Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Антимонопольная деятельность как правовая категория 16
1.1. Понятие деятельности хозяйствующих субъектов, запрещенной антимонопольным законодательством 16
1.2. Система антимонопольных органов 46
Глава 2. Особенности антимонопольного контроля в сфере оказания финансовых услуг 81
2.1. Понятие финансовых услуг и финансовых рынков 81
2.2. Компетенция антимонопольных органов 90
2.3. Меры административного принуждения, применяемые к нарушителям антимонопольного законодательства 113
Заключение 149
Список использованной литературы 154
- Понятие деятельности хозяйствующих субъектов, запрещенной антимонопольным законодательством
- Система антимонопольных органов
- Понятие финансовых услуг и финансовых рынков
- Компетенция антимонопольных органов
Введение к работе
Теория и практика свидетельствуют о том, что в условиях отсутствия конкуренции зачастую происходит разрушение действия рыночных механизмов, влекущее усиление противоречия групповых и общественных интересов и ухудшение социально-экономического развития, что подтверждает тезис об объективной востребованности государственной антимонопольной политики в системе факторов экономического роста1.
Как указывает Князева И.В., одним из важнейших компонентов политики конкуренции и обеспечения социально-экономической стабильности интересов участников деловых отношений является политика антимонопольного регулирования, которую проводит государство в лице соответствующих органов власти и управления, осуществляя государственный контроль соблюдения экономических законов и норм права, относящихся к системе антимонопольного законодательства2.
В настоящее время глобализация мировой экономики, интеграция России в глобальное информационное сообщество и предстоящее вступление в ВТО требуют дальнейшего развития норм конкурентного права и корректировки конкурентной политики.
В условиях, когда государственные границы «размыты» и декларируется свобода экономического пространства, правовые основы организации антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг принимают особую значимость.
1 Локота О.В. Защита конкуренции на финансовых рынках Южного Федерального округа: пробле
мы и перспективы // Развитие конкуренции как фактор экономического роста и обеспечения социального
благополучия: методология, теория, практика: Материалы международной научно-практической конферен
ции 26-30 апреля 2005 года / Под ред. Н.И. Лыгиной. — Орел: Издательство Орел ГИЭТ, 2005. С. 77-78.
2 Князева И.В. Повышение благосостояния потребителей и сохранение конкуренции на рынке —
стратегическая задача антимонопольной политики // Развитие конкуренции как фактор экономического рос
та и обеспечения социального благополучия: методология, теория, практика: Материалы международной
научно-практической конференции 26-30 апреля 2005 года / Под ред. Н.И. Лыгиной. — Орел: Издательство
Орел ГИЭТ, 2005. С. 39.
Уже сейчас процессы, происходящие в мире, не могут не влиять на изменения, происходящие на рынках в сфере оказания финансовых услуг Российской Федерации. Возникает необходимость систематического отслеживания со стороны государственных органов интеграционных процессов, возникающих в результате слияния и приобретения компаний.
Сейчас в России сформировались следующие основные компоненты финансовых рынков:
рынок банковских услуг, основными компонентами которого являются рынок кредитных ресурсов и рынок депозитных (или потенциально депозитных) ресурсов;
рынок ценных бумаг, который включает такие структурные компоненты, как рынок государственных ценных бумаг, рынок негосударственных (корпоративных) ценных бумаг и рынок муниципальных ценных бумаг (под последним понимаются как собственно муниципальные займы, так и займы, осуществляемые субъектами РФ);
страховой рынок (сегментами страхового рынка являются личное страхование, страхование имущества, страхование ответственности и др.);
в ряде регионов сформированы инвестиционные институты небанковского характера (негосударственные пенсионные фонды, паевые инвестиционные фонды и др.).
Развитию рынка ипотечного кредитования, безусловно, способствовало Послание Президента РФ Федеральному Собранию на 2005 год, в котором говорится о том, что обеспечение граждан доступным жильем является приоритетным национальным проектом3.
На рынке страховых услуг происходит процесс расширения видов деятельности. Например, сравнительно недавно возник такой сегмент страхового рынка, как осуществление страхования гражданской ответственности владель-
3 РГ. — 2005. — 26 апр. — № 86.
цев транспортных средств. Его возникновению способствовало принятие Федерального закона от 24 декабря 2002 года № 176-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»4.
Еще одной современной тенденцией развития рынка финансовых услуг в России является интеграция банковской и страховой деятельности. Страховые компании все чаще привлекают кредитные организации в качестве партнеров.
Активно развивается рынок инноваций, в частности дистанционных финансовых услуг с использованием новых технологий привлечения и обслуживания клиентов. Компании предлагают на отечественном рынке системы удаленного банковского обслуживания, электронные платежные инструменты, технологии мобильных платежей и банкинга, решения по организации финансового самообслуживания и другие подобные технологии.
В соответствии со стратегией развития финансового рынка Российской Федерации главными направлениями государственной политики по развитию финансового рынка в 2006-2008 годах в среднесрочной перспективе являются:
создание необходимых предпосылок для формирования конкурентоспособных институтов финансового рынка;
снижение регулятивных барьеров для обеспечения выхода российских компаний на рынок капитала и создание правовых основ формирования новых инструментов финансового рынка;
реформа системы регулирования на финансовом рынке.
Новые рынки, так же как и рынки, существующие достаточно давно, должны регулироваться. Особенность новых рынков заключается в том, что, как правило, на этапе становления наиболее часто допускается нарушение действующего законодательства, в том числе и антимонопольного, с целью захвата определенной части рынка.
При этом необходимо помнить о том, что, как подчеркивает В.В. Путин:
4 РГ. — 2002. — 7 мая. — № 80.
«Эффективность государства определяется не столько объемом контролируемой собственности, сколько действенностью политических, правовых и административных механизмов соблюдения общественных интересов в стране»5.
Правильная правовая организация антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг позволит не допустить ограничения конкуренции и обеспечить защиту интересов Российской Федерации, финансовых организаций и конечных потребителей финансовых услуг.
Исследование компетенции и полномочий антимонопольных органов позволяет выявить проблемы, возникающие в деятельности антимонопольных органов по своевременному принятию мер административного реагирования, определить пути их решения.
Все вышеизложенное предопределяет актуальность выбранной нами темы исследования.
Состояние научной разработанности темы. Антимонопольная деятельность государства является относительно новым механизмом государственного регулирования в Российской Федерации. До начала реформ 90-х годов XX века в условиях плановой экономики конкуренция как таковая в нашей стране отсутствовала, следовательно, не было и необходимости в осуществлении специальных антимонопольных мер. Первые научные труды, посвященные данной тематике, появились в середине 90-х годов. С этого момента и по настоящее время вопросы антимонопольного регулирования изучались различными учеными, среди которых Авдашева СБ., Гуревич Г.С., Даурова Т.Г., Еременко В.И., Клейн Н.И., Князева И.В., Ларионова В.А., Локота О.В., Нелюбов В.М., Стародубровская И., Ткачев А.А. и др.
Вопросы административного принуждения и административной ответственности, в частности, находились в центре внимания многих ученых. В пер-
5 Ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 года // РГ. — 2001. — 4 апр.
вую очередь здесь необходимо отметить труды таких исследователей, как Алехин А.П., Алексеев С.С., Атаманчук Г.В., Бахрах Д.Н., Бачило И.Л., Братанов-ский С.Н, Веремеенко И.И., Галаган И.А., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М., Конин Н.М., Лазарев Б.М., Лейст О.Э., Липатов Э.Г., Попов Л.Л., Манохин В.М., Милыпин Ю.Н., Симонян Л.А., Студеникина М.С., Фарукшин М.Х., Хаманева Н.Ю. и др.
Вместе с тем, насколько известно, избранная нами тема в административно-правовом аспекте отдельно в научной литературе не рассматривалась.
Цели и задачи исследования. Целями исследования являются разработка теоретической концепции правовых основ организации антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг, разработка научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства. Постановка целей определила возникновение конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы:
определение понятия деятельности хозяйствующих субъектов, запрещенной конкурентным законодательством;
изучение системы антимонопольньж органов Российской Федерации;
определение понятия финансовых рынков и финансовых услуг с учетом изменений законодательства;
рассмотрение компетенции антимонопольных органов по пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции в сфере оказания финансовых услуг;
изучение мер административного принуждения, применяемых к нарушителям антимонопольного законодательства на рынках в сфере оказания финансовых услуг.
Объектом исследования в диссертационной работе выступают правоотношения, складывающиеся в процессе организации антимонопольной деятельности государства на рынках в сфере оказания финансовых услуг.
Предметом исследования являются властные полномочия антимонопольных органов государственной власти на рынках в сфере оказания финансовых услуг.
Теоретико-методологические основы исследования. Теоретико-методологической основой исследования являются апробированные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой. Использованы общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнона-учные методы: логический, историко-юридический, сравнительно-правовой, синтеза и анализа. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения.
Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция РФ, федеральные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составили решения Европейского суда по правам человека, постановления Конституционного Суда РФ, судебные решения Верховного Суда РФ, решения иных судебных органов, официальные статистические данные.
Достоверность полученных выводов обеспечивается обоснованностью утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблематике; комплексной методикой исследования, опосредующей всестороннее и объективное изучение поставленных задач; применением различных методов научного познания, адекватных задачам исследования; анализом нормативных правовых актов и правоприменительной практики последних лет, а также апробацией результатов исследования.
Научная новизна обусловлена предметом и целью диссертационного исследования и определяется использованием новых идей и тенденций в сфере государственного антимонопольного регулирования на финансовых рынках,
а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее ее совершенствование.
Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу теоретических и практических вопросов правовых основ организации антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг. В работе предпринята одна из первых в российской юридической науке попыток целостного рассмотрения системы властных полномочий антимонопольных органов государственной власти на рынках в сфере оказания финансовых услуг, в результате чего даются рекомендации по совершенствованию как законодательной базы, так и правоприменительной практики.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
В работе обосновывается необходимость систематического проведения оперативного анализа состояния и тенденций развития международных и европейских рынков в сфере оказания финансовых услуг; оценки причин и барьеров при реализации антимонопольной политики государства; анализа опыта деятельности международных организаций и зарубежных антимонопольных органов (преимуществ и недостатков в их работе). Представляется необходимым закрепить указанную обязанность в правоустанавливающих документах Федеральной антимонопольной службы РФ (ФАС России).
Автором также предлагается на законодательном уровне обеспечить силовой поддержкой деятельность антимонопольных органов. Это обусловливается тем, что антимонопольным органам противостоят зачастую крупные, материально, финансово и технически обеспеченные компании, которые обладают реальной возможностью блокировать действия антимонопольных органов путем оказания сопротивления их сотрудникам (в том числе и физического), сокрытия и уничтожения доказательств и т.п. В связи с этим представляет-
ся целесообразным создать в структуре ФАС России специальное подразделение, сотрудники которого должны быть наделены правом осуществления оперативно-розыскной деятельности, обладать соответствующими техническими средствами и информационными ресурсами, иметь возможность обеспечивать личную безопасность сотрудников ФАС России.
3. Также представляется необходимым предусмотреть в федеральном
бюджете выделение соответствующих денежных средств для реализации анти
монопольной политики. В настоящее время денежные средства выделяются го
сударством только на оплату труда сотрудников ФАС России и организацион
но-техническое обеспечение деятельности самого антимонопольного органа,
в то время как существует реальная потребность в средствах на приобретение
баз данных, проведение социологических и маркетинговых исследований, экс
пертиз и т.п.
Отсутствие средств у территориальных антимонопольных органов создает большие трудности в оперативном проведении анализов рынков и различных исследований, что, в свою очередь, может привести к неправильной оценке наличия или отсутствия нарушений антимонопольного законодательства. Без соответствующего исследования практически невозможно дать правильную квалификацию нарушения при определении схожести обозначений с товарным знаком или при оценке незаконности приобретения и использования исключительного права на средства индивидуализации юридического лица или продукции в случае установлении акта недобросовестной конкуренции; в случае установления доминирующего положения, при оценке конкурентной цены и-необоснованно высокой (низкой) цены, при определении степени концентрации рынка и в других случаях.
4. Действующее антимонопольное законодательство отказалось от ис
пользования термина «финансовый рынок». Вместе с тем использование дан
ного термина является, по мнению автора, обоснованным и правомерным. Ана-
лиз нового Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» наглядно показывает, что законодателю все время приходится делать в его тексте изъятия для финансовых организаций и финансовых услуг. Поэтому более целесообразным было бы отказаться от использованного в законе подхода и определить финансовый рынок как сферу предоставления финансовой услуги и сферу предоставления услуги, непосредственно влияющей на условия предоставления финансовых услуг, которые не могут быть заменены другой услугой, либо взаимозаменяемых услуг, определяемых исходя из экономической и технической возможности для приобретателя приобрести услугу на соответствующей территории и отсутствия этой возможности за ее пределами.
В связи с принятием Федерального закона «О защите конкуренции» перед антимонопольным органом стоит задача разработать и представить на утверждение Правительству РФ порядок установления доминирующего положения финансовых организаций.
Представляется нелогичным подход законодателя в части наделения антимонопольных органов полномочиями по установлению доминирующего положения хозяйствующего субъекта лишь в следующих случаях: при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля экономической концентрации.
Установление доминирующего положения непосредственно связано с установлением факта монополистической деятельности. Доминирующее положение может быть установлено не только в указанных случаях, но и, например, в процессе определения состояния конкуренции, в процессе рассмотрения заявлений о нарушении антимонопольного законодательства. Более того, рассмотреть заявление об осуществлении финансовой организации монополистической деятельности по существу, не установив факта ее доминирования на рынке, практически не возможно, так как не возможно получить необходимые данные для возбуждения дела по признакам осуществления монополистиче-
ской деятельности. Доминирование является необходимым условием для квалификации указанных действий, а полномочия у контролирующего органа для его установления отсутствуют.
В связи с этим мы предлагаем изложить полномочие антимонопольного органа по установлению доминирующего положения следующим образом: «устанавливает доминирующее положение хозяйствующего субъекта, в том числе при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля экономической концентрации».
Антимонопольным органам не предоставлено право обращаться в суд общей юрисдикции, а следовательно, они не могут обжаловать нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. В силу этого необходимо внести изменения в ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции», указав в ней, что «антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия... обращается в суд, арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства...».
В работе разработана и выносится на защиту классификация мер административного принуждения, применяемых антимонопольными органами по результатам рассмотрения дел по признакам нарушения антимонопольного законодательства. На основе анализа законодательства и правоприменительной практике диссертант выделяет две категории дел, рассматриваемых антимонопольными органами: об административных правонарушениях и по признакам нарушения антимонопольного законодательства. Рассмотрение этих дел подчиняется различной процедуре. Основываясь на классификации мер административного принуждения, разработанной в науке административного права, диссертант систематизирует меры принуждения, применяемые антимонопольными органами по второй категории дел.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием, содержащиеся в задаче выводы и положения имеют общетеоретическое значение для науки административного права.
Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию административного права в части, касающейся организации антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг.
Кроме того, данная работа может стать основой для более глубоких общетеоретических и отраслевых исследований.
Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, лекций и семинарских занятий по курсам: «Административное право», «Антимонопольное законодательство».
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение правовых основ организации антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг, так и на совершенствование существующей правоприменительной практики.
Апробация результатов исследования была осуществлена автором в ходе своей практической деятельности в качестве заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, в том числе при проведении семинара-совещания с представителями Управления Центробанка РФ по Саратовской области и кредитных организаций, действующих в области; круглого стола с членами Торгово-промышленной палаты Саратовской области.
Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государ-
ственной службы им. П. А. Столыпина и отражены автором в ряде научных публикаций.
Материалы диссертации докладывались на международной научно-практической конференции «Развитие конкуренции как фактор экономического роста и обеспечения социального благополучия: методология, теория, практика» 26-30 апреля 2005 года, г. Орел (доклад на тему: «Антимонопольное регулирование рынка обязательного медицинского страхования»).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных материалов и литературы.
Содержание работы. Во введении обосновываются выбор и актуальность темы диссертации, определяются цели и задачи работы, теоретическая и практическая значимость исследования, излагаются основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Антимонопольная деятельность как правовая категория» рассматривается деятельность хозяйствующих субъектов, запрещенная антимонопольном законодательством.
В первом параграфе диссертантом рассматриваются следующие запрещенные виды деятельности: монополистическая деятельность, соглашения или согласованные действия (картели), недобросовестная конкуренция. Анализируются понятия доминирующего положения финансовой организации и соглашения. Исследуются действия финансовых организаций, являющиеся актом недобросовестной конкуренции.
Во втором параграфе этой же главы анализируются система антимонопольных органов и их функции. Отдельное внимание уделяется адвокатирова-нию конкуренции. Анализируются опыт Итальянской Республики и международная деятельность ФАС России.
Во второй главе «Особенности антимонопольного контроля в сфере оказания финансовых услуг» диссертант исследует понятие финансовых ус-
луг и финансовых рынков, компетенцию антимонопольных органов по пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции в сфере оказания финансовых услуг и меры административного принуждения, применяемые к нарушителям.
В первом параграфе делается вывод о необходимости введения законодательного определения термина «финансовый рынок». Здесь же анализируется круг финансовых организаций и исследуются понятия продуктовых и географических границ рынка.
Во втором параграфе исследуются полномочия антимонопольных органов по возбуждению дел по признакам нарушения антимонопольного законодательства и выдачи предписаний по результатам их рассмотрения. Исследуется круг лиц, которым антимонопольный орган вправе выдать предписание. В результате этого исследования диссертантом разработана классификация мер административного принуждения, применяемых антимонопольными органами по результатам рассмотрения дел к нарушителям.
В третьем параграфе анализируются полномочия антимонопольных органов по возбуждению дел об административных правонарушениях и меры административной ответственности, применяемые к нарушителям антимонопольного законодательства.
В заключении резюмируются основные итоги проведенного исследования, основные направления развития нормотворческой и правоприменительной деятельности в области антимонопольного регулирования, пути решения отдельных проблем, которые могут возникнуть при применении мер административного воздействия к нарушителям антимонопольного законодательства.
Понятие деятельности хозяйствующих субъектов, запрещенной антимонопольным законодательством
Деятельность хозяйствующих субъектов, запрещенная антимонопольном законодательством, сводится к монополистической деятельности, соглашениям и согласованным действиям — картелям — и недобросовестной конкуренции.
Монополистическая деятельность
Как известно, термин «монополия» происходит от двух греческих слов: «монос» — один и «полео» — продаю. Само понятие монополизма трактуется неоднозначно. Его связывают с определенной структурой производства или рынка либо с соответствующим типом экономических отношений. Так, монополией называют крупную фирму, играющую заметную роль в какой-либо сфере производства или нескольких таких сферах. Некоторые авторы6 полагают, что даже небольшое предприятие может быть монополистом, если его доля в производстве того или иного товара высока, а крупная корпорация может не занимать монопольного положения, если ее рыночная мощь уравновешивается другими крупными производителями. На наш взгляд, применительно к антимонопольному законодательству при таком подходе происходит подмена понятий монополии и хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке. Монополия — это не тот, кто занимает доминирующее («монопольное») положение на рынке, а тот, кто злоупотребляет своим доминирующим положением.
Монополизмом называют и тип экономических отношений, при котором отдельные хозяйствующие субъекты могут навязывать собственные интересы своим контрагентам и обществу в целом, игнорируя их действительные потребности7. В этой связи следует отметить, что исключение на определенном этапе развития антимонопольного законодательства из ст. 5 Закона РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»8 запрета на совершение монополистических действий в отношении физических лиц, на наш взгляд, было совершенно не оправданным.
Энциклопедический словарь Габлера толкует монополию следующим образом: монополия означает отсутствие стимулов производства9.
Российский законодатель по-разному подходил к определению монополистической деятельности на определенных этапах формирования законодательства. Так, согласно Федеральному закону от 9 октября 2002 года № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"»10 монополистическая деятельность определялась как противоречащие антимонопольному законодательству действия (бездействие) хозяйствующих субъектов или федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции.
Включая неправомерные действия органов государственной власти в понятие монополистической деятельности, законодатель, наверное, отражал объективную необходимость по пресечению действий органов государственной власти, направленных на ограничение конкуренции. Однако трудно было согласиться с тем, что такие действия являлись монополистической деятельностью. Указанное определение монополистической деятельности просуществовало до октября 2002 года. При этом поскольку указанный закон являлся базовым по отношению к Федеральному закону от 23 июня 1999 года № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»11, то это определение применялось начиная с 1999 года для квалификации монополистической деятельности и на финансовых рынках. До 1999 года законодательство Российской Федерации не имело акта, защищающего конкуренцию на финансовых рынках.
В редакции Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», введенной в действие с 12 октября 2002 года Федеральным законом от 9 октября 2002 года № 122-ФЗ12, монополистическая деятельность определялась как противоречащие антимонопольному законодательству действия (бездействие) хозяйствующих субъектов, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции. Как видно, из этого определения антиконкурентные действия органов государственной власти теперь переставали быть монополистической деятельностью.
В соответствии со ст. 5 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» запрещались действия (бездействия) хозяйствующего субъекта (группы лиц), занимающего доминирующее положение, которые имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других хозяйствующих субъектов.
Система антимонопольных органов
Образованной Федеральной антимонопольной службе с 11 марта 2004 года были переданы функции по контролю и надзору упраздняемого МАП Рос сии, за исключением функций в сфере защиты прав потребителей и поддержки малого бизнеса (абзац 8 п. 13 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года №31439).
Положение о Федеральной антимонопольной службе утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 года № 33140.
Служба находится в ведении Правительства РФ.
Возглавляет службу руководитель. Руководитель имеет пять заместителей, один из которых является статс-секретарем.
Положение о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы и Перечень территориальных органов Федеральной антимонопольной службы утверждены приказом ФАС России от 13 октября 2004 года № 13541. В настоящее время служба имеет 79 территориальных управлений, большинство из которых осуществляют свою деятельность на территории соответствующего субъекта РФ. Отдельные территориальные управления осуществляют свою деятельность на территории двух субъектов (управление по Волгоградской области и Республике Калмыкия, Санкт-Петербургское управление, осуществляет свою деятельность на территории г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Московское управление — на территрии г. Москвы и Московской области). Возглавляет территориальное управление руководитель, который имеет в своем подчинении одного или нескольких заместителей. Руководитель управления подчиняется непосредственно руководителю службы, который его назначает и освобождает от должности. Заместители руководителей территориальных управлений также назначаются и освобождаются от должности руководителем службы.
Служба наделена полномочиями по изданию в пределах своей компетенции индивидуальных правовых актов в установленной сфере деятельности.
Основными функциями ФАС России являются: а) надзор и контроль за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках, на рынке финансовых услуг; б) надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях; в) надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе до внесения изменений в Федеральный закон от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе»42; г) надзор и контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
Политика в сфере конкуренции, по нашему мнению, играет центральную роль в реформировании системы регулирования в целом, поскольку ее принципы и анализ устанавливают эталон оценки качества экономических и социальных норм и обусловливают применение законов, защищающих конкуренцию. В ходе проведения реформы системы регулирования, стимулирующей структурные изменения, возникает необходимость решительной реализации антимонопольной политики, направленной на предотвращение негативного воздействия на процесс реформирования злоупотреблений на рынке. Процесс исполнения антимонопольной политики дополняют защита конкуренции, т.е. пропаганда активного применения конкурентных рыночных принципов в политике и процессах регулирования, так называемое адвокатирование конкуренции. В странах с развивающейся и переходной экономикой рыночные институты намного слабее, чем в развитых странах. При таких обстоятельствах преимущества конкуренции менее понятны для участников рынка и общества в целом. Многие болезненные процессы экономического перехода объясняют развитием конкуренции, говоря, что она несправедлива и разрушительна.
Понятие финансовых услуг и финансовых рынков
В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции» товар — объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.
Здесь необходимо сразу отметить, что ранее российское законодательство содержало несколько иной подход к определению финансовой услуги и финансовых рынков.
Рынок финансовых услуг — это сфера деятельности финансовых организаций на территории Российской Федерации или ее части, определяемая исходя из места предоставления финансовой услуги потребителям61.
Определение финансовой услуги нельзя было считать удачным. На практике возникало множество споров, связанных с тем, должен ли применяться закон, когда речь идет о финансовых по своей природе услугах, но которые не связаны с привлечением и использованием денежных средств. Например, законодатель определял, что в качестве финансовой услуги рассматривается осуществление банковских операций и сделок. Сразу же возникал вопрос: распространяется ли закон на предоставление услуг по кредитованию? Согласно общероссийскому классификатору экономических видов деятельности кредитование, безусловно, является банковской операцией, но при кредитовании не происходит привлечение и использование денежных средств юридических и физических лиц, наоборот, юридические и физические лица пользуются денежными средствами кредитной организации. Вместе с тем законодатель делает оговорку, что к финансовым услугам также относятся иные услуги финансового характера. Исходя из этого, представлялось возможным отнесение к финансовым услугам и тех, которые не связаны непосредственно с привлечением и использованием денежных средств физических и юридических лиц. Однако судебных разбирательств по этому поводу было достаточно много.
В Федеральном законе «О защите конкуренции» финансовая услуга определена как банковская услуга, страховая услуга, услуга на рынке ценных бумаг, лизинговая услуга, а также услуга, оказываемая финансовой организацией и связанная с привлечением и (или) размещением денежных средств юридических и физических лиц62.
Как представляется, указанное определение является более удачным, чем содержавшееся в старом законе, поскольку однозначно снимает указанные выше проблемы. Кроме того, с помощью указанного определения решается вопрос о невозможности антимонопольного регулирования инфраструктурных институтов рынка ценных бумаг. Указав в определении финансовой услуги, что к ней относится и финансовая услуга на рынке ценных бумаг, законодатель расширил перечень финансовых услуг, существовавший ранее. Так, можно считать, что услуги организаторов торговли, расчетных депозитариев, осуществляющие учет взаимных обязательств по совершенным операциям с ценными бумагами, услуги регистраторов, осуществляющих ведение реестров владельцев ценных бумаг, относятся к финансовым услугам.
Новый Федеральный закон «О защите конкуренции», в отличие от старого, объединяет понятия товарного и финансового рынков, в одно понятие товарного рынка. Итак, товарный рынок — это сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, либо взаимозаменяемых товаров (далее — определенный товар), определяемая исходя из экономической, технической или иной возможности, либо целесообразности для приобретателя приобрести товар на соответствующей территории и отсутствия этой возможности, либо целесообразности за ее пределами.
При этом сразу заметим, что введение такой категории, как «целесообразность приобретателя», на наш взгляд, является неудачным, поскольку наверняка породит множество споров при определении границ рынка. Очевидно, что когда речь будет идти, например, о злоупотреблении доминирующим положением, хозяйствующий субъект будет доказывать, что неверно определены границы рынка, с тем чтобы уменьшить свою долю, и при этом может воспользоваться такой категорией, как целесообразность для приобретателя. В связи с этим мы считаем, что п. 4 ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции» необходимо изложить в следующей редакции: товарный рынок — это сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, либо взаимозаменяемых товаров (далее — определенный товар), определяемая исходя из экономической и технической возможности для приобретателя приобрести товар на соответствующей территории и отсутствия этой возможности за ее пределами.
Компетенция антимонопольных органов
Главным элементом правового статуса государственного органа, определяющим его роль и назначение в системе соответствующих органов, является компетенция. Это относится и к правовому статусу должностного лица, так как должностные полномочия представляют собой составную часть компетенции органа66. Существуют различные точки зрения о соотношении прав, обязанностей, функций и компетенции. Как показывает анализ правовой литературы, посвященной данному вопросу, все авторы едины лишь в одном: основным элементом компетенции являются права и обязанности субъекта. Что касается остальных элементов, то в их число включают: круг подведомственных данному органу вопросов; задачи, поставленные перед органом; возложенные на него функции; территория его деятельности; ответственность
Например, И.Л. Бачило, исходя из тезиса о том, что представить функции органа вне его компетенции невозможно, считает, что функции входят составной частью в компетенцию и определяют, «что» делает орган, выступая в результате правовым явлением. Для обоснования своей позиции ей приходит ся предложить два понятия компетенции — в широком и узком (собственном) смысле, причем оба понятия признаются правовыми. В первом случае в компетенцию включается, кроме функций, характеристика места органа в системе управления, его задач, объектов ведения, крута деятельности, правомочий и ответственности. Во втором случае компетенция состоит непосредственно из прав и обязанностей (правомочий) органа68.
Более обоснованной представляется противоположная позиция, которую сформулировал, в частности, Б.М. Лазарев: «Функции управления сами по себе явления, конечно, не юридические, и поэтому они не могут быть элементами компетенции. Но законодательство возлагает на соответствующие органы выполнение тех или иных управленческих функций, причем в различных комбинациях и применительно к различным управляемым объектам. В результате у органа возникает право и обязанность осуществлять определенные управленческие функции в определенной сфере. Такие права и обязанности и есть один из элементов компетенции органов управления. Всякое субъективное право или обязанность есть вид и мера соответственно юридически возможного или юридически необходимого поведения (деятельности)»
Это утверждение в целом согласуется с нашей точкой зрения на данный вопрос. На наш взгляд, компетенция должностного лица является системой его полномочий — прав и обязанностей. Трудно согласиться с А.Н. Костюковым, который считает функции определяющим элементом компетенции должностного лица. Свою точку зрения он обосновывает тем, что лишь должностные лица осуществляют организационно-распорядительные функции по реализации компетенции соответствующих органов70. Здесь следует проводить грань между компетенцией органа государственного управления и компетенцией самого должностного лица. Функции должностных лиц сами по себе не входят в компетенцию, а лишь отражаются в ней путем закрепления в соответствующих правовых актах прав и обязанностей должностного лица. Исходя из этого, следует согласиться с В.Г. Чмутовым, который предлагает в определении понятия должностного лица отражать только характер его полномочий, не указывая особенности реализуемых им функций71. Если права и обязанности адекватно отражают функции, нет необходимости их фиксировать в определении должностного лица, тем более что представляется затруднительным свести функции должностных лиц к единому критерию.
Из этого, однако, не следует понимать, что функции должностных лиц не должны быть отображены в их должностных инструкциях и иных правовых актах. Функции действительно не являются составным элементом компетенции должностного лица, однако, как указывалось выше, являются самостоятельным элементом его правового статуса.
