Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Концептуальные основы административно-правового механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел Российской Федерации 14
1. Понятие и сущность административно-правового механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел 14
2. Организация административно-правового механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел 33
3. Механизм противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности в полиции зарубежных государств и возможности использования данного опыта в Российской Федерации 60
Глава II. Содержание механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел Российской Федерации 89
1. Структура административно-правового механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел 89
2. Нормы административного права в механизме противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел 97
3. Административные правоотношения в механизме противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел 118
4. Акты применения в механизме противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел 150
Заключение 167
Список использованной литературы
- Понятие и сущность административно-правового механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел
- Организация административно-правового механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел
- Структура административно-правового механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел
- Нормы административного права в механизме противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы противодействия коррупции в органах публичного управления Российской Федерации имеют весьма актуальное значение. В настоящее время коррупция представляет повышенную опасность для общества и государства, поскольку она препятствует социально-экономическому развитию государства, способствует нарушению прав и законных интересов физических и юридических лиц. Об этом, кстати, заявил Президент Д.А. Медведев. Коррупция в системе публичного управления в целом, и органах внутренних дел в частности, способствует росту актов терроризма, распространению наркотиков, легализации доходов, полученных преступным путем, уклонению от уплаты налогов, а также ряду других негативных явлений, угрожающих безопасности личности, обществу и государству.
В этой связи необходимо поддержать инициативы Президента России относительно реализации Национального плана противодействия коррупции, создания Совета по противодействию коррупции, совершенствование антикоррупционных предписаний законодательства, регламентирующего государственно-служебные отношения, а также принятие Закона «О противодействии коррупции».
Коррупция в правоохранительных органах вообще, и органах внутренних дел в частности, представляет повышенную общественную опасность, поскольку именно эти органы призваны вести борьбу с коррупцией на всех уровнях публичного управления. Очевидно, что коррумпированные правоохранительные органы не в состоянии эффективно противодействовать тем явлениям и процессам, которые реально угрожают безопасности личности, общества и государства. В этой связи проблемы противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности в органах внутренних дел приобретают особое значение.
Следует сказать, что деятельность органов внутренних дел за истекшие 15 лет протекала в сложной и противоречивой остановке, которая самым непосредственным образом влияла на уровень законности и правопорядка в их системе. Однако, несмотря на целый ряд деструктивных процессов, происходящих в жизни российского общества, органы внутренних дел не утратили своей целостности, а также способности решать сложные оперативно-служебные задачи, осуществлять защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц. Данное положение стало возможным вследствие целого комплекса средств правового, организационного, информационного и иного характера, с помощью которых осуществлялось противодействие коррупции и обеспечение собственной безопасности органов внутренних дел. В новейшей истории угрозы собственной безопасности органов внутренних дел приобрели достаточно острый характер. Как показывает исследование, угрозы собственной безопасности органов внутренних дел носят как внутренний, так и внешний характер.
Данные угрозы между собой диалектически взаимосвязаны, а поэтому необходим комплексный административно-правовой механизм противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел.
Исследование проблемы противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел осуществлялось посредством использования научной литературы по различным научным дисциплинам. Так, в ходе исследования использовались научные труды таких ученых и специалистов-практиков как: С.А. Алтухов, Я.М. Бельсон, И.А. Баранов, А.Н. Варыгин, Ю.В. Голик, С.Ф. Зыбин, П.А.Скобликов, СИ. Котюргин, Л.М. Колодкин, Б.П. Кондрашов, А.С Куликов, А.В. Куракин, М.В. Костенников, В.В. Мару-щенко, В.М. Николайчик, В.А. Пичугин, А.Д. Сафронов, Ю.А. Тимофеев, А.А. Тирских, B.C. Христофоров, СБ. Черных П.А.Шурыгин и др. Кроме специальной литературы, в которой рассматриваются проблемы противодействия коррупции и специфика обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел, в исследовании использованы научные труды Д.Н.
Бахраха, В.М. Безденежных, А.П. Коренева, П.П. Сергуна, Ю.Н. Старилова, А.П. Шергина и др. Помимо этого, в исследовании использованы труды ученых, которые исследовали проблемы общей теории права, в частности были изучены труды С.С. Алексеева, Н.В. Витрука, Т.Н. Радько, А.В. Малько, В.Н. Хропанюка, Л.С. Явича и др.
Такой методологический подход обусловлен объективными закономерностями исследования содержания механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел.
Кроме того, необходимо отметить, что, несмотря на то, что исследование проблемы противодействия коррупции в сфере публичного управления вообще, и органах внутренних дел в частности, были предметом анализа со стороны ученых-административистов, а также ученых-криминологов, говорить о том, что в достаточной степени изучены все аспекты административно-правового механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел, пока нельзя.
Таким образом, исследование административно-правового механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел представляется весьма актуальным.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются проблемы реализации норм административного права в механизме противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел Российской Федерации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является раскрытие административно-правового механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов
внутренних дел Российской Федерации, а также разработка предложений по совершенствованию его реализации.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
определить понятие и сущность механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел;
раскрыть организацию механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел;
- исследовать специфику противодействия коррупции и обеспечения
собственной безопасности в полиции зарубежных государств;
- проанализировать особенности норм административного права в меха
низме противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности
органов внутренних дел;
охарактеризовать административные правоотношения в механизме противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел;
показать значение актов применения в механизме противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел;
сформулировать предложения по совершенствованию административно-правового механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения), методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.).
Эмпирическая и информационная база исследования. Эмпирическую базу исследования составили материалы практики Департамента собственной безопасности МВД России, подразделений собственной безопасности органов внутренних дел, а также инспекций по личному составу органов внутренних дел. В частности, было изучено 56 архивных материалов Управлений собственной безопасности ГУВД по г. Москвы, а также ГУВД по Московской области, касающихся фактов дисциплинарных проступков коррупционной направленности сотрудников органов внутренних дел, охватывающих временной период с 2006 г. по 2008 г.
При подготовке диссертации были использованы 6 аналитических справок «О состоянии законности и дисциплины в органах внутренних дел и задачах по обеспечению собственной безопасности» подготовленных аналитическим управлением Департамента собственной безопасности МВД России, охватывающих временной период с 2004 г. по 2008 г.
В ходе исследования были изучены 3 доклада Департамента кадрового обеспечения МВД России, касающихся работы с кадрами органов внутренних дел в 2005-2008 гг.
В исследовании использованы результаты социологических исследований проблемы коррупции, полученные Институтом социологии Российской академии наук в 2007 г. По репрезентативной общероссийской выборке было опрошено 1750 респондентов в возрасте от 18 лет и старше из 19 регионов Российской Федерации. При подготовке диссертации использованы информационные ресурсы ГИАЦ МВД России, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, обзоры деятельности федеральных судов общей юрисдикции, касающиеся проблемы коррупции и иных должностных злоупотреблений сотрудников органов внутренних дел.
Научная новизна диссертации. В диссертации определено понятие и сущность административно-правового механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел, раскрыта
организация процесса противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности в органах внутренних дел. В диссертации исследована специфика механизма противодействия коррупции и обеспечения собственности в полиции зарубежных государств, определены направления использования зарубежного опыта противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности в полиции зарубежных государств. В работе сформулированы предложения по совершенствованию норм административного права, реализуемых в механизме противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел, определена специфика административных правоотношений, возникающих в механизме противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел, а также сформулированы предложения по совершенствованию актов применения в механизме противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел Российской Федерации.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
1. Коррупция в органах внутренних дел является одним из проявлений коррупции в системе правоохранительной службы. Данный вид коррупции обладает как общими, так и специфическими признаками, которые обусловлены правоохранительной деятельностью. Коррупция в органах внутренних дел - это использование сотрудниками своего статуса (служебных полномочий) в ходе осуществления правоохранительной деятельности, а также деятельности управленческого характера в интересах третьих лиц или групп за материальное или иное вознаграждение. Специфическим признаком коррупции в органах внутренних дел является то, что она способствует росту правонарушений в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, позволяет реальным правонарушителям уклоняться от соответствующего вида юридической ответственности и наказания. Кроме того, коррупция в органах
внутренних дел создает реальную угрозу собственной безопасности органов внутренних дел, а также снижает правоохранительный потенциал государства.
2. Административно-правовой механизм в рассматриваемой сфере представляет собой совокупность правовых средств, посредством которых снижается коррупционная угроза в деятельности органов внутренних дел, а также повышается уровень их собственной безопасности.
3. Административно-правовой механизм противодействия коррупции в
органах внутренних дел реализуется через систему информационного, кадрово
го, технического, финансового обеспечения, а также систему обеспечения их
собственной безопасности. По авторской концепции, собственная безопасность
органов внутренних дел как составная часть механизма противодействия кор
рупции в органах внутренних дел - это состояние их защищенности от проти
воправного воздействия со стороны внешних и внутренних угроз, позволяю
щая обеспечить их устойчивое развитие и функционирование в сфере обеспече
ния правопорядка, а также создать режим личной безопасности сотрудников
органов внутренних дел и членов их семей.
Авторская концепция предполагает, что организация механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности должна носить комплексный характер и включать мероприятия по подбору и расстановке кадров, обеспечение оптимального режима секретности служебной деятельности, а также обеспечение безопасности служебных помещений органов внутренних дел. В целях обеспечения кадровой безопасности органов внутренних дел целесообразно ввести порядок обязательной проверки кандидатов на службу с использованием полиграфа, а также внедрять в процедуру отбора кадров механизм отсеивания лиц, поступающих на службу с устойчивой корыстной и противоправной мотивацией.
Эффективным средством противодействия коррупции в полиции ряда зарубежных государств является система прогнозирования правонарушений полицейских, позволяющая выявлять имеющиеся проблемы при несении службы, не-
достатки в организации их службы, а также причины должностных злоупотреблений полицейских. Кроме того, противодействию коррупции в полиции способствуют регулярные ротации, перераспределение полномочий, территорий и объектов обслуживания. В этой связи было бы вполне оправданно использовать данную практику и в нашей стране, регулярно осуществляя изменения в объектах обслуживания. В частности, периодически перемещать на другие объекты сотрудников, обслуживающих рынки, торговые центры, объекты топливно-энергетического комплекса и др.
Статус субъектов, осуществляющих противодействие коррупции и обеспечение собственной безопасности органов внутренних дел, должен быть определен законодательно. Связано это с тем, что подразделения собственной безопасности выполняют задачи, которые нередко носят межотраслевой характер. Кроме того, было бы вполне оправданно дополнить ст. 2 Закона «О милиции» предписанием о том, что задачей милиции является противодействие коррупции и обеспечение собственной безопасности в системе МВД России.
В целях совершенствования процедуры отбора кадров на службу в органы внутренних дел в настоящее время назрела объективная необходимость сформировать институт поручительства. В этой связи необходимо нормативно определить статус поручителя, а также механизм реализации поручительства в системе МВД России. Институт поручительства может способствовать совершенствованию процедуры отбора кандидатов на службу в органы внутренних дел.
8. Подразделения собственной безопасности органов внутренних дел
являются самостоятельным элементом административно-правового меха
низма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасно
сти органов внутренних дел. В настоящее время данные подразделения кри
минальной милиции подчиняются как непосредственно начальнику органа
внутренних дел, так и вышестоящему субъекту обеспечения собственной безо
пасности, что не способствует их эффективной служебной деятельности. В этой
связи необходимо создать механизм, при котором подразделения собственной безопасности органов внутренних дел подчинялись бы только вышестоящим подразделениями собственной безопасности.
9. Сегодня противодействие коррупции и обеспечение собственной безо
пасности органов внутренних дел осуществляется посредством использования
различных правовых норм, основное место среди которых занимают нормы
административного права. В целях совершенствования механизма реализации
норм административного права в механизме противодействия коррупции и
обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел вполне оправ
данно принять закон «Об основах обеспечения собственной безопасности пра
воохранительных и контролирующих органов Российской Федерации». Необхо
димость такого законодательного акта вызвана тем, что в различных структурах
(МВД, ФСБ, ФТС, Минюст, Счетная палата и др.) созданы подразделения соб
ственной безопасности, но их статус определяют ведомственные акты, которые
имеют гриф секретности. Такой подход не может быть признан удовлетвори
тельным. В настоящее время деятельность служб собственной безопасности
правоохранительных и контролирующих органов, а также их административно-
правовой статус должны определяться федеральным законом. Это будет способ
ствовать более эффективному противодействию коррупции и обеспечению
собственной безопасности органов внутренних дел.
10. В ходе реализации норм административного права в механизме проти
водействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внут
ренних дел возникает комплекс правоотношений как вертикального, так и гори
зонтального характера. Эти правоотношения порождаются различными юриди
ческими фактами. Основное место в системе таких правоотношений принадле
жит правоотношениям вертикального характера, которые возникают в связи с
осуществлением контроля за соблюдением законности при осуществлении
сотрудниками своей служебной деятельности; контроля за соблюдением уста
новленного порядка доступа к сведениям, составляющим государственную или
иную охраняемую законом тайну; контроля за соответствием требованиям режима защиты информации при создании и эксплуатации информационных систем и др.
11. В процессе деятельности механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел выносится большое количество правоприменительных актов, касающихся различных аспектов вышеназванной деятельности (кадровой работы, обеспечения сохранности информации, обеспечения безопасности служебных помещений, а также фактов совершения коррупционных правонарушений). Коррупционные правонарушения сотрудников органов внутренних дел выявляются и в ходе служебных проверок. В целях эффективности таких проверок их необходимо проводить в инициативном порядке в отношении тех сотрудников, которые живут явно не по средствам, а также осуществляют непосредственный контакт с бывшими сотрудниками, уволенными по коррупционным основаниям. Кроме того, режим проведения служебных проверок нуждается в совершенствовании. В этой связи в диссертации отстаивается точка зрения о необходимости издать приказ МВД России «О служебных проверках в системе МВД России», а также определить основные положения служебной проверки в федеральном законе «О милиции».
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в ней обобщены теоретические наработки по исследуемой проблематике, уточнен понятийный аппарат административно-правового механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел. В диссертации сформулирован ряд авторских определений, а также предложений по совершенствованию норм права, определяющих порядок реализации административно-правовых средств противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел.
Практическая значимость диссертации была подтверждена в процессе использования разработанных в ходе исследования предложений в административной и оперативно-розыскной деятельности Управления по борьбе с эконо-
мическими преступлениями ГУВД по г. Москве, ОВД по району «Ивановское»
г. Москвы. Результаты исследования использованы в учебном процессе Всерос-
* сийского института повышения квалификации сотрудников МВД России при
чтении лекции «Актуальные проблемы борьбы с коррупцией в ОВД», а также при чтении курса лекций по курсу «Государственная служба в органах внутренних дел».
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях: «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел» (МосУ МВД России, 2005), 15 лет закону «О милиции» (МосУ МВД России, 2006), «Наиболее опасные формы проявления преступности: опыт борьбы и направления ее совершенствования» (ВИПК МВД России, 2006), «Правовые меры противодействия коррупции» (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2007).
Некоторые положения диссертации были внедрены в учебный процесс Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России и используются при преподавании дисциплины «Административная деятельность органов внутренних дел». Отдельные предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, используются в административной деятельности ОВД по району «Ивановское» Восточного административного округа г. Москвы, а также в практической деятельности УБЭП ГУВД по г. Москве. Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в шести научных публикациях.
Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие и сущность административно-правового механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел
За последние 15 лет в системе государственной службы в органах внутренних дел широкие масштабы приобрели злоупотребления служебным положением, взяточничество, вымогательство и другие преступления. Сложилась тенденция покровительства со стороны сотрудников органов внутренних дел организованным преступным группам, оказание им помощи в реализации преступных замыслов и уклонение от ответственности, предательство интересов службы, неделовое сотрудничество с коммерческими структурами1.
Следует сказать, что различного рода нарушения, граничащие с преступлениями, стали характерными практически для всех служб милиции. Например, тыловые подразделения органов внутренних дел стали лоббировать интересы коммерческих структур при заключении хозяйственных договоров на поставку товарно-материальных ценностей и проведение строительных работ, что вело к необоснованному завышению расходов бюджетных средств, поставке некачественных товаров. В милиции общественной безопасности распространились злоупотребления, связанные с обслуживанием юридических и физических лиц, поборы при осуществлении контроля за их деятельностью, а также при выдаче разрешений, лицензий, регистрационной документации, паспортизации и т.п. Стали нередкими факты «сращивания» сотрудников милиции с криминальными структурами, попытки преступных элементов внедриться в органы внутренних дел на всех уровнях. В центральном аппарате МВД России процветал протекционизм в вопросах назначения на руководящие должности, где зачастую основным критерием оценки кандидата на выдвижение являлись не деловые и моральные качества сотрудника, а личностные отношения и преданность руководителю2.
Анализируя опыт специальных исследований в области борьбы с коррупцией в ОВД, мы считаем возможным выделить целый ряд правонарушений, создающих условия для возникновения коррупции в милицейской среде: использование своего статуса, а также основанных на нем авторитета и возможностей для вмешательства в деятельность других государственных и негосударственных органов, если это не входит в круг полномочий соответствующих сотрудников и не предусмотрено законодательством; не предусмотренное законодательством использование своего статуса при решении вопросов, затрагивающих интересы заинтересованных лиц либо интересы членов их семьи; оказание не предусмотренного законодательством или необоснованного предпочтения физическим или юридическим лицам при подготовке и принятии решений по разного рода вопросам, входящим в компетенцию сотрудника ОВД; участие в качестве поверенных или представителей третьих лиц по делам органа, в котором данный сотрудник состоит на службе, либо по делам органов, подчиненных сотруднику, либо по делам органов, деятельность которых контролируются (или проверяется) сотрудниками ОВД; использование сотрудниками ОВД в личных или групповых интересах служебной и иной информации, полученной при выполнении служебных полномочий, если такая информация в соответствии с законодательством не подлежит разглашению или распространению; нарушение установленного законами и иными нормативными правовыми актами порядка принятия и рассмотрения заявлений, жалоб, обращений физических и юридических лиц; необоснованный отказ физическим и юридическим лицам в информации, предоставление которой предусмотрено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, а также передача недостоверной или неполной информации или затягивание ее предоставления;
требование от физических и юридических лиц информации, предоставление которой этими лицами не предусмотрено законами и иными нормативными правовыми актами; незаконное или необоснованное создание препятствий физическим и юридическим лицам в реализации их прав и законных интересов.
Согласно данным международной неправительственной организации «Трансперенси Интернешнл», Россия в 2006 г. по масштабам коррупции находилась в списке из 163 государств на 129 месте (рядом Непал и Филиппи-ны). В 2005 г. Россия занимала 126-е место . По информации Генеральной прокуратуры, общий рынок коррупции в России составляет около 240 млд долл. По данным заместителя Генерального прокурора России А. Буксмана, средний коррумпированный чиновник в год может купить квартиру из 3-4 комнат на одной из центральных улиц Москвы за счет полученных взяток. Все это не может не приводить к деформации и смещению взглядов в обществе, как в целом, так и у отдельных лиц. Как показывает проведенный ВЦИОМ в 2007 г. опрос общественного мнения, обманывать государство, брать и давать взятки не считает для себя зазорным или аморальным каждый третий россиянин4. По данным ВНИИ МВД России, не более 2 % населения России платит все налоги5.
Согласно данным фонда «Общественное мнение» (ноябрь 2006 г.), 67 % опрошенных граждан России полагают, что коррупцию в России победить невозможно6. В 2007 г., по данным начальника ДСБ МВД России Ю. Дра-гунцова, по материалам подразделений собственной безопасности было отстранено от должности 23 руководителя разного уровня в УВД и ГУВД. За 9 месяцев 2007 г. за совершение различных правонарушений привлечены к ответственности 2344 сотрудника, из них 282 руководителя, в том числе за взятки - 86; злоупотребление служебным положением 83, превышение должностных полномочий - 129 человек. Возбуждены уголовные дела в отношении 17 руководителей ФМС; 247 сотрудников Госавтоинспекции и 31 сотрудника ППС. В 2007 г. в ДСБ МВД поступило 4524 жалобы (за 9 месяцев). За тот же период прошлого года - 3284. Факты полностью подтвердились в 50 % случаях, подтвердились частично - в 238 жалобах. Интересные данные недавно представила Генеральная прокуратура России по проведенной проверке ГИБДД. В ходе поверке выявлено (1 кв. 2007 г.) 44 тыс. фактов нарушений действующего законодательства. По фактам нарушения законодательства в отношении сотрудников ГИБДД возбуждено порядка 700 уголовных дел. Решения и постановления, вынесенные должностными лицами органов ГИБДД, зачастую не соответствовали требованиям законов - более 16 тыс. таких решений были опротестованы прокуратурой. Свыше 1,5 тыс. руководителей ГИБДД наказаны, в дисциплинарном порядке.
Организация административно-правового механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел
Проблемы обеспечения собственной безопасности правоохранительных органов стали достаточно актуальными. Без выработки общих подходов к их решению невозможно серьезно говорить об эффективной борьбе с организо-ванной преступностью и коррупцией . В этой связи существует объективная необходимость исследовать административно-правовые средства противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел. Перед раскрытием механизма организации противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел следует кратко остановиться на понятии «собственная безопасность органов внутренних дел».
Безопасность - это социально-правовое явление, которое должно рассматриваться в единстве функционального и институционального подходов как совокупность механизмов предупреждения и эффективного реагирования на возникающие угрозы личности, обществу и государству, в результате чего достигается состояние защищенности социальных отношений, обеспечивается их устойчивость и нормальное функционирование, гарантируется независимость от влияния негативных факторов, стимулируется экономическое, политическое, культурное развитие общества . Иными словами, безопасность - это отсутствие опасности. Общественно опасная обстановка разрушает общественную безопасность, являясь проявлением реальной действительности. Проблемы обеспечения безопасности вообще, безопасности правоохранительных органов и безопасности органов внутренних дел в частности, весьма актуальны. В этой связи можно согласиться с В.В. Мамоновым, который отметил, что с учетом все возрастающей роли безопасности в жизни современного общества можно говорить о необходимости закрепления в Конституции России права человека на безопасность28.
Данное предложение вполне приемлемо, поскольку в конституциях ряда зарубежных государств закрепляется право человека на безопасность. Данное право в полной мере касается и сотрудников правоохранительных органов. Применительно к теме настоящего исследования можно ставить вопрос о принятии Федерального закона «О безопасности правоохранительных органов Российской Федерации». Данное положение связано с тем, что в целом ряде правоохранительных органов принимаются Концепции собственной безопасности, которые содержат ряд идентичных предписаний.
Так, в целях предупреждения и пресечения коррупции в системе таможенных органов принят приказ Государственного таможенного комитета России от 26 апреля 1994 г. № 287 «О состоянии работы по борьбе с коррупцией, должностными преступлениями и задачах по обеспечению собственной безопасности таможенных органов Российской Федерации» .
Кроме названного приказа, в ФТС России утвержден приказ от 5 октября 2006 г. № 964 «Об утверждении аналитической программы ФТС России «Борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах на период 2007-2009 гг.». В системе МВД России, в настоящее время также разрабатываются аналогичные нормативные правовые акты.
Федеральный закон «О безопасности правоохранительных органов Российской Федерации» должен определить концепцию обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел Российской Федерации, а также иных правоохранительных органов.
Концепция обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел Российской Федерации должна быть определена как система взглядов на организацию и достижение качественно нового, более высокого уровня обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел Российской Федерации, эффективной защиты от существующих угроз при осуществлении оперативной и служебной деятельности в установленной сфере.
В.В. Марущенко, исследуя основы обеспечения собственной безопасности правоохранительных органов, отмечает, что собственная безопасность правоохранительных органов - это состояние их защищенности от противоправной деятельности спецслужб иностранных государств, организованной преступности во всех ее формах, способность противостоять внешним и внутренним угрозам и устремлениям, сохраняя работоспособность, оперативный и технический потенциал30.
Ю.А. Тимофеев под собственной безопасностью понимает состояние защищенности органов внутренних дел, позволяющее им нормально существовать и функционировать в условиях неблагоприятных внешних и внутренних факторов, направленных на дезорганизацию их деятельности31.
Д.Е. Дудкин под собственной безопасностью органов внутренних дел понимает такое их состояние, которое позволяет выполнять возложенные на них обязанности, сохранять и совершенствовать оперативность, боеготовность, технический и кадровый потенциал под воздействием внешних и внутренних угроз, упреждать и защищать органы внутренних дел от различного рода угроз32.
А.В. Куракин говорит о том, что «...собственная безопасность органов внутренних дел - это состояние защищенности органов внутренних дел от внешних и внутренних коррупционных факторов, которая дает возможность противостоять обстоятельствам, дезорганизующим работу сотрудников, помогает сохранить органам внутренних дел свою работоспособность, необходимый уровень дисциплины и законности, а также административный, уголовно-процессуальный и оперативно-технический потенциал»33.
Проблемы обеспечения безопасности во всех ее проявлениях имеют весьма актуальное значение. Как отмечает С. Шелепова «...обеспечение собственной безопасности, а также безопасности своих граждан - основная задача государства, направленная на обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Данная задача носит всеобъемлющий характер, и для ее достижения требуется проведение комплекса мер в различных сферах. Это в первую очередь построение государственного аппарата властных органов, действующих на законодательной основе.
Структура административно-правового механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел
Эффективное административно-правовое противодействие коррупции и обеспечение собственной безопасности органов внутренних дел возможно на должной правовой основе. Данный тезис особенно актуален применительно к правоохранительной сфере. Как следует из доклада Генерального прокурора РФ Ю. Чайки, «... особую тревогу вызывают коррумпированность правоохранительной системы. Половина преступлений, совершенных в 2005 г. должностными лицами против интересов службы (5,7 тыс.) приходится на систему МВД (2,4 тыс.), уголовные дела коррупционной направленности в отношении судей возбуждались 19 раз, сотрудников ФСБ - 6 раз, прокуратуры - 8 раз 74.
В этой связи объективно необходимо исследовать специфику норм административного права, которые реализуются в механизме противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел, а также раскрыть механизм противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел.
Механизм административно-правового регулирования противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности в органах внутренних дел представляет собой способ организации соответствующей деятельности, а также наделения уполномоченных субъектов необходимым объемом прав и обязанностей.
Обращение к рассмотрению механизма административно-правового регулирования противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел обусловлено тем, что эффективная борьба с коррупцией в различных органах государственной власти зависит от совершенствования законодательных предписаний, регламентирующих режим соответствующей деятельности. Перед исследованием содержания механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел представляется необходимым коротко остановиться на определении термина «механизм правового регулирования». В юридической науке наиболее часто категория «механизм» употребляется в таких устоявшихся словосочетаниях, как: механизм правового регулирования, механизм правового воспитания, механизм реализации личных конституционных прав и свобод граждан, общий механизм действия права, механизм действия правовой системы, механизм укрепления законности, механизм обеспечения прав человека, механизм государства и т.д.75.
Родоначальником в исследовании вопросов механизма правового регулирования стал С.С. Алексеев. С.С. Алексеев дал следующее определение рассматриваемому явлению. Механизм правового регулирования - это взятая в единстве совокупность юридических средств, при помощи которых обеспе-чивается правовое воздействие на общественные отношения . С.С. Алексеев говорит о том, что рассматриваемая категория позволяет не только собрать вместе явления правовой действительности, связанные с решением жизненных ситуаций, и обрисовать их как целостность, но и представить их в работающем, системно воздействующем виде77.
Составляющими элементами механизма правового регулирования, по мнению С.С. Алексеева, являются: правовые нормы, правоотношения, акты применения норм права, правовая культура и правосознание. При этом С.С. Алексеев отмечает, что процесс правового регулирования выключает три основные стадии: регламентирование общественных отношений, действие юридических норм, реализация субъективных юридических прав и обязанностей. Трем названным стадиям, по мнению С.С. Алексеева, соответствуют три основных элемента, или части механизма правового регулирования: юридические нормы; правоотношения; акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей.
В качестве не основных элементов механизма правового регулирования С.С. Алексеев называет нормативные юридические акты, а также право-сознание и правовую культуру .
В настоящее время представляется возможным констатировать, что понятие механизма правового регулирования разработано в общей теорией права в ходе осуществления дискуссии о правовом регулировании. Однако, как отмечает А.П. Шергин, «...проблемы механизма регулирования не получили достойного внимания в современной юридической литературе, особенно в административном праве, так как усилия ученых-административистов были ориентированы на разработку преимущественно отдельных элементов рассматриваемого механизма (административно-правовых норм, административных правоотношении и др.)» .
Административно-правовой механизм противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности в органах внутренних дел представляет собой самостоятельную систему правовых средств, при помощи которых осуществляется административно-правовое регулирование общественных отношений, позволяющую достичь необходимого результата - пресечь коррупцию и обеспечить собственную безопасность органов внутренних дел. Механизм административного противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел, как уже отмечалось, обладает определенными элементами, комплексное использование которых может привести к необходимому результату. Раскрытие составляющих элементов механизма административно-правового регулирования противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности в органах внутренних дел имеет большое значение для раскрытия темы нашего исследования.
Нормы административного права в механизме противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел
Основополагающим элементом механизма административно-правового регулирования противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел является норма административного права.
Норма административного права, реализуемая в исследуемой сфере, преследуют практически те же цели, что и нормы административного права, действующие в иных сферах управления. Нормы административного права, как отмечает А.П. Коренев, упорядочивают и закрепляют наиболее целесообразные общественные отношения в сфере управления, охраняют урегулированные правом общественные отношения. Нормы административного права вытесняют из сферы управления общественные отношения, не отвечающие современным реалиям .
Основываясь на предложенных точках зрения, можно выделить следующие черты норм административного права, характеризующих их как самостоятельный элемент механизма административно правового регулирования противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел.
Нормы административного права, которые определяют режим противодействия коррупции и обеспечения собственной органов внутренних дел, носят различный характер. Обусловлено это тем, что в ходе осуществления противодействия коррупции и обеспечения собственной органов внутренних дел возникают различные отношения как позитивного характера, так и отношения, которые связаны с правонарушениями.
Нормы административного права, которые определяют механизм противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел, носят как материальный, так и процессуальный характер. В ходе реализации данных норм административного права возникают как вертикальные, так и горизонтальные административные правоотношения.
Как отмечает А.В. Куракин, коррупция в органах внутренних дел имеет свою специфику, особые формы проявления, которые обусловлены задачами, которые возложены на милицию. В этой связи, кроме общих административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в правоохранительной деятельности органов внутренних дел, необходимы еще и специальные средства. В настоящее время для создания современных административно-правовых средств противодействия коррупции в правоохранительной деятельности органов внутренних дел необходимо учитывать зарубежный опыт борьбы с коррупцией в органах полиции. Данный подход обусловлен тем, что проблема противодействия коррупции актуальна для полицейских служб многих зарубежных государств .
Опыт противодействия коррупции в полиции США, как нам кажется, может представлять для нас особый интерес. В этой связи имеет смысл рассмотреть данную проблему в сравнительно-правовом аспекте более подробно. Следует сказать, что проблеме противодействия коррупции в полиции США придается особое значение. Для противодействия коррупции в полиции США созданы специальные подразделения, надлежащим образом определен режим служебных расследований фактов, касающихся коррупции, качественным образом организована работа с жалобами граждан, в которых содержится информация о случаях коррупции в полиции. Кроме того, в полиции США детально определены функциональные обязанности сотрудников. Особый вклад в дело противодействия коррупции в полиции США вносит достойное материальное и социальное обеспечение сотрудников, а также легальная возможность дополнительно подработать в свободное от службы время. Относительно режима дополнительной работы или работы по совместительству полицейских необходимо сказать несколько подробнее.
Следует отметить, что режим совместительства полицейских США достаточно разнообразен. В США определены три категории сотрудников полиции, работающих по совместительству в свободное от служебной деятельности время. Первая категория - это полицейские, осуществляющие по совместительству работы, непосредственно связанные с деятельностью полиции (во время работы по совместительству они носят униформу, оплата их деятельности производится из местного бюджета). Вторая категория - это полицейские, выполняющие работу по обеспечению безопасности, в частности по охране магазинов и т.п. Третья категория - это полицейские, занимающиеся трудовой деятельностью, не связанной со службой в полиции, например осуществляют техническое обслуживание автомобилей, делают ремонт квартир и др.89.
