Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями правоохранительной направленности в обеспечении общественной безопасности в Северо-Кавказском регионе
1.1. Понятие и сущность взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями и его правовое регулирование
1.2. Принципы взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями
1.3. Система взаимодействующих с органами внутренних дел общественных формирований и их компетенция
Глава 2. Организационно-правовые аспекты взаимодействия органов внутренних дел с общественностью
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Двадцать первый век вьідвигаеі перед человечеством ряд принципиально новых задач, успешность решения которых обеспечивает устойчивое развитие мирового социума. Одной из наиболее существенных задач является проблема обеспечения общественной безопасности, системный характер которой осознан сравнительно недавно. Складывающаяся из ряда значимых составляющих, проблема общественной безопасности, по сути дела, выступает и как важнейшее условие прогрессивного развития общества, и как фактор регрессивных тенденций в нем. Таким образом, представляется, что любая сфера современной социальной жизнедеятельности не может эффективно функционировать без учета вопросов ее обеспечения. Особенно остро стоят вопросы обеспечения общественной безопасности в современном российском обществе, ослабленном длительным периодом кризисного развития, в частности в тех регионах, где социальные противоречия проявлялись в наиболее деструктивном виде. К таким регионам, в первую очередь, относится Северный Кавказ.
Согласно действующему законод ательству обеспечение общественной безопасности в регионе, как и в государстве в целом, возлагается на различные органы исполнительной власти, в том числе - на органы внутренних дел, задействованные по наиболее широкому спектру вопросов ее обеспечения. Вмееіе е тем органы внутренних дел не в состоянии осуществлять контрольно-надзорные функции за всеми сферами социальной жизнедеятельности, в рамках которых формируются значимые угрозы общественной безопасности. На наш взгляд обеспечение общественной безопасности возможно только в случае тесного взаимодействия органов внутренних дел и общественности, в том числе и той, которая объединена в формирования правоохранительной направленности. Как свидетельствует практика, а также опыт работы автора в Северо-Кавказском регионе, начиная со второй половины 20 века, сложился ряд устойчивых форм взаимодействия органов внутренних дел и общественных формирований правоохранительной направленности. Этот опыт успешно использует-
4 ся в наше время. Вместе с тем новые социально-политические и экономические
реалии требуют научного подхода к вопросу совершенствования законодательного регулирования рассматриваемого взаимодействия. Следует отметить, что длительное время, несмотря на теоретическую разработанность большинства проблем деятельности социальных структур, обеспечивающих поддержание режима общественной безопасности, они не находили своего реального разрешения, так как общесоциальная теория и ведомственная наука в нашей стране в силу ряда причин существовали в отрыве от социальной практики.
Различные аспекты исследования данной проблемы привлекали в разное время пристальное внимание многих ученых и практиков. В частности, вопросы охраны общественного порядка и административной ответственности исследуются в трудах ученых-юристов А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, В. М. Безденежных, К. С. Вельского, И. Н. Галагана, М. И. Еропкина, И. Н. Зубова. Ю. М. Козлова, Ф. Е. Колонтаевского, А. П. Коренева, Л. П. Клюшниченко, Б. М. Лазарева, А. С. Ловинюкова, В. В. Невинского, Л. Л. Попова, А. В. Серегина, А. П. Шергина и др.
Ряд вопросов взаимодействия органов внутренних дел и общественности в
рамках административных комиссий в той или иной мере исследовали^ ^тру
дах М. П. Банных, Р. Ф. Васильева, В. А. Иванова, Р. К. Каюмова,
A. П. Клюшниченко, Р. С. Колбасова, Б. М. Лазарева, А. Е Лунева,
B. И. Поповой, Л. М. Розина, Н. Г. Салищевой, В. Е. Севрюгина,
В. Д. Сорокина, М. С. Студеникиной, А. П. Шергина, А. Ю. Якимова,
О. М. Якуба и некоторых других авторов. Теорию взаимодействия органов
внутренних дел и общественных формирований исследовали Ц. А. Ямполь-
ская, А. В. Загорный, В. М. Шванков, О. М. Васильева, И. И. Веремеенко,
Р. И. Денисов, Л. М. Розин Систематизация функций общественных формиро
ваний правоохранительной направленности произведена в работах И. И. Вере
меенко, А. С. Прудникова, Ф. С. Разаренова, вопросы административно-
правовых средств обеспечения общественной безопасности рассмотрены в тру
дах Б.П. Кондрашова. Вопросы взаимодействия органов внутренних дел с ка-
5 зачеством рассмотрены в работах А. С. Дугенца, А. Г. Масалова, Н. П. Мыш-ляева, Д. К Нечевина., В. П. Савенкова. Вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с государственными органами по обеспечению правопорядка освещены А. Глуходедовым, А. М. Кононовым, И. О. Кулиевым и другими.
В последние годы проблемы межнациональных отношений и конфликтов на их почве в Северо-Кавказском регионе приобрели характер масштабной и трудноразрешимой социально-правовой задачи, что представляет серьезную угрозу стабильности и национальной безопасности всего государства. Органам внутренних дел становится все труднее решать вопросы на межнациональной основе. Так случилось, что вооруженных конфликтов, случаев проявления терроризма, бандитизма и совершения других тяжких преступлений здесь совершается больше, чем в других регионах страны. Как показывает практика работы правоохранительных органов Северного Кавказа, задачи борьбы с преступностью и профилактики правонарушений наиболее эффективно решаются при наличии тесного контакта с общественностью. В то же время многие правовые, организационные и тактические аспекты взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями правоохранительной направленности в Северо-Кавказском регионе вообще, а с казачеством - в частности не стали до сих пор предметом системного исследования. Таким образом, недостаточная теоретическая разработанность этих вопросов и необходимость их комплексного исследования на основе анализа действующего законодательства и практики его применения, а также важность перечисленных проблем жизнедеятельное і и государства и общества определили актуальность избранной темы исследования.
Объект исследования. Объектом исследования является система общественных отношений между органами внутренних дел и общественными формированиями правоохранительной направленности в сфере обеспечения общественной безопасности.
Предметом исследования является процесс организации взаимодействия органов внутренних дел и общественных формирований правоохранительной направленности в Северо-Кавказском регионе.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является комплексный анализ взаимодействия органов внутренних дел и общесч венных формирований правоохранительной направленности в Северо-Кавказском регионе и разработка на этой основе предложений по совершенствованию нормативно-правовых актов, а также рекомендаций по повышению его эффективности.'
В рамках указанной цели решались следующие задачи:
исследование сущности и содержания понятия взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями и его правовое регулирование в Северо-Кавказском регионе;
формулирование основных принципов взаимодействия органов ви) ірен-них дел и общественных формирований правоохранительной направленности;
анализ сложившейся к настоящему времени административно-правовой системы взаимодействующих с органами внутренних дел общественных формирований, их компетенция на Северном Кавказе;
определение роли и места органов местного самоуправления в организации взаимодействия органов внутренних дел с общественностью; -установление роли и места казачества как общественного формирования в сфере обеспечения общественной безопасности;
разработка предложений и рекомендаций административно-правового регулирования по совершенствованию нормативно-правовой базы, форм и методов взаимодействия органов внутренних дел и общественных формирований правоохранительной направленности.
Методология и методы исследования. Методологической основой исследования является система философских знаний, определяющая основные требования к научным теориям, к сущности, структуре и сфере применения различных методов познания. Эту основу составили труды по философии и со-
7 циологии. В своих исследованиях автор опирался на фундаментальные положения общей теории государства и права, социального и государственного управления, административного, уголовного права, криминологии и административной деликтологии, теории и практики применения органами внутренних дел (милицией) мер административного принуждения, в том числе в противодействии административным правонарушениям, других правовых наук, относящихся к предмету исследования. В процессе исследования автором проведен анализ нормативных и иных документов, литературных источников, проанализированы статистические сведения, изучены многие аспекты практической деятельности органов внутренних дел (милиции) по взаимодействию с общественными формированиями правоохранительной направленности. При решении поставленных задач автором использовался широкий круг правовых, социологических и иных методов научного познания: формально-юридический, сравнительно-правовой, статистического анализа, опрос, контент-анализ документов и публикаций в прессе, наблюдение и др.
Научная новизна исследования. В работе впервые на монографическом уровне проведено комплексное теоретико-прикладное исследование проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями правоохранительной направленности в обеспечении общественной безопасности Северо-Кавказского региона. На монографическом уровне анализируется объективный характер взаимодействия государственных структур и общественных формирований в процессе обеспечения общественной безопасности.
В настоящее время общественная безопасность выступает как ценность, удовлетворяющая потребности и общественных формирований, и государства. и общества как системы в целом. Единство данной социальной ценности для всех субъектов социального процесса создает устойчивую, относительно независимую от субъективных факторов и внешних условий основу взаимодействия органов внутренних дел и общественных формирований.
Раскрываются основные элементы системы взаимодействующих с органами внутренних дел общественных формирований, приводится научно обосно-
8 ванный вывод о том, что в настоящее время система является не целостной, а суммативной, не работающей на максимальном уровне в процессе обеспечения общественной безопасности в Северо-Кавказском регионе. Вместе с тем тенденция к формированию целостной системы имеет место, в ней системообразующую роль играют органы внутренних дел, которые, на наш взгляд, в состоянии инициировать создание новых общественных формирований, развитие действующих, а также координировать объединение их усилий.
Подвергнуто научному исследованию понятие «общественное формирование», сделан вывод, что оно не обладает должной юридической определенностью. С одной стороны, неопределенность юридического статуса общественного формирования позволяет гражданам беспрепятственно осуществлять свои конституционные права по обеспечению режима общественной безопасности, безотносительно необходимости формализации таких отношений, которая необходима при формировании общественных объединений. С другой стороны, значимые общественные отношения, объединенные институтом общественного формирования правоохранительной направленности, не могут находиться вне правового поля. Основой определения юридического статуса общественного формирования должна стать его структура, образованная в целях реализации потребностей и интересов граждан.
На защиту выносятся:
Научно обоснованная трактовка понятия взаимодействия органов внутренних дел и общественных формирований правоохранительной направленности и эволюция его содержания по мере демократизации общества.
Оценка современного состояния нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями правоохранительной направленности.
Выводы и классификация факторов правового и организационного характера, определяющих эффективность взаимодействия органов внутренних дел и общественных формирований правоохранительной направленности, и, в частности, особенности его организации в Северо-Кавказском регионе.
Научно обоснованная система элементов механизма взаимодействия органов внутренних дел и общественных формирований правоохранительной направленности в Северо-Кавказском регионе, позволяющих скоординировагь силы и средства в определенном месте и в определенное время. Пути совершенствования стратегии и тактики организации взаимодействия при проведении массовых мероприятий.
Научно обоснованные положения о перераспределении правоохранительных полномочий между государственными органами и формированиями правоохранительной направленности при организации взаимодействия: потенциал ресурсов общественных формирований и масштабы их задействования.
Научно обоснованные положения о месте и роли органов местного самоуправления в организации взаимодействия органов внутренних дел и общественных формирований правоохранительной направленности при обеспечении общественной безопасности в Северо-Кавказском регионе.
Определение роли казачества в обеспечении общественной безопасности в Северо-Кавказском регионе.
Предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования и организации взаимодействия органов внутренних дел и общественных формирований правоохранительной направленности.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в том, что его выводы и предложения дополняют основные положения теории административного права о сущности и механизмах взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями, определяют место и роль общественных формирований в обеспечении общественной безопасности и способствуют выявлению новых подходов к организации взаимодействия. Материалы диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе образовательных учреждений при преподавании курсов «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел» и «Административная юрисдикция», а также при проведении занятий в системе служебной подготовки сотрудников органов внуї-
10 ренних дел (милиции). Практическая значимость исследования состоит в предложениях по совершенствованию законодательства об участии общественных формирований в обеспечении общественной безопасности, конкретных рекомендациях по повышению эффективности форм и методов взаимодействия органов внутренних дел и общественных формирований правоохранительной направленности.
Кроме того, теоретическая значимость диссертационного исследования обусловлена тем, что в нем сформулирован ряд выводов, имеющих отношение к дальнейшему изучению проблем взаимодействия органов внутренних дел и общественных формирований правоохранительной направленности. К ним относятся:
Учитывая, что угрозы безопасности всегда носят комплексный характер, не может быть четкого разграничения угроз безопасности, локализация или устранение которых относится к компетенции государственных органов или органов местного самоуправления. Поэтому при разграничении полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности неизбежны противоречия.
Стереотипы угроз безопасности должны целенаправленно формироваться государственной системой мер, что позволит убедить граждан не только лично участвовать в деятельности формирований, но и оказывать им моральную поддержку и содействие.
На наш взгляд, совершенствование административного законодательства должно идти по пути сохранения наиболее эффективных форм включения общественных формирований правоохранительной направленности в число субъектов административно-правовых отношений. Практически полное отстранение общественности от вопросов административной юрисдикции, осуществленное действующим Кодексом РФ об административных правонарушениях, идет вразрез не только с исторически сложившимися формами осуществления социального контроля, доказавшими многовековым опытом свою эффективность, но и с самой идеей развития институтов гражданского общества.
Представляется, одной из наиболее перспективных форм взаимодействия общественности с органами внутренних дел является процесс формирования организационно-правовых основ деятельности правоохранительных структур, находящихся в подчинении местного самоуправления. Однако формирование органов охраны общественного порядка вне МВД предполагает необходимость системных преобразований в организационной и правовой сферах, которая повлечет существенные изменения в уголовном, уголовно-процессуальном и административном законодательстве. Этот потенциал может быть реализован только в условиях масштабного реформирования государственно-правовой системы современного российского общества.
Поскольку взаимодействие органов внутренних дел и общественных формирований правоохранительной направленности является результатом управленческого воздействия, применительно к нему необходимо, в первую очередь, говорить преимущественно о формах его осуществления. Применительно к организации самого взаимодействия, главные позиции занимают методы, с помощью которых оно организуется. Формы взаимодействия определяются как внешнее выражение согласованной или совместной деятельности органов внутренних дел и общественности по обеспечению общественной безопасности.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в работе сформулированы следующие рекомендации и предложения, направленные на совершенствование взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями правоохранительной направленности.
Так как социальные системы предполагают большую активность целого по отношению к частям, система взаимодействующих органов внутренних дел и общественных формирований должна характеризоваться большей активностью по отношению к каждому своему элементу, в частности к такому, как органы внутренних дел, чем это имеет место в настоящее время.
Знание и применение на практике иерархии принципов взаимодействия органов внутренних дел и общественных формирований в процессе обеспечения безопасности на Северном Кавказе выступает в качестве существенного ис-
12 точника повышения эффективности такого взаимодействия, при этом последняя зависит от учета не отдельных принципов, а их совокупности, обладающей синергетической природой, несводимой к простому суммированию их применения.
Представляется, пролонгирование рассмотрения Государственной Думой РФ законопроекта «Об участии граждан Российской Федерации, общественных и государственно-общественных объединений и организаций в обеспечении правопорядка» вызывает существенные негативные последствия, выражающиеся в том, что в привлечении населения к охране общественного порядка до сих пор отсутствует единство подхода в определении его руководящих начал: очевидной становится необходимость привести региональные нормативно-правовые акты к единым федеральным основам, так как некоторые из них в отдельных случаях противоречат действующему законодательству.
В ходе рассмотрения федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации, общественных и государственно-общественных объединений и организаций в обеспечении правопорядка» необходимо учитывать многообразие форм организации добровольных народных дружин. Практика показала, что они могут быть образованы и как общественные объединения, функционирующие на основе Закона РФ «Об общественных объединениях», и как общественные формирования, возникающие на основе деятельности таких объединений или по инициативе населения, или органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение и была одобрена на заседании лаборатории НИЛ-4 ВНИИ МВД РФ. Отдельные её положения были изложены в форме сообщений на научно-практических конференциях проходивших в Московском университете МВД России, ВНИИ МВД России. Материалы диссертационного исследования были реализованы при подготовке аналитических справок для ГУВД Ставропольского края, а также при подготовке методических рекомендаций по вопросам взаимодействия с общественными формированиями правоохранительной направленности этого же ГУВД, в практической деятельности Воронежского УВД, Терского ка-
13 зачьего войска. Основные её положения были использованы в учебном процессе при чтении курса административного права и административной деятельности в Академии экономической безопасности МВД России, Московском университете МВД России и Омской академии МВД России.
По теме исследования им опубликовано « 3 » работы.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, приложений и списка использованной литературы.
