Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и правовые основы деятельности таможенных органов по обеспечению безопасности Российской Федерации в экологической сфере 16
1 Экологическая безопасность как объект административно-правового регулирования: современная характеристика и прогностическая оценка ее развития в таможенной сфере 16
2. Понятие и содержание деятельности таможенных органов как органов исполнительной власти по обеспечению безопасности Российской Федерации в экологической сфере 45
3. Современное состояние административно-правового регулирования деятельности таможенных органов по обеспечению безопасности Россий ской Федерации в экологической сфере 63
Глава 2. Организационно-правовые основы деятельности таможенных органов по обеспечению безопасности Российской Федерации в экологической сфере 88
1 .Оценка и прогнозирование таможенными органами угроз безопасности Российской Федерации в экологической сфере в рамках системы управления рисками 88
2. Контрольная и административно-юрисдикционная деятельность таможенных органов по обеспечению безопасности Российской Федерации в экологической сфере 105
3.Взаимодействие таможенных органов с иными органами исполнительной власти Российской Федерации, таможенными органами зарубежных стран, международными организациями по вопросам обеспечения безопасности в экологической сфере 130
Глава 3. Совершенствование административно-правового регулирова ния и организации деятельности таможенных органов по обеспечению безопасности Российской Федерации в экологической сфере 160
1.Совершенствование административно-правового регулирования деятельности таможенных органов по обеспечению безопасности Российской Федерации в экологической сфере 160
2. Основные направления совершенствования организационных основ деятельности таможенных органов по обеспечению безопасности Российской Федерации в экологической сфере 179
Заключение 197
Список использованных источников 202
- Понятие и содержание деятельности таможенных органов как органов исполнительной власти по обеспечению безопасности Российской Федерации в экологической сфере
- Современное состояние административно-правового регулирования деятельности таможенных органов по обеспечению безопасности Россий ской Федерации в экологической сфере
- Контрольная и административно-юрисдикционная деятельность таможенных органов по обеспечению безопасности Российской Федерации в экологической сфере
- Основные направления совершенствования организационных основ деятельности таможенных органов по обеспечению безопасности Российской Федерации в экологической сфере
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы экологии с каждым годом занимают все более важное место в системе мировых приоритетов, заставляя по-новому подойти к определению правовых основ взаимодействия человека, общества и природы. В рамках отдельно взятого государства перспективы решения вопросов обеспечения экологической безопасности зависят от мероприятий по снижению экологических рисков в различных сферах общественной жизни путем создания системы правового регулирования деятельности органов государственной власти, реализующих в пределах своей компетенции функции по охране окружающей среды, защите жизни и здоровья людей, животного и растительного мира.
Особую актуальность в современных условиях либерализации внешнеэкономической деятельности, создающей объективные условия для свободного перемещения через государственные и таможенные границы большого количества различных товаров, в том числе тех, которые могут представлять экологическую опасность, приобретает анализ деятельности таможенных органов России в сфере обеспечения экологической безопасности страны.
Предупреждение проникновения на внутренний рынок из-за рубежа опасных товаров, экологически вредных технологий и услуг на сегодняшний день является одной из важнейших задач таможенных органов, что подтверждается появлением новых системообразующих правовых актов в сфере национальной безопасности и таможенного дела, принятых на уровне Российской Федерации, и в рамках Таможенного союза, регулирующих также и деятельность таможенных органов по обеспечению экологической безопасности.
Вышеназванные документы свидетельствуют о существенных изменениях в российском административном и таможенном праве, а также иных отраслях права, что позволяет по-новому взглянуть на организацию и функции таможенных органов как органов исполнительной власти, совокупность осуществляемых ими полномочий.
В то же время неоднозначность правовых норм, определяющих порядок и условия деятельности таможенных органов как субъектов обеспечения безопасности Российской Федерации в экологической сфере, отсутствие четкой регламентации действий таможенных органов в отношении экологически небезопасных товаров и единой детальной классификации таких товаров приводит к увеличению количества административных правонарушений в исследуемой сфере, и как следствие – к обострению экологической ситуации в стране. Учитывая принципиально новое положение таможенных органов в структуре государственного управления современной России, усиление их роли в решении задач по обеспечению экологической безопасности, следует расценивать данные обстоятельства как пробел в правовом регулировании административно-правового статуса таможенной службы, требующий скорейшего устранения.
Принимая во внимание необходимость теоретического осмысления значения таможенных органов в системе обеспечения безопасности Российской Федерации в экологической сфере и совершенствования взаимодействия таможенных органов с другими федеральными органами исполнительной власти по вопросам обеспечения экологической безопасности страны, представляется целесообразным комплексно исследовать содержание норм права, регулирующих рассматриваемые правоотношения и правоприменительную деятельность таможенных органов в сфере ее обеспечения и на основе результатов этого исследования разработать предложения по совершенствованию административного законодательства и ведомственного нормативно-правового регулирования.
Изложенное свидетельствует об актуальности избранной темы диссертационного исследования и перспективных направлениях ее изучения.
Степень научной разработанности темы исследования. В юридической литературе имеется немало работ, посвященных проблемам правовой охраны окружающей среды, жизни и здоровья людей, животных и растений, однако они относятся преимущественно к области гражданского, уголовного, земельного права, где исследование правовых проблем обеспечения безопасности в экологической сфере проводится либо в контексте изучения общих теоретических вопросов (М.М. Бринчук, М.И. Крыжова и др.), либо изучения особенностей охраны конкретных ее объектов (М.И. Дзлиев, А.Д. Урсул и др.). В административном праве этой проблеме посвящены исследования Д.Н. Бахраха, А.И. Елистратова, М.А. Лапиной, В.М. Редкоуса, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова, В.А. Юсупова.
Вопросы общей теории безопасности нашли свое отражение в работах В.В. Мамонтова, Г.О. Ярыгина. Отдельные вопросы, касающиеся этой проблематики, освещены в трудах ученых различных отраслей права, в частности: А.Г. Беченова, А.М. Воронова, Г.В. Иващенко, М.В. Костенникова, А.В. Куракина, Н.Л. Никулиной, В.К. Сенчагова, А.А. Тер-Акопова.
Необходимо отметить также труды В.Н. Буркова, В.Н. Лопатина, М.В. Майданова, Ф.Г. Мышко, Т.Н. Пугиевой, М.И. Русакова, Г.П. Серова, Б.Б. Тангиева, Н.И. Уткина, А.Г. Шмаля, А.В. Щепкина, которые разрабатывали теоретические правовые аспекты экологической функции государства и механизма ее реализации, а также работы С.Н. Гамидуллаева, С.М. Новикова, Ю.Н. Платонова, Н.Е. Симонова, в которых затронуты отдельные аспекты обеспечения экологической безопасности таможенными органами.
Правовые и организационные аспекты построения системы взаимодействия правоохранительных органов, в том числе и с органами, участвующими в обеспечении экологической безопасности, рассматривались в трудах О.Г. Бобровой, В.А. Жбанкова, А.В. Зубача, А.Г. Кабальнова, М.А. Самелюка, Ю.Г. Шпаковского, А.Ю. Шумилова. Анализ работ названных авторов показывает, что в них исследован ряд вопросов, которые так или иначе могут быть связаны с избранной диссертантом темой. Однако комплексных исследований вопросов административно-правового регулирования деятельности таможенных органов по обеспечению экологической безопасности до настоящего времени предпринято не было.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления деятельности таможенных органов как субъектов обеспечения безопасности Российской Федерации в экологической сфере.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие деятельность таможенных органов по обеспечению безопасности Российской Федерации в экологической сфере, а также правоприменительная деятельность таможенных органов Российской Федерации в данной сфере.
Цель исследования заключается в комплексном анализе административно-правового регулирования деятельности таможенных органов и разработке предложений по совершенствованию действующего законодательства и практики работы таможенных органов как субъектов обеспечения безопасность Российской Федерации в экологической сфере.
Поставленная цель исследования обусловила необходимость решения следующих задач:
рассмотреть экологическую безопасность как объект административно-правового регулирования, выявить ее особенности в таможенной сфере, сформулировать определение понятия «экологическая безопасность в таможенной сфере»;
определить содержание деятельности таможенных органов как органов исполнительной власти по обеспечению безопасности Российской Федерации в экологической сфере;
изучить современное состояние административно-правового регулирования деятельности таможенных органов по обеспечению безопасности Российской Федерации в экологической сфере;
раскрыть содержание деятельности таможенных органов по анализу и прогнозированию угроз экологической безопасности в рамках системы управления рисками;
изучить организацию таможенного и иных видов государственного контроля товаров в целях обеспечения экологической безопасности, а также проанализировать административно-юрисдикционную деятельность таможенных органов в изучаемой сфере;
раскрыть сущность взаимодействия таможенных органов с иными государственными органами, таможенными органами зарубежных стран и международными организациями по вопросам обеспечения экологической безопасности;
разработать предложения и практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования и организационных основ деятельности таможенных органов по обеспечению безопасности Российской Федерации в экологической сфере.
Методология и методика диссертационного исследования. В качестве методологической основы диссертации использован диалектический метод познания и основанную на нем систему общенаучных и частных научных методов. К общенаучным методам, использованным в настоящем исследовании, относятся: метод диалектического материализма, логический метод (при изложении всего материала исследования, формулировке выводов и предложений), метод системного анализа (при изучении нормативно-правовых актов и иных источников), системно-структурный метод (при рассмотрении нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность таможенных органов как субъектов обеспечения безопасности Российской Федерации в экологической сфере), метод сравнительного правоведения (при анализе различных нормативно-правовых актов), исторический метод (при изучении трудов советских и российских ученых, в процессе ретроспективного изучения правовых актов, закрепляющих понятия «безопасность», «национальная безопасность», «экологическая безопасность») и др. К частным научным методам относятся: социологический (при проведении анкетирования респондентов, анализе и обобщении результатов анкетирования), статистический (при анализе количества правонарушений, совершенных в отношении экологически опасных товаров, обзоров правоприменительной практики, отчетов о результатах правоохранительной деятельности таможенных органов), контент-анализа (при выборке и анализе отдельных положений законодательных актов, статистических данных, научных статей) и др.
Теоретическую основу исследования составили положения, отраженные в трудах отечественных ученых по общей теории государства и права, отраслевым юридическим наукам (административному, таможенному, экологическому праву), общетеоретическая и специальная литература, связанная с объектом и предметом диссертационного исследования, а также научные публикации по вопросам исследуемой проблематики.
Существенное влияние на научную позицию диссертанта, отразившуюся в работе, оказали труды таких ученых-юристов, как: Д.Н. Бахрах, М.М. Бринчук, А.И. Елистратов, Ф.Г. Мышко, В.М. Редкоус, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, А.А. Тер-Акопов.
При написании диссертации использовались также труды С.Н. Гамидуллаева, С.М. Новикова, Ю.Н. Платонова, Н.Е. Симонова, посвященные различным аспектам исследуемой проблемы.
Нормативную правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, Таможенный кодекс Таможенного союза, решения Комиссии Таможенного союза (Евразийской экономической комиссии), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации», иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты министерств и ведомств, регулирующие общественные отношения в исследуемой сфере.
Эмпирическую основу исследования составляют:
обобщенные отчетные данные Управления таможенной статистики и анализа Федеральной таможенной службы Российской Федерации за 2007-2012 гг.;
обобщенные отчетные данные Управления таможенных расследований и дознания Федеральной таможенной службы Российской Федерации за 2008-2013 гг.;
материалы научных семинаров, конференций и рабочих групп по подготовке проектов решений и нормативных правовых актов по рассматриваемой тематике;
материалы анкетирования сотрудников таможенных органов, проходивших переподготовку в Институте правоохранительной деятельности Российской таможенной академии (общее количество подвергшихся анкетированию респондентов составило 156 человек).
Достоверность результатов исследования подтверждается обоснованным использованием исходных данных, анализом норм административного и таможенного права. Полученные научные результаты проверены на практике, подтверждены статистическими данными и могут быть признаны репрезентативными.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является комплексным монографическим трудом теоретико-прикладного характера, в котором:
конкретизирован научно-понятийный аппарат административного и таможенного права в изучаемой диссертантом сфере, в частности, диссертантом сформулированы научные дефиниции понятий «экологическая безопасность в таможенной сфере», «деятельность таможенных органов по обеспечению экологической безопасности»;
изучено воздействие на состояние экологической безопасности России интеграционных процессов в таможенной сфере;
осуществлен анализ вопросов правового регулирования статуса, компетенции и полномочий таможенных органов по обеспечению безопасности Российской Федерации в экологической сфере;
определены основные направления деятельности таможенных органов в системе обеспечения экологической безопасности РФ;
разработаны предложения по повышению эффективности деятельности таможенных органов в сфере обеспечения экологической безопасности.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать положения, выносимые на защиту:
1. Экологическая безопасность в таможенной сфере как объект административно-правового регулирования представляет собой состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от потенциальных и (или) реальных угроз природного и техногенного характера при перемещении через таможенную границу любого имущества, признанного товаром для целей таможенного законодательства, обеспечиваемое посредством разработки и создания соответствующего правового механизма.
2. Деятельность таможенных органов по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации рассматривается как целостная система, состоящая из взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов (субъектов деятельности, целей, принципов, направлений ее осуществления). Под такой деятельностью следует понимать основанную на нормах права систему мероприятий, направленную на практическую реализацию в пределах предоставленных таможенным органам полномочий задач по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации.
3. Научная классификация норм административного права как элемента механизма административно-правового регулирования деятельности таможенных органов по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации, основанная на анализе многоуровневой системы правовых актов, действующей в Таможенном союзе:
по содержанию административно-правовой нормы;
по адресату административно-правовой нормы;
по предмету регулирования и сфере применения нормы;
по целевой принадлежности.
4. Основными направлениями деятельности таможенных органов в сфере обеспечения экологической безопасности являются:
анализ и прогнозирование угроз экологической безопасности в рамках системы управления рисками;
проведение таможенного и иных видов государственного контроля в целях обеспечения экологической безопасности;
административно-юрисдикционная деятельность в целях обеспечения экологической безопасности;
взаимодействие с иными органами исполнительной власти Российской Федерации, таможенными органами зарубежных стран, международными организациями по вопросам обеспечения экологической безопасности.
5. Вывод о том, что эффективному административно-правового регулирования деятельности таможенных органов по обеспечению экологической безопасности будет способствовать создание алгоритма разработки нормативных правовых актов, включающего 6 этапов (концепция – доктрина – стратегия – программа развития – программа реализации – план действий).
6. Конкретные предложения по дополнению и изменению ряда действующих нормативных правовых актов, направленных на совершенствование административно-правового регулирования деятельности таможенных органов по обеспечению экологической безопасности, в частности:
6.1. Раздел 4 Экологической доктрины Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ 31.08.2002 № 1225-р, «Приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации» дополнить подразделом «Контроль за перемещением через таможенную границу экологически опасных товаров», в котором обозначить основную задачу в данной области и необходимые направления ее реализации.
6.2. Уточнить стратегическую цель таможенной службы Российской Федерации, указанную в Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 г., изложив ее в следующей редакции:
– «Стратегической целью таможенной службы Российской Федерации является повышение уровня национальной безопасности Российской Федерации, создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в российскую экономику, полного поступления доходов в федеральный бюджет, защиты отечественных производителей, охраны объектов интеллектуальной собственности, охраны окружающей среды, защиты жизни и здоровья человека, животного и растительного мира, и максимального содействия внешнеторговой деятельности на основе повышения качества и результативности таможенного администрирования».
6.3. Дополнить раздел II «Полномочия» Общего положения о региональном таможенном управлении и Общего положения о таможне, утвержденных приказом ФТС России от 12.01.2005 № 7, а также Общего положения о таможенном посте, утвержденного приказом ФТС России от 13.08.2007 № 965, следующей формулировкой: «обеспечение в пределах своей компетенции мер по охране окружающей среды, защите жизни и здоровья человека, животного и растительного мира».
7. Основными направлениями совершенствования организации деятельности таможенных органов Российской Федерации по обеспечению экологической безопасности являются:
создание в системе ФТС России специализированного «экологического» подразделения;
оказание взаимной административной помощи в виде информационного обмена между таможенными органами Российской Федерации и таможенными органами зарубежных стран по вопросам обеспечения экологической безопасности;
создание эффективно действующей системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации должностных лиц таможенных органов в сфере борьбы с экологическими правонарушениями.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в нем впервые на монографическом уровне рассмотрена и проанализирована деятельность таможенных органов по обеспечении безопасности Российской Федерации в экологической сфере.
Выводы и предложения, разработанные автором, развивают положения науки административного права, способствуют формированию представления о правовой значимости административно-правового регулирования деятельности таможенных органов по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации в условиях создания Таможенного союза и интеграции в Единое экономическое пространство в рамках ЕврАзЭС.
Разработанные автором научно-обоснованные теоретические выводы и практические рекомендации могут быть востребованы в процессе дальнейших научных исследований вопросов деятельности таможенных органов по обеспечению экологической безопасности.
Практическая значимость работы заключается в том, что в ней сформулированы приоритеты административно-правового регулирования деятельности таможенных органов по обеспечению экологической безопасности населения и территории, выявлен ряд проблемных вопросов и выработаны подходы к их решению. Совокупность содержащихся в работе идей, научных положений, выводов, рекомендаций и предложений позволит практически использовать ее:
в ходе законотворчества – при совершенствовании отдельных действующих законодательных актов и в процессе разработки ряда новых законов, устраняющих имеющиеся пробелы правового регулирования деятельности таможенных органов по обеспечению экологической безопасности;
в ведомственном нормотворчестве – при разработке новых и совершенствовании действующих ведомственных и межведомственных правовых актов, регулирующих деятельность таможенных органов по обеспечению экологической безопасности;
в текущей практической деятельности таможенных органов по обеспечению безопасности в экологической сфере;
в учебном процессе – при подготовке учебников, учебных пособий, материалов лекций для студентов и слушателей высших учебных заведений по общим юридическим учебным дисциплинам и дисциплинам специализации, прежде всего, в Российской таможенной академии.
Результаты исследования внедрены:
в практическую деятельность Федеральной таможенной службы;
в научно-исследовательскую деятельность Российской таможенной академии и Института правоохранительной деятельности в рамках отчета о научно-исследовательской работе;
в учебный процесс Российской таможенной академии как материал для лекций и проведения практических занятий со студентами по дисциплинам «Административное право», «Таможенное право», что подтверждается соответствующими справками и актами о внедрении.
Структура и объем диссертации определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.
Понятие и содержание деятельности таможенных органов как органов исполнительной власти по обеспечению безопасности Российской Федерации в экологической сфере
Одной из важнейших функций любого государства является обеспечение безопасности в экологической сфере. В настоящее время нет необходимости доказывать остроту и масштабность, а значит - и опасность сложившейся в мире экологической ситуации. На сегодняшний день проблемы экологической безопасности5, как составной и неотъемлемой части безопасности национальной отражены во многих международных документах. И хотя многие из них, по нашему мнению, декларативны, не содержат в себе единого подхода к пониманию проблемы экологической безопасности, четких признаков экобезопасности как объекта права, все они позволяют привести мировое сообщество к пониманию проблемы экологической безопасности, закрепляя основные положения, формирующие небезразличное отношение человечества к данному вопросу и создающие основу для развития и совершенствования внутреннего законодательства каждого конкретного государства. Сам термин «экологическая безопасность» в ряде случаев трактуется неоднозначно, поэтому для осмысления его содержания следует ответить на вопрос: что же такое безопасность вообще, тем более что и этот вопрос дискутируется уже долгое время и однозначного ответа на него до сих пор не выработано.
Следует отметить, что смысловое содержание понятия «безопасность» трансформировалось на протяжении веков. Как отмечает современный западный исследователь Э. Ротшильд, оно эволюционировало вместе с той трансформацией, которую претерпевало человеческое сообщество - от слабо осознаваемых представлений о безопасности, в которых оно выступало в качестве внутреннего самоощущения человека, в сторону большей рационали-зации, определенности данного понятия (подробнее об этом см. в приложении 1) и на сегодняшний день существует множество его определений8.
Между тем, на основании предпринятого анализа, диссертантом сделан вывод о том, что сегодня ни одна их предложенных трактовок не может претендовать на статус универсальной, отражающей всю совокупность специфических особенностей и черт, присущих этому сложному и многогранному явлению. Как справедливо замечает Г.В. Иващенко, наряду с понятиями, отражающими сущностные характеристики безопасности, имеются понятия, фиксирующие лишь ее видимость, поверхность, т.е. выражающие в относительно рационализированном виде иллюзии обыденного, сознания9. Конкретное же смысловое содержание обозначенная категория приобретает в связи теми или иными факторами, социальными и иного рода проблемами и явлениями, представляющими собой угрозы для безопасности на конкретном этапе развития общества. Кроме того, современная наука, накопив определенный опыт исследования в области теории безопасности и добившись серьезных успехов в осмыслении многих частных, в том числе и по преимуществу прикладных, проблем, в разработке фундаментальных, собственно теоретических, проблем безопасности, на наш взгляд, имеет ряд пробелов и нерешенных вопросов принципиального свойства, возникновение которых является закономерным этапом развития практически любой становящейся теории, к которой с полным основанием можно отнести теорию безопасности в ее нынешнем состоянии.
Соответственно, необходимым видится конкретизация сущности экологической безопасности, как неотъемлемой части безопасности национальной (в рамках национальной безопасности государство гарантирует обществу защиту от экологических рисков, тем самым можно говорить о том, что экологическая безопасность является составной частью безопасности национальной1 ), а затем рассмотреть и проанализировать деятельность структур, участвующих в ее обеспечении.
Категория «экологическая безопасность» широко распространена в законодательном массиве, однако использование этого понятия в каждом конкретном акте имеет свои особенности.
«При наличии множества нормативных правовых актов, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере, национальное законодательство в этой части пока слабо сконструировано, в нем есть противоречия и коллизии, в том числе в ряде случаев оно противоречит Конституции Российской Федерации, оно декларативно, много пробелов и в регулировании отношений в области обеспечения экологической безопасности, при этом многочисленность вторичного законодательства затрудняет правоприменительную прак тику по этим вопросам», отмечает В.Н. Лопатин12.
Впервые законодательно закрепил определение экологической безо-пасности Федеральный закон «Об охране окружающей среды» , тем самым устранив пробелы ранее действовавшего Закона РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1и, не имевшего четкого определения экологической безопасности, и Закона РФ «Об охране окружающей природной среды»15, в котором экологическая безопасность упоминалась в качестве понятия, близкого к понятию охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды», экологическую безопасность представляет как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий»1 .
Современное состояние административно-правового регулирования деятельности таможенных органов по обеспечению безопасности Россий ской Федерации в экологической сфере
Распорядительная деятельность таможенных органов, имея правовой характер и представляя собой государственно-властные веления, имеет целью оказать определенное регулирующее воздействие на поведение органов, организаций и лиц, которым она адресована, и проявляется в принятии таможенными органами соответствующих правовых актов.
Исполнительная деятельность таможенных органов заключается в реализации требований и предписаний действующего таможенного законодательства посредством различных организационных форм и методов, иными словами, она состоит в повседневной практической организации и осуществлении таможенными органами таможенного дела: обеспечении соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограничений при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации. Представляется, что именно исполнительная деятельность составляет основное содержание деятельности таможенных органов в целом, а сами таможенные органы в их практической деятельности выступают как административно-исполнительные органы.
Выполняя возложенные на них функции, таможенные органы, как органы исполнительной власти вступают в различные правоотношения, в том числе и административные, т.е. такие общественные отношения, которые возникают в сфере государственного управления и урегулированы нормами административного права.
В рамках заявленной проблематики, представляется целесообразным изучение понятия «деятельность таможенных органов по обеспечению безопасности Российской Федерации в экологической сфере», с целью определения сущности и содержания данного вида деятельности. В свою очередь, ее изучение, на наш взгляд, должно быть основано на анализе общетеоретических подходов в правовых исследованиях к самому понятию деятельности.
Так в рамках общей теории права категория деятельности раскрывается в различных значениях, при этом следует отметить, что практически отсутствует сколько-нибудь состоятельное определение этого термина. Даже в тех случаях, когда речь идет о регулировании конкретных видов деятельности, например банковской, инвестиционной, биржевой , законодательство ограничивается только общим ее описанием, не давая ее понятия.
При этом, несмотря на многообразие подходов в правовой науке к содержанию понятия «деятельность», характерным для них всех является не СО
разрывная связь с субъектом, осуществляющим такую деятельность . В связи с этим необходимым видится исследование деятельности органов исполнительной власти в той или иной области во взаимодействии со спецификой субъектов, непосредственно ее осуществляющих, в нашем случае таможенных органов. Таким образом, определять деятельность таможенных органов, в том числе и по обеспечению безопасности в экологической сфере, следует исходя, прежде всего, из понимания и определения границ той сферы общественных отношений, регулирование которых предполагается осуществить средствами административного и таможенного права.
Деятельность таможенных органов носит ярко выраженный юридиче 48
ский характер, поскольку она опосредована нормами права. Под юридической деятельностью в правовой науке понимают «относительно самостоятельный элемент правовой системы общества, осуществляемый в соответствии с нормами материального и процессуального права государственными органами, должностными лицами и управомоченпыми ими общественными объединениями, направленный на достижение социально значимых целей путем применения правовых средств, использования стимулов и ограничений и функционально ориентированный на получение опосредованных правом результатов для удовлетворения частных и общественных интересов»5 .
Административная деятельность, в свою очередь, - это разновидность юридической деятельности, осуществляемая на основе норм административного права специализированными субъектами. Специфика субъектов осуществления административной деятельности заключается в том, что реализация административных полномочий, с которой связывается осуществление такой деятельности, составляет значительный объем деятельности органов обеспечения национальной безопасности. Анализ российского законодательств свидетельствует, что все органы национальной безопасности в той или иной степени наделены административными полномочиями, используемыми для решения поставленных перед ними задач.
Тот факт, что в юридической литературе органы исполнительной власти называют администрацией, органами управления60, а деятельность, осуществляемую ими - административной, исполнительно-распорядительной, обеспечивающей реализацию законов и других нормативных актов61, а таюке утверждение о том, что административная деятельность является разновидностью юридической деятельности, и отнесение законодателем таможенных органов к числу сил обеспечения национальной безопасности Российской
Федерации62, позволяет говорить об осуществлении ими в пределах отведенных им полномочий административной деятельности, обусловленной выполняемыми таможенными органами функциями.
Контрольная и административно-юрисдикционная деятельность таможенных органов по обеспечению безопасности Российской Федерации в экологической сфере
Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно - эпидемио-логическом благополучии населения» также направлен на обеспечение безопасности в экологической сфере и имеет целью обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан па охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.
Данный нормативный правовой акт содержит положения гарантированные ст. 41, 42 Конституции Российской Федерации: права на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду предполагают необходимость осуществления комплекса мер, направленных на устранение причин ухудшения здоровья населения, предотвращение эпидемических, эндемических и других заболеваний.
С этой целью, по результатам проверки документов должностными лицами таможенных органов принимается решение о ввозе товаров и грузов на территорию Российской Федерации в целях их дальнейшей перевозки в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита, либо об их немедленном вывозе с территории Российской Федерации, либо об их направлении в специально оборудованные и оснащенные места в специализированных пунктах пропуска для проведения досмотра товаров и грузов должностными лицами федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»109 регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду в пределах территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
П. 4 ст. 28 Закона РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»110 установлено, что таможенные органы, осуществляющие на Государственной границе Российской Федерации таможенный контроль, организуют и проводят мероприятия по защите на Государственной границе Российской Федерации экономических, экологических и иных интересов личности, общества и государства.
Источники данной категории содержат нормы, призванные урегулировать как отдельные общественные отношения в сфере участия таможенных органов в обеспечении экологической безопасности, так и их группы. Однако совокупность правовых норм, содержащихся в названных нормативно-правовых актах, не представляется нам достаточной для урегулирования отношений в рассматриваемой сфере. На лицо отсутствие системного подхода к решению задачи урегулирования отношений сфере участия таможенных органов в обеспечении экологической безопасности.
К категории подзаконных нормативных актов как источников норм, регулирующих деятельность таможенных органов в рассматриваемой сфере относятся в первую очередь указы президента Российской Федерации и постановления Правительства России. Перечень актов Президента и Правительства, регламентирующих такую деятельность достаточно широк, и, по мнению автора, в рамках данного исследования следует ограничиться перечислением лишь некоторых из них. Так, например, во исполнение п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2003 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»111 вышло Постановление Правительства России от 21.08.2004 № 429 «Вопросы Федеральной таможенной службы»112, в котором впервые было утверждено положение об этом федеральном органе исполнительной власти.
Позднее вышел Указ Президента Российской Федерации от 11.05.2006 № 473 «Вопросы Федеральной таможенной службы» , закрепляющий основу административно-правового статуса ФТС России, во исполнение которого также вышло Постановление Правительства России 16.09.2013 № 809 «О Федеральной таможенной службе»114, более подробно регламентирующее полномочия и организацию деятельности ФТС России.
На подзаконном уровне в системе правового регулирования деятельности таможенных органов важную роль играет указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года»115, который относит таможенные органы Российской Федерации к силам обеспечения национальной безопасности и требует сосредоточения усилий на обеспечении национальной безопасности в международной, экономической и экологической сферах.
Кроме того в Распоряжении Правительства России от 14.12.2005 № 2225-р «О Концепции развития таможенных органов Российской Федерации»116 отмечено, что укрепление взаимодействия таможенных органов Российской Федерации с российскими, зарубежными и международными органами и организациями в борьбе с терроризмом, контрабандой оружия, наркотиков и контрафактной продукцией, а также при обеспечении экономической, экологической и радиационной безопасности, является одним из направлений определения наиболее эффективных методов реализации ими функций в области таможенного дела в соответствии с международными
Основные направления совершенствования организационных основ деятельности таможенных органов по обеспечению безопасности Российской Федерации в экологической сфере
Таким образом, целью таможенного контроля является определение посредством различного рода мероприятий соответствия таможенных операций и таможенных процедур, осуществляемых участниками таможенных правоотношений, требованиям таможенного законодательства Российской Федерации и Таможенного союза ЕврАзЭС.
Если рассматривать деятельность таможенных органов в разрезе данного исследования, то целью таможенного контроля является обеспечение законности перемещения через таможенную границу товаров, веществ и грузов, способных негативно влиять на безопасность России в экологической сфере, а также пресечение незаконного перемещения вышеупомянутых объектов.
Так п. 4 ст. 28 Закона РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»150 установлено, что таможенные органы, осуществляющие па Государственной границе Российской Федерации таможенный контроль, организуют и проводят мероприятия по защите на Государственной границе Российской Федерации экономических, экологических и иных интересов личности, общества и государства.
Таким образом, на таможенные органы возложена задача контроля соблюдения порядка и правил, которые лежат в основе перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу.
Для построения эффективно функционирующей системы таможенного контроля в целях обеспечения безопасности в экологической сфере и гарантии ее адекватности содержанию поставленных задач и требований, предъявляемых к таможенным органам в отношении результативности контроля при безусловном соблюдении законодательства Российской Федерации и Тамо ясенного союза ЕврАзЭС, долясны быть необходимые условия. Совокупность таких условий моясет быть представлена в виде условно называемой системы контроля, состоящей из ряда обеспечивающих блоков.
Первый блок. Нормативно-правовое обеспечение тамоясенного контроля в целях обеспечения безопасности в экологической сфере. Учитывая, что таможенный контроль в целях обеспечения экологической безопасности -это лишь один, хоть и весьма важный, элемент единого процесса таможенного контроля, нормативно-правовые основы такого контроля долясны базироваться на основе учета общих технологий тамоясенного контроля и строиться с учетом соответствующих нормативно-правовых актов. При этом должны разрабатываться и издаваться ведомственные нормативные акты ФТС России, призванные развивать и конкретизировать положения федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства России в рассматриваемой области, т.к. именно они в большей степени, чем другие акты, отраясают сложность и динамику регулируемых общественных отноше «151 НИИ . Второй блок. Принципы организации тамоясенного контроля в целях обеспечения безопасности в экологической сфере.
Осуществление тамоясенного контроля, в том числе и в целях обеспечения безопасности в экологической сфере, базируется на ряде принципов: законности; анализа и управления рисками; сотрудничества; осуществления таможенного контроля исключительно тамоясенными органами; гуманности; недопущения причинения долясностными лицами тамоясенных органов неправомерного вреда товарам, транспортным средствам, лицам; оперативности.
Кроме того, для тамоясенного контроля в целях обеспечения безопасности в экологической сфере характерны и специфические принципы его осуществления, а именно: приоритет безопасности для ясизни и здоровья личности и общества в целом, общечеловеческих ценностей перед любыми другими сферами деятельности; разрешительный порядок осуществления деятельности, способной создавать угрозу экологической безопасности населения или территории при перемещении товаров через таможенную границу; обеспечение полной, достоверной и своевременной информированности граждан, учреждений и организаций об угрозах безопасности в экологической сфере на каналах внешнеэкономической деятельности; обеспечение органичного встраивания технологий таможенного контроля в целях обеспечения экологической безопасности в общую технологию таможенного контроля.
Эти принципы получают непосредственную реализацию при разработке конкретных процедур и технологий таможенного контроля в целях обеспечения безопасности в экологической сфере.
Третий блок. Формы, средства и способы таможенного контроля в целях обеспечения безопасности в экологической сфере.
Таможенные органы применяют средства и методы (формы) контроля при осуществлении пропуска транспортных средств, грузов, товаров и животных в порядке, установленном таможенным законодательством ".
Таможенный контроль проводится должностными лицами таможенных органов в форме устного опроса; получения объяснений; таможенного наблюдения; таможенного осмотра; таможенного досмотра (досмотра товаров и транспортных средств, личного досмотра как исключительной формы таможенного контроля); проверки маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков; таможенного осмотра помещений и территорий; проверки учета товаров и отчетности; таможенной проверки.
