Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы профилактики правонарушений в Российской Федерации 14
1. Теоретические основы и нормативное правовое регулирование профилактики правонарушений в Российской Федерации 14
2. Особенности регионального законодательства в сфере профилактики правонарушений (на примере Приморского края) 38
3. Отечественный опыт функционирования системы профилактики правонарушений в дореформенный период 58
Глава 2. Организационные основы деятельности органов внутренних дел в сфере профилактики правонарушений 76
1. Особенности воссоздания государственной системы профилактики правонарушений в Российской Федерации в условиях демократического политического режима и роль МВД России в этой деятельности 76
2. Административно-правовой статус органов внутренних дел как субъекта профилактики правонарушений в Российской Федерации 95
3. Деятельность органов внутренних дел по профилактике правонарушений, связанных с незаконным использованием, добычей, переработкой морских биоресурсов в Приморском крае 134
Заключение 168
Список использованной литературы 176
- Теоретические основы и нормативное правовое регулирование профилактики правонарушений в Российской Федерации
- Отечественный опыт функционирования системы профилактики правонарушений в дореформенный период
- Особенности воссоздания государственной системы профилактики правонарушений в Российской Федерации в условиях демократического политического режима и роль МВД России в этой деятельности
- Деятельность органов внутренних дел по профилактике правонарушений, связанных с незаконным использованием, добычей, переработкой морских биоресурсов в Приморском крае
Введение к работе
з І.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью определения в современных социально-политических, экономических и правовых условиях приоритетных направлений, форм и средств охраны прав и свобод граждан в России, поиском путей укрепления законности и правопорядка.
Анализ оперативной обстановки на территории Российской Федерации свидетельствует об определенных положительных изменениях на основных направлениях борьбы с преступностью. Так, по данным ГИАЦ МВД России в 2008 г. общее количество совершенных преступлений, по сравнению с прошлым годом, уменьшилось на 10,6%. Число преступлений, совершенных в общественных местах, сократилось на 7,6%, уровень уличной преступности уменьшился на 4,9%. На 34,6% снизилось количество уголовно-наказуемого хулиганства, на 25,6% -разбойных нападений, на 19,2% - грабежей и на 14,2% - краж.
Подобная динамика в немалой степени вызвана начавшимся в 2005 г. процессом воссоздания государственной системы профилактики правонарушений.
Вместе с тем, в силу организационных и правовых особенностей ее формирования, влияние реализуемых в последнее время профилактических мер на состояние преступности остается недостаточным. Вызывает обоснование беспокойство недопустимо высокий уровень рецидивной преступности; повышенное количество правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, гражданами в состоянии алкогольного и наркотического опьянения; дорожно-транспортных происшествий; преступлений экономической направленности и др.
Медленное формирование нормативной правовой базы в рассматриваемой сфере, слабая организация взаимодействия с органами местного самоуправления и общественными организациями, некоторая обособленность субъектов профилактической деятельности и другие факторы не позволяют в настоящее время использовать весь потенциал
государственной системы профилактики правонарушений. Изложенное свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования вышеназванной системы.
При этом следует отметить, что на различных исторических этапах своего развития наша страна уже сталкивалась с подобными задачами. В советский период, в рамках существовавшей системы профилактики правонарушений был разработан и внедрен целый комплекс профилактических мероприятий общего и специального характера, реализованный усилиями заинтересованных ведомств.
Специализированные подразделения органов внутренних дел, комитеты по делам несовершеннолетних, специальные воспитательные и реабилитационные учреждения проводили большую работу во взаимодействии с советами профилактики на крупных предприятиях, многочисленными общественными формированиями (ДНД, оперативные комсомольские отряды, общественные пункты охраны порядка и другие), с педагогами-организаторами по месту жительства и учебы и т.д. Население, так или иначе, принимало участие в работе по предупреждению преступлений и иных правонарушений, оказывало соответствующую помощь правоохранительным органам.
Опыт предупредительной деятельности тех лет получил международное признание, нашел отражение в документах ООН и ее специальных органов.
В настоящее время мониторинг и прогноз криминальной ситуации в стране со всей очевидностью указывают на необходимость поиска новых управленческих решений, способных оптимизировать профилактическую деятельность уполномоченных субъектов, в том числе и органов внутренних дел.
Практика показывает, что в существующем организационном построении ОВД имеют место параллельные, дублирующие задачи и функции различных подразделений в сфере профилактики. Вместе с тем до настоящего времени не разработано нормативного правового акта федерального уровня, которым бы регламентировалась оперативно-
служебная деятельность ОВД в рассматриваемой сфере. В результате не получили соответствующего нормативного закрепления многие вопросы административно-правового статуса, компетенции и полномочий ОВД, в том числе зоны их ответственности по профилактике правонарушений.
Кроме того, требуют дальнейшего совершенствования организационно-правовые формы и методы работы подразделений, участвующих в профилактике правонарушений - не решен вопрос о создании специализированных структур в системе МВД России, например, подразделений по организации профилактики преступлений и иных правонарушений.
Следует также отметить, что на современном этапе отсутствуют новые концептуальные подходы к организации информационно-аналитической работы. Медленно внедряются в деятельность ОВД ее передовые формы и методы, в том числе современные информационные технологии. Не принято исчерпывающих мер по организации и обеспечению устойчивости системы управления органами внутренних дел в сфере профилактики правонарушений, укреплению вертикали управленческого воздействия на подчиненные подразделения.
Таким образом, отсутствие необходимой правовой базы, недостатки в управлении органами внутренних дел, консерватизм в формах и методах их работы, сложившийся дисбаланс между криминальным профессионализмом преступников и подготовкой сотрудников милиции, недостаточное ресурсное обеспечение ОВД создают условия для криминальной активности и способствуют ослаблению государственного контроля в сфере профилактики правонарушений.
Изложенные факты и суждения предопределили выбор автором темы и позволяют, на наш взгляд, сделать вывод об актуальности исследования.
Степень научной разработанности темы. Проблемы профилактики правонарушений затрагивались в работах многих ученых-юристов. Так, общие универсальные положения и выводы методологического порядка, относящиеся к профилактике правонарушений, содержатся в работах А.И. Алексеева, Ю.М. Антоняна, А.Э. Жалинского, Зеленцова А.Б., И.И.
6 Карпеца, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецова, А.Г. Лекаря, В.П. Лозбякова, Г.М. Миньковского, Н.П. Мышляева, Д.К. Нечевина, А.Б. Сахарова, Ю.В. Степаненко, Черепанова Е.А. и др. Именно они заложили в своих научных трудах фундаментальные основы профилактики правонарушений, сформировали положения и выводы, на которые во многом опираются их последователи.
Учеными-административистами (Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко,
М.И. Еропкин, А.П. Коренев, Ф.Е. Колонтаевский, Ю.М. Козлов, Б.М.
Лазарев, Н.И. Побежимова, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина,
А.В. Серегин, Г.А. Туманов, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.) в различное
время был проведен ряд теоретических и прикладных исследований по
проблемам противодействия административным правонарушениям,
правоприменительной деятельности органов внутренних дел. К вопросам
совершенствования административного законодательства обращались
Х.А. Андриашин, И.Л. Бородин, В.В. Волошина, А.С. Дугенец, Е.Д.
Зайцева, С.Д. Князев, М.Я. Масленников, И.Ш. Килясханов, А.С.
Прудников, В.Е. Севрюгин, Ю.Н. Старилов и др. Отдавая должное
этим разработкам, отметим, что преимущественно они были ориентированы на исследование административной ответственности. Проблемы профилактики правонарушений осуществляемой органами внутренних дел, как одного из основных субъектов профилактики, не были предметом самостоятельного анализа.
В свою очередь весьма удачно, были определены направления и
характер профилактической деятельности органов внутренних дел в
работах М.В. Габелко, Р.С. Дмитриевского, Б.В. Зыкина, А.И.
Ивлиева, С.А. Сысоева. В них были изложены вопросы организации деятельности специальных подразделений милиции, но их выводы были сделаны либо в 70-х - 80-х годах и поэтому в настоящее время требуют корректировки с учетом современных условий, либо посвящены лишь отдельным видам специальной профилактики, осуществляемой органами внутренних дел.
В последние годы появился ряд работ таких авторов, как А.Я.
Казаков, А.Н. Кривоносов, В.Н. Прокопенко и др., касающихся
осуществления профилактики правонарушений отдельными
подразделениями органов внутренних дел.
Некоторые вопросы, затрагивающие тему правовой природы административных и иных правонарушений, факторов, способствующих их совершению, личности правонарушителя, форм и методов профилактики и повышения эффективности борьбы с ними освещены в трудах С.А. Вахова, Е.В. Додина, Н.М. Дорогих, В.Я. Дядькина, СМ. Зырянова, А.П. Клюшниченко, А.В. Крючкова, В.Н. Макарчука, В.В. Попова, В.И. Ремнева и др.
В то же время, комплексно проблема профилактики административных и иных правонарушений с учетом построения государственной системы профилактики правонарушений, новых тенденций в развитии криминологической и деликтологической обстановки, изменения требований, предъявляемых к деятельности органов внутренних дел, не исследовалась. Важно отметить, что не рассмотренными остаются значительное число основополагающих вопросов организационно-правового обеспечения профилактической деятельности органов внутренних дел как на федеральном, так и на региональном уровне. Таким образом, исследование проблем правового и организационного обеспечения деятельности органов внутренних дел в обозначенной сфере, их взаимодействия с другими субъектами системы профилактики правонарушений, эффективности данной деятельности имеет как теоретическое, так и практическое значение, что определило направленность и структуру диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при реализации органами внутренних дел мер по профилактике правонарушений.
Предметом исследования выступают теоретические, правовые и организационные проблемы деятельности органов внутренних дел в сфере профилактики правонарушений.
Целью диссертации является комплексное исследование
теоретических, правовых и организационных аспектов административно-правового статуса, функций ОВД в формировании государственной системы профилактики правонарушений, разработка организационных основ и совершенствование деятельности органов внутренних дел в рассматриваемой сфере.
Для достижения данной цели диссертантом были поставлены и решены следующие задачи:
исследовать и систематизировать нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере профилактики правонарушений;
проанализировать и дать научную оценку правовых основ регулирования деятельности органов внутренних дел, определить их роль и место в формировании государственной системы профилактики правонарушений;
разработать пути решения проблем взаимозависимости внешней и внутренней среды функционирования органов внутренних дел в сфере профилактики правонарушений, их влияния на состояние правового регулирования;
исследовать и проанализировать организационные и правовые формы и методы деятельности органов внутренних дел, их взаимодействия с другими субъектами профилактики правонарушений;
разработать пути решения проблем по профилактике правонарушений на примере Приморского края.
Методологическую основу исследования составляют положения общенаучного диалектического метода познания. Кроме того, были использованы частно-научные и специальные методы; сравнительно-правовой, формально-юридический, системно-структурный, логический, исторический.
Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных и зарубежных правоведов по проблемам профилактики правонарушений, теории государства и права, конституционного, административного, уголовного права и иным научным дисциплинам, относящимся к теме исследования.
Выводы и предложения, разработанные диссертантом, базируются на анализе соответствующих нормативных и научных источников, директивных документов МВД России, а также на обобщении и анализе соответствующей практики профилактической деятельности органов внутренних дел, включая критическую оценку и дальнейшее развитие результатов предыдущих исследований пограничных проблем, проведенных во ВНИИ МВД России и образовательных учреждениях системы МВД России.
Информационную базу исследования составили правовые акты всех уровней, содержащие нормы о правовом статусе, компетенции и полномочиях органов внутренних дел в сфере профилактики правонарушений; анализ зарубежного законодательства в рассматриваемой сфере; научная литература, в том числе зарубежных авторов; опубликованные материалы научно-практических конференций и семинаров; статистические сведения о результатах оперативно-служебной деятельности ОВД; материалы о передовом опыте работы отечественных и зарубежных специализированных правоохранительных органов по профилактике правонарушений; архивные материалы.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили результаты научного анализа статистических и других отчетных данных по профилактике правонарушений в Российской Федерации, а также итоги практической работы подразделений органов внутренних дел УВД по Приморскому краю.
Научная новизна заключается в том, что в диссертационном исследовании, одном из первых в науке административного права, предложено решение правовых и организационных проблем деятельности органов внутренних дел в условиях воссоздания государственной системы профилактики преступлений и иных правонарушений.
Предшествующие научные исследования касались либо узких аспектов деятельности органов внутренних дел в сфере профилактки правонарушений, либо были посвящены отдельным проблемам охраны общественного порядка и общественной безопасности. В отличие от них,
предлагаемое исследование охватывает более широкий комплекс общественных отношений в сфере профилактики правонарушений, подлежащих административно-правовому регулированию с участием органов внутренних дел.
Новым является и то, что данная проблема рассматривается не изолированно, а во взаимосвязи с социально-экономическими преобразованиями, происходящими в Российской Федерации, с учетом результатов анализа существующей практики реагирования на правонарушения применительно к деликтологической ситуации в России.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Государственная система профилактики правонарушений - это
совокупность функционирующих в системе органов государственной
власти и взаимно дополняющих друг друга в процессе реализации
поставленных задач государственных и общественных институтов, вся
деятельность которых направлена на эффективное предупреждение от
противоправных посягательств интересов личности, общества и
государства.
2. В Российской Федерации сформированы лишь основы
государственной системы профилактики правонарушений. Существенной
особенностью ее функционирования является формирование «снизу», то
есть в субъектах Российской Федерации, на основе разработанной в МВД
России ее базовой модели. Это отрицательно влияет на процесс
воссоздания целостной государственной системы профилактики
преступлений и иных правонарушений в Российской Федерации и
существенно снижает эффективность функционирования уже
сформированных ее звеньев.
3. Исходя из современных социально-политических, экономических
и правовых условий, форм и средств профилактики правонарушений как на
территории Приморского края, так и других субъектов Российской
Федерации, непосредственно влияющих на эффективность деятельности
всех субъектов системы профилактики правонарушений в России,
серьезным недостатком является несовершенный правовой
11 инструментарий, а именно - явная недостаточность федерального законодательства, регламентирующего вопросы профилактики. Этот процесс тесно связан с совершенствованием отраслевого законодательства, в том числе административного, поскольку именно в нем получают свою конкретизацию и детализацию конституционные права и свободы граждан.
4. Разработке пакета федеральных законов, регулирующих
общественные отношения в сфере профилактики правонарушений, должна
предшествовать выработка четкого алгоритма взаимодействия различных
субъектов системы профилактики, исключающего существующую ныне
ведомственную разобщенность. Одним из направлений социальной
профилактики, осуществляемой всеми без исключения субъектами
профилактической деятельности, должна стать система мер по изменению,
коррекции, а в некоторых случаях и по коренному преобразованию
организационно-правовых институтов, формирующих и определяющих
политику профилактики в целом.
5. Под реализацией профилактической функции органов внутренних
дел понимается целенаправленное организационно-распорядительное
воздействие подразделений и служб органов внутренних дел на объекты
профилактики, призванное обеспечить жизнедеятельность последних в
соответствии с потребностями и задачами правового государства, при
соблюдении установленных законов, норм и правил поведения,
реализуемое как посредством формирования правоохранительной
политики, так и в конкретных действиях сотрудников органов внутренних
Дел.
6. Особенности профилактической направленности деятельности
органов внутренних дел в Приморском крае обусловлены не только
тенденциями, характерными для всей страны, но и его особым
геополитическим положением. Этим обусловлена необходимость
выработки профилактической стратегии, с учетом правонарушений,
специфических для регионов, имеющих морские границы. Основы
указанной стратегии нашли отражение в настоящем исследовании.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что
сформулированные в ней теоретические выводы и положения направлены на разрешение крупной социально-правовой проблемы и будут способствовать углублению научных представлений о развитии системы профилактики правонарушений в Российской Федерации. Диссертация, представляя собой комплексное монографическое исследование, развивает теорию административного права. Сформулированные автором выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы для дальнейших научных изысканий в сфере профилактики правонарушений.
Практическая значимость исследования. Теоретические положения, выводы и другие результаты исследования могут быть использованы МВД России для разработки концепции развития органов внутренних дел в сфере профилактики административных правонарушений и плана ее реализации, а также в создании региональных программ по профилактике правонарушений; законодательных и иных нормативных правовых актов, закрепляющих статус, компетенцию и полномочия ОВД и регламентирующих их оперативно-служебную деятельность; в учебном процессе образовательных учреждений МВД России, системе служебной подготовки сотрудников, а также в дальнейших научных исследованиях.
Представляется, что в целом результаты исследования в определенной мере будут способствовать повышению эффективности государственной системы профилактики правонарушений в Российской Федерации на региональном уровне.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена во Всероссийском научно-исследовательском институте МВД России. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение при подготовке аналитических и методических материалов по темам научно-исследовательской работы ВНИИ МВД России, в учебном процессе в образовательных учреждениях МВД России, при внедрении в практическую деятельность УВД по Приморскому краю, что подтверждается 3 актами о внедрении результатов диссертационного исследования, а также 16 научными публикациями.
Структура и объем диссертации отвечает основной цели и предмету исследования. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка использованных правовых источников и литературы.
Теоретические основы и нормативное правовое регулирование профилактики правонарушений в Российской Федерации
Понимание преступности как социально-негативного явления предполагает соответствующую стратегию ее предупреждения. В криминологии под предупреждением преступности понимается широкий комплекс взаимосвязанных мероприятий, проводимых государственными органами и общественностью в целях искоренения и устранения причин, ее порождающих1.
В юридической науке наряду с термином «предупреждение» используется понятие «профилактика»2. Следует отметить, что на сегодняшний день нет единого мнения относительно их соотношения.
Многие исследователи (А.Г. Лекарь, В.Н. Кудрявцев, Г.А. Аванесов и др.) считают, что термин «профилактика» применим только к предотвращению конкретных преступлений или их видов, могущих быть совершенными конкретными лицами или группами лиц, но не к преступности в целом3.
Более обоснованным выглядит подход к трактовке понятия «профилактика» другой группы криминологов (Ю.Д. Блувштейна,М.И. Зырина, В.В. Романова и др.) . В основу своей позиции по данному вопросу ими положено толкование этого термина СИ. Ожеговым2:
- профилактика - это совокупность предупредительных мер;
- предупредить - заранее принятыми мерами отвратить, опередить, сделать что-нибудь ранее, чем что-нибудь произошло.
Как видно из приведенной трактовки, понятия эти идентичны по смысловому значению и являются синонимами.
Этого же мнения придерживается и В.Д. Малков. Термины «предупреждение» и «профилактика», означая «недопущение чего-либо», семантически близки, поэтому могут использоваться как синонимы. В то же время в практической деятельности правоохранительных органов использование понятие «профилактика» широко распространено применительно к общему и индивидуальному специально-криминологическому предупреждению преступлений, и особенно к такому их элементу, как индивидуальное предупреждение преступления на ранней стадии формирования у лиц антиобщественной установки3.
Преступность представляет собой явление социального характера. Соответственно, борьба с нею в целом и ее предупреждение как составная часть этого процесса являются разновидностью социального управления и деятельности. Но исходя из того, что термины «предупреждение» и «профилактика» идентичны, по мнению второй группы криминологов, к такой области социального управления, как предупреждение преступности в целом, применимо понятие «профилактика».
Преступность непосредственно связана с причинами и условиями, ей способствующими, их порождающими и возникающими в различных сферах и на разных уровнях общественной жизни - от общесоциальных причин и условий до конкретных ситуаций, складывающихся в определенных социальных группах и между отдельными людьми. Профилактика преступности призвана оказывать соответствующее воздействие на эти причины и условия, с тем чтобы, с одной стороны, воспрепятствовать их возникновению, а с другой - пресечь или нейтрализовать криминогенное воздействие тех из них, которые пока не удается устранить. Поскольку криминогенное воздействие негативных явлений, общественной жизни осуществляется через формирование и реализацию в поведенческих актах отрицательных социальных и социально-психологических особенностей личности, предупреждение (профилактика) включает и мероприятия по ее коррекции.
Согласимся с мнением Т.П. Папковой, уделявшей в своих работах большое внимание- системному анализу существующих толкований термина «профилактика правонарушений», которая обоснованно делает вывод, что «по мнению ведущих криминологов России, профилактика правонарушений представляет собой комплекс конкретных мер экономических, организационных, управленческих, культурно-воспитательных и иных, осуществляемых в пределах недопущения правонарушений, уменьшения их количества путем выявления, устранения, нейтрализации причин, способствующих противоправному поведению»1.
В свою очередь под профилактикой правонарушений органами внутренних дел, как одним из субъектов профилактики, понимается специально осуществляемая деятельность по учету и предупреждению криминогенных последствий человеческой деятельности, а также по выявлению, изучению и воздействию на криминогенные факторы, условия и обстоятельства, различные-негативные явления и процессы, которые в решающей степени влияют на живучесть и распространенность преступности2.
По нашему мнению, особенность рассматриваемого явления состоит в том, что, являясь особым видом деятельности в области социального управления, профилактика, по своей сущности, как правило, не связана с причинением конкретным лицам лишений и правоограничений. Она направлена на совершенствование общественных отношений, в недрах которых коренятся причины преступности.
Используя для уяснения сущности профилактики преступности системный подход, опираясь на приведенные выше суждения различных авторов по данному вопросу, можно говорить о том, что профилактика преступности представляет собой систему, которая включает в себя:
- нормативную базу, регламентирующую деятельность по предупреждению правонарушений;
- задачи деятельности по предупреждению правонарушений;
- принципы данной деятельности;
- круг объектов предупредительной деятельности и их правовой статус;
- круг субъектов предупредительной деятельности и их правовой статус;
- основания, сроки, методы (приемы) осуществления предупредительной деятельности;
- организационные и процессуальные основы обеспечения деятельности органов и учреждений системы профилактики правонарушений.
На наш взгляд, создание системы профилактики правонарушений, отвечающей состоянию общественных отношений и современным научным подходам в этой области, предполагает отказ от доминирования контрольно-предупредительной практики (что не означает, разумеется, отказа от нее). Доминировать должна охранно-защитная функция всей системы профилактики. Контрольно-предупредительная функция подлежит активизации в тех случаях, когда социальная правовая система охраны и защиты прав граждан и иных лиц, государства, общества и т. д. не сработала, дала «сбой», что спровоцировало социально опасное состояние участника правоотношения.
Правовые нормы, регулирующие деятельность и отношения в сфере профилактики правонарушений, входят в состав различных институтов международного, конституционного, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного, административного, гражданского, семейного, трудового и иных отраслей права.
Большинство указанных правовых норм регулируют деятельность по профилактике правонарушений опосредованно, воздействуя на участников общественных отношений самим фактом своего существования. Некоторые правовые нормы используются субъектами профилактики при организации и планировании предупредительной деятельности, выборе вида и определении тактики осуществления предупредительных мероприятий.
При отсутствии специального закона, регулирующего отношения в сфере профилактики правонарушений и порядок осуществления предупредительных мер, профилактическая деятельность основывается, прежде всего, на соответствующих предписаниях Конституции РФ, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие, применение на всей территории Российской Федерации и которой не могут противоречить законы и иные правовые акты (ч. 1 ст. 15 Конституции), а также на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договоров РФ, не противоречащих положениям основного закона страны.
Базисными для субъектов деятельности по профилактике правонарушений являются, в частности, нормы Конституции Российской Федерации, определяющие правовой статус человека и гражданина, правовой статус органов государственной власти в Российской Федерации, а также нормы, устанавливающие гарантии осуществления конституционных прав и свобод человека и гражданина, основания и допустимые пределы их ограничения.
Отечественный опыт функционирования системы профилактики правонарушений в дореформенный период
Существовавшая в России до 1991 года система борьбы с преступностью содержала широкий спектр взаимоувязанных мер, начиная от контроля за отклоняющимся поведением любого гражданина и заканчивая социальной адаптацией в обществе лиц, освободившихся из мест лишения свободы.
В ней были задействованы не только правоохранительные органы государства, но и органы исполнительной власти республиканского, областного и районного звена, предприятия и учреждения, общественные организации, средства массовой информации.
Идеологическая и политическая составляющие развития страны того времени направляли деятельность государственных органов на решение приоритетных задач, в том числе и борьбы с преступностью. Справедливо отмечалось, что: «глубокие социальные преобразования, происшедшие в стране за годы существования Советской власти, обусловили процесс последовательного сокращения преступности и иных правонарушений, открыли возможности их преодоления в будущем. Объективная предопределенность сокращения преступности, иных правонарушений по мере развития успехов в социалистическом и коммунистическом строительстве не означает, однако, что эти явления могут «отмереть» сами по себе. В борьбе с правонарушениями необходимы целенаправленные и высокоорганизованные усилия всего общества»1.
Решение вопросов, связанных с профилактикой правонарушений в СССР всегда отличал системный и взвешенный подход. Во многом это определялось тем, что в соответствии с программной установкой Коммунистической партии" важным средством в борьбе с преступностью и иными правонарушениями являлось их предупреждение. Была построена эффективная система профршактики правонарушений, имеющая все необходимые элементы, начиная от нормативно-правового обеспечения и заканчивая эффективным механизмом контроля над деятельностью органов, участвующих в этом направлении государственного строительства.
Как отмечал Г.М. Миньковский: «Сложность борьбы с правонарушениями объективно требует наличия стройной, «работающей», системы государственных органов и общественных организаций, предполагающей их целенаправленную и согласованную профилактическую деятельность. Такую систему образуют государственные органы и общественные организации, осуществляющие на различных уровнях планирование мероприятий по предупреждению правонарушений, управление этими мероприятиями или их непосредственную реализацию, имеющие в этой связи определенные права и обязанности и несущие ответственность за достижение намеченных целей»1.
Следует отметить, что в созданной системе профилактики правонарушений каждый государственный орган, каждая общественная организация наряду с выполнением своих основных функций осуществляли профилактические мероприятия, либо в той или иной степени принимали в них участие. Вместе с тем имелись государственные органы и общественные организации, для которых профилактическая деятельность была их главной функцией.
Направляющей и организующей силой общества являлась правящая Коммунистическая партия. Суть партийного руководства профилактической деятельностью состояла в обеспечении партийного контроля над работой государственных органов и общественных организаций. Значительной была роль местных Советов народных депутатов, их исполкомов и создаваемых ими комиссий в организации работы по охране общественного порядка и профилактике правонарушений. Вопросы борьбы с правонарушениями регулярно обсуждались на сессиях Советов, заседаниях исполкомов. Местные Советы, их исполкомы заслушивали отчеты о работе правоохранительных органов, предприятий и учреждений о мерах по укреплению общественного порядка и борьбе с правонарушениями.
В предупреждении правонарушений активное участие принимали органы хозяйственного управления. Эффективность выполнения возложенных на них функций предполагала неуклонное соблюдение законов, недопущение каких бы то ни было отступлений от их требований в народном хозяйстве.
Важнейшим специализированным элементом системы профилактики правонарушений являлись государственные правоохранительные органы (суд, прокуратура, органы внутренних дел и др.), уполномоченные государством заниматься профилактикой правонарушений в пределах своей компетенции.
Значительным достижением существующей в то время системы профилактики правонарушений являлось то, что при наличии единой идеологической основы, целей и задач деятельности правоохранительные органы проводили совместные, комплексные мероприятия по профилактике правонарушений. Причем данная работа не ограничивалась выполнением собственных профилактических функций, а включала в себя меры по активизации профилактической деятельности государственных органов, общественных организаций и трудовых коллективов.
Вместе с тем государственные органы (законодательные, исполнительные, партийные) искали пути совершенствования и активизации профилактической деятельности. Об этом свидетельствуют многочисленные нормативные и правоприменительные акты того времени.
Так, например, в постановлении Верховного Совета СССР от 3 июля 1985 г. по отчету Генерального прокурора СССР о деятельности Прокуратуры СССР по надзору за исполнением требований советских законов об укреплении правопорядка, охране прав и законных интересов граждан отмечается необходимость улучшения работы правоохранительных органов по раскрытию и расследованию преступлений, охране общественного порядка и профилактике правонарушений1. Кроме того, обращает на себя внимание принятие таких нормативных правовых и организационных актов, как: Постановление Центрального Комитета КПСС от 15 сентября 1970 г. «О мерах по улучшению правового воспитания трудящихся»"; «О мерах по усилению борьбы? с нарушениями общественного порядка. В ЦК КПСС, Президиуме Верховного Совета СССР, Совете-Министров СССР» от 27 июля 1977 г.3; Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 февраля 1970 г. № 136 «О мерах по усилению борьбы с лицами, уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни»4; Постановление Центрального Комитета КПСС от 2 августа 1979 г. «Об улучшении работы по охране правопорядка и усилении борьбы с правонарушениями»3 и др.
Изучая вопрос о построении государственной системы профилактики правонарушений в СССР (к 1986-1987 гг.), мы смогли выделить в общей сложности 127 нормативных документов различного уровня, регулирующих деятельность государственных органов (и входящих в них ведомств) и общественных организаций в сфере профилактики правонарушений. Более того, принятие указанных актов оказало решающее влияние на достижение очень важного момента в государственном управлении - а именно координации и сплочения усилий всех общественных и государственных институтов в деле профилактики правонарушений.
Указанные нормативные акты можно классифицировать по определению компетенции отдельных субъектов профилактики.
Так, основное место в этой классификации заняли нормативные правовые акты общего характера, включающие Конституцию СССР от 7 октября 1977 г., отраслевое законодательство, акты высших органов государственной власти о профилактике отдельных видов правонарушений и некоторые другие. Эффективно действовали нормы уголовного и административного права по привлечению к ответственности за пьянство в общественных местах, тунеядство, самогоноварение, бродяжничество, попрошайничество, вовлечение несовершеннолетних в противоправную деятельность, нарушения режима административного надзора.
Следующую группу составили акты, регулирующие правовой статус специально уполномоченных государственных органов по предупреждению преступлений и иных правонарушений. Сюда вошли документы, регламентирующие деятельность органов государственной власти (Советов народных депутатов различных уровней, комиссий по борьбе с пьянством, наблюдательных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних); органов народного контроля; суда; прокуратуры; органов юстиции, адвокатуры, нотариата; органов внутренних дел; органов государственного управления1.
В последнюю группу вошли акты, регламентирующие деятельность трудовых коллективов, общественных организаций и органов общественной самодеятельности по предупреждению преступлений и иных правонарушений.
Среди них особенно следует отметить: Положение о товарищеских судах, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 11 марта 1977 г.; Положение об оперативных комсомольских отрядах дружинников утвержденное постановлением Бюро ЦК ВЛКСМ от 26 декабря 1983 г.; Положение об общественных пунктах охраны порядка в РСФСР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 июня 1980 г.; Положение об общественных воспитателях несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 13 декабря 1967 г., и др.2
Особенности воссоздания государственной системы профилактики правонарушений в Российской Федерации в условиях демократического политического режима и роль МВД России в этой деятельности
Существенные политические, экономические и социальные изменения, произошедшие в российском обществе в 90-е годы XX века, внесли свои коррективы в вопросы противодействия преступности.
По мнению Р.Г. Яновского, переходному этапу нашей страны соответствовал и определенный уровень угроз и опасностей в развитии общества и общественном сознании1.
Реформирование системы государственных органов, которое непосредственным образом коснулось и органов внутренних дел, повлекло разрушение действовавшей достаточно длительное время системы профилактики правонарушений. Указанная ситуация усугубилась не только» неуклонным ростом преступности, но и существенным изменением ее качественных показателей, усилением организованности и сфер воздействия.
В целях решения вопросов и определения основных направлений борьбы с преступностью важно определить, чем вызван ее рост, какие социально-экономические, политические и правовые предпосылки способствовали этому.
Как справедливо отмечал М.С. Крутер, «правильное понимание сущности криминологической детерминации, анализ конкретных причин преступности не самоцель, а важнейшая и обязательная предпосылка формирования основных направлений политики борьбы с преступностью, разработки действительно реальных и эффективных мер предупреждения преступности»". Кроме того, «степень содержательности анализа причин преступности, степень адекватности получаемого при этом нового знания в огромной мере зависит от того, насколько исследователем понята социальная действительность, закономерности ее развития, многоуровневая иерархическая структура и сложнейший характер взаимодействия взаимопроникающих уровней этой структуры»1.
В причинном комплексе преступности того времени основное значение имел спад производства, массовые взаимные неплатежи, появление безработицы, снижение профилактического потенциала правоохранительных органов.
Эти процессы обусловили вовлечение в криминальную деятельность потерявших работу, граждан, не имеющих средств существования.
Особой проблемой стал рост бытовой преступности (число таких преступлений рослое в-три раза, быстрее, чем преступность в целом). Этому в значительной степени способствовал вал насилия, жестокости, бескультурья1, жестоких сексуальных сцен, захлестнувший электронные и печатные СМИ, что сказывается на возрастающей агрессивности поведения в первую очередь детей и подростков.
Социальная деградация части нового поколения представляла серьезную опасность для современной России ".
Жестокое обращение с подростками в увеличивающемся количестве неблагополучных и неполных семей привело к уходу подростков из дома: В ТО же время и реформирование действующего законодательства зачастую было поспешным и непродуманным. Так, например, были снижены меры ответственности за жестокое обращение с детьми Федеральным законом от 08.12.03г. № 162-ФЗ, которым было исключено наказание в виде лишения свободы до 2-х лет из санкции статьи 156 УК РФ; а для сравнения — за жестокое обращение с животными ч. 2 статьи 245 УК РФ предусмотрено наказание в виде штрафают 100 до 300 тыс. рублей либо в виде лишения свободы до 2-х лет.
Разрушение системы клубов, дворцов культуры, дворцов пионеров, различных кружков и спортивных секций, обеспечивавших занятость и интересный досуг несовершеннолетних, сокращение государственного финансирования системы общего и высшего образования стали важнейшими причинами роста правонарушений несовершеннолетних. Возросла алкоголизация и наркотизация подростков.
Разрушение системы социальной реабилитации, действенного административного надзора органов внутренних дел за поведением лиц, освободившихся из мест лишения свободы, упразднение квотирования рабочих мест на предприятиях для этой категории граждан отразилось на том, что в 20041 году среди лиц, совершивших преступления, каждый четвертый (25,9%, +4,7) ранее совершал преступление, а восемь из десяти уже были судимы (87,3%, +5,3% ); по итогам 1-го полугодия 2005 г.: доля этой категории уже составила - 28,4% (+17,7%), из которых ранее судимые - 83,4% (+11,4%). Большинство преступлений совершалось ими в быту на почве пьянства и наркомании.
Специалисты справедливо отмечали повышенный коэффициент латентности административных правонарушений по сравнению с уголовно-наказуемыми деяниями, что, безусловно, оказывало существенное влияние на формирование личности правонарушителей, порождение сознания безнаказанности, являлось провоцирующим фактором к дальнейшему противоправному поведению".
Из года в год осложнялась ситуация на улицах и в других общественных местах. Возросла дерзость совершаемых уличных преступлений. В 1-м полугодии 2005 г. в структуре «уличной» преступности суммарный удельный вес разбоев и грабежей составлял 61,1%.
Подобные показатели говорят о том, что правоохранительная система уже не могла самостоятельно обеспечить в полном объеме профилактическую составляющую. Были фактически утеряны все организационные основы данной деятельности, а именно, квалифицированные кадры, взаимодействие, как на межведомственном, так и на внутриведомственном уровне, методика и тактика проведения профилактических мероприятий и др. В данной работе не были задействованы: общественность,- органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, хозяйствующие субъекты различных форм собственности, организации и общественные объединения.
Єледует согласиться с мнением Т. П. Папковой о том, что к концу 90-х годов деформация направлений предупредительной- деятельности достигла критической отметки. Фактически правоохранительные органы функционировали в режиме реакций на факт совершение правонарушения1.
Окончание этапа государственного строительства в Российской Федерации, создание широкой1 нормативной правовой базы, определяющей правовой статус правоохранительных органов, а также осознание политической элитой страны необходимости планомерной борьбы с преступностью позволили начать работу по воссозданию элементов государственной системы профилактики правонарушений, способной сдержать рост преступности, повысить состояние законности и правопорядка в обществе.
В июне 2005 г. по согласованию с Полномочным представителем Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе П.М. Латышевым в округе работала бригада (15 квалифицированных специалистов по линиям служб) МВД России, которой совместно с ГУ МВД России по УрФО, ГУВД, УВД подготовлены базовая модель государственной системы профилактики правонарушений на уровнях муниципального поселения, городского, сельского района, города с районным делением, субъекта Российской Федерации и сетевой график по реализации комплексной программы правонарушений в субъектах округа1.
10 августа 2005 г. Министр внутренних дел Российской Федерации Р.Г. Нургалиев принял участие в заседании Совета при Полномочном представителе Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе по вопросу: «О ходе реализации положений Посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2004-2005 годы и дополнительных мерах по предупреждению, профилактике и пресечению преступности в Уральском федеральном округе», на котором обсуждались задачи по формированию современной модели профилактики в масштабе округа.
26 августа 2005 г. на заседании Государственного Совета Российской Федерации в г. Казани в своем выступлении министр внутренних дел РФ Р.Г. Нургалиев обратился к главам администраций, членам Госсовета с предложением поддержать позицию МВД России о создании в стране единой государственной системы предупреждения правонарушений.
Логичным и обоснованным стал тот факт, что в соответствии с поручением Президента Российской Федерации В.В. Путина от 26 сентября 2005 г. № Пр-1564 и в рамках реализации задач, поставленных в его Послании Федеральному Собранию, министр внутренних дел РФ направил обращения к высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (главам администраций регионов, полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах) о внедрении базовой модели профилактики правонарушений в муниципальных поселениях, сельских районах и городах, городах с районным делением, субъектах Российской Федерации, а также руководителям министерств и ведомств, главам традиционных религиозных конфессий по определению формы участия в данной работе и организации взаимодействия.
Деятельность органов внутренних дел по профилактике правонарушений, связанных с незаконным использованием, добычей, переработкой морских биоресурсов в Приморском крае
Криминологическая обстановка на территории Приморского края на протяжении последних лет оставалась сложной и характеризовалась незначительным уменьшением количества регистрируемых преступлений. По России, на начало 2008 г., Приморский край занимал 16 место по общему количеству зарегистрированных преступлений, в том числе по линии криминальной милиции -14 место и по линии милиции общественной безопасности -17 место1.
Как показывает анализ развития криминальной ситуации за период 2004-2006 годов, преступность в крае находилась в логической фазе роста (в сравнении с 12 месяцами 2004 г. и 2006 г. - на 73,1 %). В 2007 году, в сравнении с 2006 г., наметилась тенденция к снижению регистрации преступлений - на 7,1%. За 9 месяцев 2008 г. тенденция к снижению сохранилась и составила 7,9%.
Ряд криминогенных факторов, характерных в настоящее время для многих регионов России, продолжает оказывать отрицательное воздействие на состояние правопорядка, защиту граждан от криминальной опасности. В числе внешних криминогенных факторов, обуславливающих высокую криминогенную активность, следует особо выделить увеличение имущественной дифференциации населения, коррумпированность органов государственной власти и управления, криминализацию хозяйственной и финансовой деятельности, деформацию структуры экономики; массовый социально-психологический и нравственный сдвиг, вовлекающий значительное количество населения в противоправные отношения.
Проведенный анализ показал, что преступность на территории Приморского края также обусловлена региональными (внутренними) факторами, а именно: неудовлетворительной организацией охраны собственности со стороны граждан, существующих и вновь открываемых предприятий; недостаточной воспитательной работой в школах и иных образовательных учреждениях, отсутствием сети специализированных детских учреждений, осуществляющих профилактику детской беспризорности и безнадзорности; поступлением в незаконный оборот оружия и боеприпасов, большой концентрацией в городах лиц без определенного места жительства и отсутствием законодательной базы для принятия к ним мер.
Следует отметить, что особенности преступности в Приморском крае в значительной степени обусловлены не только указанными выше факторами, но и его геополитическим расположением. Край - самый восточный в стране, имеет площадь 165 900 кв. км, входит в состав Дальневосточного федерального округа и находиться в южной его части. На юге и востоке он омывается Японским морем, на севере граничит с Хабаровским краем, на западе - с Китаем и Северной Кореей.
Важнейшими промышленными отраслями края являются: рыбодобывающая, лесоперерабатывающая и судоремонтная. В товарной структуре экспорта края преобладают: продовольственные товары (в основном это рыба и морепродукты) — 30% всего экспорта, древесина и изделия из нее (в основном необработанные лесоматериалы) - 21%, металлы и изделия из них -20%, минеральные продукты - 17%. Торговые отношения край поддерживает более чем с 80 государствами ближнего и дальнего зарубежья, но основными партнерами на протяжении последних десяти лет остаются Китай, Япония, Республика Корея и США. На настоящий период в крае о своей деятельности заявили 537 совместных и иностранных организаций, созданных предпринимателями Приморья и 40 зарубежных государств1.
Дальний Восток России — это обширная приграничная территория. Последние же, в силу объективных особенностей, имеют и ряд присущих им общих черт, связанных с интенсивным движением транспорта, товарно денежных потоков, высоким уровнем миграции и т.д. Не будет преувеличением сказать, что названные местности имеют повышенный уровень криминализации, более того, находятся под значительным влиянием организованных преступных формирований.
Традиционными- для приграничных районов России являются, прежде всего, транснациональные преступные посягательства: контрабанда, нелегальная торговля потребительскими импортными товарами, операции по незаконному вывозу из России сырья, энергоносителей, цветных, редкоземельных металлов и других природных ресурсов. В последние годы-заметно выросли потоки незаконных мигрантов, масштабными стали факты торговли людьми. Все эти преступные проявления надежно прикрываются коррупционными связями. Особенно неблагоприятны в этом отношении границы с рядом стран ближнего зарубежья, Китаем-и Кореей. Об интенсивной криминализации приграничных территорий свидетельствуют более высокие уровни и темпы прироста преступности1.
Указанные особенности предопределяют повышенное внимание правоохранительных органов, органов местного самоуправления и иных заинтересованных структур в Приморском крае к профилактике экологических правонарушений.
В связи с несомненной обоснованностью и актуальностью необходимости выработки профилактической стратегии в отношении правонарушений подобного рода особое внимание на страницах нашего раздела исследования обращено на состояние, тенденции и профилактику правонарушений в области незаконной добычи и переработки морских биоресурсов.
Следует отметить, что в ноябре 2002 г. Совет безопасности Российской Федерации на своем заседании рассмотрел вопросы обеспечения национальной безопасности в Дальневосточном федеральном округе. На нем были сформулированы основные проблемы региона, представляющие угрозы национальной и региональной безопасности. В их числе были указаны, в частности, разбалансированность экономики (ее сырьевая направленность); нерациональное использование природных ресурсов; демографические, инфраструктурные, миграционные, экологические проблемы, которые приводят к напряженности в социальной сфере. Нетрудно заметить, что перечисленные проблемы тесно связаны с развитием транснациональной и организованной преступности. Не случайно в этом же докладе Совета безопасности отмечаются попытки криминальных структур непосредственно влиять на развитие наиболее эффективных отраслей экономики, на усиление транснациональной преступности и международного терроризма, осуществление контрабанды биоресурсов и сырья, промышленных товаров; наличие наркотрафиков .
Кроме того, глава МВД России Р. Нургалиев, посетив в декабре 2005 г. Хабаровск, выразил озабоченность большим влиянием криминала на экономику Дальнего Востока. По его словам, лидеры организованных преступных группировок контролируют в Дальневосточном федеральном округе значительную часть экономики региона. Особенно их велико влияние в таких ведущих сферах экономики Дальнего Востока, как рыбная, лесная, золотодобывающая промышленность". В этом нет ничего удивительного, так «в современной России, где с организованной преступностью прямо или опосредованно связано в разных регионах по оценкам криминологов от 20 до 80 % граждан, наиболее высокий уровень вовлеченности в криминальные структуры характерен именно для приграничных территорий»3.
Анализ информации, получаемой из правоохранительных органов и данных официальной статистики, подтверждает изложенные суждения и свидетельствует об усилении влияния организованной преступности на лесную и рыбную отрасли Приморского края. Так, на протяжении ряда лет наблюдается стабильное увеличение количества ОПГ, действующих в данных отраслях, а именно, за 3 последних года более чем в 2 раза. Кроме того, увеличилось в 2,7 раза количество коммерческих структур, созданных или находящихся под контролем лидеров ОПГ и их активных членов, большинство из которых, пройдя первоначальный криминальный путь своего экономического становления и приобретя значительный исходный капитал, активно внедряются в легальные коммерческие и государственные структуры. Следует отметить постоянное внимание ОПГ к ТЭК, где очень привлекательна реальная возможность получения значительных доходов и сокрытия их от налогообложения.
Анализ данных о процессах, .происходящих в сфере организованной преступности, свидетельствует о том, что основная часть деятельности ОПГ связана с коммерцией, осуществляемой с целью получения значительных доходов, по большей части неподконтрольных. Совершаемые лидерами и членами ОПГ общеуголовные преступления связаны именно с коммерческой деятельностью и являются одним из способов разрешения денежных или имущественных споров, переделом сфер влияния в наиболее доходных отраслях экономики. В связи с этим продолжается процесс сращивания, а в ряде случаев поглощения ОПГ различных коммерческих структур, что в итоге приводит к значительному росту потенциала организованной преступности и увеличению ее интеграции в легальные сферы экономики.
