Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и значение государственной деятельности в сфере защиты конкуренции 16
1. Правовое регулирование антимонопольной деятельности в Российской Федерации 16
2. Правовой статус государственных антимонопольных органов 28
Глава 2. Правовые аспекты реализации федеральной антимонопольной службой полномочий по контролю в за соблюдением антимонопольного законодательства 61
1. Контрольные функции и полномочия федеральной антимонопольной службы 61
2. Проведение федеральной антимонопольной службой проверок за соблюдением антимонопольного законодательства как форма контрольной деятельности 101
Глава 3. Проблемы привлечения к ответственности за нарушения. антимонопольного законодательства 127
1. Общая характеристика административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства 127
2. Административная ответственность за невыполнение законных требований федеральной антимонопольной службы 142
3. Административная ответственность за нарушение запретов, установленных Федеральным законом «О защите конкуренции» 160'
Заключение 171
Библиография 180
- Правовое регулирование антимонопольной деятельности в Российской Федерации
- Правовой статус государственных антимонопольных органов
- Контрольные функции и полномочия федеральной антимонопольной службы
- Общая характеристика административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях продолжающегося финансового кризиса для развития экономической системы любой страны важное значение имеет определение необходимого соотношения чисто рыночных механизмов и государственного регулирования. В настоящее время уже очевидно, что хотя государство и не должно «подминать» под себя всю хозяйственную деятельность, полный его уход из этой сферы также влечет многочисленные негативные последствия.
Реализация направлений макроэкономической политики, которые определены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, в том числе касающихся формирования институциональной среды инновационного развития, снижения инфляции, создания условий для улучшения качества жизни населения и повышения национальной конкурентоспособности, во многом обеспечивается конкурентной политикой.
Как отмечается в Программе развития конкуренции в Российской Федерации1, конкурентная политика представляет собой комплекс последовательных мер, осуществляемых государством в целях обеспечения условий для состязательности хозяйствующих субъектов, повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики, модернизации предприятий и создания условий для обеспечения экономически эффективным способом потребностей граждан в товарах и услугах. Как следствие политика в области конкуренции является ключевым фактором, определяющим конкурентоспособность предприятий и уровень жизни граждан, а также основным инструментом достижения целей социально-экономического развития страны.
1 Распоряжение Правительства РФ от 19.05.2009 N 691-р «Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской Федерации» (вместе с "Планом мероприятий по реализации программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 - 2012 годы") // СЗ РФ. 2009. № 22. Ст. 2736.
В условиях отсутствия конкуренции зачастую происходит разрушение действия рыночных механизмов, влекущее усиление противоречия групповых и общественных интересов и ухудшение социально-экономического развития, что подтверждает тезис об объективной востребованности государственной антимонопольной политики в системе факторов экономического роста. В связи с этим в научной литературе обоснованно указывается, что одним из важнейших компонентов политики конкуренции и обеспечения социально-экономической стабильности интересов участников деловых отношений является политика антимонопольного регулирования, которую проводит государство в лице соответствующих органов власти и управления, осуществляя государственный контроль соблюдения экономических законов и норм права, относящихся к системе антимонопольного законодательства.
Полномочиями по контролю за соблюдением конкурентного законодательства в Российской Федерации в той или ной степени наделены многие органы государственной власти, прежде всего, на федеральном уровне. Однако наиболее важное значение в этой сфере имеет деятельность Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации (далее - ФАС).
Правовое регулирование контроля ФАС России не оставалось неизменным в течение времени существования как данного органа, так и его предшественников. Серьезные изменения в этой сфере были сделаны Федеральным законом от 17.07.2009 № 164-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который не только существенно поменял систему организации государственного контроля за экономической концентрацией, но и впервые детально урегулировал порядок проведения федеральными антимонопольными органами контрольных проверок. Все это требует анализа контрольных полномочий ФАС и предопределяет актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Научная задача диссертационного исследования состоит в необходимости определения сущности и общих характеристик осуществления
государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретической концепции контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, подготовка научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства. Постановка цели определила возникновение конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы:
изучение основ административно-правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации;
анализ административно-правового статуса государственных антимонопольных органов;
выявление контрольных функций и полномочий федеральной антимонопольной службы;
рассмотрение правового регулирования проведения федеральной антимонопольной службой проверок за соблюдением антимонопольного законодательства;
изучение проблем привлечения к ответственности за нарушения антимонопольного законодательства;
- формирование конкретных предложений и рекомендаций по
совершенствованию действующего антимонопольного законодательства.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства.
Предметом исследования являются доктринальные положения теории административного права в области контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, нормативные правовые акты и правоприменительная (в том числе судебная) практика в указанной сфере.
Степень научной разработанности темы характеризуется определенным количеством научных трудов по ней, имеющих важное методологическое значение.
Понятие антимонопольной деятельности как объекта правового регулирования рассматривалось в работах многочисленных авторов. Среди них следует отметить таких как: Белаш Т.В., Городов О.А., Даурова Т. Г., Зарипова Т.Ю., ЗахаркинаЕ.Ю., Казачкова З.М., Кайль А.Н., Кинев А.Ю., Локота О.В., Еременко В.И., Мартыненко Г.И., Спиридонова А.В., Степашин B.C., Хашукаев Р.Ф. и др.
Основным субъектом контроля за соблюдением антимонопольного законодательства является ФАС России. В связи с этим в работе использовались труды различных ученых, посвященных как изучению правового статуса антимонопольных органов, так и правового статуса вообще, в том числе: Алексеева С.С, Борисовой Л.Н., Братановского С.Н., Волковой Л.П., Ковалевой Н.Н., Козлова Ю.М., Лазарева Б.М., Лепешкина А.И., Макаровой Т.Б., МатузоваН.И., Патюлина В.А., Порфирьева Д.Н., Тихомирова Ю.А., Якимова А.Ю. и др.
Большое внимание в работе уделено изучению правовых основ контрольной, в том числе проверочной деятельности. При этом привлекались работы таких специалистов как: Андреева Ю.А., Андрийко О.Ф., Беляев В.П., Бурмистров А.С., Витрук Н.В., Воеводин Л.Д., Дьяконов В.В., Ерицян А.В., Калмыкова А.В., Конин Н.М., Кузнецов В.П., Махов В.Х., Тарасов A.M., Филатова А.В., Чиркин В.Е., Шахов И.Б. и др.
В связи с изучением контрольных полномочий ФАС, потребовался анализ мер административной ответственности, применяемых за нарушения антимонопольного законодательства и соответственно, работ ряда специалистов в этой сфере: Аникеенко Ю.Б., Бахраха Д.Н., Беловой Л.В., Ефремовой О.Н., Липатова Э.Г., Овчаровой Е.В., Максимова И.В., Петрова М.П., Павлова С.А., Прокопенко Ю., Ренова Э.Н., Рогачевой О.С, Соколова А.Ю., Тотьева К.Ю., Чаннова СЕ. и др.
Вопросы деятельности федеральных антимонопольных органов становились объектом и некоторых диссертационных исследований, среди которых следует выделить, прежде всего, следующие работы:
- Багандов А.И. Конституционно-правовые основы организации и
деятельности органов государственного антимонопольного регулирования.
Диссертация кандидата юридических наук. Москва, 2003;
- Казанкова З.М. Государственное антимонопольное регулирование в
России и США: сравнительное правовое исследование. Диссертация доктора
юридических наук. Москва, 2002;
- Борисова Л.Н. Правовые основы организации антимонопольной
деятельности государства на рынке финансовых услуг. Диссертация кандидата
юридических наук. Саратов, 2006;
- Зарипова Т.Ю. Антимонопольное регулирование на рынке финансовых
услуг: публичный и гражданско-правовой аспекты. Автореф. дис. ... канд.
юрид. наук. Казань, 2007.
Вместе с тем, в указанных работах рассматривается деятельность ФАС в целом, контрольным полномочиям уделено не так много внимания. Рассмотрению вопроса осуществления антимонопольными органами контроля посвящена диссертация Ковальковой М.В. Государственный антимонопольный контроль в российском и американском законодательстве: сравнительно-правовой аспект Диссертация кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону, 2006. Однако в ней основное внимание уделено антимонопольному контролю в США, к тому же данная диссертация подготовлена задолго до внесения последних существенных изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции».
Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.
Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть контрольные полномочия Федеральной антимонопольной службы с точки зрения вариативности их регулирования; обосновать необходимость
обеспечения баланса интересов контролирующих органов и подконтрольных субъектов.
Методы формальной логики: описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие - позволили охарактеризовать существующие контрольные полномочий Федеральной антимонопольной службы с позиции их конкретного нормативного содержания. Кроме того, благодаря использованию формально-юридического метода, в работе удалось провести исследование действующего законодательства, выявить ряд дефектов нормативного регулирования и сделать предложения по их устранению.
Сравнительно-правовой метод использовался в работе при сопоставлении различных способов проведения проверок органами ФАС, а также при изучении зарубежного опыта привлечения к ответственности нарушителей антимонопольного законодательства.
Системи о-структурный метод обеспечил изучение системы способов осуществления контроля органами ФАС, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними.
Применение указанных методов позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы.
Теоретическая основа диссертационного исследования представлена современными достижениями науки административного права. Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории права, конституционного права, гражданского права, иных отраслей российского права, а также обобщения и выводы философии, экономики и теории управления.
Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Положение о Федеральной антимонопольной службе, иные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составили постановления Конституционного Суда РФ, судебные решения Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, решения иных судебных органов, официальные статистические данные.
Научная новизна обусловлена предметом и целью диссертационного исследования и определяется использованием новых идей и тенденций в сфере реализации ФАС России полномочий по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее совершенствование действующего законодательства в указанной сфере.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Следует уточнить законодательное определение понятия
«монополистическая деятельность», данное в статье 4 Федерального закона «О
защите конкуренции», изложив п. 10 ст. 4 в следующей редакции:
«Монополистическая деятельность - злоупотребление хозяйствующим
субъектом (группой лиц) своим доминирующим положением, соглашения или
согласованные действия хозяйствующих субъектов, запрещенные
антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействия),
признанные в соответствие с федеральными законами монополистической
деятельностью».
2. На основе анализа существующих в доктрине позиций относительно
статуса коллективных субъектов права в целом и органов государственной
власти, в частности, в работе выделены следующие блоки административно-
правового статуса антимонопольных органов:
системно-иерархический, определяющий место этих органов в системе органов государственной власти;
целевой - цель его создания и деятельности, задачи и функции;
компетенционный, характеризующийся определенным набором властных полномочий;
внешнеорганизационный, определяющий порядок образования и упразднения органа и его внешнее подчинение;
внутриорганизационный, выражающий структуру органа государственной власти, а также внутреннее руководство его деятельностью.
Обосновано, что ответственность не может являться элементом административно-правового статуса органа государственной власти в силу нецелесообразности и невозможности привлечения государственного органа (в отличие от его должностных лиц) к административной ответственности.
3. Обоснована необходимость изменения административно-правового
статуса Федеральной антимонопольной службы. Учитывая, что контрольные
функции ФАС России обладают значительной спецификой, а также в связи с
высказанным предложением о наделении контрольных органов силовыми
полномочиями, предложено закрепить прямое подчинение Федеральной
антимонопольной службы Президенту Российской Федерации.
4. В работе обоснован вывод о том, что частичное нераспространение на
проверочные мероприятия, осуществляемые ФАС России норм Федерального
закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля", имеющее место в
действующем законодательстве, является ошибочным. Безусловно,
проверочные мероприятия в отдельных сферах деятельности (направление
запросов о предоставлении информации, необходимой при производстве по
делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской
Федерации; проведение контроля за экономической концентрацией, анализ
рынка, при определении состояния конкуренции) обладают своей спецификой,
что предопределяет возможность установления особенностей их правового
регулирования. Однако, представляется, что применительно к проверкам
антимонопольного законодательства, установив особенности таких проверок
специальным федеральным законом (в данном случае Федеральным законом
«О защите конкуренции») более оправданным было бы сохранить
применительно к ним и действие норм Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в тех случаях, когда они не противоречат специальным нормам.
6. В диссертации предложено авторское определение понятия «проверки» за соблюдением требований антимонопольного законодательства, как совокупности мероприятий, проводимых ФАС России по контролю для оценки соответствия осуществляемой юридическими и физическими лицами деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям антимонопольного законодательства.
6. Обоснована целесообразность обязательности уведомления в
отношении юридических лиц не абстрактного «проверяемого» лица, а его
уполномоченных представителей и закрепления последствий ненадлежащего
уведомления. Исследованная в диссертации практика проведения проверочных
мероприятий свидетельствует о фактах информации о ней ненадлежащих
субъектов права (секретарей, работников канцелярии и т.д.), что ставит под
сомнение легитимность проверки и затрудняет ее проведение.
Предложено предоставить сотрудникам ФАС право осуществлять в ходе проведения контрольных проверок в случае необходимости изъятие документов, свидетельствующих о нарушениях антимонопольного законодательства, что не только помогало бы в фиксации доказательственной базы, но и в определенных случаях способствовало бы пресечению дальнейших нарушений.
Доказано, что систематическое толкование ст. 19.8 КоАП РФ в ее нынешней редакции свидетельствует о намерении законодателя установить административную ответственность за представление в ФАС России только неполных сведений (информации), предусмотренных законодательством о рекламе. В то же время в существующем виде правильное применение ст. 19.7 и 19.8 КоАП РФ является достаточно затруднительным и сильно зависит от
мнения правоприменителя. В связи с этим предложено внести изменения в ст. 19.7, дополнив ее ч. 2, устанавливающей ответственность именно за представление неполной информации федеральным антимонопольным органам и изложить в следующей редакции: «Непредоставление или несвоевременное предоставление федеральному антимонопольному органу (должностному лицу) сведений (информации), предоставление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно предоставление в федеральный антимонопольный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц от одной тысячи до трех тысяч рублей, на юридических лиц - от пяти до пятнадцати тысяч рублей.
9. В работе установлено, что положения ст. 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ значительно сужают сферу действия запрета на злоупотребление доминирующим положением по сравнению с нормами конкурентного законодательства. Так, далеко не каждый случай злоупотребления доминирующим положением на товарном рынке, исходя из действующей редакции КоАП РФ, будет признаваться административным правонарушением. В частности, ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции» гласит: «запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц», после чего в ней приводятся примеры таких действий (бездействия). В то же время статьи 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ, как уже отмечалось выше, устанавливают административную ответственность лишь за совершение занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации. Таким образом,
часть деяний, запрещенных ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции», но совершаемых в форме бездействия, остаются административно ненаказуемым. Между тем, вполне очевидно, что никакой запрет не будет в полной мере действенным, если он не подкреплен определенными мерами юридической ответственности.
В связи с вышеизложенным предложено внести изменения в ст. 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ, указав в них, что административной ответственности подлежат деяния, признаваемые злоупотреблением доминирующим положением и недопустимые в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, совершаемые как в форме действий, так и бездействия на товарном и финансовом рынке.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием, содержащиеся в работе выводы и положения имеют общетеоретическое значение для науки административного права.
Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию административного права в части, касающейся реализации органами ФАС контрольных полномочий за соблюдением антимонопольного законодательства. Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, проведения лекций и семинарских занятий по дисциплинам «Административное право» и спецкурса ««Конкурентное право».
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение правовых основ реализации ФАС России полномочий по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, так и на совершенствование существующей правоприменительной практики.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в девяти научных публикациях, которые докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры
административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина.
Отдельные положения диссертационной работы были представлены на: VII Международной научно-практической конференции «Традиционное, современное и переходное в российском обществе» (Пенза, 2009); Третей Международной ежегодной научно-практической конференции преподавателей «Актуальные проблемы экономики и управления в современном обществе» (Пермь, 2009); VIII Всероссийской научно-практической конференции «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2009); VII Международной научно-практической конференции «Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире» (Тамбов, 2010); VII Международной научно-практической конференции «Развитие молодежной юридической науки в современном мире» (Тамбов, 2010)
Результаты диссертационного исследования также нашли свое применение
в ходе проведения лекционных и семинарских занятий по курсу
«Административное право», а также по спецкурсам «Теория и практика
конкурентной политики», «Российское предпринимательское право»,
рекомендованы для использования при подготовке фондовых лекций, в процессе проведения семинарских и практических занятий по указанным дисциплинам во ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина».
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, состоящих из семи параграфов, заключения и библиографического списка.
Правовое регулирование антимонопольной деятельности в Российской Федерации
Эффективное функционирование экономики в современных, преимущественно рыночных странах, невозможно без постоянного балансирования между монополией и конкуренцией, без обеспечения того или иного сочетания этих важнейших начал эффективности экономического развития .
Тем не менее, необходимость государственного регулирования рыночной экономики долгое время в России отрицалась, поскольку предполагалось, что рыночная система как саморегулирующаяся целостность может существовать и развиваться без вмешательства государства. Опыт развития западных стран показывает, что для успешного функционирования рыночного механизма создана соответствующая система прав собственности, законов и правил, обеспечивающая их передачу, юридических институтов, механизмов принятия реше НИИ .
Однако, переход к эффективной рыночной экономике в России предпола- -гает государственную поддержку конкуренции, ограничение монопольных тенденций и воспрепятствование монополистическим правонарушениям. Правовое регулирование предпринимательских отношений должно в большей степени отражать объективную значимость рыночной конкуренции для решения насущных и стратегических проблем окончательного выхода из затяжного эконо мического и социального кризиса, достижения стабильного экономического роста6.
Реализация в России в 1992-1997 г.г. концепции, согласно которой чем меньше государственного вмешательства в экономику, тем больше возможностей для ее либерализации и восстановления рыночного равновесия, привела к еще большей неуправляемости и нестабильности в обществе, неуклонному снижению ВВП, свертыванию национального производства, сужению рынка для национальных производителей.
Необходимость государственного регулирования этих процессов была обусловлена не только становящимся характером рыночной экономики в России, но и общими принципами, свойственными большинству развитых стран. Принятие первого Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополи-стической деятельности на товарных рынках» (1991 г.) , а в последующем и ряда других законов позволило России формально войти в число более чем 90 стран мира с антимонопольным законодательством.
Следует отметить, что вопросы конкуренции антимонопольной деятельности, проблемы их правового регулирования в научной литературе исследуются не только юристами8, но экономистами. При чем последними в большей степени исходя из экономического характера объектов исследования. Об этом справедливо отмечает и Т.Г. Даурова10.
Предметом исследования выступают и политические аспекты антимонопольной деятельности и антимонопольной политики.
В экономической литературе для обозначения действий государства, направленных против монополий в защиту конкуренции, используются термины «антимонопольная политика» и «антимонопольное регулирование». Чаще всего они рассматриваются как синонимы, а иногда даже экономистами отождествляются с контролем над антимонопольным законодательством. Поэтому сначала следует уяснить основные понятия антимонопольной деятельности.
Антимонопольное регулирование есть одна из форм государственного регулирования экономики, представляющая комплекс антимонопольных мер и механизмов их реализации (методов, средств и институтов). Это инструмент, -применяемый государством для воздействия на экономику при реализации антимонопольной политики. Антимонопольное регулирование является воздействием государства, дополняющим действие рыночных сил. В богатом арсенале государственного регулирования его антимонопольная составляющая является одним из средств повышения эффективности рыночной экономики.
Антимонопольное законодательство определяется как система формальных антимонопольных правил и ограничений, а также определенных способов принуждения к их выполнению, которые отражены в разветвленной сети законов, гарантирующих правовую защиту и поддержку конкуренции .
Антимонопольное законодательство осуждает монополистическое поведение субъектов рынка, но не предписывает, как его исправить. Поэтому сам по себе контроль над соблюдением антимонопольного законодательства не дает позитивного регулирования в сфере экономической деятельности. Антимонопольное законодательство является правовой формой антимонопольного регулирования рыночных отношений. Поэтому важное значение имеет качество нормативных актов, определяющих способы регулирования антимонопольной деятельности.
Правовой статус государственных антимонопольных органов
Прежде чем обратиться к анализу правового статуса собственно антимонопольных органов следует остановиться на общетеоретическом понятии «ста туе субъекта права», а также выявлении специфики правового статуса государственных органов, одним из которых и является Федеральная антимонопольная служба.
Семантическое определение правового статуса содержится в словаре русского языка под редакцией Н.Ю. .Шведовой - (от лат. status - состояние,, поло-жение) правовое положение гражданина либо юридического лица . Авторы Большого юридического словаря определяют правовой статус как «установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей»
Однако в доктрине права понимание данного термина не отличается однозначностью и определенностью. Данное понятие первоначально отождествлялось с правоспособностью (Н.Г. Александров, С.Н! Братусь) или с правосубъектностью (А.В. Мицкевич, Б.К. Бегичев). Так, А. В. Мицкевич рассматривал правовой статус субъекта права аналогично понятию правоспособности исходя из понимания последней как суммы некоторых общих прав . Как самостоятельная юридическая категория термин «правовой статус» появился в советской юриспруденции в 60-х годах XX века. В 70-х годах категория «правового статуса» получила достаточно широкую разработку в трудах таких ученых, как Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, В.А. Кучинский, Е.А. Лукашева, Н.И. Матузов, Г.В. Мальцев, В.И. Новоселов, В.А. Патюлин и др.
В частности, в это время была высказана идея, что правовой статус не сводится к правоспособности, поскольку последняя является лишь свойством личности быть субъектом прав и обязанностей . Другими словами, правоспособность в отличие от правового статуса обозначает только потенциальную или презюмируемую способность быть субъектом права (В.А. Патюлин).
Как справедливо отметил по этому поводу Н.И. Матузов, правовое поло жение личности в обществе и ее правосубъектность отнюдь не совпадающие понятия. Правосубъектность, несомненно, входит в правовой статус, характеризует его, но к нему не сводится. Правосубъектность это свойство, качество субъекта, его способность иметь и самостоятельно осуществлять права и обязанности. Правовой же статус - не свойство, не качество, а положение, состояние лица (гражданина)
Из этого вовсе не следует, что правосубъектность гражданина не имеет никакого отношения к его правовому положению. Являясь составной частью правового статуса, правосубъектность не может не характеризовать правового положения граждан, однако это все же разные категории .
В настоящее время под статусом субъекта права или правовым статусом субъекта обычно понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей40.
Латинское слово «status» в переводе означает «положение», «состояние», поэтому в специальной литературе понятия правового статуса субъекта и его правового положения зачастую рассматриваются как синонимы. Так, Л.Д. Воеводин указывает: "Применительно к характеристике места гражданина, физического лица в правовом общении термины "статус", "положение", "состояние" чаще всего применяются в работах по общей теории государства и права в связи с рассмотрением вопроса о субъектах права
Вместе с тем, некоторые ученые считают более правильным разграничивать данные понятия. При этом термин «правовое положение» рассматривается как более широкое понятие, обусловливается правовым статусом . Н.В. Вит-рук и В.А. Кучинский разграничивали понятие правового статуса и правового положения индивида, так как, по их мнению, первое выступает частью (ядром) второго .
Р.А. Ромашов полагает, что "правовой статус - совокупность прав и обязанностей, персонифицирующих лицо в качестве участника юридически значимых отношений"; "правовое положение - совокупность факторов, определяющих место лица в правотворческом и правореализационном процессе; в качестве составных элементов включает правовой статус, а также связи и взаимодействия лица, характеризующие его расположение в механизме правового регулирования
Контрольные функции и полномочия федеральной антимонопольной службы
На современном этапе развития государства контроль является одним из важнейших атрибутов демократического государственного управления, отражающих интересы и волю граждан. Он проявляется в сложной системе сдержек и противовесов при реализации принципа разделения властей, в открытости и доступности государственных органов, в их подотчетности избирателям и всему народу, в их сотрудничестве со средствами массовой информации, социальными институтами гражданского общества1""1.
Анализ норм Конституции РФ, устанавливающих принцип разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а таюке разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, позволяет нам выделить следующие виды государственного контроля: 1) президентский контроль; 2) контроль органов законодательной (представительной) власти; 3) контроль органов исполнительной власти; 4) судебный контроль.
Исходя из темы настоящего исследования обратим внимание на контрольные функции органов исполнительной власти.
Функции государственного контроля осуществляют Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.
При этом органы исполнительной власти, осуществляя контроль, используют разнообразные методы. Они проводят ревизии и проверки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы, акты управления.
В качестве основных целей контроля как правило выделяют: соблюдение органами исполнительной власти, и их должностными лицами, законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования,средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Его основные принципы: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государствен-ной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны "".
Как верно отмечают авторы учебника административное право, достижение целей и соблюдение принципов контроля не предполагает образование какого-то единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти, что противоречило бы принципу разделения властей. Поэтому контрольные полномочия за деятельностью органов исполнительной власти установлены законодательством отдельно по каждому виду государственного контроля123.
Следует отметить, что создание эффективной системы государственного регулирования и контроля и осуществление мероприятий, направленных на совершенствование контрольных механизмов, характерны для всех современных государств124.
В сфере права термин «контроль» определяется по-разному: как средство и гарант обеспечения законности, как форма осуществления управленческой функции, как стадия управленческого цикла, как деятельность исполнительных органов,- как регулятор общественных отношений, институт, правомочие и т.д. Сущность его состоит в том, что субъект управления осуществляет с точки зре ния законности и целесообразности учет и проверку того, как управляемый выполняет установленные нормативными правовыми актами предписания, правила, ограничения, и в случае выявления нарушений может применить меры административного принуждения. «Поэтому он (контроль) представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации о жизни общества в целом, о тех политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и управления» .
Обратимся к этимологическому значению данного понятия. Термин «контроль» происходит от французского contrerole, под которым понимался «список, ведущийся в двух экземплярах», а уже от него и произошло слово controle, означающее «проверку чего-либо, например выполнения законов, планов, решений», а также «наблюдение с целью проверки; учреждение, контролирующее чью-либо деятельность»
В Толковом словаре В.И. Даля, под термином «контроль» понимается «учетъ, повърка счетовъ, отчетности; присутственное место, занимающееся по-въркою отчетовъ»128. СИ. Ожегов трактует контроль как проверку, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора
Общая характеристика административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства
Как- мы уже отмечали в предыдущем параграфе; одной из важнейших функций антимонопольной службы является контрольная. Реализация: ее требует от ФАС проверки соблюдения антимонопольного законодательства (и иных вопросов, отнесенных к ее компетенции) субъектами предпринимательской деятельности, а также органами государственной власти и местного самоуправления. Проведение проверок - это отдельная, достаточно сложная форма осуществления контрольной деятельности, в которой ФАС осуществляет прямое взаимодействие с хозяйствующими субъектами. Показательно, что в русском языке сущность контроля как прарило связывается с проведением проверочных мероприятий. Так, например, понятие контроля, означающее проверку, а также наблюдение с целью проверки, дано в Словаре русского языка СИ. Ожегова" . Речь идет об исходном controle - «проверке чего-либо, например выполнения законов, планов, решений»206. «Контроль понимается как проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора»207. Разумеется, указанные подходы являются не совсем верными, сводить контроль исключительно к проверкам было бы неправильно, однако само их существование свидетельствует об основополагающем значении проверок в системе контрольных мероприятий.
В то же время до недавнего времени проведение проверок антимонопольными органами на уровне законодательных актов практически не регулировалось и осуществлялось только подзаконными актами самих этих органов .
В этом плане несомненно позитивным шагом выглядит принятие Федерального закона от 17.07.2009 N 164-ФЗ209, которым Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" был дополнен ст. 25.1 - 25.6, регламентирующими порядок проведения проверок в этой сфере. На основе указанных законо-дательных норм был принят административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства (далее -Регламент проведения проверок)"10.
Все это требует более детального изучения существующего порядка проведения проверок Федеральной антимонопольной службой. Общий анализ показывает, что порядок проведения проверок антимонопольными органами в целом соответствует иному российскому законодательству, в частности, Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного кон-троля (надзора) и муниципального контроля" , однако имеет и определенную специфику.
Прежде всего, необходимо отметить, что указанный Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", по сути, исключает проверки соблюдения требований антимонопольного законодательства из своей сферы действия, устанавливая, что «положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются ... к действиям органов государственного контроля (надзора) по направлению запросов о предоставлении информации, необходимой при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской - Федерации, проведении контроля за экономической концентрацией, анализа рынка, при определении состояния конкуренции...» (ч. 3 ст. 1). В то же время в п. 1.3 Регламента проведения проверок указано, что исполнение государственной функции осуществляется, в том числе, в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Таким образом, остается открытым вопрос: можно ли применять нормы Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при проведении ФАС проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства в тех случаях, когда они затрагивают сферы; указанные в ч. 3 ст. 1 данного закона (направление запросов о предоставлении информации, необходимой при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации, проведении контроля за экономической концентрацией, анализа рынка, при определении состояния конкуренции)? Как представляется, исходя из норм действующего законодательства, ответ на данный вопрос должен быть отрицательным. Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" как акт законодательного уровня имеет большую юридическую силу, чем Регламент проведения проверок, поэтому в указанных случаях нормы данного закона применяться не должны.
