель наличия объективно созданных институ
том социальной защиты условий для реализации в отношении конкретного
сотрудника гарантий соблюдения его прав, поддержания высокого уровня
жизни и престижности его службы в сочетании с компетентностью данно
го сотрудника по защите своих прав и личного достоинства.
Социальная защищенность сотрудников органов внутренних дел, конституционно и законодательно обеспечивая весь комплекс его прав и свобод, является результатом социальной защиты и определяется как достижение такого уровня благоденствия гражданина, который дает ему возможность для благоприятного индивидуального развития и выражается в устойчивом благополучии личности, обеспечивающем реализацию ее творческих возможностей.
Правовой статус сотрудника органов внутренних дел
Каждая социальная категория граждан - рабочий, крестьянин, пенсионер, служащий - имеет свой, строго определенный законодательством, правовой статус, основанный на едином для всех правовом статусе гражданина. Служащий в процессе своего труда воздействует на человека, точнее, на сознание человека и его поведение (лечит, учит, воспитываем администрирует и т.д.), поэтому процесс труда служащего регулируется не только профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы. Наличие правовых отношений в самом процессе труда служащего является характерной особенностью и обязательным элементом всей его трудовой деятельности. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в том числе правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит или которых обслуживает1.
Таким образом, статус любого служащего характеризуется тем, что он призван и должен служить человеку, обществу, государству, имея объектом своего трудового воздействия человека, его сознание, а в процессе своего труда вступает в правовые отношения, своими служебными действиями создает и вызывает юридические последствия для других лиц, с которыми он взаимодействует.
При этом необходимо отметить, что отношения служащего по поводу его труда (оплаты, предоставления отпуска, создание необходимых условий труда и т.д.) относятся к области трудовых отношений и регулируются нормами трудового права.
Служба в органах внутренних дел Российской Федерации, посредством прохождения которой граждане реализуют свое неотъемлемое право на труд, по смыслу части 1 статьи 37 и статьи 59 Конституции РФ во взаимной связи с пунктом 1 части «Б» статьи 72 и пунктами «Д», «Е» статьи 114 Конституции РФ, представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением безопасности государства, общественного порядка, законности, прав и свобод граждан, т.е. осуществляемой в публичных интересах. Поэтому, лица, несущие такую службу, выполняют конституционно значимые функции, чем обусловлен как их правовой статус, так и содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним.
Обязанности, возлагаемые на такую категорию лиц, предполагают необходимость выполнения ими поставленных задач в любых условиях, в том числе сопряженных со значительным риском для жизни и здоровья, а это в силу ст.ст. 1,2,7,37,41,45,59,71 Конституции РФ, влечет обязанность государства гарантировать им материальное обеспечение и компенсации в случае причинения вреда жизни или здоровью при прохождении службы.
Вместе с тем, общее снижение уровня жизни подавляющего большинства населения в условиях обогащения отдельных его групп, резкий рост преступности, коррумпированность, неверие граждан в возможность государственных органов надлежаще осуществлять свои функции, трудности с государственным финансированием и другие негативные факторы существенно влияют на уровень социальной защиты лиц, несущих службу в органах внутренних дел, и членов их семей, подрывают авторитет службы в органах внутренних дел.
Особый вид труда сотрудников ОВД не предполагает наличие у них возможности самостоятельно, например, осуществляя предпринимательскую деятельность, повысить свой уровень жизни, решить жилищные и другие социально-бытовые проблемы. Такое положение обусловлено ограничениями и запретами, связанными с прохождением государ ственной службы, напряженностью и интенсивностью их труда.
Поэтому создание государством благоприятных и безопасных условий служебной деятельности сотрудников, т.е. выполнение государством установленных Конституцией обязанностей, является одной из предпосылок эффективности их деятельности.
Службу в органах внутренних дел нельзя рассматривать как самостоятельную категорию, оторванную от общего развития государственной службы Российской Федерации. Ей присущи как общие характеристики государственной службы Российской Федерации, так и особенные, обусловленные специфическими задачами и функциями органов внутренних дел Российской Федерации.
На фоне принципиального реформирования государственной службы в России, важным этапом стало принятие Федерального закона от 27.05.2003г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1.
Примечательно, что в статье 7 названного закона правоохранительная служба рассматривается как вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина с присвоением таким гражданам специальных званий и классных чинов.
Формулирование, таким образом, понятия правоохранительной службы представляется достаточно определенным. Однако придание юридической силы названной статье зависит от принятия Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», который в настоящее время находится на рассмотрении в Государственной Думе.
Государственная служба в органах внутренних дел - это разновидность общественно-полезной деятельности гражданского общества и самостоятельный вид федеральной государственной службы Российской Федерации, она носит специальный публичный характер и функционирует в единой системе органов внутренних дел как системе органов исполнительной власти1.
Понятие и сущность социальной защиты сотрудников органов внутренних дел
Обобщающим понятием, отражающим деятельность государства, других общественных институтов по реализации социальных интересов и их гармонизации в обществе, практическое решение возникающих социальных проблем, на наш взгляд, является категория «социальная защита». Сегодня, когда в Российской Федерации начался процесс формирования концепции социальной защиты, адекватной современному состоянию российского общества, его традициям, да и мировой тенденции в этом вопросе, весьма важным представляется понимание содержания этой категории.
В юридической, научной литературе последних лет понятие «социальная защита» исследовалось некоторыми авторами, как в рамках общей теории права, так и представителями отраслевых правовых наук. При этом единого подхода к сущности и содержанию этого термина пока не выработано. Это обусловлено тем, что были предприняты многочисленные попытки сформулировать определение таких понятий, как «социально-правовая защита», «социально-правовая защищенность», анализируя которые, можно выделить признаки социальной защиты личности вообще и, в частности, сотрудников органов внутренних дел и на этой основе сформулировать предложения по совершенствованию законодательства о социальной защите сотрудников органов внутренних дел. В связи с этим перед рассмотрением понятия «социальная защита сотрудников органов внутренних дел» представляется необходимым, прежде всего, определить» что вкладывается в термин «социальная защита личности», поскольку между социальной защитой личности» социальной защитой государственного служащего и. социальной защитой сотрудников органов внутренних дел существует диалектическая взаимосвязь общего, особенного и единичного, а» как известно, основой методологического подхода к раскрытию любого понятия является раскрытие частного через общее.
Следует признать, что понятие «социальная защита личности» в современной научной литературе не нашло еще теоретико-методологической разработки, создающей основу для формирования принципов и оснований для выделения понятий, имеющих прикладное значение.
Выявление характерных черт понятия «социальная защита» в современный период затруднено тем, что содержание, которое вкладывается в это понятие, в юридической литературе понимается неоднозначно. Здесь наблюдается часто встречающаяся ситуация: когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от ряда факторов (контекста работы» особенностей авторского подхода к проблеме и т.д.). Вместе с тем в любой отрасли науки происходят по мере углубления и расширения знаний, уточнения понятий и определений, пересмотр устоявшейся терминологии.
В современной научной литературе, в существующих официальных документах разных стран и международных организаций в это понятие вкладывается разный смысл. В ряде случаев под социальной защитой понимается все то, что касается социальных условий жизни человека - здоровая окружающая среда, наличие работы, жилья, уровень материального благосостояния, система здравоохранения, образования и т.п. В общепринятом понимании социальная защита - это комплекс различных льгот и средств материального и иного стимулирования, связанного с привилегиями в бытовом, медицинском обеспечении, а также государственном страховании жизни, здоровья и имущества, пенсионного обеспечения и т.п.
Само понятие «социальная защита» впервые в официальном документе было применено в Конвенции Международной организации труда №102 «О минимальных нормах социального обеспечения», принятой в 1952 году (Россия присоединилась к этой Конвенции в 1995 году), В развитие этой проблемы в дальнейшем принимаются Конвенции «О равноправии в области социального обеспечения» (№118, 1962 г.), «О сохранении прав в области социального обеспечения» (№157,1982)1 и др. Конвенцией № 102 выделяются виды социальной защиты, это - медицинское обслуживание, пособия по безработице, пенсии по старости, пособия по производственному травматизму, пособия по беременности и родам, пособия по болезни, семейные пособия и др. Из перечисленного видно, что значительное число социальных проблем, социальных интересов людей, требующих общественной защиты, не вошло в данный перечень1.
В юридической энциклопедии под социальной защитой понимается комплексная система мер, применяемых для обеспечения свободной и надлежащей реализации субъективных прав, включая судебную защиту, законодательные, экономические, организационно-технические и другие средства и мероприятия, а также самозащиту гражданами своих прав2.
Следует различать два понятия: социальную защищенность и социальную защиту. Необходимость социальной защищенности вытекает из наличия общественной потребности иметь в государстве систему законов, компенсирующих социальное несовершенство организации производства материальных благ и их распределения. Следовательно, сущность социальной защищенности состоит в законодательном обеспечении экономических, политических, социальных и иных прав, свобод и интересов граждан.
Основой для нормативного понимания сущности социальной защиты личности является Конституция Российской Федерации, в статье 7 которой записано: «Российская Федерация -социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты».
Нормативная основа социальной защиты сотрудников органов внутренних дел
Общепризнанная значимость прав и свобод человека предполагает выдвижение их на первый план как в международной, так и во внутригосударственной политике, возведение их в ранг критерия всей законотворческой и правоприменительной деятельности, поскольку население все более сознает, что экономический рост только тогда имеет какую-либо ценность, когда он сопровождается соответствующими темпами развития социальной сферы, созданием надежных механизмов социальной защиты личности.
Исследование механизма социальной защиты возможно, на наш взгляд, при уяснении сущности и структуры механизма правового регулирования. Механизм правового регулирования (МПР), как определяет его С.С. Алексеев, это взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения . Есть и другие дефиниции механизма правового регулирования. Так, А,В, Малько рассматривает МПР «как систему правовых средств, направленных на преодоление препятствий, не позволяющих удовлетворить законные интересы субъектов права»2. В.В. Лазарев же главное значение данного механизма видит в том, что «через него осуществляется перевод содержания права в реальное правомерное поведение людей»3.
Надо сказать, что отдельные авторы, например, А,Ф, Черданцев, усматривают в МПР «взятые в единстве все правовые средства, с помощью которых осуществляется правовое регулирование» ,
При наличии определенного разночтения, редакционных различий в этих дефинициях, на наш взгляд, нет существенных противоречий. Их объединяет то, что все авторы признают, что МПР - это система правовых средств, предназначенных для обеспечения эффективного правового воздействия на общественные отношения с целью достижения правопорядка, позволяющая удовлетворить правомерные интересы субъектов правовых отношений.
Основными чертами механизма правового регулирования считаются; а) носит общегосударственный характер, ибо осуществляется в соответствии с предписаниями общеобязательных норм, поддерживаемых го-сударством; б) опирается на возможность обращения к государственному принуждению; в) воздействует на общественные отношения в определенных пределах (дозированное воздействие); г) направлен па упорядочение сложившихся общественных отношений и на содействие развитию и утверждению новых правовых отношений, отвечающих законным интересам общества и конкретного человека; д) осуществляется при помощи лишь ему присущей системы правовых средств, способов, методов2,
В качестве характерной составляющей можно здесь рассмотреть и структуру механизма правового регулирования, учитывая, что общепринятым является совместное рассмотрение элементов и стадий МПР.
В трактовке структуры механизма правового регулирования наметились различные, но не взаимоисключающие подходы. Например, С-С. Алексеев, рассматривая структуру МПР, отмечает, что «его содержание складывается из средств (инструментов) юридического воздействия, т.е. таких правовых явлений, которые «работают» в правовом опосредовании общественных отношении» . В соответствии со стадиями правового регулирования он выделяет три основных элемента МПР: а) юридические нормы; б) правоотношения; в) акты реализации субъективных прав и юридических обязанностей2. С.С. Алексеев отмечает также, что «к процессу правового регулирования на заключительной стадии (а в ряде случаев и при возникновении правоотношений) может присоединиться и особое звено -индивидуальные предписания (акты применения права)»3,выступающие в качестве факультативного элемента.
Другие авторы выделяют два элемента: а) нормы права, выражающие главные способы воздействия права - дозволения, запреты, обязыва-пия; б) способы реализации -результативную сторону механизма. В то же время ими отмечается, что между этими двумя элементами существуют промежуточные элементы - юридические факты, правоотношения4. А.В, Малько, к примеру, называет пять основных элементов механизма право вого регулирования: а) нормы права; б) юридический факт или юридический состав; в) правоотношение; г) акты реализации прав и обязанностей; д) охранительный правоприменительный акт (факультативный элемент)5.
Мы разделяем позицию RM. Конина, который считает, что «механизм административно-правового регулирования общественных отношений во всех четырех областях, составляющих предмет административного права (реализация исполнительной власти - государственное управление, внутриорганизационная деятельность, общегосударственная контрольная деятельность и административно-юстиционная деятельность государства), включает в себя следующие элементы: административно-правовые нормы; административно-правовые отношения и их защиту в случаях отклоняющегося поведения субъектов административно-правовых отношений, правовое сознание которых в силу различных причин и обстоятельств деформировано, извращено или вовсе отсутствует»1.
Административно-правовые средства обеспечения социальной защиты сотрудников органов внутренних дел
Осуществление права всегда было и всегда будет, пока оно есть в обществе, особым способом жизни юридической формы общественных отношений. «Осуществление права - способ его бытия, существования, действия, выполнения им своей главной социальной функции»1. Право ничто, если его положение не находит своей реализации в деятельности людей и их организации, в общественных отношениях.
Нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества. Как отмечал в своих трудах Ленин В.И., «издание декрета лишь начало дела? его надо провести в жизнь, фактически осуществить»2. Государству важно иметь разумное и демократическое законодательство, но оно принесёт мало пользы, если останется только записанным на бумаге. Недостаточно признать в Конституции всеобщие права граждан, необходимо, чтобы эти права граждане могли реализовать, реально пользуясь теми социальными благами, которые предусмотрены в законе, а потому обязаны находиться под защитой государства3.
Осуществление права зависит не только от совершенства самой юридической нормы, но и более всего от установки на ее соблюдение субъектов права- Поведение лица, его установки и ценностные ориентиры определяются, в первую очередь, социальными условиями жизни, обычными и привычными стандартами поведения, местом, которое занимает субъект в социальной структуре, его ролью в производстве и в потреблении социальных благ.
Наконец, в юридическом плане значение процесса осуществления права предопределяется тем, что без него не может быть правового регулирования общественных отношений, т.е. важнейшей функции права. Специфика правового регулирования состоит именно в том, что это такое воздействие на общественные отношения, которое связано с установлением юридических прав и обязанностей их участников, с использованием таких прав и выполнением этих обязанностей. Помимо осуществления права (объективного и субъективного), нет правового регулирования1- Общий смысл права, как регулятора общественных отношений, был раскрыт в работах Стучки П.2 И Братуся С.3
Впоследствии в монографиях Алексеева С.С и Горшнева В.М, проблеме правового регулирования был придан универсальный характер4.
Важнейшему социально-юридическому смыслу правовых отношений посвящены многочисленные труды Братуся C.M.t Горшнева В.М., Кечекьян С,Ф., Матузова Н.И., Мицкевич А.В., Пионтковского АЛ., Строго-вича М.С., Толстого ЮХ и некоторых других учёных5 Однако Алексеев С.С. писал, что субъектом общерегулятивного правоотношения является «всякий и каждый», что отношения и есть связь , В свою очередь Явич Л.С, считал это не точным, отмечая, что правовые отношения отличаются от правовых связей как степенью конкретизации субъектов и их прав (обязанностей), так и характером зависимости субъектов права1. По мнению же Агаркова ММ.» вопреки традиционным представлениям, «непосредственным содержанием правоотношений являются не права и обязанности субъектов, а их социальная деятельность, поведение»2.
Вместе с этим, развитая правовая система государства предполагает полное соответствие правовых отношений действующим правовым нормам законодательства.
Таким образом, «правоотношения - это разновидность общественных отношений, которые по своей форме выступают в качестве индивидуально определённой связи управомоченных и обязанных лиц, а по непосредственному содержанию оказываются взаимодействием этих лиц, pea лизующих свои субъективные права и выполняющих возложенные на них юридические обязанности» .
Административно-правовые отношения - это общественные отношения, урегулированные нормами административного права. Они возникают и изменяются в связи с применением административно-правовых норм. Норма административного права является предпосылкой и необходимым условием возникновения административно-правового отношения. Без административно-правовой нормы не может возникнуть административно-правовое отношение.
Под правоотношением по социальной защите сотрудников органов внутренних дел понимаются возникающие на основе юридических фактов отношения по материальному обеспечению и социальному обслуживанию данной категории граждан. В таких правоотношениях сотрудники органов внутренних дел при соблюдении установленных законом условий наделены субъективным правом на получение пенсии, пособия, компенсации, услуги или льготы, а государственный орган или орган местного самоуправления обязан её предоставить. Причём мера обязанности государственного и муниципального органа предопределяется мерой требования лица. Это означает, что в одностороннем порядке или по соглашению сторон мера обязанности изменена быть не может. Кроме того, в этом заключается одно из главных отличий обязанностей в социально-обеспечительных отношениях от обязанностей в гражданских правоотношениях, где субъекты по собственному усмотрению возлагают на себя обязанности в допускаемых законом пределах _
Социальная защита сотрудников органов внутренних дел - неоднозначное правовое явление. Его можно рассматривать не только как особенную юридическую деятельность (правотворческую, правоприменительную), но и как разновидность правовых отношений, а также как межотраслевой институт российского права. Понятие «социальная защита» как правоотношение - это урегулированное нормами права общественное отношение, возникающее по поводу установления и применения государством разнообразных мер, обеспечивающих эффективную служебную деятельность, личную безопасность и достойный уровень жизни сотрудника и его близких.
Как и любому правоотношению, ему присущи следующие признаки: 1) возникновение, изменение и прекращение его возможно только на основе правовых норм; 2) наличие субъективных прав и обязанностей, образующих юридическую связь субъектов; 3) волевой характер; 4) возможность применения принудительных мер осуществления прав и исполнения обязанностей субъектов правоотношения, охрана государством; 5) индивидуализация субъектов правоотношения.
