Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторический и зарубежный опыт законодательного регулирования конкурентных отношений в банковской сфере 20
1. Законодательство об антимонопольном регулировании банковской деятельности в промышленно развитых странах 21
2. Государственное регулирование конкурентных отношений в области банковского дела в дореволюционной России 36
3. Состояние конкурентной среды в сфере банковского дела в советской России 46
Глава 2. Формирование современной системы законодательства об Антимонопольном регулировании деятельности кредитных организаций в россии (1987-2000 г.г.) 53
1. Начало законодательного регулирования конкурентных отношений с участием кредитных организаций в СССР и России 53
2. Формирование отрасли антимонопольного законодательства 61
3. Оформление современной системы антимонопольного регулирования рынка банковских услуг 72
4. Завершение структурного оформления законодательства об антимонопольном регулировании деятельности кредитных организаций 87
Глава 3. Правовая природа совокупности антимонопольных норм, регулирующих деятельность кредитных организаций 99
1. Банковское и антимонопольное законодательство: общее и особенное 100
2. Антимонопольные нормы, регулирующие отношения с участием кредитных организаций, в системе банковского законодательства российской федерации
3. Антимонопольные нормы, регулирующие отношения с участием кредитных организаций, в системе антимонопольного законодательства россии 132
Глава 4. Понятия "деятельность кредитных организаций" и "рынок банковских услуг": их правовое содержание и соотношение 150
1 . Правовое содержание понятия "деятельность кредитных организаций" и его соотношение со смежными понятиями 150
2. Правовое содержание понятия "рынок банковских услуг' 166
3. Соотношение понятий "деятельность кредитных организаций" и "рынок банковских услуг" 184
Глава 5. Особенности конкуренции на рынке банковских услуг 199
1. Особенности конкуренции на рынке банковских услуг как одном из сегментов финансового рынка 203
2. Особенности конкуренции на рынке банковских услуг, отличающие ее от конкуренции на иных финансовых рынках 210
3. Особенности конкуренции на российском рынке банковских услуг 218
Глава 6. Система антимонопольного регулирования рынка банковских услуг 230
1. Систематизация нормативных правовых актов об антимонопольном регулировании рынка банковских услуг 234
2. Система государственных органов, осуществляющих антимонопольное регулирование рынка банковских услуг 244
3. Основные направления антимонопольного регулирования рынка банковских услуг 260
Заключение 284
Учебная программа спецкурса "теоретико-правовые аспекты регулирования рынка банковских услуг нормами банковского и антимонопольного законодательства" 293
Список использованной литературы 302
- Законодательство об антимонопольном регулировании банковской деятельности в промышленно развитых странах
- Начало законодательного регулирования конкурентных отношений с участием кредитных организаций в СССР и России
- Банковское и антимонопольное законодательство: общее и особенное
- . Правовое содержание понятия "деятельность кредитных организаций" и его соотношение со смежными понятиями
Введение к работе
Актуальность темы. Сейчас, когда в основном завершен этап становления российской банковской системы, о чем свидетельствует наличие ее более чем десятилетнего прошлого, а также вполне весомого с точки зрения значимости для экономики страны настоящего, есть все основания для подведения некоторых итогов, которые могут помочь определить направления дальнейшего развития этой системы.
Одной из основных проблем развития банковской системы России является расхождение теоретических знаний и практических нужд, обусловленное отсутствием комплексного вневедомственного подхода к проведению соответствующих научно-прикладных исследований.
Общая тенденция к специализации привела к тому, что ученые-правоведы обычно замыкаются в рамках своей отрасли юридической науки, а юристы-практики направляют усилия, как правило, на решение частных юридических вопросов. О научных исследованиях, которые проводились бы совместно представителями юридической, экономической и политической наук, ведутся лишь одни разговоры.
Между тем научное знание о банковской системе и закономерностях ее развития — это такое "взаимопереплетение" права, экономики и политики, что отделить одно от другого подчас бывает весьма трудно.
Ярким примером подобного "взаимопереплетения" как раз и является избранная для исследования тема — регулирование рынка банковских услуг нормами банковского и антимонопольного законодательства. Во-первых, исследованию подлежит один из основополагающих экономических феноменов современного общества — рынок. Во-вторых, рынок рассматривается с точки зрения его регулирования правовыми средствами, что предполагает необходимость включения в сферу исследования юридической проблематики. В-третьих, предметом исследования является антимонопольное регулирование, которое невозможно описать не используя термины "конкуренция" и "монополия", вошедшие в обиход сначала как понятия экономической действительности, а затем как категории юридической терминологии и практической юриспруденции. Наконец, в-четвертых, исследуется регулирование специфи-
ческого рынка - рынка банковских услуг, где основным товаром" являются деньги, представляющие собой важнейший инструмент взаимодействия личности, общества и государства. Механизмы взаимозависимости и взаимовлияния, а иногда и взаимоконвертации денег и власти пока еще ждут своих исследователей. Но сам факт наличия известной взаимозависимости и взаимовлияния этих категорий очевиден. В связи с этим законодательное регулирова-
ние рынка банковских услуг самым непосредственным образом затрагивает политические интересы различных общественных слоев и групп.
Комплексный характер банковского законодательства, обусловливающий включение в него норм различных отраслей законодательства зачастую без соблюдения необходимого системного подхода, в силу того что эти отрасли сами претерпевают качественные изменения в связи с общей реформой российского права, вызывает несогласованность отдельных его положений, наличие пробелов, несоответствий, а подчас и прямых противоречий в нормативных правовых актах.
Этому способствовали ряд обстоятельств:
во-первых, в силу сложившихся исторических причин банковское законодательство призвано обеспечивать потребности новой беспрецедентно быстро развивающейся банковской системы в условиях смены общественно-экономического строя, демонтажа социалистической системы хозяйствования и становления рыночных отношений в сжатые исторические сроки;
во-вторых, различные законодательные акты, так или иначе влияющие на развитие банковской системы, разрабатывались и принимались в разное время, в условиях изменения "внешних причин", обусловливающих их принятие, когда на повестку дня со всей остротой вставали новые, ранее неизвестные задачи. В этих условиях обеспечить преемственность и согласованность различных законов было чрезвычайно трудно, а иногда и просто невозможно. Противоречивость современного политического и социально-политического развития России порой порождает юридическую неразбериху. Правовая система непрерывно трансформируется и связи между нормативными правовыми актами нарушаются;
в-третьих, различные законодательные акты принимались по инициативе различных субъектов, с целью обеспечения разных интересов, которые часто не совпадают, находятся между собой в неоднозначных отношениях,
образуют довольно сложную иерархическую систему, а нередко оказываются прямо противоположными;
в-четвертых, связи между вновь принимаемыми и существующими законодательными актами, являющиеся, по нашему мнению, основой системности1 права, изначально формируются без необходимо глубокого обоснования, что приводит к дополнительному давлению на правовую систему в сторону ее деформации.
Таким образом, необходимость срочной разработки юридических основ рыночных отношений в сфере банковского дела в связи с появлением и бурным развитием в России двухуровневой банковской системы привела к не всегда корректному формулированию ряда основополагающих правовых понятий в этой области. Законодатель, стремясь удовлетворить потребности большого количества быстро развивающихся отраслей права, нормы которых используются для правового регулирования банковской деятельности, далеко не всегда смог обеспечить необходимо скрупулезное отношение к правилам законодательной техники, что привело к наличию указанных выше недостатков.
Сейчас, когда разработан и принят ряд основополагающих нормативных правовых актов в области банковского дела, что предполагает их практическое применение, неизбежен более или менее длительный период проб и ошибок -период обычный для претворения в жизнь решений, принятых без их достаточной согласованности между собой. Опасно то, что терминологическая неточность закона или методологической рекомендации по его исполнению может повлечь неправильное их применение, а следовательно, и негативные последствия. И если такие ошибки, допущенные в области гражданско-правовых либо финансово-правовых отношений, могут быть тем или иным образом в последствии эффективно исправлены, то ошибки в области применения уголовного закона отражаются на конституционных правах и свободах конкретных граждан и носят необратимый характер.
Словом, один из главных недостатков банковского законодательства РФ состоит в том, что до настоящего времени нет нормативных определений ряда основополагающих понятий. Вот почему разработка юридических определений основных банковско-правовых понятий по-прежнему остается необходимой и
1 Системность - понятие, используемое в праве для выявления и обеспечения его внутренней целостности.
особо актуальной задачей, которая имеет большую теоретико-практическую значимость.
Проведение такого исследования, на наш взгляд, актуально с точки зрения правоприменительной деятельности исходя из следующих обстоятельств:
во-первых, как известно, основная задача правоприменительных органов, судебно-следственного аппарата на современном этапе заключается в повышении уровня специальной подготовки должностных лиц, которым предстоит проводить в жизнь требования новых законов, что осложняется отсылочным характером отдельных норм, регулирующих правоотношения, возникающие по поводу осуществления банковской деятельности, а также неявной бланкетностью диспозиций уголовного закона, устанавливающего ответственность за преступления в банковской сфере. Анализ указанных норм показывает, что без всестороннего и полного знания банковского законодательства суд не сможет адекватно применить соответствующие нормы финансового, гражданского или уголовного права, а следствие и дознание не смогут правильно квалифицировать выявленные случаи правонарушений в банковской сфере;
во-вторых, наличие пробелов в банковском и антимонопольном законодательстве, несогласованность отдельных норм не только препятствует совершенствованию правового регулирования деятельности кредитных организаций, но и в ряде случаев не позволяет адекватно применять положения действующих федеральных законов, что создает значительные трудности в повседневной практической деятельности руководителей и служащих кредитных организаций.
Особую актуальность проблематика законодательного регулирования рынка банковских услуг приобретает в связи с тем, что до настоящего времени отсутствует официальная концепция развития банковской системы России, призванная ответить на вопросы об основных параметрах, характеристиках, принципах, одним словом, о системе координат, в рамках которой должно происходить дальнейшее развитие.
Именно с этим, на наш взгляд, далеко не в последнюю очередь связано обилие нестыковок, несоответствий и противоречий в законодательстве, регулирующем деятельность кредитных организаций. Каким образом можно регулировать развитие банковской системы, если мы на концептуальном уровне не знаем, какой в результате она должна быть?
Состояние научной разработки темы. Одним из проявлений отмеченной выше проблемы отсутствия комплексного подхода к проведению научных исследований явилось то обстоятельство, что юридическая проблематика законодательного регулирования рынка банковских услуг во многом выпала из поля зрения исследователей.
Ученые, специализирующиеся на изучении банковского законодательства, оставили эти вопросы на рассмотрение исследователей антимонопольного законодательства. Последние же в своих работах обычно ограничиваются спецификой регулирования товарных рынков. В лучшем случае после довольно пристального рассмотрения товарных рынков лишь в самой общей форме излагаются отдельные вопросы правового регулирования финансового рынка. С одной стороны, это можно объяснить тем, что до недавнего времени законодательство о защите конкуренции на рынке финансовых услуг просто отсутствовало2. С другой стороны, можно предположить, что исследователи, работающие в области конкурентного права, считают (надо признать не без оснований) специфику регулирования рынка банковских услуг предметом банковского права.
В результате нам известны лишь две небольшие журнальные статьи, специально посвященные антимонопольному регулированию финансового рынка3, и отдельные статьи ознакомительного плана о банковской конкуренции4.
Существенный вклад в разработку отдельных вопросов, послуживший основой для настоящего исследования внесли следующие российские авторы: Адушкин Ю.С., Агарков М.М., Алексеев С.С., Алехин А.П., Аникин А.В., Бабичева Ю.А., Багишаев З.А., Бартенев С.А., Барышева А.В., Белоус Т.Я., Березина М.П., Богачев В.Н., Бринчук М.М., Буданова И.Б., Бузуев А.В., Букато В.И., Бурмистрова Т.В., Варламова А.Н., Варламова Н., Власенко Н.А., Гад-жиев Г.А., Гейвандов Я.А., Гимпельсон Е.Г., Глухарев Л.И., Головина С.Ю., Гурьев А.Н., Дмитриев Ю.А., Еременко В.И., Ерпылева Н.Ю., Ефимова Л.Г., Жарков В.В., Железнов И.А., Залесская М.В., Иванов А.Н., Иванов И.Д., Иванова Р.К., Казьмин И.Ф., Карагодин Н.А., Кармолицкий А.А., Кауфман
2 Федеральный закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" подписан Президентом Российской Федерации 23 июня 1999 года.
1 Ребельский Н. Антимонопольное регулирование финансового рынка // Экономист. 1993. N 5. С. 74-80; Он же. Некоторые методологические проблемы антимонопольного контроля // Экономист. 1994. N 7. С. 83-90.
' Попков В.В. К вопросу о конкуренции в банковской сфере // Банковское дело. 2000. N 2. С. 14-17.
И.И., Керимов Д.А., Клейн Н.И., Козлов Ю.М., Крупнов Ю.С, Кудрявцев В.Н., Кулагин М.И., Лаврушин О.И., Лазарев В.В., Левин И.И., Львов Ю.И., Малахов С.А., Манов Г.Н., Манохин В.М., Маркова О.М., Мартыненко Г.И., Марченко М.Н., Медведков С.Ю., Мейер Д. И., Микаэлян А.С., Миронов А.А., Михайлов А.В., Мишальченко Ю.В., Мовсесян А.Г., Молчанов А.В., Овсянко Д.М., Овчинников Р.С., Олейник О.М., Памфилов С.Ф., Паращук С.А., Печерин Я.И., Пиголкин А.С., Пискотин М.И., Поленина СВ., Полянский Н.Н., Пороховский А.А., Попов Л.Л., Пятенко СВ., Пчелинцев О., Райхер В.К., Ребельский Н., Рябушкин Б.Т., Рясенцев В.А., Савицкий В.М., Саркисянц А.Г., Сахарова Л.С, Семенов К., Сидоров В.Н., Скловский К., Студеникин С.С., Суханов Е.А., Сухотин Ю.В., Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю., Толстой Ю.К., Тотьев К. Ю., Тосунян Г.А., Улюкаев А., Ушаков А.А., Фонарева Н., Хоменко Т.А., Хохлов Д.В., Цапелик В., Чекмарева Е.Н., Черданцев А.Ф., Чермашенцев Я.В., Чибриков Г.Г., Шальман О.В., Шаргородский М.Д., Шатков Г.И., Шерстобитов А.Е., Шершеневич Г.Ф., Щербаков В.В., Юданов Ю.И., Яковлев А. и другие.
Не менее значительный вклад в разработку некоторых вопросов внесли такие зарубежные авторы как Бернар И., Брамли Роберт X., Бродли Дж. Ф., Боденхауз Г., Бухвальд Б., Бэкер А., Ванек Дж., Гавальда К, Герлох А., Гиль-фердинг Р., Давид Р., Долан Э. Дж., Жоффре-Спинози К., Кинг В., Клиланд Д., Кнапп В., Колли Ж.-К., Компарато Ф.К., Ламперт X., Ли Ф.А., Макалей С, Макнил Я., Матук Ж., Мауэр Л.Дж., Нортон Дж., Ослунд А., Пайпс Р., Пистор К., Полфераман Д., Портер М.Э., Стуфле Ж., Фальке В., Фокс Э. М., Форд Ф., Хендли К, Чемберлин Э.Х., Шайо А., Энг М.В. и другие.
Предметом диссертации являются теоретические проблемы правового регулирования конкурентных отношений в сфере предоставления кредитными организациями банковских и иных финансовых услуг.
Цель работы — исследование новейшей истории законодательного регулирования конкурентных отношений в банковской сфере, сопоставление исторического и зарубежного опыта со сложившейся к настоящему времени в России системой антимонопольного регулирования деятельности кредитных организации, на основании чего предполагается определить состав и правовую природу совокупности антимонопольных норм законодательства, регулирующих деятельность кредитных организаций, а также внести ряд предложений по совершенствованию законодательства.
Одной из задач диссертационной работы является исследование юридической сущности понятий, находящихся на пересечении банковского и антимонопольного законодательства, с целью вынесения на обсуждение предлагаемых формулировок, исходя из необходимости комплексного подхода к совершенствованию названных отраслей и достижения их более полной согласованности.
Преследуя указанную цель, мы предлагаем ряд определений, руководствуясь тем, что задачами определения являются: во-первых, отграничение того или иного понятия от других, смежных или сходных с ним понятий и категорий, уточнение их объема и содержания; обозначение тех характеристик и признаков предмета или явления, которые отличают его от всех иных сущностей, и во-вторых, символизация той или иной реальности, обозначение понятия неким набором буквенных символов естественного языка для установления единообразия в его понимании и толковании. Наконец, определение может рассматриваться и как своего рода ограничение того или иного явления. На наш взгляд, определение является квинтэссенцией соответствующего исследования и имеет как теоретическое, так и практическое значение. Оно служит средством унификации и связи различных правовых норм, однозначного их толкования и применения.
Методологическая основа исследования. Межотраслевой характер исследования обусловил привлечение и использование не только специальной литературы, освещающей вопросы банковского и антимонопольного законодательства, но и источников по философии, общей теории права и государства, конституционному, гражданскому, уголовному, административному, финансовому, хозяйственному праву, гражданскому и арбитражному процессу.
В исследовании применен методический подход, в соответствии с которым обеспечивается неразрывная связь теории и практики. Работа выполнена с использованием, диалектического, системного, логического, формально-юридического и других методов исследования. Проведение исследования на стыке банковского и антимонопольного законодательства предопределило теоретически обоснованное применение сравнительно-правового метода, который в настоящей работе использован в процессе исследования смежных комплексных отраслей законодательства в динамике их более чем десятилетнего развития.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые осуществлена комплексная разработка теоретических основ антимонопольного регулирования рынка банковских услуг как деятельности органов государственной власти, негосударственных общественных объединений, а также саморегулируемых и кредитных организаций, направленной на развитие конкуренции и противодействие монополизации на этом рынке. Проблематика антимонопольного регулирования рынка банковских услуг представляет собой новое направление в развитии науки банковского права, имеющей стратегически важное социально-политическое и народнохозяйственное значение.
Проведенное исследование позволяет вынести на защиту следующие положения:
Законодательство Российской Федерации, регулирующее конкурентные отношения с участием кредитных организаций, должно быть направлено на обеспечение стабильности банковской системы, снижение уровня цен на банковские услуги, увеличение объема информации об этих услугах и предоставляющих их субъектах с целью удовлетворения потребностей клиентов кредитных организаций. Тезис о приоритете прав и законных интересов потребителей банковских услуг (а не кредитных организаций или регулирующих органов) следует положить в основу антимонопольного регулирования как одну из важнейших социально-нравственных установок и политико-правовых правил разумной и справедливой организации общества, определяющее смысл и содержание всех остальных норм антимонопольного законодательства.
Осуществление банковской деятельности в условиях свободной конкуренции является гарантированным Конституцией Российской Федерации правом кредитной организации и входит в крут ее охраняемых законом интересов, в связи с чем государство обязано обеспечить на своей территории противодействие монополизации и недобросовестной конкуренции на рынке банковских услуг.
3. Субъекты, нарушающие или ограничивающие право кредитных
организаций на осуществление банковской деятельности в условиях свободной
конкуренции, подлежат привлечению к ответственности в соответствии с
законодательством Российской Федерации, в котором перечень нарушений за
конодательства о защите конкуренции на рынке банковских услуг должен
быть исчерпывающим и предусматривать конкретные санкции за их совершение, в том числе отсутствующие сегодня:
принудительные реорганизацию и ликвидацию юридического лица;
изъятие прибыли, полученной в результате совершения нарушения законодательства о защите конкуренции на рынке банковских услуг.
4. Введение в правовую систему России института антимонопольной
ответственности предполагает дополнительное законодательное закрепление
следующих положений:
понятие антимонопольного правонарушения;
лица, подлежащие ответственности за совершение антимонопольных правонарушений;
общие условия привлечения к ответственности за совершение антимонопольного правонарушения;
обстоятельства, исключающие привлечение лица к ответственности за совершение антимонопольного правонарушения;
формы вины при совершении антимонопольного правонарушения;
обстоятельства, исключающие вину лица в совершении антимонопольного правонарушения;
обстоятельства, смягчающие ответственность за совершение антимонопольного правонарушения;
обстоятельства, отягчающие ответственность за совершение антимонопольного правонарушения;
давность привлечения к ответственности за совершение антимонопольного правонарушения;
санкции, применяемые к лицам, совершившим антимонопольные правонарушения;
порядок наложения антимонопольных санкций;
виды антимонопольных нарушений и ответственность за их совершение.
5. Конкуренция на рынке банковских услуг имеет специфические черты,
которые существенно отличают ее как от конкуренции на товарных рынках,
так и от конкуренции на иных сегментах рынка финансовых услуг. Отсюда
вытекает настоятельная необходимость разработки и принятия специального
Федерального закона "Об особенностях защиты конкуренции на рынке
банковских услуг", устанавливающего цели и принципы антимонопольного
регулирования конкурентных отношений с участием кредитных организаций, а
также основные элементы системы антимонопольного регулирования рынка банковских услуг.
6. Совершенствование системы антимонопольного регулирования рынка
банковских услуг предполагает включение в нее двух подсистем:
а) подсистемы государственного антимонопольного регулирования
рынка банковских услуг;
б) подсистемы негосударственного антимонопольного регулирования
рынка банковских услуг, которое, в свою очередь, подразделяется на:
антимонопольное регулирование, осуществляемое общественными объединениями потребителей банковских услуг (Союз акционеров и вкладчиков России, Ассоциацию обществ защиты прав вкладчиков, Объединенный комитет вкладчиков России, Московский союз общественных объединений вкладчиков и акционеров и т.д.);
антимонопольное регулирование, осуществляемое торгово-промышленными палатами и саморегулируемыми организациями, учреждаемыми кредитными организациями как профессиональными участниками рынка банковских услуг.
7. Общественные объединения потребителей банковских услуг в сфере
антимонопольного регулирования рынка банковских услуг должны быть
наделены правом:
участвовать в разработке проектов законов и иных правовых актов, регулирующих отношения в области предоставления банковских услуг;
проводить независимую экспертизу банковских услуг;
проверять соблюдение прав потребителей банковских услуг и правил банковского обслуживания, составлять акты о выявленных нарушениях и направлять указанные акты для рассмотрения в уполномоченные органы государственной власти;
вносить в Банк России, федеральные органы исполнительной власти, саморегулируемые организации, учреждаемые кредитными организациями как профессиональными участниками рынка банковских услуг, и кредитные организации предложения о мерах по повышению качества банковских услуг, а также изъятию из гражданского оборота банковских услуг, опасных для имущества потребителей;
вносить в органы прокуратуры материалы о привлечении к ответственности лиц, виновных в оказании банковских услуг, не
соответствующих требованиям к их качеству, а также в нарушении прав потребителей, установленных законами или иными правовыми актами;
обращаться в суды в защиту прав неопределенного круга потребителей
банковских услуг.
8. Саморегулируемые организации, учреждаемые кредитными организациями как профессиональными участниками рынка банковских слуг, в сфере антимонопольного регулирования рынка банковских услуг должны быть наделены правом:
устанавливать обязательные для своих членов правила осуществления деятельности на рынке банковских услуг, стандарты проведения банковских операций и осуществлять контроль за их соблюдением;
в соответствии с квалификационными требованиями, утвержденными Банком России, разрабатывать учебные программы и планы, осуществлять подготовку должностных лиц и персонала кредитных организаций, определять квалификации указанных лиц и выдавать им квалификационные аттестаты;
получать информацию по результатам проверок деятельности своих членов, осуществляемых государственными органами в порядке, установленном Банком России;
участвовать в разработке и экпертизе проектов законов и иных правовых актов, регулирующих отношения в области регулирования рынка банковских услуг;
проводить независимую экспертизу предоставляемых кредитными организациями банковских услуг, рынка банковских услуг, конкурентной среды на рынке банковских услуг;
проверять соблюдение прав кредитных организаций как профессиональных участников рынка банковских услуг, составлять акты о выявленных нарушениях и направлять указанные акты для рассмотрения в уполномоченные органы государственной власти;
вносить в Банк России и федеральные органы исполнительной власти предложения о мерах по повышению качества банковских услуг, по защите конкуренции и противодействию монополизации и недобросовестной конкуренции на рынке банковских услуг;
вносить в органы государственной власти материалы о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении прав кредитных организаций как профессиональных участников рынка банковских услуг;
обращаться в суды в защиту прав неопределенного круга
профессиональных участников рынка банковских услуг.
9. Реализованный в настоящее время в банковской системе России принцип универсализации банков предполагает активное участие кредитных организаций в конкуренции не только на рынке банковских услуг, но и на иных финансовых рынках. Это ведет к множественности государственных органов, осуществляющих антимонопольное регулирование деятельности кредитных организаций, и, как следствие, создает проблему распределения компетенции между этими органами. Специальными органом антимонопольного регулирования в системе органов исполнительной власти Российской Федерации является федеральный антимонопольный орган. Координация его действий и действий иных органов государственной власти, осуществляющих антимонопольное регулирование на соответствующем сегменте рынка финансовых услуг, строится на основе функционального распределения обязанностей, специализации и разграничения ответственности, определенных законодательством Российской Федерации, анализ которого показывает, что:
к компетенции Банка России относится антимонопольное регулирование
рынка услуг, включающего осуществление следующих сделок кредитных
организаций:
банковских операций, в том числе операций и сделок с ценными бумагами, которые кредитная организация вправе осуществлять в соответствии с лицензией Банка России на осуществление банковских операций (сюда относятся выпуск, покупка, продажа, учет, и иные операции с ценными бумагами, выполняющими функции платежного документа, а также с ценными бумагами, подтверждающими привлечение денежных средств во вклады и на банковские счета);
финансирования под уступку денежного требования;
доверительного управления денежными средствами по договору с физическими и юридическими лицами;
хранения ценностей в банке;
хранения ценностей в индивидуальном банковском сейфе;
к компетенции федерального органа исполнительной власти, осуществляю
щего регулирование на рынке ценных бумаг, относится антимонопольное регулиро
вание рынка следующих услуг, осуществляемых кредитными организациями на
рынке ценных бумаг:
услуг профессиональных участников рынка ценных бумаг;
операций и сделок с ценными бумагами, осуществление операций с которыми не требует получения специальной лицензии в соответствии с федеральными законами, а также услуг по доверительному управлению этими ценными бумагами по договору с физическими и юридическими лицами.
к компетенции федеральных органов исполнительной власти, осуществляю
щих регулирование на рынке иных финансовых услуг, относится антимонопольное
регулирование рынка следующих услуг кредитных организаций:
выдачу поручительств за третьих лиц, предусматривающих исполнение обязательств в денежной форме;
цессию, оформляемую договором о переходе прав кредитора к кредитной организации;
доверительное управление иным имуществом (не денежными средствами и не ценными бумагами) по договору с физическими и юридическими лицами;
- небанковские операции с драгоценными металлами и драгоценными
камнями;
лизинговые услуги;
консультационные и информационные услуги.
10. Реализация на практике принципа "множественности центров
антимонопольного регулирования" ведет к дублированию функций,
параллелизму полномочий, разрастанию чиновничьего аппарата, фактическому
отсутствию ответственности за принятые управленческие решения. В связи с
этим государственное антимонопольное регулирование рынка банковских
услуг следует строить исходя из принципа "единого центра", в соответствии с
которым вся полнота полномочий и ответственности возлагается на единый
специальный орган, а другие органы, осуществляющие государственное
регулирование деятельности кредитных организаций (банковское, валютное и
т.п.), в сфере защиты конкуренции выполняют лишь экспертно-
рекомендательные функции.
11. К числу принципов (основных начал) антимонопольного
регулирования рынка банковских услуг в Российской Федерации следует
отнести:
принцип ограничения существующих монополий в сфере предоставле
ния отдельных видов банковских услуг и воздержания от введения новых;
принцип равенства в конкуренции независимо от участия Банка России, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в капиталах кредитных организаций;
действия органов государственной власти и управления, их должностных лиц, препятствующие возникновению, реорганизации кредитных организаций либо осуществлению ими банковской деятельности по мотивам нецелесообразности, квалифицируются как осуществление незаконной монополии и подпадают под действие антимонопольного законодательства;
все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке банковских услуг толкуются в пользу кредитной организации, чье право на осуществление банковской деятельности в условиях свободной и равной конкуренции оказалось нарушено в результате неправомерных действий других лиц;
принцип интеграции антимонопольных правил Российской Федерации и Европейского Сообщества;
принцип защиты национальной банковской системы и российских кредитных организаций от неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции.
12. В качестве инструментов, с помощью которых удалось получить приведенные выше выводы, автор рассматривает следующие определения, научное обоснование которых содержится в исследовании:
банковские услуги - сделки, исключительное право на совершение которых предоставлено кредитным организациям, осуществляемые ими с целью извлечения прибыли и направленные на удовлетворение потребностей их клиентов;
рынок банковских услуг — совокупность складывающихся на определенной территории (границы которой определяются исходя из места предоставления услуг) публичных и частных отношений между субъектами, предоставляющими банковские услуги, потребителями этих услуг и субъектами, осуществляющими деятельность по защите конкуренции на данной территории, по поводу удовлетворения потребностей клиентов кредитных организаций;
банковские сделки - сделки, исключительное право на совершение которых в соответствии с законом предоставлено кредитным организациям;
банковское дело - систематическое осуществление юридическими лицами банковских сделок на основании специального разрешения (лицензии) Банка России либо в силу прямого указания закона;
банковская деятельность - систематическое осуществление юридическими лицами с установленной законодательством целью банковских операций в их определенном сочетании на основании специального разрешения (лицензии) Банка России либо в силу прямого указания закона;
деятельность кредитных организаций - все виды разрешенной кредитным организациям предпринимательской деятельности, а также все виды систематически проводимых ими операций (действий) и сделок, необходимых для нормального осуществления предпринимательской деятельности;
оперативная деятельность кредитной организации - все операции и сделки кредитной организации, имеющие предпринимательский характер.
13. В системе антимонопольного законодательства Российской
Федерации совокупность антимонопольных норм, регулирующих отношения
на рынке банковских услуг, является правовым институтом, в связи с чем
представляет собой взаимосвязанную и взаимообусловленную, компактную со
вокупность публично-правовых норм, которые обеспечивают цельное самосто
ятельное регулирование специфической группы общественных отношений,
складывающихся в процессе реализации кредитными организациями
гарантированного государством права на предоставление банковских услуг в
условиях добросовестной конкуренции и запрещения монополизации.
14. В системе банковского законодательства Российской Федерации
совокупность антимонопольных норм, регулирующих отношения на рынке
банковских услуг, следует рассматривать как субинститут названной отрасли,
структурно входящий в более крупное подразделение банковского
законодательства — институт банковского регулирования. Указанный
субинститут банковского законодательства представляет собой внутренне
согласованную совокупность законодательных норм, регулирующих
специфический вид общественных отношений, объединенных по признаку их
влияния на состояние конкурентной среды на рынке банковских услуг.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Центре финансового и банковского права Института государства и права РАН. В процессе подготовки диссертация обсуждалась на заседаниях Центра, кафедры банковского права и финансово-правовых дисциплин юридического
факультета им. М.М. Сперанского Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, а также в Центре научных исследований Межбанковского финансового дома.
Отдельные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных автором научных работах, а также в материалах учебного спецкурса "Теоретические аспекты правового регулирования рынка банковских услуг нормами банковского и антимонопольного законодательства", подготовленного для преподавания в рамках общего курса "Банковское право Российской Федерации" студентам юридического факультета им. М.М. Сперанского Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации.
Аргументированные в диссертации выводы позволили автору высказать ряд предложений по совершенствованию как банковского, так и антимонопольного законодательства, а также вынести на обсуждение структуру и основные положения проекта Федерального закона "Об особенностях защиты конкуренции на рынке банковских услуг".
Практическая значимость исследования обусловлена ее актуальностью как для законотворческой, так и для правоприменительной деятельности. В диссертации теоретические вопросы исследуются в первую очередь с практической точки зрения.
Проведенное исследование позволило обосновать ряд предложений по совершенствованию действующего законодательства, которые могут быть использованы в законотворческой деятельности Государственной Думы Российской Федерации.
Результаты исследования могут найти применение в учебно-педагогической деятельности, в частности в процессе преподавания и изучения курсов банковского, конкурентного и финансового права, при проведении семинарских занятий со студентами юридических и экономических факультетов высших учебных заведений, а также при проведении научных исследований по соответствующей проблематике.
Структура работы обусловлена целями, задачами и содержанием исследования и состоит из введения, шести глав, объединяющих девятнадцать параграфов, заключения, в котором приводится структура и отдельные положения проекта Федерального закона "Об особенностях защиты конкуренции на рынке банковских услуг", учебной программы спецкурса
"Теоретические аспекты правового регулирования рынка банковских услуг нормами банковского и антимонопольного законодательства", а также перечня литературы, использованной при написании работы.
Законодательство об антимонопольном регулировании банковской деятельности в промышленно развитых странах
Современное состояние банковской системы России заставляет еще раз обратиться к изучению опыта, накопленного промышленно развитыми странами более чем за столетнюю историю развития и совершенствования законодательства об антимонопольном регулировании банковской деятельности.
Уяснение сущности российского законодательства и тенденций его развития невозможно без сравнительного изучения права других стран. Как справедливо заметил классик сравнительного правоведения Рене Давид, "историческое происхождение классификаций, относительный характер концепций, социальная или политическая обусловленность институций могут быть выявлены с полной ясностью только тогда, когда мы посмотрим на них со стороны, выйдем из рамок собственной правовой системы"7.
Возникает вопрос: опыт каких именно стран следует рассмотреть, чтобы понять особенности и тенденции развития зарубежного законодательства об антимонопольном регулировании банковской деятельности?
Представляется, что в качестве одного из способов решения этой задачи может быть предложен путь, следуя которым на основании принятой классификации правовых систем на соответствующие группы из всего многообразия национальных правовых систем, относящихся к той или иной группе, можно выбрать те, которые, с одной стороны, являются типичными для данной группы, а с другой - в известном смысле наиболее ярко представляют соответствующую группу правовых систем.
Следуя по намеченному пути, заметим, что общепринятой в настоящее время является предложенная Р. Давидом классификация правовых систем, согласно которой в современном мире выделяются следующие их основные группы: англосаксонская правовая семья, которую иначе называют семьей общего права (Англия, США, Канада, Австралия, Северная Ирландия, Новая Зеландия и др); романо-германская правовая семья, включающая в себя в основном страны континентальной Европы, семья социалистического права (Северная Корея, Куба, Китай); семья религиозного (канонического) права (мусульманское, иудейское и индусское право); семья дальневосточного права (Япония, Южная Корея, Тайвань и др.); семья африканского права, (страны Африки и Мадагаскар) Исходя из того, что нас интересует опыт промышленно развитых стран, из приведенного выше перечня следует исключить семьи социалистического, религиозного и африканского права.
В оставшихся англосаксонской, романо-германской и дальневосточной правовых семьях необходимо выбрать национальные правовые системы, являющиеся наиболее типичными представителями своей группы.
Представляется обоснованным утверждение, что указанными признаками в достаточной мере обладают: в англосаксонской правовой семье — США; в романо-германской правовой семье — Франция; в дальневосточной правовой семье — Япония.
Таким образом, предложенный план достаточно адекватно позволит раскрыть опыт развития законодательства об антимонопольном регулировании банковской деятельности в промышленно развитых странах. США
Развитие американского антимонопольного законодательства, в основе которого лежит стремление благоприятствовать развитию конкуренции, ведущей к снижению уровня цен, увеличению объема информации о продукции и лучшему распределению материальных ценностей между потребителями и производителями, началось в 1887 г. с принятия Закона о междуштатной торговле.
Первым федеральным антимонопольным законом, имевшим большое значение, стал принятый в 1890 г. Закон о защите торговли и коммерческой деятельности против незаконных ограничений и монополий, более известный как антитрестовский Закон Шермана8. В ст. 1 Закона предусматривается, что сделки, которые ведут к ограничению торговли или коммерции, незаконны. Статья 2 Закона объявляет монополизацию межштатной торговли преступлением.
В 1914 г. Конгресс в целях усиления федерального антимонопольного законодательства принял Закон Клейтона, направленный на регламентацию специфической антиконкурентной или монополистической деятельности, которая не охватывалась Законом Шермана. Положения Закона Клейтона, имеющие большое значение, связаны с различными формами поведения в области бизнеса, провозглашенными незаконными, но не преступными.
В 1914 г. американское антимонопольное законодательство пополнилось Законом о федеральной торговой комиссии, в ст. 5 которого все формы антиконкурентного поведения, не предусмотренные другими федеральными антимонопольными законами, были признаны незаконными. Закон предусматривал также создание Федеральной торговой комиссии — административного агентства, в функции которого входило обеспечение соблюдения антимонопольного законодательства, а также другие обязанности, связанные с защитой прав потребителей.
Помимо федерального антимонопольного законодательства, в США существует еще и специальное банковское законодательство, содержащее ряд положений, влияющих на развитие конкуренции в сфере банковского дела.
Среди них прежде всего следует упомянуть Закон о национальном банке 1864 г., которым помимо прочего регулируется и процедура выдачи финансовым контролером хартий (аналог лицензий на осуществление банковской деятельности) банкам. Принимая решение о выдаче хартии, финансовый контролер руководствуется тем, что, выдавая хартию банку или отказывая в ней, он имеет возможность влиять на конкуренцию в сфере банковской деятельности
Начало законодательного регулирования конкурентных отношений с участием кредитных организаций в СССР и России
Впервые после длительного перерыва, связанного с проведением социалистического эксперимента, наличие монопольного положения и монопольных тенденций в деятельности отдельных предприятий и, соответственно, необходимости ограничения такого положения и противодействия указанным тенденциям со стороны государства в СССР было признано в Законе СССР от 30 июня 1987 г. "О государственном предприятии (объединении)"61.
В п. 4 ст. 2 этого Закона экономическое соревнование признавалось одним из важнейших принципов деятельности предприятия, для реализации которого государство призвано ограничивать монопольное положение предприятий как производителей определенного вида продукции (работ, услуг).
Согласно п. 1 ст. 9 Закона, вышестоящие органы государственных предприятий (министерства, государственные комитеты, ведомства или другие вышестоящие органы) должны были противостоять монопольным тенденциям отдельных предприятий. К числу монопольных тенденций были отнесены завышение себестоимости и цен, а также искусственное ограничение выпуска и сбыта продукции.
Анализ показывает, что банки и другие кредитные учреждения в то время еще не были отнесены к числу субъектов, включенных в конкурентные отношения. Банки в тот период рассматривались как "инструмент управления расширенным воспроизводством и контроля за рациональным использованием производственного потенциала и ресурсов". В связи с этим их главная задача состояла в том, чтобы обеспечить "органичное включение товарно-денежных отношений в механизм планового управления экономикой".
В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля 1987 г. "О совершенствовании системы банков в стране и усилении их воздействия на повышение эффективности экономики"62 такие термины, как "состязательность", "конкурентоспособность", "монопольное положение", "монопольные тенденции" не были использованы. Банки рассматривались исключительно в качестве участников перестройки управления экономикой, то есть как субъекты управления, участие которых в конкурентных отношениях ограничивалась их управляющим воздействием на предприятия в направлении "расширения социалистической предприимчивости" последних, а также способствования "их инициативе и хозяйственной предприимчивости".
Следующим шагом на пути законодательного регулирования конкурентных отношений в России явился Закон СССР от 26 мая 1988 г. "О кооперации в СССР"63, в соответствии с п. 5 ст. 1 которого деятельность кооперативов, высокая производительность труда и система его оплаты труда призваны стимулировать развитие экономического соревнования, конкуренцию на рынке товаров, работ и услуг как между кооперативами, так и кооперативов с государственными предприятиями и организациями.
Таким образом, впервые в практике советского законодательства было употреблено понятие "конкуренция". При этом о воззрениях законодателя того времени на сущность этого понятия можно судить по тому, что оно употреблено в одном ряду и независимо от понятия "экономическое соревнование".
Упоминая Закон СССР "О кооперации в СССР" с точки зрения его значимости в регулировании конкурентных отношений с участием кредитных организаций, необходимо отметить, что в соответствии со ст. 23 Закона союзам (объединениям) кооперативов было предоставлено право создавать хозрасчетные отраслевые или территориальные кооперативные банки.
В результате к концу 1990 г., то есть всего за полтора года, в составе банковской системы России стало насчитываться более тысячи коммерческих банков64.
Таким образом, роль Закона СССР "О кооперации в СССР" в деле регламентации конкурентных отношений с участием кредитных организаций состоит в том, что его принятие не только ознаменовало начало законодательного регулирования конкурентных отношений в России, но и "создало возможность появления в стране кооперативных и коммерческих банков"
Развитие банковской системы России в 1988-1990 г.г., отмеченное бурным ростом количества кредитных организаций, развертыванием и активизацией ими своей деятельности наглядно продемонстрировали недостаточность регулирования конкурентной среды на банковском рынке расплывчатыми декларативными формулировками, основывающимися на советской (т.е. по определению антирыночной) идеологии. К 1990-му году стала очевидной также необходимость специального законодательного регулирования банковской деятельности, что предопределило появление в России специального банковского законодательства.
Поэтому следующими по времени принятия законодательными актами, содержащими нормы, регулирующими конкурентные отношения в России, явились Закон СССР от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности в СССР"66 и аналогичный ему Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности в РСФСР"67.
Сам факт, что первыми законодательными актами российского государства, содержащими специальные антимонопольные правила, стали законы, регулирующие деятельность кредитных организаций, на наш взгляд, является весьма показательным.
В соответствии со ст. 31 Закона РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" банкам запрещалось использовать свои союзы, ассоциации и другие объединения для достижения соглашений, направленных на монополизацию рынка банковских операций в вопросах установления процентных ставок и размеров комиссионного вознаграждения, на ограничение конкуренции в банковском деле. Соблюдение антимонопольных правил контролировалось Банком России и Верховным Советом РСФСР. При этом, согласно ст. 3 Закона, создание банками союзов, ассоциаций и иных объединений для координации своей деятельности, защиты интересов своих членов и осуществления совместных программ разрешалось, только если это не противоречило требованиям антимонопольного законодательства РСФСР.
Приведенные положения Закона РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" позволяют выделить следующие положения, в совокупности составляющие основу воззрений законодателя в рассматриваемый период развития банковской системы России на сущность антимонопольного регулирования деятельности кредитных организаций:
1) на законодательном уровне признано существование специального сегмента рынка - рынка банковских операций, который: во-первых, подвержен угрозе монополизации путем установления определенных процентных ставок и размеров комиссионного вознаграждения; во-вторых, конкуренция, которая может иметь место не только на рынке банковских операций в узком смысле этого термина, но и в банковском деле вообще, может быть ограничена;
2) субъектами, между которыми возможно возникновение конкурентных отношений на рынке банковских операций, признавались исключительно банки, которые, по мнению законодателя, могли осуществить монополизацию этого рынка либо ограничение конкуренции в банковском деле преимущественно через свои союзы, ассоциации и другие объединения;
3) конкретными формами противоправных действий в сфере конкурентных отношений признано достижение соглашений определенного рода, то есть заключенных для координации деятельности банков, защиты их групповых интересов и осуществления совместных программ при условии, если такие соглашения направлены на монополизацию рынка банковских операций, а также на ограничение конкуренции в банковском деле;
Банковское и антимонопольное законодательство: общее и особенное
И банковское, и антимонопольное законодательство представляют собой определенные совокупности законодательных актов, институтов, субинститутов и норм, регулирующих относительно самостоятельные обширные области (сферы) общественных отношений, в связи с чем они являются отраслями законодательства.
Юридические особенности предмета каждой из этих отраслей не объединены единым методом правового регулирования. В то же время каждая из этих отраслей законодательства имеет свои специфические юридические средства, принципы и общие положения, которые придают соответствующим нормам, субинститутам, институтам и актам известное своеобразие, которое обусловливающее появление специальных систем законодательных актов и норм. В связи с изложенным и банковское и антимонопольное законодательство являются комплексными отраслями законодательства.
Теория комплексных отраслей возникла в связи с анализом В.К. Райхе-ром проблем страхования, который считал, что в системе права следует различать две категории отраслей - отрасли основные и комплексные
При этом на первоначальном этапе были выделены следующие различия между основными и комплексными отраслями:
во-первых, каждая основная отрасль обладает предметным единством, тогда как комплексная отрасль лишена подобного единства, поскольку регулирует разнородные отношения;
во-вторых, в состав основных отраслей не могут входить нормы других отраслей, в то время как комплексная отрасль по своему составу складывается из норм иных (основных) отраслей;
в-третьих, каждой основной отрасли присущ специфический метод регулирования, а для комплексных отраслей характерно, что в них используется ряд методов правового регулирования, заимствованных из основных отраслей;
в-четвертых, основные отрасли занимают определенное место в системе права, тогда как комплексные отрасли никакого особого места не занимают; им отводится лишь условное место (в зависимости от целей систематизации) при систематике права С.С. Алексеев, развивая теорию комплексной отрасли, классифицировал отрасли права в соответствии с особенностями юридических режимов на: профилирующие (первичные, фундаментальные) отрасли; специальные отрасли; комплексные отрасли.
При этом юридическое своеобразие специальных и комплексных отраслей заключается в том, что в отличие от профилирующих отраслей они не образуют начальных звеньев системы права.
По объему охватываемых юридических режимов комплексные отрасли могут быть: интегрированными, где на равных объединяются несколько исходных режимов; специальными комплексными, где есть один главный исходный режим, к которому присоединяются другие129.
Комплексные отрасли законодательства, которыми С.С. Алексеев называет законодательные массивы, объединяющие разнородный нормативный материал путем введения общих понятий, институтов, принципов и приемов регулирования, характеризуются им как вторичные правовые образования. В числе комплексных отраслей законодательства он назвал банковское право, хозяйственное право, страховое право и др.130
Таким образом, теория комплексных отраслей, выдвинутая в 1947 году В.К. Райхером и поддержанная впоследствии другими авторами131, наиболее основательную разработку и развитие получила в работах С.С. Алексеева132. В итоге точка зрения о необходимости выделения в системе законодательства комплексных отраслей разделяется сегодня подавляющим большинством ученых133.
Вместе с тем очевидный факт беспрецедентно интенсивного развития системы российского законодательства в последние годы наглядно свидетельствует о сохраняющейся актуальности дальнейшего исследования и развития теории комплексных отраслей.
Изучение теории комплексных отраслей в связи с исследованием теоретических проблем банковского и антимонопольного законодательства позволяет сделать несколько новых выводов, касающихся сущности комплексной отрасли законодательства в современных условиях.
Первое. В результате сложного взаимодействия комплексных отраслей между собой, а также их взаимодействия с основными отраслями, что обусловлено потребностями развития экономических, социально-политических и иных отношений, могут образовываться новые законодательные массивы, являющиеся комплексными отраслями законодательства.
Так, взаимодействие комплексных отраслей хозяйственного и банковского законодательства с такими основными отраслями, как конституционное, административное, гражданское и уголовное право, привело к образованию новой комплексной отрасли законодательства - антимонопольного законодательства.
Таким образом, если раньше считалось, что комплексная отрасль законодательства могла возникнуть только как результат взаимодействия основных отраслей, то сегодня в этом процессе активно участвуют и уже сложившиеся комплексные отрасли.
. Правовое содержание понятия "деятельность кредитных организаций" и его соотношение со смежными понятиями
В отчественной и зарубежной (экономической и юридической) литературе, законодательных и подзаконных нормативных правовых актах, наконец в практической юриспруденции довольно часто используются близкие по смыслу понятия "деятельность кредитных организаций", "банковская деятельность", "оперативная деятельность кредитных организаций". При этом их этимологическая близость многими авторами нередко воспринимается как идентичность содержания. На наш взгляд, это не всегда оправданно.
В качестве отправной точки исследования содержания и соотношения указанных понятий отметим присутствие в каждом из них один и тот же термин - "деятельность".
Для того чтобы выявить существенные признаки этого понятия, выделим из содержащегося в ч. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ определения понятия "предпринимательская деятельность" признаки, характеризующие эту деятельность не столько как предпринимательскую, сколько как деятельность вообще.
Единственным таким признаком служит указанная в определении систематичность. Иными словами, следует полагать, что систематичность является системообразующей юридической характеристикой понятия "деятельность". В данном случае мы придерживаемся такой логики: совокупность определенных действий представляет собой операцию, а систематическое осуществление операций - суть деятельности.
Эта логика базируется на иерархии, предложенной В.Н. Кудрявцевым185, который выделяет несколько уровней регулируемого правом поведения: 1-й уровень — телодвижение; 2-й уровень — действие как серия телодвижений; 3-й уровень — операция как совокупность действий.
Аналогичный взгляд можно найти и в других исследованиях, где операция рассматривается как "комплекс действий ориентированных на решение определенной задачи"186 либо как "ряд действий, направленных к осуществлению единого стратегического плана или подчиненных ему заданий"187. В.Б. Исаков, развивая эту точку зрения, отмечает, что "по общему правилу, отдельная юридическая норма регулирует поведение на уровне поведенческой операции, институт права — поступка188, отрасль права — деятельности"189.
Таким образом, в юриспруденции деятельность — это совокупность систематически осуществляемых операций, ориентированных на достижение определенной цели.
Одним из центральных, системообразующих банковского права является понятие "банковская деятельность". Только на основании четкого понимания правовой сущности последнего можно уяснить содержание понятия "деятельность кредитных организаций" и других смежных понятий. Само же понятие "банковская деятельность" может быть исследовано только путем уяснения его соотношения с понятием "банковские операции".
Таким образом, в данном случае наблюдается так называемое опосредование - отношение одного или нескольких понятий (в нашем случае имеются в виду понятия "деятельность кредитных организаций" и "оперативная деятельность кредитных организаций") к другому понятию (банковская деятельность), мыслимое и познаваемое лишь через третье понятие (банковские операции), так что последнее выступает в качестве основания для соотношения исходных.
Проблематика понятия "банковская деятельность" ранее рассматривалась нами в нескольких работах190, результатом чего явилось его определение. Это дает основания не воспроизводить всю логику рассуждений с самого начала, а остановиться именно на этом определении, согласно которому под банковской деятельностью понимается предпринимательская деятельность кредитных организаций, а также деятельность Банка России (его учреждений), направленная на систематическое осуществление банковских операций (либо обусловленная ими). При этом в объем определяемого понятия включалось не только проведение собственно банковских операций, перечисленных в ч. 1 ст. 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", но и деятельность, непосредственно связаная с осуществлением банковских операций либо обусловленная ими, а именно: создание кредитной организации, группы кредитных организаций, холдинга; - реорганизация кредитных организаций; - ликвидация кредитных организаций, их банкротство и т.п. Таким образом, логика состояла в том, что только кредитные организации и Банк России (его учреждения) вправе на законных основаниях систематически осуществлять банковские операции. Банковские операции суть сердцевина (сущность) банковской деятельности как исключительного вида деятельности. Но кредитные организации и Банк России осуществляют не только банковскую, но и иные виды деятельности. Вся деятельность этих субъектов, которая причинно обусловлена банковскими операциями либо направлена на их осуществление, есть банковская деятельность. Заметим, что задача приведенного выше определения состояла в установлении объема рассматриваемого понятия на основании четкого разграничения, с одной стороны, банковских операций, а с другой - сделок, которые вправе проводить кредитные организации помимо банковских операций (они перечислены в ч. 2 ст. 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"), а также профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг. В этой части наши взгляды на сущность понятия "банковская деятельность" не изменились. Иными словами, мы по-прежнему считаем, что кредитные организации осуществляют банковскую деятельность не тогда, когда они проводят сделки, перечисленные в ч. 2 ст. 5 Федерального закона "О банках и банковский деятельности", или занимаются профессиональной деятельностью на рынке ценных бумаг, а тогда, когда они выполняют банковские операции. Однако дальнейшее развитие российского банковского законодательства, ознаменовавшееся принятием Федеральных законов "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и "О реструктуризации кредитных организаций" и обусловленное этим развитием его современное состояние заставляет нас несколько пересмотреть высказанные ранее взгляды на сущность банковской деятельности с позиций более строгого подхода к ее определению. Следует прийти к выводу, что ранее сформулированное определение неверно в части, касающейся деятельности, "направленной" на осуществление банковских операций "либо обусловленной ими". Иными словами, если ранее мы настаивали на включении в объем рассматриваемого понятия действий по созданию, реорганизации, ликвидации и т.п. кредитной организации, то сейчас мы считаем, что такие действия банковской деятельностью не являются.
