Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административно-правовые основы деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел
1.1. Историко-правовые этапы становления и перспективы развития подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел 14
1.2. Административно-правовой статус подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел 42
1.3. Правовая природа договора об охране объектов собственности и общественного порядка 70
Глава II. Организационно-тактические основы деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел
2.1. Организационная структура подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел 93
2.2. Тактические основы деятельности подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел 117
2.3. Организация взаимодействия подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел с иными субъектами охраны объектов собственности и общественного порядка 144
Заключение 169
Список литературы 172
Приложение 186
- Историко-правовые этапы становления и перспективы развития подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел
- Административно-правовой статус подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел
- Организационная структура подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел
- Тактические основы деятельности подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел
Введение к работе
Охрана материальных и других ценностей физических и юридических лиц является одной из важнейших функций государства, реализация которой осуществляется в пределах своей компетенции всеми государственными органами исполнительной власти (в том числе правоохранительными), хозяйствующими субъектами (независимо от форм их собственности), предприятиями, учреждениями, общественными организациями (объединениями) и гражданами.
Непосредственная охрана собственности возлагается в соответствии со ст.1 «Милиция в Российской Федерации» и ст. 9 «Милиция общественной безопасности» Закона Российской Федерации «О милиции» на милицию общественной безопасности, к которой относятся «подразделения милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел».
В последние годы проведены крупномасштабные мероприятия по развитию организационно-правовых основ деятельности вневедомственной охраны, что способствовало усилению сохранности национального достояния, повышению надежности защиты имущества собственников и оказания им охранных услуг, росту профессионального мастерства и боеготовности личного состава, увеличению вклада охраны в предупреждении и пресечение преступлений (особенно имущественных) и правонарушений на улицах, улучшению технического оснащения под-
Историко-правовые этапы становления и перспективы развития подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел
В административно-правовой литературе высказываются различные точки зрения относительно исторических этапов эволюционного развития вневедомственной охраны, что с определенной долей условности связывалось не только с расширением и усложнением ее задач и функций, но и с преодолением кризисных явлений в правоохранительной деятельности в целом и в организации охраны объектов собственности.
Волковым A.M.3, Григорьевым М.А. и Уврачевым Л.Н.4, Карташовым Н.Н.5 выделяются три основных этапа развития службы: октябрь 1952 г. - февраль 1966 г.; февраль 1966 г. - декабрь 1970 г.; декабрь 1970 г. -1985 г.; Кожокарь А. С.6 выделяет лишь два этапа: 1952 г. - 1967 г. и 1967 г. - по 1980 г.
Согласно вышеприведенной периодизации, на первом этапе происходило организационно-правовое становление службы, завершившеєся принятием Типового положения о вневедомственной охране при органах милиции7.
Второй этап связывается с завершением эксперимента по замене сторожей на обходных постах и бригадиров сторожевых подразделений на сотрудников милиции8, в связи с чем на основании распоряжения Совета Министров СССР от 10 мая 1967 г. № 1026р9 функции охраны были расширены и дополнены функция охраны общественного порядка на маршрутах патрулирования10.
Но, думается, полностью признавая методологическую ценность приращение задач и функций как критерий исторической периодизации той или иной организационной структуры, в основу ее научно-исторической классификации должен быть положен правовой критерий, позволяющий не только интерпретировать рассматриваемые эволюционные процессы становления и развития вневедомственной охраны в широком социально-правовом контексте, но и связать воедино ее организационные, правовые и функциональные и т.п. характеристики.
Историко-правовой анализ процессов становления милиции в Российской Федерации свидетельствует, что задача борьбы с посягательствами на государственную и личную собственность первоначально была возложена на всю милицию, но в структуре которой все же существовала так называемая «продовольственная милиция», деятельность которой заключалась в охране продовольственных складов и запасов11.
В годы гражданской войны для вооруженной охраны объектов, имеющих важное государственное значение (перерабатывающие предприятия, продовольственные склады, зернохранилища), была образована содержащаяся за счет государственного бюджета «промышленная милиция»12, созданы специализированные подразделения, насчитывающие к 1921 г. 15 тыс. милиционеров.
Первый этап (1922-1931) организационно-правового становления института ведомственной охраны, ориентированной на охрану государственного имущества, начался в 1922 г., когда в принятом ВЦИК и СНК Положении о НКВД Российской Федерации от 24 мая 1922 г., утвердившим организационную структуру милиции, а в качестве одной из ее обязанностей закреплялось «ока-рауливание гражданских, учреждений и сооружений общегосударственного и исключительного значения (телеграф, телефон, почта, водопровод, а также охрана лесов, государственных питомников, складов топлива, сырья, сельскохозяйственных продуктов и т.п.»
Ведомственная милиция содержалась «за счет охраняемых ими предприятий, так как у исполкомов для содержания этой милиции средств не было»14, и ее правомерно следовало бы отнести к так называемой «службе безопасности» государственных предприятий . Так, в соответствии с Положением о ведомственной милиции ее подразделения осуществляли охрану не только имущества, принадлежащего государственным предприятиям и учреждениям, но и общественного порядка на территории, занимаемой объектом, производство дознания в пределах охраняемого объекта и розыск преступников.
Первым законодательным актом, регламентирующим деятельность ведомственной милиции на хозрасчетной основе, стал Закон РСФСР от б февраля 1924 г. «О ведомственной милиции», реализация которого позволила развернуть к концу 1924 г. охрану более 500 предприятий в 30 губерниях и областях страны. Именно в этот период деятельность ведомственной милиции впервые организовывалась на договорной основе с администрацией охраняемых объектов.
Второй этап (1931-1952) становления и развития вневедомственной охраны начался с принятия в 1931 г. Положения о Рабоче-крестьянской милиции16, перед которой были поставлены задачи охранять «государственное и общественное имущество, а также безопасность граждан и их имущество»
Административно-правовой статус подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел
Понятие «правой статус»43, а применительно к рассматриваемой проблеме - «административно-правовой статус» с теоретико-методологических позиций означает определенную совокупность административно-правовых отношений, содержание которых сводится, как пишет Ю.М.Козлов, к взаимным обязанностям и правам, установленным и гарантированным административно-правовой нормой44.
Совокупность прав и обязанностей, устанавливаемых и регулируемых соответствующими нормативными правовыми актами, образуют определенный вид правоотношений, которые, по справедливому замечанию И.И.Веремеенко, не только закрепляют «круг лиц, на которых в данный момент распространяется действие юридических норм, но и ставят их по отношению друг к другу (каждого ко всем и всех к каждому) в определенное положение, характеризующееся наличием -опре деленных прав и обязанностей, тем самым определяя правовой статус гражданина, органа, организации»45.
Теоретическая трактовка административно правового статуса субъектов административного права А.П.Кореневым предполагает его наличие не только у физических (граждане, государственные служащие и т.п.), но и юридических лиц и, в частности, органов исполнительной власти46, а применительно к рассматриваемой проблеме - органов внутренних дел в лице службы вневедомственной охраны.
Содержание административно-правового статуса вневедомственной охраны определяется ее компетенцией, т.е. «особенностями . . . деятельности органа»47, а, по существу, спецификой реализуемых им задач и функций в процессе своей охранной деятельности.
В научной и специальной литературе содержание задачи охраны собственности определяется по-разному: В.Н.Придорогин задачу охраны, укрепления и улучшения состояния сохранности собственности трактует как производную и вытекающую из единства функций государства: хозяйственно-административной, культурно-воспитательной и собственно охраны собственности48; В.Е.Богданов под государственной системой охраны собственности понимал систему функций, основных на правлений деятельности государственных органов и общественных организаций, включающих в себя организационно-хозяйственную, социально-воспитательную, учетно-контрольную и правоохранительную подсистемы, функционирование которой направлено на обеспечение сохранности собственности присущими каждой из ее подсистем средствам и способами49 (аналогичную позицию высказывали Зарубицкая Т.К. и Скляров И.А.).50
Первоначальное становление административно-правового статуса вневедомственной охраны относится к 1980 г., когда начала формироваться система и структура вневедомственной охраны, перечень объектов собственности и подразделений, их охраняющих, определяться основные способы охраны, вопросы режима рабочего времени и отдыха сторожей, учета труда и заработной платы, финансово-хозяйственной деятельности, бухгалтерского учета и др.
Но об окончательном становлении современного административно-правового статуса вневедомственной охраны можно говорить в связи с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации», закрепившее ее целевое назначение -«вневедомственная охрана при органах внутренних дел Российской Федерации создается на договорной основе для защиты имущества собственников ... »
Организационная структура подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел
Современное состояние и тенденции развития организационной структуры вневедомственной охраны определяется как принципами и положениями теории социального управления, науки административного права, так и практическими потребностями охраны объектов собственности и общественного порядка.
Если рассматривать организационную структуру подразделений милиции вневедомственной как объект социального управления и научного анализа, то современное ее состояние должно объясняться, а перспективное моделирование основываться на следующих теоретико-методологических принципах и положениях.
Во-первых, с позиции теории социального управления подразделения милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел представляют собой некую подсистему организационно-структурных элементов системы МВД России, характеризуемых внутренней упорядоченностью и устойчивыми связями с государственными и негосударственными субъектами охраны собственности, основанных на принципах «ограниченного вмешательства государства в предпринимательские отношения», что влечет за собой «признание, повышение роли негосударственных формирований в борьбе за право и правопорядок в сфере предпринимательства»94.
Во-вторых, данная подсистема органов внутренних дел, образует, в свою очередь, определенную самостоятельную систему подразделений - подразделений милиции вневедомственной охраны, имеющую не только единую организационную структуру, но и функциональную направленность по достижению взаимосвязанных общих и конкретных целей и задач, в частности, - охраны объектов собственности и общественного порядка.
Уместно здесь привести суждение А.И.Пригожина о взаимосвязи общих и конкретных целей, стоящих перед той или иной организацией, по мнению которого «организации возникают тогда, когда достижение каких-либо целей признается возможным только через достижение индивидуальных целей или же когда достижение индивидуальных целей оказывается возможным только через выдвижение и достижение общих целей»95.
В-третьих, признавая важность определения и реализации стоящих перед любой организацией целей и"задач, следует признать наличие и развитие субъективного фактора, о значении которого Г.В.Атаманчук пишет следующим образом: « ... цели государства, его функциональные и организационные структуры, правовые установления и процедуры . . . начинают действовать и влиять на общественную жизнь лишь тогда, когда они реально соединяются с персоналом управления, наполняются его мыслью и энергией, знаниями и волей»96.
Вневедомственная охрана является одной из крупнейших структур системы МВД России: общая численность личного состава службы составляет свьше 350 тыс. человек, среди которых почти 150 тыс. аттестованных милиционеров; свыше 3800 экипажей групп задержания осуществляют круглосуточное патрулирование.
Иными словами, организационная структура вневедомственной охраны, с одной стороны, представляет собой упорядоченную совокупность подразделений милиции, а, с другой, - отражает процесс управления, направленный как на совершенствование внутренней организации, так и на непосредственное управление данными подразделениями милиции, осуществляющими охрану объектов собственности и общественного порядка.
Тактические основы деятельности подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел
Надежность охраны собственности обеспечивается постоянным совершенствование тактики действий сотрудников подразделений милиции вневедомственной охраны119 по несению службы по единой дислокации120; использованию систем охранной сигнализации; проведению профилактических мер.
Эффективность непосредственной охраны имущества собственников и общественного порядка во многом зависит от уровня профессиональной подготовки, умелого использования технических и специальных средств и тактических приемов несения службы и задержания правонарушителей в различных ситуациях в учетом складывающейся обстановки, правильной организации взаимодействия с иными субъектами охраны объектов собственности и общественного порядка, гражданами.
Как известно, неумелые действия милиционеров, к сожалению, приводят к неоправданным травмам, а порой и гибели сотрудников: не случайно, согласно данным опроса, сотрудники вневедомственной охраны явно недооценивают возможности несения службы в зоне наибольшего сосредоточения охраняемых объектов (21,1%), по разработанному маршруту (16,3%), а наибольшее предпочтение отдается несению службы непосредственно в ПЦО (62,6%) .
Сочетание широкого использования в практике деятельности подразделений вневедомственной охраны разнообразных ТССиО с оперативным реагированием специально обученных групп задержания позволяет обеспечивать высокую надежность охраны и предотвращать примерно 90 из 100 попыток совершения краж121.
Рассмотрим более подробно содержание тактических приемов с точки зрения выявления резервов повышения эффективности их применения.
Тактика несения службы сотрудниками подразделений вневедомственной охраны включает: - подготовку нарядов милиции к несению службы; порядок несения службы на постах и маршрутах патрулирования; - выполнение общих и особых обязанностей при несении службы; - исключение некоторых действий во время несения службы; - правила общения с гражданами; - соблюдение мер безопасности при несении службы; тактические приемы задержания правонарушителей (в том числе вооруженных), личного досмотра (осмотра) и доставления задержанного в милицию; - действия в экстремальных и чрезвычайных ситуациях (ЧС) и т.п.
Подготовка нарядов милиции к несению службы, как правило, завершается проведением общего (а при необходимости - индивидуального (персонального) инструктажа сотрудников милиции, заступающих на службу, в ходе которого изучаются особенности места несения службы, времени года и суток; уточняются данные об оперативной обстановке (численность наряда, уровень профессиональной подготовки и практического стажа работы и т.д.); проверяется полнота экипировки: вооружение, средства связи и т.п.
Подготовка и инструктаж нарядов перед заступлением на службу заключается в постановке перед ними конкретных задач по обеспечению их полной и своевременной готовности к эффективному выполнению служебных обязанностей, а также в создании необходимых условий для управления их деятельностью командирами СПМ и инспекторами-дежурными дежурных частей 0В0 (дежурными ПЦО).
