Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основы правового регулирования отношений гражданства в Российской Федерации стр. 12-83.
1. Этапы развития законодательства о гражданстве Российской Федерации стр.12-37.
2. Система государственных органов Российской Федерации, ведающих де лами о гражданстве Российской Федерации, и их полномочия стр. 38-58.
3. Административно-правовые режимы приобретения и прекращения граж данства Российской Федерации стр. 59-83.
Глава 2. Производство по делам о гражданстве Российской Федерации стр. 84- 163.
1. Возбуждение дела о гражданстве Российской Федерации стр. 84-110.
2. Рассмотрение и принятие решения по делу о гражданстве Российской Федерации стр. 111 - 138.
3. Обжалование, отмена и исполнение решения по вопросам гражданства стр. 139-163.
Заключение стр. 164- 168.
Список использованной литературы стр.169- 186.
Приложение стр. 187 - 203.
- Этапы развития законодательства о гражданстве Российской Федерации
- Система государственных органов Российской Федерации, ведающих де лами о гражданстве Российской Федерации, и их полномочия
- Возбуждение дела о гражданстве Российской Федерации
- Рассмотрение и принятие решения по делу о гражданстве Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В результате распада СССР и возникновения на его территории новых независимых государств прежде единое гражданство перестало существовать, вследствие чего вопросы приобретения и прекращения российского гражданства обрели крайне актуальное звучание. Объясняется это непосредственной связью гражданства и государственности, гражданства и суверенитета. Гражданство является одним из важнейших признаков государства, которое не может существовать без граждан.
С гражданством в прямой зависимости и связи находятся права, свободы и обязанности человека, их объем и содержание. Гражданство есть непременная предпосылка для обладания лицом всей суммой конституционных и иных прав и свобод, возложения на него предусмотренных Конституцией РФ обязанностей, а также для защиты его прав и интересов не только внутри России, но и за рубежом.
В последние годы большинство государств - бывших республик СССР приняли законы о гражданстве, определив тем самым, кто является их гражданами. Однако ситуация осложняется тем обстоятельством, что эти государства сформировали ряд собственных принципов, которые иногда противоречат общепринятым международным стандартам. В результате возникает проблема лиц без гражданства, беженцев, а также лиц, которые не по своей воле оказались за пределами государства, гражданами которого они хотели бы являться. Многие бывшие граждане СССР длительное время проживают в РФ, не имея российского гражданства и без юридически оформленного статуса постоянно проживающего иностранного гражданина или лица без гражданства. Более того, эти люди на протяжении значительного количества лет, добросовестно заблуждались относительно своей принадлежности к российскому гражданству.
Основным субъектом в системе полномочных органов государственной власти, ведающими вопросами гражданства, осуществляющими в пределах своих полномочий государственное управление в данной сфере является ор-
ганы внутренних дел и их паспортно-визовые подразделения. Их функциональная деятельность направлена не только на создание оптимальных условий для практического осуществления прав человека и гражданина в сфере гражданства, но и на обеспечение интересов общества и государства.
Анализ правового регулирования свидетельствует, что наряду с позитивными моментами, связанными с внесением в законодательство, подзаконные нормативно-правовые акты по вопросам гражданства прогрессивных изменений и дополнений, соответствующих конституционным требованиям, существуют проблемы обеспечения интересов общества и государства, защиты законных прав человека и гражданина. Не всегда подзаконные нормативные акты соответствуют требованиям законности.
В этой связи проведение теоретико-прикладной разработки некоторых проблем правового регулирования отношений гражданства РФ и деятельности паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел по обеспечению производства по делам о гражданстве РФ представляется достаточно актуальной как с научной, так и практической точек зрения. Недостаточность в современных условиях и на перспективу специальных исследований в этой области и обусловили выбор темы диссертации.
Степень разработанности темы исследования. Первыми исследователями российского гражданства (подданства) являлись В.М. Гессен, С.С. Кишкин и B.C. Шевцов, посвятившие этому важнейшему правовому институту свои монографические исследования. Заметный вклад в изучение этих вопросов внес крупный специалист в области международного права СВ. Черниченко.
Гражданство, как часть правового статуса человека и как государственно-правовое явление изучалось такими отечественными учеными-правоведами как С.А. Авакьян, Н.В. Витрук, Б.Н. Габричидзе, Л.Д. Воеводин, Д.Л. Златопольский, О.Е. Кутафин, Е.А. Лукашева, Г.В. Мальцев, В.В. Полянский, В.Д. Попков, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин, Б.С. Эбзеев, Г.И. Тункин, B.C. Чиркин, Б.В. Щетинин, Ц.А. Ямпольская и др.
Важное место в научной разработке проблем реализации государственной политики в области гражданства, властного воздействия государства на общественные отношения в сфере гражданства занимают исследования В.Н. Бутылина, Н.Л. Гранат, А.И. Денисова, А.И. Дурденевского, М.Г. Кириченко, Р.И. Кулика, А.И. Лепешкина, О.Ф. Мураметса, Н.М. Смородина, И.П. Трай-нина, Л.Н. Уманского, И.Е. Фарбера и др.
Различные аспекты обеспечения органами внутренних дел прав человека и гражданина в сфере гражданства рассматривались И.Б. Кардашевой, B.C. Обидиным, В.В. Сапелкиной, О.Т. Смирновой, Ю.Н. Сосновской, А.А. Яковлевым и др.
Однако в работах указанных авторов вопросы приобретения и прекращения гражданства анализировались не комплексно, а как отдельные компоненты деятельности органов внутренних дел по обеспечению паспортно-визовой системы РФ. В прямой постановке административно-правовые вопросы этой проблемы в современных условиях, самостоятельному монографическому исследованию не подвергались и достаточно глубоко не изучались.
Все вышеуказанное и определяет актуальность темы исследования.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе реализации законодательства по вопросам гражданства РФ.
Предмет исследования составляют нормативно- правовые акты, регулирующие вопросы гражданства РФ, а также современное состояние деятельности паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел в сфере приобретения и прекращения гражданства РФ.
В настоящей работе не рассматриваются практика и проблемы приобретения и прекращения гражданства РФ детьми и недееспособными лицами в связи со значительным объемом соответствующего нормативного материала, что предполагает возможность самостоятельного научного исследования
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью и основными задачами исследования являются научное обоснование предложений и разработка практических рекомендаций, направленных на совершенствование административно-правового регулирования и повышения эффективности деятельности органов внутренних дел по реализации российского законодательства о гражданстве.
Для достижения указанной цели в диссертации ставятся и решаются следующие основные задачи:
проанализировать законодательство РФ, иные нормативно-правовые акты и международные соглашения, регламентирующие отношения гражданства в РФ и определить этапы его развития;
изучить административно-правовой статус полномочных государственных органов, ведающих вопросами гражданства;
исследовать административно-правовые режимы приобретения и прекращения гражданства;
осуществить анализ содержания производства по делам о гражданстве как самостоятельной части административно-процедурного процесса;
выделить и определить юридическую форму принимаемых органами внутренних дел решений по вопросам гражданства;
изучить и обобщить практику применения паспортно-визовыми подразделениями органов внутренних дел действующего законодательства, а также подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы приобретения и прекращения гражданства;
- сформулировать предложения и рекомендации по совершенствова
нию административно-правового регулирования вопросов гражданства, а
также деятельности органов внутренних дел по обеспечению производства
по делам о гражданстве РФ.
Методологическая база и методы исследования. Методологической основой исследования составляет диалектико-материалистический подход к изучению проблем гражданства, фундаментальные положения права, социо-
логии, общей теории управления. Исследования проводились с использованием частных методов научного познания (наблюдение, экспертных оценок, изучение документов, статистического и практического материала), предполагающих реализацию возможностей сравнительно-правового, конкретно-социологического, исторического, логического анализа.
Эмпирическую базу исследования составили международно-правовые соглашения по вопросам гражданства и, прежде всего, Европейская конвенция о гражданстве от 1997 года, международно-правовые соглашения РФ в сфере гражданства, соответствующие нормы Конституции РФ, положения Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г., Федерального закона от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации», подзаконных нормативных актов о гражданстве РФ. Анализировались нормы иного федерального законодательства РФ, постановления Правительства РФ, приказы МВД России, материалы изучения и обобщения практики деятельности паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел в рассматриваемой сфере. В ходе работы над исследованием диссертант использовал собственный опыт работы в паспортно-визовой службе органов внутренних дел Московской области.
Научная новизна исследования. Данная работа является одной из первых попыток комплексного исследования проблем административно-правового регулирования в области приобретения и прекращения гражданства РФ. Впервые изучаются такие сложные административно - правовые явления, как производство по делам о гражданстве, а также деятельность паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел как субъектов такого производства.
Исследование позволило автору предложить уточненную периодизацию становления российского законодательства о гражданстве, выделить производство по делам о гражданстве в качестве самостоятельного вида административно-процедурного производства; уточнить стадии производства по делам о гражданстве. Новизной отличаются впервые сформулированные
автором поводы и основания возбуждения дела о гражданстве, а также процессуальные формы решений, принимаемые органами внутренних дел по делам о гражданстве.
Положения выносимые на защиту:
Периодизация развития российского законодательства по вопросам гражданства, складывающаяся из двух этапов: 1991-2002 г.г. - этап возникновения, 2002 г. - настоящее время — этап совершенствования.
Авторское определение производства по делам о гражданстве как института административного права, которое в смысле нормативного его определения представляет собой совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения при возникновении и разрешении индивидуального управленческого дела в области гражданства. Оно выступает в виде двух основных своих разновидностей, как дело о приобретении гражданства или прекращении гражданства РФ.
Производство по делам о гражданстве это особый самостоятельный вид административного производства, который, наряду с другими (регистрационным, разрешительным, аттестационным, лицензионным, аккредитаци-онным, сертификационным), - является частью административно-процедурного процесса.
Вывод о том, что производство по делам о гражданстве, состоит из четырех стадий: возбуждение дела; рассмотрении дела и принятие решения; обжалование и отмена решения; исполнение решения.
Авторское определение понятий «повод» и «основание» возбуждения дела о гражданстве. В качестве повода выступает поступившее в орган внутренних дел письменное или устное заявление конкретного лица, указывающее на его желание приобрести или прекратить гражданство РФ.
Основанием возбуждения дела является наличие заявления и всех необходимых и надлежащим образом оформленных документов применительно к конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства РФ.
Авторская классификация процессуальных форм, принимаемых органами внутренних дел решений по вопросам гражданства, на две группы: постановление и определение.
Предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, иных нормативно-правовых актов РФ по вопросам гражданства включают:
внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», касающееся легитимности полномочий Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ; введения упрощенного порядка восстановления в гражданстве РФ для иностранцев, ранее состоявших в гражданстве РФ и утративших его без их свободного волеизъявления; закрепления процессуальных форм принимаемых органами внутренних дел решений по вопросам гражданства, установления нормы, что документом, удостоверяющим гражданство РФ ребенка, до получения паспорта, является свидетельство о его рождении и др.
внесение изменений и дополнений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ; об исключении норм, освобождающие отдельные категории заявителей от предоставления документов, подтверждающих владение русским языком, а также устанавливающие сроки предоставления документов, подтверждающие выход из иного гражданства; о предоставлении права сотрудникам органов внутренних дел принимать решения о возвращении заявителю документов в силу их ненадлежащего оформления и механизм такой процедуры и др.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в проведении всестороннего анализа административно-правовых основ регулирования в сфере гражданства, которые позволят внести определенный вклад в теорию изучаемого вопроса, совершенствовать практику государственного управления, организацию административной деятельности органов внутренних дел в указанной сфере. Вопросы гражданства после распада СССР, для РФ и других бывших союзных республик стали чрезвычайно ак-
туальны, как в теоретическом, так и практическом плане. Научное исследование административно-правовых режимов приобретения и прекращения гражданства, а также производство по делам гражданства, представляет собой определенный вклад в разработку теоретических основ российского гражданства и создают методические предпосылки для совершенствования деятельности паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел.
Практическая значимость работы определяется совокупностью выдвинутых предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования и практики рассмотрения вопросов приобретения и прекращения гражданства. Результаты исследования могут быть использованы:
в практической деятельности государственных органов, ведающими делами о гражданстве;
в научно-исследовательской деятельности;
в учебном процессе общеобразовательных учреждений МВД России при изучении курсов «Административное право»; «Административная деятельность органов внутренних дел»;
при проведении занятий в системе служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел.
Обоснованность и достоверность результатов исследования достигнуты использованием утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблеме; комплексным характером исследования; изучением соответствующего эмпирического материала, а также апробацией результатов исследования.
Автором изучено законодательство советского и постсоветского периодов, действующее российское законодательство, относящиеся к предмету исследования; специальная и научная литература по конституционному, административному праву, а также науки управления и социологии права.
Выводы и рекомендации исследования основаны на материалах анализа практики деятельности паспортно-визовых подразделений органов внут-
ренних дел Владимирской, Московской, Орловской, Тверской, Тульской областей; изучением информационно-аналитических документов ФМС России, а также статистических данных ГИАЦ МВД России. В процессе исследова-
Ф ния автором было изучено более 300 дел по вопросам гражданства.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация
прошла обсуждение и была одобрена на заседании кафедры Управления дея-
ц тельностыо служб общественной безопасности Академии управления МВД
России. Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях автора. Положения диссертации были внедрены в учебный процесс Академии управления МВД России. Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по дисциплинам «Административное право»,
* «Управление административной деятельностью органов внутренних дел»,
«Организация деятельности служб общественной безопасности органов внутренних дел», а также для проведения занятий с руководителями МВД, ГУВД, УВД координирующих деятельность паспортно-визовых подразделе-ний и подразделений по делам миграции на Высших академических курсах Академии управления МВД России. Кроме того, некоторые положения диссертационного исследования, имеющие практическую значимость, приняты к внедрению в ГУВД РО СОБ МВД России, что подтверждено соответствующим актом.
f Структура и объем диссертации определялись целью и задачами ис-
следования, а также требованиями, предъявляемыми к диссертационным исследованиям. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Этапы развития законодательства о гражданстве Российской Федерации
Гражданство, являясь важнейшим правовым институтом, определяет взаимоотношения человека с государством, составляет основу правового статуса личности. В полном объеме лицо может использовать права, свободы и исполнять обязанности, закрепленные в главе 2 Конституции РФ, только будучи российским гражданином.
Вопросы гражданства РФ регулируются Конституцией РФ, международными договорами РФ, Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» (2002 г.), а также принимаемыми в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами РФ.
Одним из основополагающих критериев в оценке демократичности и соответствии международному праву может служить учет в национальном законодательстве и практике его реализации положений статьи 15 Всеобщей декларации прав человека: каждый человек имеет право на гражданство; никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство .
Право на гражданство в Российской Федерации строится на основе принципов, которые устанавливаются Конституцией РФ, а именно: а) единое и равное гражданство; б) равное обладание каждым гражданином РФ на ее территории всеми правами и свободами и выполнение равных обязанностей; в) невозможность лишения граждан РФ своего гражданства или права изменить его; г) невозможность высылки граждан РФ за пределы государства или выдачи другому государству; д) защита и покровительство РФ своих граждан за ее пределами; е) возможность иметь в соответствии с законом или международным договором двойное гражданство (ст. ст. 6, 61, 62).
Международно-правовой институт гражданства находит свое выражение в ряде заключенных международных соглашениях, как прямо, так и косвенно регулирующих отношения гражданства. С момента заключения в 1930 году Гаагской конвенции по некоторым вопросам, касающихся коллизии законов о гражданстве, число международных документов, содержащих положения о гражданстве, значительно возросло. В их числе следует назвать: Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.; Конвенцию о статусе беженцев от 28 июля 1951 г; Конвенцию о статусе апатридов от 26 апреля 1954 г.; Конвенцию о сокращении безгражданства от 4 декабря 1954.; Конвенцию о гражданстве замужней женщины от 29 января 1957 г.; Международную конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации от 7 марта 1966 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый Генеральной ассамблеей ООН 18 декабря 1966 г.; Декларацию о территориальном убежище от 14 декабря 1967 г.; Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г.; Декларацию о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают от 13 декабря 1985 г. и другие.
Имеется ряд международных документов, регулирующих вопросы гражданства детей. В этом отношении следует отметить Декларацию прав ребенка 1959 г., где в ст. 3 провозглашено, что ребенку должно принадлежать с его рождения право на имя и гражданство. Важное значение имеет Конвенция о правах ребенка 1989 г. Конвенция подчеркивает, что дети нуждаются в особой охране и заботе и им должна быть предоставлена специальная международная правовая защита от всех преступных посягательств. В соответствии с этим в российском законодательстве предусмотрено, что споры между родителями, между родителем и опекуном или попечителем о гражданстве ребенка или недееспособного лица разрешаются в судебном порядке исходя из интересов ребенка или недееспособного лица.
Запрет дискриминации пользования правами и свободами по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или любым иным обстоятельствам закреплен в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., что охватывает и право на гражданство.
6 ноября 1997 г. в Страсбурге МИД России от имени РФ была подписана Европейская конвенция о гражданстве (1997 г.). Конвенция представляет собой многосторонний документ, регулирующий практически все важнейшие аспекты гражданства: принципы, вопросы приобретения, сохранения, утраты и восстановления; процедурные права, множественное гражданство, гражданство в условиях правопреемства государств, воинская обязанность в случаях множественного гражданства, сотрудничество государств в области гражданства. Конвенция не наносит ущерба положениям национального законодательства и международных договоров, создает более благоприятные условия для обеспечения прав человека в данной сфере. Конвенция является серьезным инструментом воздействия на те государства, чье законодательство в вопросах гражданства носит прямо или косвенно, дискриминационный характер по отношению к некоренному населению .
Система государственных органов Российской Федерации, ведающих де лами о гражданстве Российской Федерации, и их полномо чия
Право на гражданство и связанные с ним интересы как отдельной личности, так и государства в целом реализуются в соответствующих организационных формах, то есть механизм регулирования вопросов гражданства увязан с деятельностью системы определенных законом государственных органов, ведающих вопросами гражданства.
Основным субъектом государственной системы обеспечения права на гражданство РФ является государство, осуществляющее функции в этой сфере через органы законодательной, исполнительной и судебной власти.
Для непосредственного выполнения задач и функций по решению вопросов гражданства РФ в системе органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом, Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства образованы полномочные органы, ведающие делами о гражданстве, а именно: - Президент РФ (ст. 89 Конституции РФ, ст. 28 Федерального закона); - Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ (ст. 28 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства); - федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его территориальные органы (ст. 28 Федерального закона); - федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами РФ (ст. 28 Федерального закона).
Рассмотрим полномочия указанных государственных органов применительно к целям и задачам настоящего исследования.
Полномочия Президента РФ в рассматриваемой сфере основаны на Конституции РФ, статья 89 которой устанавливает, что Президент РФ решает вопросы гражданства. Согласно ст. 29 Федерального закона Президент РФ имеет право принимать следующие решения по вопросам гражданства: а) о приеме в гражданство РФ в общем порядке в соответствии со ст. 13 Федерального закона; б) о восстановлении в гражданстве РФ в общем порядке в соответствии со ст. 15 Федерального закона; в) о выходе из гражданства РФ в общем порядке в соответствии с ч. 1 ст. 19 и ч. 1 ст. 26 Федерального закона; г) об отмене решений по вопросам гражданства РФ в соответствии со ст. 23 Федерального закона. Президент РФ вправе отменить решение по во просам гражданства РФ, принятое любым другим полномочным государст венным органом.
Президент РФ утверждает Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства; издает указы по вопросам гражданства; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве РФ. Кроме того, при наличии обстоятельств, являющихся основанием для отклонения заявлений о приеме в гражданство и о восстановлении в гражданстве, предусмотренных п.п. «б»- «ж» ст. 16 Федерального закона (заявители выдворялись за пределы РФ; использовали подложные документы или сообщали заведомо ложные сведения; состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства; имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории РФ или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с Законом; преследуются в уголовном порядке компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с Законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу); осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с Законом (до истечения срока наказания), Президент РФ впра ве рассмотреть вопрос о приеме их в гражданство как в общем, так и в упрощенном порядке или восстановлении в гражданстве РФ.
Президент РФ также вправе решить вопрос о приеме в гражданство РФ лиц, имеющих особые заслуги перед РФ без соблюдения установленных Федеральным законом условий и требований (ст. 13).
В целях реализации своих конституционных полномочий в сфере гражданства и предварительного рассмотрения заявлений относительно приобретения или прекращения гражданства Президент РФ образует Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ.
Указом Президента от 14 ноября 2002 г. № 13181 утверждено Положение о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ и ее состава (далее — Комиссия по вопросам гражданства).
Согласно указанному Положению Комиссия по вопросам гражданства является совещательным и консультативным органом при Президенте РФ, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства РФ и предоставления политического убежища.
Комиссия по вопросам гражданства формируется в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и членов Комиссии. Председатель Комиссии и ее состав утверждаются Президентом РФ, при чем председатель и члены Комиссии участвуют в ее работе на общественных началах.
Начальник Управления по обеспечению конституционных прав граждан Администрации Президента РФ и его заместители входят в состав Комиссии по вопросам гражданства по должности.
Возбуждение дела о гражданстве Российской Федерации
Федеральный закон содержит не только нормы материального права, определяющие правила решения вопросов о гражданстве по существу, но и административно- процессуальные нормы, регламентирующие производство по делам о гражданстве. Механизм производства по делам о гражданстве изложен в Федеральном законе (гл. VII, VIII), Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства, Инструкции по рассмотрению органами внутренних дел заявлений по вопросам гражданства РФ, утвержденной приказом МВД России № 104 - 2004 г.
Производство по делам о гражданстве состоит из нескольких последовательно расположенных по времени стадий. На каждой стадии совершаются определенные процессуальные действия, которые являются частными по отношению к общей цели производства. Стадии органично увязаны между собой, последующая, как правило, начинается лишь после того, как закончено производство на предыдущей.
В Федеральном законе эти стадии специально не выделяются, но содержание правовых норм дает основания для этого. В юридической литературе уже имеются суждения по данному вопросу. Так, Э.А. Нехай выделяет следующие стадии производства по делам о гражданстве: подготовка необходимых документов и подача заявления; рассмотрение документов и подготовка заключений по ним; принятие решений и издание Указа; исполнение решений и выдача соответствующих документов; контроль за исполнением решений по делам о гражданстве; обжалование решений и повторное обра щение . Н.М. Смородин раскрывает производство по делам о гражданстве РФ как совокупность административно-процессуальных норм, регламентирующих: «порядок подачи заявлений по вопросам гражданства; порядок оформления заявлений по вопросам гражданства; порядок и сроки принятия решения по вопросам гражданства; порядок исполнения решений по вопросам гражданства, а также контроль за их исполнением»2.
Ю.Н. Сосновская выделяет следующие стадии производств, осуществляемые работником паспортно-визовых подразделений в целом: подача гражданином заявления и принятие его к рассмотрению; предварительное рассмотрение заявление; принятие решения по делу; исполнение принятого решения по делу; обжалование принятого по делу решения3.
На наш взгляд, в производстве по делам о гражданстве по аналогии с производством по делам об административных правонарушениях можно выделить четыре стадии: возбуждение дела; рассмотрение дела и принятие решения; обжалование и отмена решения; исполнение решения.
Возбуждение дела о гражданстве является самостоятельной стадией производства по делам о гражданстве РФ и представляет собой совокупность процессуальных действий, направленных на выявление повода и основания для возбуждения дела, сбора необходимых документов, проверки их подлинности и др.
Принципиальной особенностью рассмотрения вопросов гражданства является исключительная добровольность возбуждения производства заинтересованным лицом.
Федеральный закон устанавливает общее правило, что заявление по вопросам гражданства составляется письменно по установленной форме и подается заявителем лично (ст.ст. 32, 33). В том случае, если заявитель не может подать лично заявление в связи с обстоятельствами, имеющими исключительный характер и подтвержденными документально, заявление и необходимые документы могут быть переданы для рассмотрения через другое лицо либо направлены по почте. В этом случае подлинность подписи лица, подписавшего заявление, и соответствие копии документа, прилагаемого к заявлению, его подлиннику удостоверяется нотариальными записями (части 2 и 3 ст. 32).
Заявление об изменении гражданства ребенка или недееспособного лица подается их родителями или законными представителями (ч. 4 ст. 32).
Личная подпись заявителя удостоверяется принявшим заявление уполномоченным на то должностным лицом. Закон допускает одно исключение. Если заявитель не может подписать заявление в силу неграмотности или физических недостатков, заявление по его просьбе подписывается другим лицом, подлинность подписи этого лица удостоверяется нотариальной записью.
Таким образом, по смыслу закона, какое-либо заявление по вопросам гражданства, не подписанное лицом, возбуждающим такое ходатайство, не подлежит рассмотрению.
В результате никто не может возбудить дело о приеме в гражданство другого лица: это не вправе сделать ни государственные органы, ни общественные организации, ни другие лица. Производство может быть начато исключительно по личному заявлению заинтересованного лица, (исключение составляет производство по проверке принадлежности к гражданству РФ. Такая процедура рассматривается во втором параграфе настоящей главы).
Рассмотрение и принятие решения по делу о гражданстве Российской Федерации
Рассмотрение дела об изменении гражданства представляет собой совокупность процессуальных действий, заключающихся в проверке и юридической оценке фактических обстоятельств дела и принятие решения по делу.
На данной стадии происходит всестороннее рассмотрение конкретного заявления, выяснение всех обстоятельств и особенностей, являющихся существенным именно для данного дела. Исследуются биографические сведения о заявителе, его образование, профессия, род занятий, трудовая деятельность за последние пять лет, период постоянного проживания на территории РФ, места жительства, выезды за пределы РФ, сроки выездов, государство прежнего места жительства. Выясняются особенности личности заявителя, наличие иного гражданства, источник средств существования, уровень владения русским языком, семейное положение, имеющиеся судимости.
В целях выявления оснований отклонения заявлений о приеме в гражданство РФ, восстановлении в гражданстве или отказа в выходе из гражданства РФ, а также всестороннего изучения лиц, обратившихся с указанными заявлениями, территориальными органами проводятся соответствующие проверки по учетам органов внутренних дел, других государственных органов. Для подтверждения достоверности представленных сведений проводятся проверки путем направления запросов, подготовленных сотрудниками территориальных органов. На этом уровне управления анализируются результаты проведенных проверок личности, обобщаются ответы на сделанные запросы, дается характеристика заявителя и оценка мотивов, которые привел заявитель в обоснование своего заявления.
Естественно, что для принятия объективного, достоверного решения по делу о гражданстве необходимо получить как можно больше информации о заявителе. Однако изучение показало, что бланки формализованных заявлений зачастую страдают излишней информативностью. Что конкретно имеется в виду?
Рассмотрим этот вопрос на примере анализа позиций бланка-заявления о приеме в гражданство РФ в общем порядке, текст которого приведен выше.
Согласно п. 8 и п. 9 национальность и вероисповедание можно заполнять по желанию. Возникает вопрос, а для чего вообще нужна такая информация от желающего получить гражданство РФ. В новом российском паспорте таких позиций просто нет. Что касается вероисповедания, то РФ -светское государство и религиозные объединения отделены от него (ст. 14 Конституции РФ). Наивно полагать, что заявители укажут на свою принадлежность к тем религиозным организациям деятельность которых направлена на осуществление идеологической и духовной интервенции, дестабилизирующего общественно-политической ситуации в регионе и в конечном счете представляет угрозу национальной безопасности нашей страны. Скорее всего, у заявителя могут возникнуть опасения, что не представление такой информации может повлечь соответствующие подозрения у сотрудников территориальных органов.
Не в полной мере, на наш взгляд, соответствуют Федеральному закону требования п.п. 25, 26 рассматриваемого заявления. Здесь заявители должны указать о всех случаях привлечения его к уголовной ответственности причем не только на территории РФ, а во всех странах мира. В то же время УК РФ предусматривает, что с момента погашения или снятия судимости человек, в прошлом судимый, признается несудимым, а значит все правовые последствия, которые были связаны с наличием судимости, аннулируются. К тому же, некоторые деяния, которые законы некоторых стран, считают преступными, могут не являться таковыми в РФ. Не случайно в Федеральном законе установлено: отклоняются заявления о приеме в гражданство, поданными людьми, которые имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории РФ или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом (ст. 18). Полагаем необходимым приведение формулировок рассматриваемых пунктов в соответствие с буквой и духом Федерального закона.
Также непонятно выделение требования о сообщении данных о работе в органах безопасности, правоохранительных органах или нахождении на военной службе иностранных государств в отдельный пункт (п. 24). Ведь ранее, в п. 15, уже требовалось указать обо всех выполняемых работах с начала трудовой деятельности, включая военную и правоохранительную службу.
На возникающие сложности при заполнении п. 15 уже обращалось внимание в специальной литературе. Так, А. Павлушкин отмечал, это на примере нашего «соотечественника», поработавшего на стройке социализма примерно в такой последовательности: Прибалтика - Казахстан - БАМ - Абхазия. Хорошо, если трудовая книжка сохранилась - можно перечислить в заявлении требуемые места работы. В ином случае придется вести длительную переписку с компетентными органами независимых государств1. С точки зрения А. Павлушкина (а мы с ним согласны) вызывает удивление п. 13, обязывающий представить весьма подробные сведения на своих близких родственников (мужа (жену), родителей, детей, братьев, сестер). Причем необходимо указать не только их гражданство и страну проживания, но и адрес, место работы.
А если человек с кем-то из родственников в ссоре, потерял с ними связь лет двадцать назад - как он будет выяснять все это. Если впишет устаревшие данные, продолжает рассуждать данный автор, либо вообще не сможет их собрать, то с получением гражданства у него могут возникнуть значительные сложности, поскольку установленный порядок обязывает заполнять все графы заявления (кроме п.п. 8, 9) полностью и без прочерков. А за предоставление ложных сведений может последовать отказ в гражданстве. Между тем Федеральный закон не требует собирать подробное досье на своих даже близких родственников.
