Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Правовые основы деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел по охране особо важных объектов 13
§1. Понятие и классификация особо важных объектов государственной охраны 13
§ 2. Правовое регулирование деятельности подразделений, осуществляющих охрану особо важных объектов 40
§ 3. Административное производство по охране особо важных объектов подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел 72
§ 4. Правовой режим охраны особо важных объектов 96
Глава 2. Организационные основы охраны особо важных объектов 121
§ 1. Организация охраны особо важных объектов подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел 121
§ 2. Особенности охраны подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел учреждений Центрального банка Российской Федерации 140
§ 3. Основные направления совершенствования деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел по охране особо важных объектов 157
Заключение 173
Список использованной литературы 176
Приложение 216
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Состояние отечественной экономики и системы организации государственной власти, социально-политическая поляризация российского общества и криминализация общественных отношений, рост организованной преступности и многочисленные проявления актов терроризма, обострение межнациональных и осложнение международных отношений создают широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности России1.
В стране сохраняется сложная криминогенная ситуация. Количество зарегистрированных преступлений в последние годы значительно выросло и в 1999 г. превысило трехмиллионный рубеж. В текущем году также отмечается заметный рост числа зарегистрированных преступлений. За 6 месяцев 2001 года по сравнению с аналогичным периодом 2000 года он составил 4,5%2.
На территории России насчитывается 12665 потенциально опасных объектов, которые представляют собой в случае аварии радиационно-, гидродинамически-, химически- и взрывопожароопасные предприятия, находящиеся в зонах непосредственной угрозы жизни и здоровью для 72926 тыс. человек3. В сложившихся условиях посягательства на особо важные объекты могут угрожать национальной безопасности страны.
К особо важным, требующим государственной охраны, относятся объекты, имеющие большое значение для управления государством (здания органов государственной власти, телеграф, теле- и радиовещательные компании, учреждения Центрального банка Российской Федерации), объекты жизнеобеспечения (гидроэлектростанции, системы водоснабжения, объекты Министерства путей сообщения
Российской Федерации), потенциально опасные объекты (по производству и хранению боеприпасов, взрывчатых, ядовитых веществ), объекты оборонного назначения и с оборотом культурных ценностей (музеи, библиотеки государственного значения).
Анализ зарубежного опыта показывает, что во многих странах охрану особо важных объектов осуществляют государственные органы, наделенные полицейскими полномочиями1. Универсальным субъектом государственной охраны в Российской Федерации является вневедомственная охрана при органах внутренних дел. Под защитой ее подразделений состоят более 365 тыс. объектов, из которых почти 57 тыс. подлежат государственной охране2. Социально-политические и криминогенные условия, сложившиеся в стране, в том числе постоянная угроза совершения террористических актов на объектах жизнеобеспечения3, требуют от органов внутренних дел сосредоточения значительных усилий не только на охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, но и на защите особо важных объектов от преступных посягательств. Наряду с другими способами обеспечения безопасности личности, общества и отдельных государственных институтов ощутимую роль призвана играть административно-правовая охрана особо важных объектов, однако, как отмечается в литературе, качество правового регулирования указанной деятельности органов внутренних дел не отвечает современным требованиям.
По результатам исследования, проведенного автором, более 70 % сотрудников милиции руководящего звена обращают внимание на отсутствие единого нормативного правового акта, регламентирующего организацию охраны особо важных объектов, определение ее вида. Не способствует повышению эффективности охра ны правовая неопределенность в части отнесения объектов к категории особо важных.
Одним из основных направлений совершенствования охраны особо важных объектов является разрешение организационных вопросов в деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел. К ним следует отнести недостаточную реализацию принципов деятельности государственных органов по охране особо важных объектов; повышение эффективности влияния подразделений вневедомственной охраны на приведение технической укрепленности объектов в соответствие установленным требованиям, предъявляемым к их защищенности; стимулирование деятельности сотрудников строевых подразделений милиции вневедомственной охраны, выполняющих функции по охране особо важных объектов; организационные аспекты охраны учреждений Центрального банка Российской Федерации. Указанные и некоторые другие проблемы являются насущными и требуют скорейшего разрешения.
Обозначенные проблемы поднимались в трудах ученых-административистов и ученых, представляющих иные отрасли права (С.Г. Аникеев, В.Н. Васин, И.П. Голосниченко, Н.Н. Гусев, СП. Евтеев, В.Д. Жуков, Т.К. Зарубицкая, Н.Е. Лишанков, В.В. Лунев, В.И. Мальцев, С.С. Миронов, В.У. Хатуаев и др.). Однако правовые и организационные проблемы охраны особо важных объектов подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел не подвергались комплексному исследованию. Кроме того, результаты научных исследований в дореформенный период опирались на другие социально-экономические реалии. Поэтому возврат к данной проблематике актуален и в силу сложившихся принципиально иных отношений в обществе.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является анализ правовых и организационных основ охраны особо важных объектов подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел и выработка предложений, направленных на их совершенствование.
Для достижения обозначенной цели в диссертации решаются следующие задачи:
- анализ действующего правового регулирования деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел по охране особо важных объектов;
- определение понятия особо важных объектов, их классификация и катего-рирование;
- исследование процессуальных аспектов рассматриваемой деятельности, в том числе стадий и этапов административного производства по охране особо важных объектов подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел;
- изучение правового режима охраны особо важных объектов;
- исследование принципов и основных форм организации охраны особо важных объектов;
- анализ особенностей охраны учреждений Центрального банка Российской Федерации подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел и разработка предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования деятельности в этой сфере;
- разработка рекомендаций правового и организационного характера, направленных на повышение эффективности деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел по охране особо важных объектов.
Объект исследования - урегулированные правом и требующие правового опосредования общественные отношения, складывающиеся в связи с административно-правовой деятельностью подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел по обеспечению безопасности особо важных объектов.
Предмет исследования - общая и специальная научная литература, посвященная исследуемой проблематике, конкретные нормативные правовые акты и юридические нормы преимущественно административно-правового характера, касающиеся вопросов охраны особо важных объектов, а также практика администра тивной деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел.
Методология и методика исследования. Проведенное исследование опирается на методологию и теорию познания философии, общей теории и социологии права. Кроме того, были использованы научные методы комплексного системного изучения явлений и процессов, частные и специальные методы научного познания (формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический, системно-структурный), конкретно-социологический, а также логические операции (анализ и синтез, дедукция и индукция).
Нормативную базу работы составили Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное административное законодательство, ведомственные нормативные правовые акты.
Теоретической базой диссертационного исследования послужили научные труды в области теории государства и права, административного, конституционного, международного, уголовного и других отраслей права. В своих выводах соискатель опирался на труды С.С.Алексеева, АЛ.Алехина, С.Г.Аникеева, Д.Н. Бахраха, В.М. Безденежных, И.И. Веремеенко, А.П. Голосниченко, МИ. Еропкина, Н.Н. Кар-ташова, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Н.П. Парыгина, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Ф.С. Ра-заренова, В.Д. Резвых, Н.Г. Салищевой, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, С.С. Сту-деникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова, P.O. Халфиной, Ц.А. Ямпольской.
Эмпирической базой исследования служат материалы изучения и обобщения практики деятельности подразделений вневедомственной охраны при МВД Республики Алтай и УВД Омской области. Изучено 318 договорных дел; проанкетированы 239 сотрудников подразделений вневедомственной охраны в указанных регионах, 123 руководителей органов внутренних дел, являющихся слушателями Академии управления МВД России, 59 участников семинара руководителей подразделений безопасности и защиты информации главных управлений националь ных банков по созданию комплексов технических средств охраны, проходившем в г. Омске в 2000 г.
Исследованы более 100 нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой монографическое исследование комплекса правовых и организационных проблем обеспечения охраны особо важных объектов подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел.
Автором дается определение особо важных объектов государственной охраны, их классификация, предлагается порядок категорирования.
Предпринята попытка дать собственное определение важнейшему виду деятельности, осуществляемой рядом государственных органов и организаций, - государственной охране.
Впервые дано теоретическое обоснование и определение административного производства по охране особо важных объектов подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел. Предложено выделение в нем стадий и этапов.
Сформулировано определение правового режима охраны особо важных объектов, осуществлена классификация правовых режимов применительно к данной категории объектов.
Диссертант обосновывает необходимость установления юридической ответственности должностных лиц администрации особо важных объектов за нарушение требований режима государственной охраны указанных объектов.
Изучается проявление принципов государственного управления в деятельности подразделений вневедомственной охраны по охране особо важных объектов. Обосновано наличие принципа организации охраны особо важных объектов - минимально необходимого уровня охраны.
Новизна полученных результатов состоит также в том, что в диссертационном исследовании:
- аргументирована необходимость принятия Федерального закона "О вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации" и внесения изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственной охране";
- разработаны структура и основные положения проекта постановления Правительства Российской Федерации "Правила отнесения объектов к категориям, подлежащим государственной охране", а также структура Инструкции по организации охраны учреждений Банка России подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел;
- сформулированы научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию организационного построения и деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, обеспечивающих охрану особо важных объектов.
Положения, выносимые на защиту:
1. Понятие особо важных объектов государственной охраны, их классификация и порядок категорирования.
Под особо важными объектами государственной охраны понимаются организации или материальные объекты, имеющие большое значение для выполнения государством основных функций и подлежащие физической охране военизированными организациями, специально уполномоченными на то государством.
Особо важные объекты государственной охраны с учетом их назначения и специфики могут быть разделены на пять групп: объекты, имеющие важное значение для управления государством; объекты жизнеобеспечения; потенциально опасные объекты; объекты оборонного назначения; объекты с оборотом культурных ценностей. Предложенная классификация служит основанием для категорирования объектов.
2. Определение государственной охраны как основанной на законе и осуществляемой в установленном порядке деятельности уполномоченных государственных органов (их должностных лиц) по защите жизненно важных интересов лично ста, общества и государства от преступных и других противоправных посягательств.
3. Необходимость принятия Федерального закона "О вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации" с наделением вневедомственной охраны надзорными полномочиями в области организации государственной охраны и технической укрепленности особо важных объектов.
4. Проекты правовых норм об установлении административной ответственности должностных лиц администрации особо важных объектов за неисполнение или ненадлежащее исполнение предписаний компетентных органов об устранении выявленных недостатков в технической укрепленности возглавляемых ими объектов.
5. Обоснование необходимости внесения изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственной охране".
6. Наличие административного производства по охране особо важных объектов подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел с присущими только ему стадиями и этапами.
7. Определение административного производства по государственной охране особо важных объектов, как урегулированной нормами административного права совокупности выполняемых в строго установленном порядке и закрепляемых процессуальными документами действий должностных лиц уполномоченных органов по осуществлению на договорной основе непосредственной охраны особо важных объектов.
8. Определение правового режима государственной охраны особо важных объектов, под которым понимается официально установленный преимущественно административно-правовой порядок регулирования общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в связи с охраной особо важных объектов, выраженный в сочетании юридических и организационных средств и создающий конкретную степень защищенности особо важных объектов.
9. Классификация правовых режимов охраны особо важных объектов в зависимости от степени жесткости на три группы, отличающихся различным сочетанием режимных мероприятий.
10. Обоснование самостоятельного принципа организации охраны особо важных объектов - минимально необходимого уровня охраны.
11. Определение организации охраны особо важных объектов подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел как основанной на принципах государственного управления деятельности строевых подразделений милиции, инженерно-технической службы, пунктов централизованной охраны, подразделений военизированной охраны, аппаратов вневедомственной охраны, направленной на защиту жизненно важных интересов государства.
12. Предложение о целесообразности разработки и принятия Инструкции по охране учреждений Центрального банка Российской Федерации подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел.
Теоретическая значимость проведенного исследования. Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем административно-процессуального права, развития федерального и регионального законодательства, направленного на обеспечение безопасности особо важных объектов; в преподавании курса "Административная деятельность органов внутренних дел" в образовательных учреждениях системы МВД России, в том числе на курсах повышения квалификации работников органов внутренних дел, при подготовке лекций и учебных пособий по соответствующей проблематике.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в выводах и конкретных предложениях диссертанта, которые могут способствовать совершенствованию правового регулирования деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел в сфере обеспечения безопасности особо важных объектов; разработке а) Федерального закона "О вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации", б) постановления
Правительства Российской Федерации "О порядке отнесения объектов к категориям, подлежащим государственной охране", в) Инструкции по организации охраны учреждений Банка России подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел; а также внесению изменений и дополнений в федеральные законы "О государственной охране" и "О ведомственной охране". Применение разработанных предложений позволит подразделениям вневедомственной охраны при органах внутренних дел более успешно осуществлять деятельность по обеспечению охраны особо важных объектов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России. Материалы и результаты проведенного исследования используются в образовательном процессе и научно-исследовательской деятельности в Омской академии МВД России, Барнаульском юридическом институте МВД России, учебном центре при УВД Омской области, а также в деятельности управления вневедомственной охраны при УВД Омской области, что подтверждено соответствующими актами о внедрении.
Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме доклада на научно-практической конференции "Социально-правовые аспекты противодействия насилию", проходившей в декабре 1998 г. в Омском юридическом институте МВД России.
По теме диссертационного исследования опубликовано четыре научные статьи.
Структура и объем диссертации соответствуют цели и задачам исследования. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК России и состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
