Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические аспекты административно-правового регулирования национальной безопасности .
1. Национальная безопасность как предмет административно-правового регулирования 14-45
2. Международно-правовой опыт административно-правового регулирования национальной безопасности 46-73
3. Федеральное законодательство в механизме административно-правового обеспечения национальной безопасности 74-97
Глава II. Административно-правовые основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению национальной безопасности .
1. Органы внутренних дел в системе субъектов обеспечения национальной безопасности 98-134
2. Административно-правовая характеристика форм и методов обеспечения национальной безопасности органами внутренних дел 135-170
3. Административно-правовые и иные гарантии обеспечения национальной безопасности 171-192
Заключение 193-206
Библиографический список 207-240
- Национальная безопасность как предмет административно-правового регулирования
- Федеральное законодательство в механизме административно-правового обеспечения национальной безопасности
- Органы внутренних дел в системе субъектов обеспечения национальной безопасности
- Административно-правовые и иные гарантии обеспечения национальной безопасности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Происходящие в нашей стране процессы по переустройству общества свидетельствуют о том, что государственная власть стремится противопоставить негативным тенденциям общественного развития всю свою интеллектуальную и организационную мощь и изменить ситуацию к лучшему. Видимо, не случайно, в настоящее время ведущее значение приобретают попытки укрепления самой государственной власти, восстановления доверия к ней населения, придания деятельности государственного аппарата большего динамизма, обоснованности и ответственности за принимаемые решения. Дело в том, что детерминантами беспрецедентного роста преступности и криминализации общественных отношений выступают не столько сами по себе негативные социально-экономические факторы общественного развития современной России, сколько неспособность противопоставить этим факторам взвешенную государственную, экономическую, социальную, правовую политику и организационно-правовой механизм ее реализации на всей территории страны, обеспечить надлежащий правовой порядок регулирования общественных отношений, организованность и согласованность функционирования всех звеньев системы государственной власти, ответственность государственного аппарата за принимаемые решения, в том числе и в области непосредственной защиты прав и законных интересов граждан.
История свидетельствует, что политика государства, проводящего глубокие социально-политические, экономические реформы, но не обеспечивающего понимание и взаимное доверие различных слоев населения и их участия в этом процессе, обречены на провал. Страна лицом к лицу соприкоснулась со смертоносными социальными болезнями и человеческими трагедиями, которые явились результатом резкого изменения привычного курса социального, политического и экономического развития страны, разрыва ее экономических связей с бывшими союзными республиками, невероятной активностью миграционных процессов, существенного спада уровня жизни на-
селения. Помимо радикальных социальных, политических, экономических изменений, в России проявляются и силы, преследующие под видом обретения национально-территориального суверенитета расчленение российского государства.
В этих условиях национальная безопасность как состояние правовой упорядоченности жизни общества и государства выступает главенствующим фактором самосохранения российского общества. Реальность укрепления национальной безопасности во многом зависит от критического переосмысления многих устоявшихся в юридической науке и правоохранительной практике догм и стереотипов в понимании этого феномена, форм и методов его обеспечения в современных условиях.
Это предполагает активизацию фундаментальных и прикладных междисциплинарных правоведческих исследований широкого круга проблем, непосредственно обращенных к осмыслению новых содержательных характеристик таких категорий, как «национальная безопасность», «государственная безопасность», «личная безопасность», «общественный порядок», «общественная безопасность», «безопасность личности», «правопорядок» и др. Это крайне важно для всей правовой науки, в том числе, а может быть и в первую очередь, для административно-правовой, в рамках которой традиционно исследуется организационно-правовая проблематика формирования и функционирования государственной системы управления в административно-политической сфере, охватывающей такие непосредственно связанные с обеспечением безопасности области государственной деятельности, как оборона, внутренние дела, юстиция. Но сегодня сама идеология и концепция административно-правового подхода к этой проблеме требует серьезных корректив.
Национальная безопасность, с одной стороны, выступает основой функционирования органов власти, а с другой стороны, она возникает и существует там и тогда, где и когда государственная власть в ней заинтересована. Именно государственная власть устанавливает и поддерживает нацио-
нальную безопасность, охраняет ее от нарушений, а в необходимых случаях и защищает. В этой связи, при всей полезности и продуктивности традиционных для административного права исследований частных вопросов национальной безопасности, в настоящее время остро ощущается необходимость системных по своему характеру и комплексных по содержанию междисциплинарных исследований широкого комплекса проблем, относящихся к административно-правовому осмыслению проблем формирования, поддержания и упрочения национальной безопасности.
Являясь федеральным органом исполнительной власти, МВД России выступает в роли составляющей системы обеспечения национальной безопасности. Подразделения МВД осуществляют охрану общественного порядка и собственности, меры по предупреждению и пресечению правонарушений, обеспечивают общественную безопасность, проводят иные мероприятия. В настоящее время происходят существенные изменения в организационной структуре МВД, требующие отражения в теоретическом аспекте деятельности, применительно к области национальной безопасности.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы исследования, предопределили его цели и задачи, объект и предмет.
Цели и задачи исследования. Основная цель работы заключалась, прежде всего, в анализе теоретико-правовых основ административно-правового регулирования феномена национальной безопасности, исследовании отдельных проблем обеспечения национальной безопасности органами внутренних дел.
Для достижения указанных целей соискатель ставил перед собой следующие задачи, подлежащие решению в ходе исследования:
сформулировать основные теоретико-методологические проблемы обеспечения национальной безопасности, предложить авторскую концепцию их анализа и дальнейшего решения;
проанализировать и систематизировать подходы, характеризующие понятие национальной безопасности и ее место в системе теоретико-
правовых конструкций общества и государства;
исследовать соотношение категорий «национальная безопасность», «государственная безопасность», «личная безопасность», «общественный порядок», «общественная безопасность»;
определить ключевые для исследуемой проблематики понятия «опасность», «риск», «угрозы», «вызов», «негативные последствия» и др.;
- исследовать государственную систему обеспечения национальной
безопасности, ее содержание и особенности;
обобщить практику применения административного законодательства органами внутренних дел при обеспечении национальной безопасности;
оценить состояние правового регулирования деятельности государственных органов по обеспечению национальной безопасности и конкретно деятельности органов внутренних дел в этом направлении;
раскрыть административно-правовые аспекты компетенции, методов, форм деятельности органов внутренних дел по обеспечению национальной безопасности России;
рассмотреть систему административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел по обеспечению национальной безопасности;
исследовать специфику административно-правовых форм и методов, используемых органами государственной исполнительной власти (органами внутренних дел) в целях обеспечения национальной безопасности;
- обосновать предложения по совершенствованию действующего ад
министративного законодательства по обеспечению национальной безопас
ности.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования стал комплекс общественных отношений, связанных с поддержанием и упрочением национальной безопасности, их содержание и специфические особенности, отражающие реалии ее современного обеспечения.
Предметом исследования являются теоретические и практические ас-
пекты деятельности органов государственной власти и, прежде всего, органов внутренних дел в процессе обеспечения национальной безопасности, а также соответствующий массив правовых норм, регулирующих исследуемую область отношений.
Методологической основой исследования послужили принципы познания социальных и правовых явлений (в том числе идей, теорий) в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, истории и современности, соотношения общецивилиза-ционных и региональных особенностей. Особое значение имел системный подход к изучаемым объектам и реализация методологических принципов междисциплинарного правового исследования.
Вышеуказанная мировоззренческая и методологическая позиция диссертанта предопределила необходимость использования таких методов, как реконструкции идей и теорий, системного и структурно-функционального метода, формально-юридического, сравнительного правоведения, прогнозирования применительно к самому феномену «национальная безопасность», а также к деятельности субъектов ее формирования и поддержания.
Теоретической основой исследования послужили труды ученых, принадлежащих к различным школам и направлениям.
В процессе работы диссертант опирался на труды ведущих отечественных административистов Ю.Е. Аврутина, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкина, Ю.М. Козлова, И.Ш. Килясха-нова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, С.С. Маиляна, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Н.Н. Мышляева, Ф.С. Разаренова, Н.Г. Салищевой, ЮЛ. Соловья, ЮЛ. Старилова, С.С. Студеникина, Г.А. Туманова, Ю.А. Тихомирова, В.В. Черникова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и др.
В основу общетеоретических суждений положены труды известных отечественных правоведов С.С. Алексеева, В.М. Баранова, A.M. Васильева, В.Н. Карташова, ВЛ. Малахова, В.П. Сальникова, Л.И. Спиридонова, А.С. Прудникова, Б.С. Эбзеева и др.
Отдельно следует отметить труды древнейших философов и мыслителей, чьи фундаментальные идеи и представления, заложенные в основу многих современных концепций, позволили уяснить первоначальную суть исследуемых явлений.
Особое место занимают справочные источники, позволившие уточнить понимание существенного круга явлений и их определений в целях преодоления множественности толкования и простоты дальнейшего использования в процессе научного достижения и правового регулирования.
Нормативную базу исследования составляют международные акты и договоры, ратифицированные РФ, Конституция РФ, конституционные и федеральные законы, законы субъектов РФ, подзаконные нормативно-правовые акты всех уровней, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.
Нормативно-эмпирическую базу дополняют материалы публикаций средств массовой информации, интернет-ресурсы, конструктивное общение с практиками-управленцами.
Научная новизна исследования состоит в том, что предпринята попытка теоретико-правового, административно-правового анализа феномена "национальная безопасность" как социального явления, с перспективами его укрепления в Российской Федерации, обеспечением баланса национальных интересов, надежной защиты прав и законных интересов личности.
Предложенная авторская концепция административно-правового регулирования национальной безопасности представляет собой отличающееся новизной перспективное научное направление, возникшее на стыке общей теории государства и права, конституционного права, административного права и теории управления применительно к деятельности органов внутренних дел, участвующих в обеспечении национальной безопасности.
В диссертации использован авторский подход анализа государственно-правовых, социальных и организационных детерминант эффективной организации обеспечения национальной безопасности органами внутренних дел
9 с позиций духовного опыта, культурно-исторических и правовых традиций Российского государства, согласованных с современными реалиями становления и развития в России институтов гражданского общества, формирования предпосылок правового государства.
В работе предпринята попытка воплотить общетеоретические суждения о сущности национальной безопасности в конкретную административно-правовую и организационную материю - концептуальную модель административно-правового ее регулирования в условиях современной России. При этом диссертант, опираясь на теоретическое наследие блестящей плеяды отечественных и зарубежных мыслителей, ведущих административистов XIX века, труды современных ученых и правоохранительную практику, старается определить собственную позицию по нерешенным или спорным вопросам, предложить возможные пути решения существующих правовых, социальных и организационных проблем функционирования органов внутренних дел, обновления парадигмы административно-правовой науки.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Авторское определение национальной безопасности, под которой понимается незыблемость национальных интересов, обеспечиваемых противодействием затрагивающих интересы нации внутренним и внешним угрозам экономического, политического, социального, экологического, информационного, оборонного и иного характера с целью недопущения критического уровня воздействия угроз, при котором они выступают в качестве таковых для интересов нации.
Признание государственного строя в качестве приоритетного объекта защиты неоправданно отодвигает на второй план другой значимый объект - нацию, выступающую более стабильным явлением. Культурная полиэтническая самобытность России, составляющая российскую нацию в качестве социального идеала и национального уклада жизни подавляющего большинства населения страны, выступает главным объектом защиты со стороны системы обеспечения национальной безопасности России, в самом названии ко-
10 торой указывается на необходимость обращения более пристального внимания интересам нации.
Сущность обеспечения национальной безопасности заключается в способности противостояния угрозам, связанным с наиболее значимыми потребностями общества и государства, влияющими на развитие национальных интересов. Как совокупность жизненно необходимых запросов, потребности выступают главным фактором формирования как нации в целом, так и ее составляющих - народа, семьи, конкретного человека, которого следует рассматривать в качестве «человека нации».
Авторское определение и понимание терминов, применимых к обеспечению национальной безопасности: «опасность», «вызов», «угроза», «риск», «негативные последствия», «стабильность» и др., а также соотношение категорий «национальная безопасность», «государственная безопасность», «личная безопасность», «общественная безопасность», «общественный порядок».
Обоснование необходимости принятия основополагающих нормативных актов: Федеральных законов «О национальной безопасности Российской Федерации», «О Совете безопасности Российской Федерации», новой редакции Концепции национальной безопасности Российской Федерации, Федерального закона «О безопасности», построенных на основе анализа обширного массива уже наработанных многими государственными органами нормативных актов различной юридической силы, правоприменительной практики, научных разработок.
Органы внутренних дел осуществляют многофункциональную деятельность, место и роль которой в механизме обеспечения национальной безопасности заключается в реализации национальных интересов (обеспечение конституционных прав и свобод граждан, участие в обеспечении социальной стабильности общества, осуществлении в России социально-ориентированной рыночной экономики, экологической безопасности, ограж-
11 дении общества от терроризма и др.) по противодействию угрозам национальной безопасности.
Основной функцией органов внутренних дел по обеспечению национальной безопасности является противодействие ее внутренним угрозам, что достигается решением таких задач, как борьба с преступностью, особенно с ее организованными формами; противодействие различным проявлениям терроризма; борьба с незаконным оборотом наркотиков, неконтролируемой миграцией; обеспечение общественной безопасности; участие в спасении населения от последствий техногенных катастроф, стихийных бедствий; обеспечение экологической безопасности и др.
В зависимости от характера деятельности органов внутренних дел, а также ее правовых последствий, выделяются основные группы форм такой деятельности: внешние формы реализации полномочий, формы внутриорга-низационной работы; правовые и не правовые формы. В области обеспечения национальной безопасности значимость приобретают и формы, связанные с правоустановлением, правоприменением и правоохраной.
Наряду с убеждением и принуждением как универсальными методами деятельности органов внутренних дел особую значимость в обеспечении национальной безопасности приобретают методы административно-юрисдикционной, надзорной деятельности, а также методы осуществления административно-правовых режимов. К числу особенностей мер принуждения, применяемых в процессе обеспечения национальной безопасности, следует отнести их внесудебный и превентивный характер, не имеющий ведомственных границ применения.
10. Среди правовых мер, направленных на обеспечение национальной
безопасности со стороны органов внутренних дел, важная роль принадлежит
регулятивным и юрисдикпионным мерам административного воздействия,
предполагающим комплексное использование всех методов государственно
го управления и являющихся составной частью компетенции органов внут
ренних дел. Совершенствование данных мер должно осуществляться по еле-
дующим направлениям: оптимизация законодательства; четкое распределение и закрепление компетенции органов, входящих в систему МВД России; корреспонденция федеральному уровню закрепления механизма реализации полномочий органов внутренних дел, на уровне подзаконном.
Диссертантом предлагаются и иные положения по совершенствованию правового регулирования исследуемой области отношений.
Теоретическая значимость диссертационной работы определяется комплексной разработкой научных основ административно-правового исследования процессов формирования национальной безопасности, согласованных с основными направлениями перспективного развития российского административного права. Исследуемые в работе теоретико-правовые аспекты административно-правового опосредования публичных и частных интересов в обеспечении национальной безопасности органами внутренних дел, пути и средства разрешения коллизионных проблем обеспечения национальной безопасности, являются значимыми в современном правоведении. Новое их осмысление, воплощенное в авторской концепции междисциплинарного административно-правового исследования национальной безопасности, представляет собой перспективное научное направление, возникшее на стыке общей теории государства и права, конституционного права, административного права и теории управления в исследуемой области.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и предложения могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния и перспектив развития административного права, процессов формирования и упрочения национальной безопасности, в законотворческой деятельности по закреплению и формулированию принципов правовой защиты юридически значимых интересов личности, общества, государства; в практической деятельности органов внутренних дел по обеспечению национальной безопасности; при подготовке лекционных курсов, проведении всех видов занятий по
13 общей теории права и государства, конституционному праву, административному праву, административной деятельности органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации, сформулированные диссертантом, прошли практическую апробацию в процессе его профессиональной служебной деятельности.
Положения, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в опубликованных работах автора. Результаты исследования обсуждались и были одобрены на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России. Отдельные результаты исследования апробированы в выступлениях автора на научно-практических конференциях.
Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.
Национальная безопасность как предмет административно-правового регулирования
Проблемы обеспечения национальной безопасности в своей совокупности составляют сложную, многоплановую и комплексную систему, состоящую из элементных структурных составляющих. Каждый элементный составляющий структуры выступает важным условием повышения эффективности деятельности всех субъектов обеспечения национальной безопасности. В числе данных элементов можно назвать, прежде всего, интересы и ценности, а также угрозы как факторы воздействия на ценности и интересы. Каждый из этих элементов является самостоятельной развивающейся системой. Поэтому следует различать систему национальной безопасности в качестве функциональной структуры, отражающей процессы взаимодействия интересов и угроз, а также систему обеспечения национальной безопасности как организующую совокупность сил, средств и органов, различных организаций, выполняющих задачи обеспечения национальной безопасности.
В системе обеспечения национальной безопасности важное место занимают и категории "национальная безопасность", "общественный порядок", "общественная безопасность", являющиеся ключевыми в правовой науке и правоприменительной практике. Исследованию сущности и содержанию этих понятий посвящено значительное число публикаций, и на сегодняшний день их библиография в виде диссертационных исследований и монографий, статей в журналах и различных сборниках насчитывает сотни наименований. С большой степенью уверенности можно констатировать, что вообще проблема обеспечения интересов жизни общества и государства как таковая является специфическим компонентом или, по образному выражению Л.С. Мамута, "фирменным знаком", прежде всего, именно российской правовой науки1.
Действительно, давно выявились и стали фактически стереотипными методологические подходы к рассмотрению национальной безопасности и других правовых категорий. Установился примерный перечень аспектов их рассмотрения в рамках отдельных юридических наук государственно-правового (теория права и государства, конституционное, административное право) цикла . Однако любая из имеющихся теорий и концепций при ближайшем ознакомлении обнаруживает недостаточную полноту, пробельность, дискуссионность заключенных в ней идей. Это естественно, поскольку познание так же бесконечно, как бесконечен мир. Но даже с учетом этой оговорки приходится признавать, что накопление знаний о самом феномене национальной безопасности затрагивает в основном количественную сторону, в гораздо меньшей степени обогащая ее качественную составляющую .Изучением проблем обеспечения национальной безопасности занимались многие ученые4. Но с сожалением приходится констатировать, что в юридической науке пока нет достаточной четкости ни в дефинициях области национальной безопасности, ни в их содержательном разграничении. Многозначностью отличается трактовка понятий "национальная безопасность", "общественный порядок" и "общественная безопасность". В связи с актуализацией проблем обеспечения национальной безопасности и развертыванием соответствующих научных исследований, оказалась размытой смысловая и содержательная грань между различными понятиями1.
Недостаточное внимание ученых этим проблемам негативным образом сказывается на правоохранительной практике, препятствуя четкости административно-правового закрепления полномочий, функций государственных структур и органов местного самоуправления в охранительной области, правовом регулировании форм и методов деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и законных интересов личности, общества и государства.
Обращая на это внимание, Д.А. Керимов отмечает, что в последние годы "...правоведение ничем сколько-нибудь значимым не обогатилось. Фундаментальные правоведческие исследования фактически исчезли, отдельные произведения посвящены лишь прикладным, частным разработкам либо свелись к плохому комментаторству плохого законодательства, беспомощному обобщению правоприменительной практики" . Несмотря на некоторую резкость подобных оценок, нельзя не согласится в главном - правоведение стоит перед опасностью "утонуть в обилии материала, накопившегося по второстепенным, частным вопросам, не связанным в систему"3. "Связать в систему" накопившийся теоретический и эмпирический материал можно лишь одним путем - преодолеть устоявшиеся стереотипы методологии исследова 17 ния национальной безопасности, форм, методов и средств ее обеспечения. Это важно не только для теоретического правоведения, но и для отраслевых юридических наук, в том числе, а может быть и в первую очередь, для науки административного права, в рамках которой исследуется организационно-правовая проблематика формирования и функционирования системы управления в административно-политической сфере, охватывающей такие непосредственно связанные с обеспечением национальной безопасности области государственной деятельности, как оборона, внутренние дела, юстиция, экономика, окружающая среда и др.
Федеральное законодательство в механизме административно-правового обеспечения национальной безопасности
Глубокие качественные изменения, происходящие во всех областях жизни общества, сопровождаются сложностью, противоречивостью и динамичностью процессов деятельности российского государства и его отдельных органов. Важнейшей задачей, стоящей перед современной Россией, является укрепление и совершенствование нормативно-правового регулирования государственной, общественной жизни, имеющей прямое отношение к обеспечению национальной безопасности. Этот очевидный объективный факт позволяет судить о перспективах развития системы обеспечения национальной безопасности России в тесной взаимосвязи с необходимостью разработки нормативно-правового регулирования национальной безопасности страны с целью эффективного решения задач обеспечения безопасности без нарушения законных прав, свобод и интересов физических и юридических лиц.
Правовое регулирование обеспечения национальной безопасности служит цели закрепления организации системы обеспечения национальной безопасности России, что может быть представлено двумя составляющими: нормативно-правовой и индивидуально-правовой.
Как указывает видный ученый-теоретик С.С. Алексеев, первая составляющая призвана обеспечивать единый порядок и стабильность в регулировании общественных отношений в области обеспечения национальной безопасности1. Вторая составляющая заключается в принятии властных индивидуально-правовых решений в конкретных ситуациях на основе правовых норм.
Под правовой основой обеспечения национальной безопасности авторами коллективной монографии понимается «совокупность взаимосвязанных, внутренне согласованных основополагающих нормативных правовых актов, содержащих юридические принципы и нормы, направленные на правовое регулирование общественных отношений в области обеспечения национальной безопасности России с целью их упорядочения, охраны и развития в соответствии с общественными потребностями»1.
Как бы не было банально, но основным источником создания правовой основы обеспечения национальной безопасности России является нормативно-правовой акт. Механизм правового воздействия на обеспечение национальной безопасности охватывает весьма широкий круг отношений общественной жизни, нормы которого можно подразделить на следующие группы.
Правовые нормы, определяющие систему внутренних и внешних условий, предотвращающих угрозу национальной безопасности, составляют первую группу. Так, Конституция Российской Федерации обязывает органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения соблюдать установленные государством правила. Она определяет круг должностных лиц и органов власти, призванных обеспечивать национальную безопасность (Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Конституционный суд Российской Федерации и др.).
Закон Российской Федерации "О безопасности" определяет всю систему национальной безопасности через образующие ее органы законодательной, исполнительной и судебной власти, а также государственные, общественные и иные организации и объединения граждан, принимающих участие в обеспечении различных видов национальной безопасности. Еще одну группу правовых норм составляют нормы, определяющие полномочия органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц по обеспечению национальной безопасности.
К этой группе относятся нормы, регламентирующие права и обязанности Совета безопасности Российской Федерации1, Вооруженных сил РФ2, Федеральной службы внешней разведки РФ3, Федеральной службы безопасности РФ4, органов внутренних дел РФ5, внутренних войск МВД РФ6, формирований гражданской обороны7 и др. Правовые нормы данной группы определяют государственно-властные полномочия органов государственной власти, границы и порядок их осуществления и возлагают на них обязанности по обеспечению осуществления прав и свобод человека и гражданина.
В последующие годы был принят ряд нормативных актов, упорядочивающих порядок организации и деятельности органов государственной власти, создающих условия для безопасного проживания.
Органы внутренних дел в системе субъектов обеспечения национальной безопасности
На современном этапе развития государственности, в период построения демократического правового государства, определение механизма управления по обеспечению национальной безопасности становится важным этапом совершенствования всей политической системы. В Конституции Российской Федерации, в Законе РФ "О безопасности" и подзаконных актах определены субъекты обеспечения национальной безопасности.
Основным субъектом обеспечения национальной безопасности является государство, осуществляющее свои функции в этой области отношений через органы законодательной, исполнительной и судебной власти.
Устанавливая компетенцию каждого из органов власти, государство тем самым определяет свойственные только им задачи и функции их деятельности. При этом оно заботится о том, чтобы были охвачены все сферы общественных отношений без ненужного параллелизма и дублирования. Но все это, в свою очередь, порождает необходимость возложения на ряд органов власти функций контроля, координации и направления деятельности всех субъектов к единой цели - цели обеспечения национальной безопасности. Как справедливо указывается Б.М. Лазаревым, компетенция определяет специфическую роль каждого субъекта и в то же время обеспечивает согласованность их действий. Чем выше уровень организации управляющей системы, тем большее значение приобретает вопрос о взаимодействии и взаимосвязи ее элементов1.
При наделении правами и обязанностями того или иного субъекта государство определяет и наделяет его государственно-властными полномочиями. Очерчивая компетенцию своих органов путем издания правовых норм, государство тем самым использует такие их свойства, как формальная определенность, системность, принудительность, и вытекающую отсюда способность вносить в общественные отношения порядок, систему, устойчивость, а также возможность применения мер принуждения в случае отклонения от установленного порядка деятельности1. Посредством правовых норм государство регулирует общественные отношения в области обеспечения национальной безопасности, которые возникают, изменяются и прекращаются в связи с воздействием на происходящие в жизни общества процессы, связанные с защитой и охраной государственных интересов. Эти отношения обусловлены, например, следующими обстоятельствами.
Во-первых, это такие отношения между государством и органами государственной власти, которые прямо воздействуют на общественные процессы и формируются на основе определенных правил, среди которых можно выделить следующие:
требование экономичности, которое обусловливает необходимость определения стоимости содержания органа власти, что особо важно в настоящее время;
- требование оперативности, определяющее возможность органа власти своевременно и быстро воздействовать на происходящие процессы, на обеспечение национальной безопасности, учитывать меняющуюся обстановку, маневрировать ресурсами, находить в конкретных условиях наилучшие способы решения всех задач. Для этого численный состав органа должен соответствовать оптимальным критериям управляемости.
Во-вторых, это отношения, возникающие между органом власти и личностью. Исследования показывают, что перед любым государством неизбежно стоят задачи создания благоприятной социальной сферы, а также эффективных юридических механизмов обеспечения реализации, защиты прав и свобод человека и гражданина от посягательств. Среди них особая роль отводится правоохранительным органам, выступающим в качестве одного из особо организованных субъектов обеспечения национальной безопасности, деятельность которых подвержена прямому административно-правовому регулированию.
В условиях федеративного устройства Российского государства и наличия федеральных отношений внутри субъектов Федерации существует самая тесная связь между компетенцией России, с одной стороны, и компетенцией ее субъектов с другой.
Компетенция каждого субъекта Российской Федерации по обеспечению национальной безопасности должна быть производна от компетенции государства в целом.
В юридической литературе очень часто употребляется формулировка "правовое регулирование компетенции", но она не точна. Мы согласны с утверждением Б.М. Лазарева, который подчеркнул: "Нельзя регулировать полномочия, их можно устанавливать, предоставлять, определять. Правом регулируется не компетенция органа, а его деятельность"1.
Рассматривая компетенцию органов власти по обеспечению национальной безопасности, следует определить, какие задачи и функции возложены на тот или иной орган власти и их должностных лиц применительно к рассматриваемой сфере, какие задачи и функции они вправе или обязаны осуществлять, существует ли связь между задачами и функциями государства в целом и задачами и функциями, возложенными на конкретный орган власти или его должно 101 стных лиц. При этом необходимо определить пределы влияния субъектов на обеспечение национальной безопасности. По сути, мы рассматриваем вопрос об административно-правовом статусе субъектов обеспечения национальной безопасности, а конкретно - о таких структурных его составляющих, как целевой и компетенцион-ный блоки . Однако рассмотрение этого вопроса находится в иной плоскости исследования, поэтому не требует от нас пристального внимания.
Административно-правовые и иные гарантии обеспечения национальной безопасности
Преобразования, происходящие в различных сферах и областях нашего общества, требуют создания соответствующей системы обеспечения национальной безопасности, эффективное функционирование которой возможно только в условиях демократического правового государства. Строительство такого государства предполагает необходимость реформирования всей правовой системы, всех отраслей права для достижения главной цели обеспечения охраны всех элементов национальной безопасности, охватывающих как государство, общество в целом, так и интересы прав и свобод отдельно взятой личности.
В юридической литературе отмечается, что правовое государство - это не-только одна из специальных ценностей, призванных утверждать гуманистические начала, справедливость, но и практический институт обеспечения и защиты свободы, чести и достоинства личности, средство борьбы с бюрократией, местничеством, ведомственностью, форма существования народовластия1. Говорить о правовом государстве можно только в том случае, когда оно обеспечивает реальные возможности безопасности личности не только от неправомерных посягательств других граждан, но и когда оно достаточно эффективно защищает своих граждан от произвола самого государства, его органов и должностных лиц2.
Наконец, говорить о правовом государстве можно только тогда, когда оно обеспечивает национальную безопасность не только применением соответствующих принудительных мер (санкций, процессуальных мер) к виновным лицам, но и их надлежащую защиту, путем установления соответствующего демократического процессуального порядка разрешения споров и конфликтов и гарантируя их разрешение1.
Высказывание Ш.-Л. Монтескье удачно отражает, насколько остро стоит проблема гарантий национальной безопасности, в том числе и в Российской Федерации: "Когда я приезжаю в страну, я интересуюсь не тем, есть ли там хорошие законы, а тем, исполняются ли те, которые есть, так как хорошие законы имеются везде"2.
Можно возразить великому французскому ученому по поводу его утверждения о хороших законах, имеющихся везде, но очевидно, что исполнение «хороших законов» не менее важно, чем их принятие. Вся история юридической практики различных стран, включая и Россию, является подтверждением тому, что исполнение принятых законов (особенно, если это непосредственно задевает интересы самого государства) - гораздо более сложная задача, чем их декларирование. Отсюда следует, что обеспечение национальной безопасности требует надлежащих гарантий их исполнения.
В настоящее время среди ученых-юристов не существует единого взгляда на проблему гарантий, в том числе и в области национальной безопасности. Тем не менее можно выделить следующие положения, нашедшие отражение в юридической литературе:
а) гарантии - элемент правовой системы общества, государства;
б) гарантии близки по значению с другими правовыми категориями (юридическая ответственность, меры охраны правовой зашиты и т.д.);
в) правовые гарантии основаны на общечеловеческих принципах: гуманизма, справедливости, демократии, равноправия и др .
Все названные положения при известной общности, объединяющей их в самостоятельный вид признаков, свойств, качеств, можно выделить в две группы: условия и средства, обеспечивающие их правомерную реализацию; условия и средства, охраняющие их.
Существующая градация на практике не вызывает принципиальных дискуссий. Так, Н.Г. Салищева указывает, что смысл и назначение юридических гарантий заключается в создании правовых институтов, охраняющих права граждан от любых посягательств и нарушений, а в качестве общих гарантий данным автором понимаются основные начала, принципы того или иного вида деятельности1.
Под гарантиями можно определить совокупность общесоциальных, политических, юридических и организационных условий и средств, обеспечивающих национальную безопасность от возможных посягательств2.
Следует отметить, что в данном случае под условиями подразумевается создание благоприятной обстановки для обеспечения национальной безопасности, а средства служат инструментом, при помощи которого органы государства, местного самоуправления, общественные объединения, сами граждане имеют возможность защищать свои интересы. Вместе с тем в каждом конкретном случае один и тот же фактор может выступать как условие, а в другом - в качестве средства обеспечения национальной безопасности.
Сущность и назначение гарантий - это обеспечение национальной безопасности, а к функциям гарантий следует отнести испол 174 нение обязательств государством и другими субъектами права в рассматриваемой области.
Объектом гарантий выступают общественные отношения, связанные с обеспечением национальной безопасности. При этом содержание гарантий зависит от целей государства и принципов, им реализуемых.
Множественность и разнообразие факторов, выступающих в качестве гарантий, обусловливают необходимость проведения их систематизации и классификации. В зависимости от видов они могут быть экономическими, политическими, социальными, духовно-культурными, юридическими. В качестве примера проведем анализ основных видов гарантий национальной безопасности.
В рассматриваемой области среди общих гарантий национальной безопасности первую группу составляют экономические гарантии. При их характеристике ограничимся указанием на то, что права и свободы граждан - спокойствие, личная неприкосновенность, честь и достоинство - могут быть реализованы и надежно обеспечены при наличии в обществе экономического достоинства личности. Это, в свою очередь, предполагает возможность для каждого гражданина быть полноправным субъектом собственности, приобретать за заработанные деньги любые товары и услуги. Гражданам со сравнительно небольшими доходами обществом и государством должна оказываться помощь на уровне прожиточного минимума как через государственные фонды, так и через общественные объединения и гуманитарные инициативы.
