Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности 15
1. Сущность правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности 15
2. Правовые аспекты формирования административно-правовых режимов деятельности органов внутренних дел в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности 34
3. Правовой статус органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности . 59
Глава 2. Организационные основы деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности 75
1. Организация деятельности органов внутренних дел по обеспечению контрольных функций в процессе реализации административно правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности 75
2. Организация взаимодействия органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности 98
3. Информационное обеспечение деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности 122
Заключение 142
Список использованных в работе над диссертацией источников 147
- Сущность правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности
- Правовой статус органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности
- Организация деятельности органов внутренних дел по обеспечению контрольных функций в процессе реализации административно правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности
- Информационное обеспечение деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Административно-правовые режимы как одна из форм административно-правового регулирования применяются в тех случаях, когда возникает необходимость в гарантированном достижении правовой цели, поставленной правотворческим государственным органом в издаваемых им нормативных правовых актах. Одним из основных факторов, влияющим на особенность правового регулирования оборота оружия и взрывчатых веществ, является их повышенная общественная опасность при неправомерном или неосторожном использовании, в связи с чем государство обязано образовать такую систему контроля за порядком хранения, использования, применения оружия и взрывчатых веществ, при которых прежде всего обеспечилась бы безопасность самого общества. Установив права частных охранных и детективных структур по обеспечению безопасности физических и юридических лиц, их собственности, государство обязано контролировать деятельность этих структур, не допускать использование ими полученных полномочий вопреки интересам общества. Административно-правовые режимы оборота оружия и взрывчатых веществ посредством имеющихся в их правовом арсенале дозволений, запретов, подлежащих неукоснительному исполнению всеми субъектами правоотношений, устанавливают необходимый для безопасности общества порядок оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, а также формируют гарантии его осуществления. Для того, чтобы весь процесс правового регулирования оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности неуклонно достигал поставленной правовой цели – обеспечения общественной безопасности, необходимо практическое проведение в жизнь содержащихся в них правовых предписаний, правил, обеспечивающих должное поведение субъектов правоотношений, то есть реализация административно-правовых режимов, что возложено соответствующими нормативными правовыми актами на органы внутренних дел.
Эффективная реализация административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности возможна только при достаточно хорошо организованном и научно обоснованном управлении деятельностью органов внутренних дел в этой сфере. Для решения такой задачи должен быть досконально проработан административно-правовой статус органов внутренних дел в сфере лицензионно-разрешительной деятельности, урегулированы внутриорганизационные управленческие отношения, установлено взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами исполнительной власти, обеспечена реализация их контрольных функций в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
Актуальность обеспечения соблюдения правопорядка в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности обусловлена его непосредственным влиянием на национальную безопасность государства. В последние годы в Российской Федерации остается высоким количество правонарушений, совершаемых с использованием оружия, взрывчатых веществ, которые нередко попадают в нелегальный оборот вследствие несоблюдения гражданами либо юридическими лицами правил оборота оружия или взрывчатых веществ, устанавливаемых соответствующими административно-правовыми режимами, а также недостаточного контроля за их реализацией со стороны органов внутренних дел. Значительное количество правонарушений совершается частными охранными и детективными структурами, что также наносит значительный ущерб общественной безопасности.
С учетом важности названных проблем возникла необходимость в научном осмыслении и глубоком изучении организационных и правовых основ деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, на что и направлена тема диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Отдельные вопросы административно-правового регулирования оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности ранее рассматривались в работах ученых юристов, таких как А.А. Бакаев, А.Б. Гормах, И.В. Делягин, А.А. Долгополов, В.В. Иванов, С.С. Маилян, А.Н. Орлов, Ю.П. Тимашев, Е.Д. Шелковникова и ряд других. Вместе с тем некоторые организационные и правовые аспекты проблем деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, имеющие важное теоретическое и прикладное значение, еще не получили своего разрешения.
Диссертантом предпринята попытка на базе имеющихся научных знаний о таком правовом институте, как административно-правовой режим, о теоретических основах организации деятельности органов исполнительной власти, в том числе органов внутренних дел, предложить авторскую концепцию совершенствования деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности. В процессе исследования выработаны конкретные предложения, направленные на решение организационно-правовых проблем в указанной сфере деятельности органов внутренних дел, продиктованные и обусловленные соответствующим уровнем развития современной науки.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере реализации органами внутренних дел административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
Предметом диссертационного исследования является деятельность органов внутренних дел, направленная на реализацию административно-правовых режимов оборота оружия и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, ее правовые и организационные основы, а также нормативные правовые акты, формирующие исследуемые административно-правовые режимы.
Целью диссертационного исследования является совершенствование правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности; разработка организационных и правовых мер по повышению эффективности деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности. В соответствии с поставленной целью в процессе диссертационного исследования автором решались следующие основные задачи:
изучение теоретических основ образования административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности;
определение правового статуса органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности;
выявление сущности правового регулирования оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности административно-правовыми режимами;
исследование организации деятельности органов внутренних дел по обеспечению контрольных функций в процессе реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности;
раскрытие механизма взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами административного надзора и контроля в реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности;
выработка предложений по совершенствованию информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности;
разработка научно обоснованных предложений по совершенствованию деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют положения общенаучного диалектического метода познания, системно-структурный, логико-теоретический, сравнительно-правовой, а также формально-логический и формально-юридический методы познания.
Теоретической базой диссертационного исследования являются научные труды по административному праву, а также научные работы по иным отраслям права.
Нормативно-правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, МВД России, других органов исполнительной власти, регулирующие деятельность органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит как в выборе темы, так и в подходе к ее исследованию. Это одно из первых научных исследований деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
Особое внимание в диссертационном исследовании уделено проблемам организации деятельности органов внутренних дел, автором разработаны концептуальные предложения по совершенствованию деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
В соответствии с поставленными целями и задачами итогом научного исследования являются выводы и предложения, направленные на совершенствование правовых и организационных основ деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
Основные положения выносимые на защиту:
1. Деятельность органов внутренних дел в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности должна регулироваться комплексом соответствующих административно-правовых режимов, которые представляют собой совокупность правового статуса органов внутренних дел, режимных правил, устанавливающих порядок деятельности органов внутренних дел в этой области, а также режимных гарантий, обеспечивающих неотвратимость реализации режимных правил. Структурные составляющие указанных административно-правовых режимов должны образовываться комплексом правовых норм различными по уровню и предмету правового регулирования нормативными правовыми актами. Такой административно-правовой режим должен быть установлен в организации деятельности органов внутренних дел по проверке сведений о гражданах, претендующих на право приобретения гражданского оружия, на наличие у них судимости.
2. В юридическую конструкцию административно-правового режима деятельности органов внутренних дел по контролю за своевременной постановкой физическими лицами оружия на учет в качестве юридической гарантии должна быть включена правовая норма, регулирующая поведение физических лиц, владеющих гражданским оружием, устанавливающая срок и порядок уведомления органов внутренних дел в случае переезда владельца оружия на другое место жительства, а также их ответственность за невыполнение указанной нормы. Для образования информационной гарантии функционирования указанного административно-правового режима должен быть издан нормативно-правовой акт, регулирующий порядок взаимодействия лицензионно-разрешительных подразделений органов внутренних дел с Федеральной миграционной службой в части передачи в органы внутренних дел информации об изменении места жительства лиц, имеющих в личном владении гражданское оружие, зарегистрированное в органах внутренних дел.
3. В целях обеспечения реализации органами внутренних дел административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, контроля за частной детективной и охранной деятельностью должно быть организовано нормативно-правовое обеспечение взаимодействия МВД России: с Министерством здравоохранения по поводу обмена информацией о возникновении обстоятельств, препятствующих владению оружием в связи с изменением состояния здоровья их владельцев; с Министерством Российской Федерации по налогам и сборам по поводу обмена информацией о смене мест осуществления лицензируемого вида деятельности частными охранными предприятиями; с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору по поводу информирования ими органы внутренних дел о выявлении фактов нарушений правил по обеспечению сохранности взрывчатых веществ. Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел по взаимодействию с другими органами исполнительной власти, а также иными организациями в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, должно устанавливать необходимое и достаточное нормативно-правовое обеспечение процесса взаимодействия, регламентировать права и обязанности субъектов правоотношений по поводу взаимодействия, а также их правовые статусы.
4. Нормативные правовые акты МВД России, регулирующие правоотношения по поводу учета информации в лицензионно-разрешительных подразделениях в органов внутренних дел об обороте оружия, о частной детективной и охранной деятельности, должны предусматривать интегрирование и автоматизированный анализ сведений, отражающих правовое положение подконтрольных объектов, при наличии которых владение оружием, деятельность, связанная с его оборотом, либо частная детективная и охранная деятельность не может осуществляться и должна быть прекращена. К такой информации относятся сведения: о лицах, имеющих судимость за совершение умышленного преступления; о лицах, совершивших повторно в течение года административные правонарушения, посягающие на общественный порядок или установленный порядок управления; о лицах, владеющих оружием, но у которых возникли медицинские противопоказания к владению оружием; о лицах, владельцах огнестрельного оружия с нарезным стволом, совершивших правонарушения, связанные с нарушением правил охоты, производства оружия, торговли оружием, продажи, передачи, приобретения, коллекционирования или экспонирования, учета, хранения, ношения, перевозки, транспортирования и применения оружия; о лицах, владеющих оружием, утративших российское гражданство; о лицах, владеющих оружием, утративших постоянное место жительства. В сфере деятельности органов внутренних дел по контролю за частной детективной и охранной деятельностью к информации, необходимой для реализации правовых норм, устанавливающих запрет такой деятельности относятся сведения: о частных детективах и частных охранниках, поставленных на учет в органах здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании; о частных детективах и частных охранниках, получивших судимость за совершение умышленного преступления; о частных детективах и частных охранниках, которым предъявлено обвинение в совершении преступления и сведения о разрешении вопроса об их виновности в установленном законом порядке; о частных детективах и частных охранниках, утративших российское гражданство; о частных детективах и частных охранниках, у которых возникли медицинские противопоказания к занятию этими видами деятельности; частных охранниках, признанных решением суда недееспособными или ограничено дееспособными.
5. Правовой статус органов внутренних дел в сфере правоотношений по поводу реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности должен включать в себя совокупность прав и обязанностей, установленных нормативными правовыми актами, позволяющими им обеспечить: организацию внутренней и внешней деятельности органов внутренних дел; регулятивное воздействие на деятельность подконтрольных субъектов правоотношений; реализацию ответственности подконтрольных субъектов; реализацию органом внутренних дел иных государственно-властных полномочий. Указанные статусные функции органов внутренних дел должны быть возложены на подразделения лицензионно-разрешительной работы, для чего в соответствующем типовом Положении об этих подразделениях необходимо установить их правовой статус, который должен регламентировать:
компетенцию, полномочия и функции подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел;
типовую структуру, штатную численность, материально-техническую положенность подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел;
права, обязанности и ответственность подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел;
порядок взаимодействия и информационного обеспечения подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел.
Теоретическая практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость результатов исследования предопределяется их общей направленностью на совершенствование действующего законодательства, регламентирующего деятельность органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
Основные положения, выводы и рекомендации, полученные по результатам исследования, могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам совершенствования правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности. Материалы диссертации могут представлять интерес для специалистов, занимающихся проблемами повышения эффективности деятельности органов внутренних дел, управления, административного права, а также могут быть использованы в преподавании соответствующих учебных курсов для слушателей вузов, в том числе МВД России, а также непосредственно в работе правоохранительных органов.
Апробация результатов исследования. Ряд наиболее значимых из сформулированных в диссертационном исследовании идей, выводов, предложений и рекомендаций были использованы при разработке нормативных документов, указаний и методических писем ГУВД по Краснодарскому краю, включая приказы ГУВД по Краснодарскому краю от 2 декабря 2005 г. № 932 «Об образовании Комиссии ГУВД по Краснодарскому краю по проведению периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, порядке проведения таких проверок», от 14 мая 2009 г. № 642 «О порядке функционирования автоматизированной информационно-поисковой системы учета оружия «Оружие-МВД» в ГУВД по Краснодарскому краю», совместный приказ ГУВД по Краснодарскому краю и Азово-Черноморского УВДТ от 25 марта 2009 г. № 382/99 «О взаимодействии в обеспечении контроля за деятельностью частных охранных структур, оказывающих охранные услуги на строящихся Олимпийских объектах, расположенных на территории обслуживания Азово-Черноморского УВДТ». С участием автора также был подготовлен и заключен договор о сотрудничестве между ГУВД по Краснодарскому краю и Краснодарской краевой ассоциацией негосударственных структур безопасности. Материалы диссертации были использованы при разработке технического задания по доработке автоматизированной системы учета оружия, используемого в ГУВД по Краснодарскому краю.
Основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, докладывались автором на четвертой Всероссийской конференции «Проблемы административного права и административного процесса», опубликованы в восьми научных трудах в центральных, региональных и ведомственных изданиях общим объемом более 2 печатных листов. Две работы опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК России.
Материалы диссертационного исследования используются в учебном и научном процессе Краснодарского университета МВД России, Кубанского государственного университета, внедрены в деятельность ГУВД по Краснодарскому краю.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка используемых источников.
Сущность правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности
Исследование организационных и правовых основ деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности не представляется возможным без наличия четкого понятийного аппарата1 раскрывающего сущность, правовую природу такого важного института административного права как административно-правовой режим. Несмотря на то, что понятие административно-правового режима достаточно широко применяется учеными-юристами, однозначного мнения в отношении этого правового института в науке до настоящего времени пока не выработано. Вместе с тем, исследование научного материала в сфере исследования правовой сущности административно-правовых режимов показывает, что в настоящее время происходит определенное развитие в понимании их места в науке административное право.
Понятие административно-правового режима как института административного права в процессе научных дискуссий прошло определенный путь развития. К наиболее ранним взглядам ученых, определяющих административно-правовой режим как совокупность правил, установлений можно отнести работы Л.А. Морозовой, И.С. Розанова, В.В. Ласточкина.
Л.А. Морозова отмечает, что правовой режим это результат регулятивного воздействия на общественные отношения системы (определенного набора)
Здесь следует отметить, что научные взгляды И.С. Розанова, В.В. Ласточкина на раннем этапе становления научных взглядов на административно-правовой режим предусматривали наличие в структуре административно-правового режима правил поведения, а также правил реализации отдельными субъектами правоотношений своих прав и обязанностей.
Д.Н. Бахрах одним из первых в своих научных работах, связанных с исследованием административно-правовых режимов отошел от их понимания как состояния общественных отношений, регулируемых определенными правилами. Развив понятие административно-правовой режим, он определяет его как «сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое выражается в том, что субъекты правонарушений по своему статусу занимают юридически не равные позиции»1. В дальнейшем в результате своей научной деятельности Д.Н. Бахрах дает более развернутое понятие административно-правового режима, на котором мы остановимся ниже.
Целый ряд ученых в своих работах рассматривают административно-правовой режим как совокупность, комплекс, организационную систему правовых средств, правового воздействия на общественные отношения. Так, Н.И. Матузов, А.В. Малько пишут, что «правовой режим представляет собой особый комплекс, согласованную систему юридических инструментов, которая создает в регулируемой области определенную степень благоприятности или неблагоприятности для осуществления интересов.субъектов права, призванную обеспечить устойчивое регулирование какой-либо группы социальных отношений, определенного участка общественной жизни»2.
Таких же научных позиций в отношении понятия административно-правовой режим придерживается В.Б. Рушайло, который отмечает, «что правовым режимом является основанная на единых правовых принципах и установленная законодательством система правового воздействия, использующая спе цифические юридические формы и методы воздействия на общественные отношения»1.
В.Я. Кикоть определяет, что «административно-правовой режим - совокупность мер государственного (административно-правового) воздействия «Если социум входит в опасное состояние, а негативные изменения приобретают неконтролируемый характер и не могут быть преодолены обычными мерами государственно-управленческой практики, органы государственной власти должны иметь в своем арсенале особые, существенно отличающиеся от обычных меры государственно-управленческого (административно-правового) воздействия, совокупность которых принято характеризовать понятием административно-правовых режимов»2.
А.Б. Багандов, высказывая свою точку зрения на понятие административно-правовой режим, отмечает, что «в рамках теории государственного управления административно-правовой режим понимается как особая форма организации систем и процессов государственного управления, посредством права закрепляющая- его наиболее важные компоненты. Административно-правовой режим — непосредственная оболочка, в которой протекает организация управленческой системы, в смысле установления ее принципов, конституирующих начал, на которых будет основано достижение поставленных перед конкретной системой целей»3.
Ряд ученых развили понятие административно-правовой режим и сделали акцент на его определенных структурных составляющих, его целей и задач. Так, С.С. Маилян отмечает, что сущность управленческих режимов - в особом организационном проявлении объективных закономерностей управления, обеспечивающих достижение его целей, поддержание устойчивого состояния системы управления и протекающих в ней управленческих процессов в условиях открытости систем социального управления и их активного взаимодействия с окружающей средой1.
Ю.А. Тихомиров рассматривает административно-правовой режим как специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах государственной жизни, он подчеркивает роль нормативных правовых актов в формировании административно-правового режима, он определяет, что административно-правовой режим устанавливается в законах и подзаконных актах и направлен на их строгую целевую и функциональную деятельность на тех участках, где нужны дополнительные средства для поддержания требуемого государственного состояния2.
Дальнейшие работы ученых-юристов приводят нас к пониманию того, что правовой режим следует отнести к форме правового регулирования. С.С. Алексеев подчеркивает, что правовой режим самым общим образом можно определить как порядок регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений и запретов (а также позитивных обязываний) и создающих особую направленность регулирования. Правовое регулирование реализуется через особые комплексы юридических средств, которые нередко обозначаются в качестве «правовых режимов»3.
Аналогичные взгляды высказывает В.Д. Перевалов, который отмечает, что правовой режим — специфика юридического регулирования определенной сферы общественных отношений с помощью различных юридических средств и способов. Как правило, различные сферы общественных отношений требуют различного сочетания способов, методов, типов правового регулирования.
Своеобразие правовых режимов наблюдается как внутри каждой отрасли, так и в правовой системе в целом1.
Ряд ученых подчеркивает, что, являясь формой административно-правового регулирования, административно-правовой режим представляет собой совокупность норм административного права, содержащих дозволения, запреты и предписания, подлежащие неукоснительному соблюдению субъектами управления, предназначенную для установления определенного порядка взаимодействия субъектов административного права в конкретной области управленческих отношений и созданную для целей оптимизации управленческого процесса2.
Д.Н. Бахрах дал следующее определение правовому режиму - это официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования.
Правовой статус органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности
Административно-правовой статус органов внутренних дел в структуре административно-правового режима деятельности органов внутренних дел в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности является одним из важнейших его компонентов, поэтому требует отдельного более глубокого исследования. Органы внутренних дел, для исполнения возложенных на них функций должны обладать соответствующим правовым статусом, в том числе в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности. Государство, признавая того или иного индивида (физическое или должностное лицо), государственный орган или общественную организацию субъектом права, придавая им качество правосубъектности, одновременно определяет их правовой статус1. В наиболее общем виде правовой статус (лат. status — состояние, положение) - это установленное нормами права положение его субъектов. Из этого лаконичного определения следует, что правовой статус не существует сам по себе. Он всегда предполагает в качестве своего обладателя конкретного субъекта права - индивидуального или коллективного2.
Статус — это совокупность прав и обязанностей, а также ответственность определенного субъекта права относительно разных объектов, а значит, система правовых норм, регулирующих правовое положение3.
Д.Н. Бахрах разделил административно-правовой статус субъекта на три блока а) целевой; б) структурно-организационный; в) компетенционный (компетенцию)1. Целевой блок элементов административно-правового статуса государственного коллективного субъекта составляют его юридически закрепленные цели, задачи и функции. Это — неотъемлемая часть правового статуса любого компонента государственной структуры.
В структурно-организационный блок правового статуса входят нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов, их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других, установления и изменения их организационных структур, а также постепенно развивающееся право на организационное самоопределение и право на официальные символы.
Все государственные коллективные субъекты обладают компетенцией. Компетенционный блок элементов их правового статуса состоит из совокупности властных полномочий относительно определенных предметов ведения. Первый элемент компетенции включает обязанности и права, связанные с осуществлением государственной власти, с участием в управленческих отношениях, в том числе и право издавать определенные акты. Второй элемент компетенции - подведомственность, правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия2.
Блоком ответственности, фиксирующим виды и формы ответственности субъекта за неправомерное поведение либо неисполнение или недобросовестное исполнение своих обязанностей - дополнили конструкцию А.Ю. Якимов и Л.А. Сергиенко3.
Административно-правовой статус характеризуется, прежде всего, тем, что является одним из стержневых основ административно-правовых отношений и все признаки, характерные для данных правоотношений можно отнести к признакам, характерным для административно-правового статуса. Таким образом, исследуя вопрос административно-правового статуса, необходимо дать характеристику административно-правовым отношениям и показать их отличительные черты от других видов правоотношений. Необходимо отметить, что административно-правовой статус является неотъемлемой частью понятия субъекта правоотношений, так как каждый субъект имеет свой правовой статус. Иными словами, изначально каждый «субъект права, физическое или юридическое лицо, наделенное по закону способностью иметь права и принимать на себя юридические обязанности»1.
Особенность административных правоотношений состоит в том, что они складываются в сфере управления, организации и деятельности исполнительной власти. Сфера регулирования административного права включает широкий круг общественных отношений, складывающихся в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной жизни, а также в межотраслевом управлении.
Административно-правовые отношения имеют определенные признаки, при этом, необходимо подчеркнуть тот фактор, что одним из субъектов административно-правовых отношений являются органы исполнительной власти, которые выражают интересы государства. Административно-правовые отношения носят организационный характер и направлены на организацию, как внутренней деятельности органов исполнительной власти, так и на регулирование деятельности других субъектов административного права, они возникают как по инициативе органа исполнительной власти, так и по инициативе подконтрольного субъекта, при этом согласие на установление таких отношений не требуется. Основанием установления административно-правовых отношений является наличие соответствующих нормативных правовых актов, а также юридических фактов. В административно-правовых отношениях подконтрольный субъект ответственен или подчинен перед органом исполнительной власти.
Важнейшим признаком субъектов административно-правовых отношений является наличие у них материального или процессуального административно-правового статуса, т. е. прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности1.
В административно-правовых отношениях участвуют различные субъекты: это физические, юридические лица и государственные органы. Каждый субъект административно-правовых отношений имеет свое правовое положение, а поскольку основным признаком административного права является императивность, правоотношения между субъектами административного права строятся на основе властности - подчинения одного субъекта права другому. Во взаимоотношениях субъектов административного права исключено равенство.
Административное право отчетливо выражает все особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или правом управления). Закрепляя соответствующие правила поведения в сфере государственного управления, оно придает управленческим общественным отношениям характер правоотношений2.
Исполнительный орган обладает своим статусом. Речь идет о конституционных элементах статуса (если они определены в конституциях, уставах), о законодательных основах статуса, о регулировании статуса в подзаконных положениях. Именно в сочетании трех «срезов» можно обнаружить общие и специфические черты статуса каждого органа. Важно вовремя урегулировать статус органа, не допуская отставаний или противоречий. Тенденцией становится определение статуса исполнительного органа в соответствующем законе (о правительстве, администрации, министерствах и т. п.). Положение о конкретном органе - ввиду множественности органов — должно строго соответствовать базовым статутным законам1.
Суммируя изложенные взгляды ученых на такой правовой институт как правовой статус субъектов правоотношений можно констатировать, что в сфере правоотношений по поводу оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности административно-правовой статус субъектов правоотношений, регулируемых административно-правовым режимом должен состоять из определенных компонентов, которые позволяют субъекту правоотношений выполнять задачу, установленную правотворческим органом. К таким структурным компонентам правового статуса следует отнести компетенцию и полномочия органа внутренних дел, которые в последующей детализации преобразуются в его функции и позволяют обеспечить: организацию внутренней и внешней деятельности органов внутренних дел; регулятивное воздействие на деятельность подконтрольных субъектов правоотношений; реализацию ответственности и подчиненности подконтрольных субъектов; реализацию органом внутренних дел государственно-властных полномочий. Совокупность указанных полномочий, функций, позволяющих органу внутренних дел реализовать административно-правовые режимы в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, контроля за частной детективной и охранной деятельностью, образует его административно-правовой статус .
В научной литературе в административно-правовых отношениях, как правило, выделяется субъект управления, который в пределах своей компетенции обязан реализовывать государственно-властные полномочия, в нашем исследовании такими субъектами являются органы внутренних дел, на которые возложена статусная обязанность по реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
Организация деятельности органов внутренних дел по обеспечению контрольных функций в процессе реализации административно правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности
В связи с большим количеством гражданского и служебного оружия, находящегося в обороте на территории нашей страны (более 6 миллионов единиц)1, а также увеличением объема функций органов внутренних дел по государственному контролю за частными охранными организациями2 особенно актуальным вопросом в настоящее время является образование эффективных юридических конструкций административно-правовых режимов организации деятельности органов внутренних дел в указанной сфере.
Необходимость обеспечения действенного контроля за объектами, нарушение правил, функционирование которых может повлечь за собой значительную опасность для общества, исходит из тех задач, которые поставлены Президентом Российской Федерации в послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года3.
Действующим законодательством Российской Федерации контрольные функции за оборотом оружия, взрывчатых веществ, за частной детективной и охранной деятельностью отнесены к компетенции органов внутренних дел и формируются соответствующими административно-правовыми режимами.
Деятельность органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности строится исходя из тех задач, которые на них возложены действующим законодательством. Основу деятельности органов внутренних дел в этой области составляют лицензионно-разрешительная работа, строящаяся на реализации контрольных функций органов внутренних дел в отношении соответствующих субъектов правоотношений, и заключающаяся в проверке исполнения ими режимных правил, регламентирующих оборот оружия, взрывчатых веществ, частную детективную и охранную деятельность, в принятии мер по фактам их нарушений. Таким образом, контрольная деятельность органов внутренних дел является основополагающей в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
Для обеспечения режима негосударственной (частной) детективной и охранной деятельности органы внутренних дел выдают лицензии и осуществляют контроль за данной деятельностью1.
Для решения поставленных законодательством задач по обеспечению правопорядка в рассматриваемой сфере деятельности органы внутренних дел наделены соответствующими полномочиями, которые позволяют им активно вторгаться в соответствующую деятельность подконтрольных субъектов правоотношений. Задачи органов внутренних дел в области осуществления лицен-зионно-разрешительной работы вытекают из общих задач милиции. Это предупреждение случаев утери предметов (веществ), подпадающих под действие ли-цензионно-разрешительной системы, и недопущение их использования при совершении проступков или преступлений либо не по назначению; пресечение нарушений правил изготовления, приобретения, перевозки, хранения и использования предметов (веществ) данной категории; выявление и устранение причин и условий, способствующих наступлению вредных последствий, принятие к нарушителям правил лицензионно-разрешительной системы мер, предусмотренных законом; выдача лицензий, разрешений и сертификатов в соответствии с установленным порядком и т.п1.
Практика контроля со стороны государства за субъектами правоотношений в сфере оборота оружия широко развита в зарубежных странах . В Англии на каждое огнестрельное оружие (если оно не специально выдано) должно быть получено разрешение согласно процедуре выдачи сертификатов на огнестрельное оружие. Сертификат выдается старшим офицером полиции в том районе, где проживает податель заявления, но он не должен выдаваться лицам, виновным в определенных преступлениях, лицам с невыдержанным поведением или душевнобольным, или лицам, которым по какой-либо причине нельзя доверять огнестрельное оружие3.
В Германии занятие деятельностью, связанной с изготовлением, ремонтом, обработкой, торговлей, ввозом оружия, возможно только при наличии разрешения, удостоверяющего знание дела и добропорядочность4.
Следует отметить, что некоторые авторы относят деятельность органов внутренних дел в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности к контролю, а некоторые к надзору, более того, в юридической литературе отсутствует четкое разграничение понятий контроля и надзора. Поэтому, прежде чем подвергать исследованию указанные аспекты деятельности органов внутренних дел, на наш взгляд, следует рассмотреть понятийный аппарат, применяемый в этой области научных знаний.
По мнению Ю.А. Тихомирова, контроль есть проверка соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов, решений5. В юридическом словаре мы находим понятие контроля как составной части управления объектами и процессами с целью проверки соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому положению, предусмотренному законами, инструкциями, другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами, проектами, соглашениями1.
Д.Н. Бахрах проводит некую параллель между понятиями контроля и надзора, он дает понятие надзору как надведомственному, специализированному, систематическому контролю государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм2.
СМ. Зырянов же считает, что контроль — это функция вышестоящего органа, должностного лица, тогда как надзор осуществляется специальными органами исполнительной власти, причем не всякими их должностными лицами, а лишь являющимися по должности государственными инспекторами3. Далее автор разграничивает понятия контроля и надзора по набору средств воздействия на объект в случае выявления нарушений «Контролирующий субъект принимает меры дисциплинарного характера (взыскания), отменяет либо изменяет неправомерное решение. Субъект административного надзора не может применять такие средства в отношении подчиненных ему объектов. В его арсенале -применение мер административного принуждения и пресечения: дача обязательного для исполнения предписания, запрещение эксплуатации источника повышенной опасности, требование прекратить противоправную деятельность, изъятие, доставление, административное задержание и даже такие жесткие меры пресечения, как применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия»4.
А.А. Кочин считает, что такой разброс мнений вызван тем, что лицензирование какого-либо вида деятельности и последующий административный надзор за соблюдением условий лицензирования часто входят в компетенцию одного государственного органа. На его взгляд, следует считать административный надзор и лицензионно-разрешительную деятельность наряду с осуществлением контроля самостоятельными методами государственного управления, направленными на обеспечение безопасности личности, общества и государства1.
П. Уманская контроль и надзор различает по механизму их реализации. На первой стадии (сбор информации и выявление существующего положения дел) контроль и надзор совпадают. Но уже на стадии анализа полученной информации эти виды деятельности различают, так как контроль ставит перед собой не только задачу обеспечения законности, но и целесообразности действий. Соответственно, в основе анализа закладываются разные критерии оценки. По итогам стадии оценки принимаются решения о последствиях проведенных контрольных и надзорных мероприятий. В зависимости объема полномочий, предоставленных органам, реализуются меры по предотвращению, пресечению противоправных деяний и наказанию правонарушителей. Таким образом, понятие государственного контроля является более широким, чем понятие надзора, и имеет отличительные, присущие только ему признаки. Органы, осуществляющие государственный контроль, имеют более широкие полномочия2.
В нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность органов внутренних дел в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, контроля за частной детективной и охраной деятельностью деятельность органов внутренних дел в указанной сфере именуется контрольной. Так ст. 28 Федерального закона «Об оружии» устанавливает, что контроль за оборотом гражданского и служебного оружия на территории Российской Федерации осуществляют органы внутренних дел и органы, уполномоченные Правительством Российской Федерации выдавать лицензии на производство гражданского и служебного оружия, а также органы государственного надзора за соблюдением государственных стандартов Российской Федерации. В соответствии со ст. 20 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности» контроль за частной детективной и охраной деятельностью на территории Российской Федерации осуществляют федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы внутренних дел, иные федеральные органы исполнительной власти. Надзор за исполнением настоящего Закона осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры.
Информационное обеспечение деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности
Актуальность применения интенсивных автоматизированных технологий в деятельности органов внутренних дел в обеспечении реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности очевидна, поскольку по оценкам специалистов, «в конце этого столетия информационные ресурсы станут основным национальным богатством, а эффективность их промышленной эксплуатации во все большей степени будет определять экономическую мощь страны в целом»1.
Первый опыт использования правоохранительными органами средств вычислительной техники в России (СССР) относился к середине 60-х гг. прошлого века и использовался для ведения криминалистических учетов, обработки статистической информации о деятельности правоохранительных органов, а также для контроля за регистрацией и рассмотрением заявлений и сообщений о преступлениях2.
Исследования, посвященные правовому регулированию, осуществляемому посредством административно-правовых режимов показывают, что административно-правовые режимы сложных социальных процессов являются комплексными режимами3. К ним следует отнести и административно-правовые режимы оборота оружия, взрывчатых веществ, контроля за частной детективной и охранной деятельностью, которые, также являясь комплексными режимами, включают в себя совокупность различного вида административно-правовых режимов:
- административно-правовые режимы организации деятельности по контролю за оборотом оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельностью;
- административно-правовые режимы организации деятельности по лицензированию в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности;
- административно-правовые режимы внутриорганизационной деятельности в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности;
- административно-правовые режимы внешнеорганизационной деятельности в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности;
- административно-правовые режимы функционирования, деятельности подконтрольных объектов (физических и юридических лиц) и ряд других.
При этом следует подчеркнуть, что все вышеперечисленные виды административно-правовых режимов, в свою очередь, также являются комплексными, состоящими из различного вида режимов. Например, административно-правовой режим деятельности органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельностью состоит из административно-правовых режимов, устанавливающих порядок их деятельности, административно-правовых режимов взаимодействия с другими органами исполнительной власти, административно-правовых режимов, регулирующих правоотношения по поводу реализации режимных правил, функционирования режимных гарантий.
Информационное обеспечение деятельности органов внутренних дел, необходимое для реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, с одной стороны, является одной из гарантий функционирования указанных выше административно-правовых режимов, а, с другой стороны, деятельность по информационному обеспечению органа внутренних дел сама также должна регулироваться соответствующим административно-правовым режимом, где присутствуют режимные правила и режимные гарантии.
Для того, чтобы определить требования к автоматизированным информационным технологиям, призванным применяться в реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, контроля за частной детективной и охранной деятельностью следует, на наш взгляд, сформулировать те задачи, которые с их помощью должны решаться. Процесс реализации таких задач характеризуется двумя аспектами: с одной стороны должны быть решены вопросы соответствующего информационного обеспечения органа внутренних дел, а с другой стороны должен быть решен вопрос образования юридической конструкции административно-правового режима, регулирующего функционирование информационного обеспечения, органа внутренних дел.
Первый аспект обусловлен большим количеством объектов режимного регулирования (оружие, находящееся в гражданском обороте, число владельцев оружия, юридические лица, сотрудники предприятий с особыми уставными задачами имеющие допуск к оружию), поэтому управленческая деятельность по обеспечению реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности невозможна без применения автоматизированных информационных технологий. Наличие второго аспекта отражает режимную природу правоотношений в сфере контроля за оборотом оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельностью.
Для выработки верного подхода к формированию информационного обеспечения органа внутренних дел следует также учитывать структуру информации, процесс ее формирования, формы ее предоставления, связь управляющего субъекта с управляемым объектом.
Информация состоит из сообщений. Сообщение - это форма представления информации. Они (сообщения) могут быть в виде речи и текста, графиков и таблиц и т. д. Лиц, заинтересованных в содержании сообщений, принято называть потребителями информации. Сообщения целенаправленно передаются от источника (создателя) информации к потребителю через информационные коммуникации1.
Социальная информация (в том числе, как и любая другая) не может существовать сама по себе, всегда существуют источник (объект) информации, потребитель информации (информационный субъект), а также взаимосвязь между субъектом и объектом информации. Социальная информация отражает процессы, происходящие в обществе. Информация является обязательным условием для социального управления обществом, в том числе и управлением правоохранительной деятельностью. Процесс управления вообще невозможен без информации, который органически связан с информационными потоками. Посредством отбора целесообразной информации, отражающей основные параметры функционирования социальной системы, осуществляется сам процесс управления обществом. Информация служит средством регуляции и саморегуляции поведения людей. Социальная информация выполняет функции обратной связи субъекта управления с объектом управления.
Не во всех формах своего представления информация может быть включена в правоотношения в качестве объекта или предмета. В подавляющем большинстве случаев возникает необходимость в ее своего рода «материализации» или, говоря иначе, объективировании, под которым понимается фиксация сведений на материальных носителях в доступной для человеческого восприятия форме с указанием на источник получения.
Информационное обеспечение правоохранительных органов является адекватным отображением процесса управления подчиненными формированиями на область данных. Содержание процесса управления, а также структура органов и функции управления правоохранительных органов обусловливают облик системы информационного обеспечения и предъявляют требования к данным и формам их представления.
Анализ современного состояния информационного обеспечения должностных лиц органов управления позволяет выделить следующие недостатки, непосредственно влияющие на эффективность управления подчиненными формированиями:
- низкая скорость обработки данных, приводящая к тому, что отслеживание изменений текущей обстановки происходит с большим опозданием;
- невозможность полного удовлетворения постоянно растущих потребностей в информации за счет увеличения численности должностных лиц органов управления;
- недостаточные возможности традиционных средств автоматизации быстро осуществлять выборку необходимой части неструктуризованной информации;
- усложнение основной управленческой деятельности командиров (начальников) всех степеней из-за перегрузки их излишней информацией, несоответствующей кругу их задач управления;
- многократное неоправданное дублирование обработки одних и тех же данных, раздробленность, разобщенность информации1.
