Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации 14
1.1. Генезис вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе 14
1.2. Понятие и сущность вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации 38
1.3. Современный международный опыт контроля в сфере государственной гражданской службы 74
Глава 2. Правовое регулирование вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации 104
2.1. Контроль Президента РФ и органов исполнительной власти за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе 104
2.2. Парламентский и судебный контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе 124
2.3. Контроль Уполномоченного по правам человека в РФ и прокурорский надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе 142
Заключение 156
Список использованных источников 164
- Генезис вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе
- Современный международный опыт контроля в сфере государственной гражданской службы
- Контроль Президента РФ и органов исполнительной власти за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе
- Контроль Уполномоченного по правам человека в РФ и прокурорский надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформирование российского общества и государства, модернизация государственного аппарата и его неотъемлемой части - государственной гражданской службы поставили множество новых вопросов перед наукой административного права. Одной из насущных проблем научного сопровождения проводимых реформ выступает задача формирования единой административной политики, определение роли и значения в ней контроля в сфере государственной гражданской службы.
Принятие и вступление в действие Федеральных законов от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1 и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2 завершили законодательное оформление государственной гражданской службы как важного социально-правового института. Законодатель ввел в нормативный оборот термин «вневедомственный контроль» за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, однако вопросы его организации и осуществления только обозначил. Это обстоятельство актуализирует необходимость проведения специального исследования концептуальных и правовых основ вневедомственного контроля с целью придания ему таких черт и свойств, которые на деле обеспечивают повышение эффективности государственной гражданской службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства.
В целях обеспечения точного толкования и правоприменения в процессе реализации контрольных полномочий различными органами государства возникает потребность, с одной стороны, в систематизации нормативного материала, материально устанавливающего в действующем законодательстве их правовой статус и регламентирующего механизмы его реализации в части контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службы, а также целесообразно провести комплексное исследование данной
1 См.: Собрание законодательства РФ (далее - СЗ РФ). 2003. № 22. Ст. 2063.
2 См.: СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
4 проблемы с применением историко-правового и сравнительно-правового методов на основе обобщения известного отечественного и международного опыта контроля в государственно-служебной сфере, а также определения возможности его рецепции.
Всестороннее исследование вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе имеют немаловажное прикладное значение для обеспечения законности государственного управления. По данным Генеральной прокуратуры РФ в 2005 г. выявлено значительное количество несоответствующих закону нормативных правовых актов, изданных органами государственной власти, только на уровне субъектов Российской Федерации было опротестовано 3904 акта1. Более того, неблагополучное положение дел сохраняется и с соблюдением нормативных предписаний самими государственными гражданскими служащими. С их стороны имеют место отступления от требований служебной дисциплины, факты нарушения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, должностные злоупотребления, не прекращаются случаи получения взяток. В 2005 году взяточничество, выявленное правоохранительными органами, достигло 9,8 тыс. преступлений2.
Развитие на современном этапе теории административного права и законодательной практики выдвигает актуальную теоретически значимую проблему выявления сущности и содержания вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. При этом следует иметь в виду то немаловажное обстоятельство, что теоретико-правовые и методологические основы контроля за деятельностью государственного аппарата были разработаны еще в советское время, в совершенно иных социально-экономических и политических условиях. И, хотя многие фундаментальные положения теории контроля не утратили своего значения,
Доклад Генерального прокурора РФ на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ 3 февраля 2006 г. // 2 Состояние преступности в России за 2005 г. М.: ГИЦ МВД России, 2006. С. 2.
5 сегодня новые государственно-правовые реалии создают как в теории, так и
на практике множество нерешенных вопросов, прежде всего связанных с организацией и осуществлением контроля в новом сегменте государственно-служебной деятельности - в сфере государственной гражданской службы.
Сказанное показывает актуальность, сложность и многогранность затрагиваемых в диссертации проблем, их теоретическую, и, прежде всего, практическую значимость.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема контроля ввиду своей многоаспектности в течение многих лет постоянно привлекала внимание широкого круга ученых и специалистов различных отраслей научных знаний - философов, экономистов, социологов, управленцев, историков, юристов.
Административно-правовые вопросы контроля за деятельностью государственных служащих в контексте организации и функционирования государственной власти нашли отражение в трудах видных отечественных ученых-правоведов разных периодов российской государственности. В той или иной степени эти вопросы затрагивали известные русские и советские ученые: И.Е. Андреевский, В.П. Безобразов, В.А. Воробьев, А.Д. Градовский, А.И. Елистратов, А.Ф. Евтихиев, В.В. Ивановский, Н.М. Коркунов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Н.К. Нелидов, B.C. Основин, И.Н. Пахомов, А.Е. Пашер-стник, Ю.А. Петров, Н.П. Поборчая, Л.А. Сергиенко, С.С. Студеникин, В.Н. Ширяев, Ц.А. Ямпольская и др.
Фундаментальные исследования различных аспектов государственного и общественного контроля в советское время провели В.М. Горшенев, В.И. Залужный, Я.А. Здир, М.И. Климко, Б.М. Макаров, СП. Мезенцев, Н.Г. Са-лищева, М.С. Студеникина, В.И. Туровцев, И.Б. Шахов, Е.В. Шорина и др.
В современный период многоплановые проблемы контроля в государственном управлении затрагивали А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Н. Барциц, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, В.Г. Бессарабов, Б.Н. Габричидзе, А.П. Гуляев, А.А. Кармолицкий, И.Ш. Килясханов, В.А. Козбаненко, Ю.М.
Козлов, Л.М. Колодкин, A.M. Кононов, А.П. Коренев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, Д.М. Овсянко, Б.В. Российский, Ю.Н. Стари-лов, A.M. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, В.В. Черников и др.
В последние годы интерес к проблемам контроля в различных сферах общественной жизни заметно возрос, появились монографии1, учебники2, диссертации3, посвященные этой проблематике. Между тем, вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации в качестве отдельной темы исследования или на уровне монографических работ не рассматривался.
Объектом научного анализа являются общественные отношения, складывающиеся при осуществлении государственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации.
См., например: Бессарабов В.Г. Прокуратура России в системе государственного контроля. М, 1999; Бородушко И.В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контролирующих органов. СПб., 2002; Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003; Зубарев СМ. Контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы России (история, теория, методология). М., 2005.
В частности, см.: Контролирующие органы и организации. Компетенция и полномочия. Учебник/ Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП, 2000; Черников В.В. Судебные, правоохранительные и контрольные органы России. Учебник. 2-е изд. М.: Проспект, 2002; Тарасов А.М. Президентский контроль: Понятие и система. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004.
См.: Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы): Дисс.... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2002; Галанина Л.А. Организационно-правовое обеспечение контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд.юрид.наук. М.: 2001; Гурин А.И. Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти : Дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд.юрид.наук. Волгоград, 2000; Морозов А.В. Контроль и надзор в системе исполнительной власти современной России (общеправовой анализ): Дисс. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2004; Муромцев Б.В. Архитектурно-строительный надзор в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд.юрид.наук. Воронеж, 2006; Слепцов М.А. Правовое,регулирование государственного контроля в краях и областях - субъектах Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд.юрид.наук. М., 1999; Тарасов A.M. Правовое и организационное обеспечение президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел: Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2001. и др.
7 Предметом исследования выступает: социально-правовая природа
вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе; правовые нормы, определяющие систему, структуру и компетенцию контролирующих органов и должностных лиц; основные проблемы в организации и деятельности органов контроля; теоретико-прикладные вопросы совершенствования законодательства о контроле в государственно-служебной сфере.
Целью исследования является создание теоретической концепции вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, определение направлений и разработку концептуальных предложений по формированию и совершенствованию правового регулирования контроля в сфере государственной гражданской службы.
Для достижения указанной цели необходимо решались следующие теоретические и научно-практические задачи:
изучение основных этапов исторического развития контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе;
исследование юридической природы, структуры и содержания вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе;
анализ современных тенденций развития контроля в сфере государственной гражданской службы зарубежных стран и возможности его использования в отечественном законодательстве и контрольной практике;
изучение системы органов вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе и познание их административно-правового статуса;
определение оптимальных правовых и организационных параметров деятельности органов контроля, улучшение форм их взаимодействия в инте-ресах повышения эффективности института государственной гражданской службы;
исследование основных проблем организации и правового регулирования деятельности органов вневедомственного контроля и путей их разрешения;
разработка предложений по совершенствованию нормативной правовой базы и практики осуществления вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания в соединении с системно-логическим, формально-юридическим, сравнительно-правовым, историческим анализом. В процессе исследования также использовались методы анализа, синтеза, моделирования, прогнозирования, статистический, социологический и другие общенаучные и специальные методы научного познания, способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.
Диссертационное исследование базируется на фундаментальных положениях общей теории права и теории государственного управления, работах ведущих специалистов в области административного права. В работе использованы достижения современной науки конституционного, международного и иных смежных отраслей права.
Нормативно-правовая основа диссертации. Содержание и выводы диссертации основываются на анализе международных правовых актов, Конституции РФ, федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы о статусе контрольных органов, их компетенции по осуществлению контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, а также материалах судебной и
правозащитной практики, результатах социологических исследований.
» »
Эмпирическую базу исследования составили материалы контрольных мероприятий, проводимых органами вневедомственного контроля в сфере
государственной гражданской службы, статистические данные, результаты
социологических исследований.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые проведено монографическое исследование вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации и его теоретико-правовых проблем в условиях реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Научная новизна работы проявляется также в комплексности исследования вневедомственного контроля с использованием новых теоретических выводов в области административного права и результатов проводимой в стране административной реформы.
В результате предпринятого исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны научные положения.
Становление и развитие контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе имманентно связаны с созданием и укреплением российской государственности, институализацией государственной гражданской службы, совершенствованием механизма ее правового регулирования. До учреждения Петром I Генерального регламента (1720 г.) и Табели о рангах (1722 г.), а также в советский и постсоветский период (вплоть до 2003 г.), вряд ли можно было говорить о контроле за соблюдением законодательства о гражданской службы, так как в эти периоды фактически отсутствовал предмет контроля - законодательство о государственной гражданской службе.
Вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации - это целенаправленная организующая системная деятельность уполномоченных органов государства по установлению соответствия функционирования системы государственной гражданской службы нормативно-правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений при помощи правовых средств.
10 Изучение современных теоретических основ государственного управления позволяет рассматривать вневедомственный контроль в широком и узком понимании. В широком смысле, вневедомственный контроль может осуществляться как органами исполнительной власти, так и государственными органами иных ветвей власти, а также специальными контрольными органами (Уполномоченный по правам человека в РФ, прокуратура, Счетная палата РФ). В узком смысле, - специально уполномоченным государственным органом управления государственной службой федерального и регионального уровня.
3. Анализ действующего законодательства, регламентирующего адми
нистративно-правовой статус органов государства и их контрольные полно
мочия в рассматриваемой сфере, позволило предложить в качестве опти
мальной модели системы управления федеральной государственной граж
данской службой ее двухуровневое построение: Министерство Российской
Федерации по вопросам государственной службы и подведомственный ему
контрольно-надзорный орган - Федеральная служба по надзору в сфере госу
дарственной службы Российской Федерации. До образования этой системы
признается необходимым исполнение контрольных задач и функций возло
жить на структурное подразделение Министерства здравоохранения и соци
ального развития РФ.
Анализ регионального законодательства показал, что требуются правовые и организационные меры по совершенствованию правового регулирования и практического осуществления вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, который возлагается на органы по управлению государственной службой.
4. На основе выработанных доктринальных представлений о контроле в
сфере государственного управления и действующих нормативных предписа
ний в исследовании раскрыты цели, задачи, принципы вневедомственного
контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской
службе, дана развернутая характеристика объекту, предмету, субъектам и разновидностям вневедомственного контроля. В диссертации предлагается внести рад изменений и дополнений в законодательство о государственной гражданской службе в целях более четкого и полного определения этих элементов.
Изучение правового статуса и контрольных полномочий органов, представляющих различные ветви государственной власти, а также специальных контрольных органов выявило специфику их контрольной деятельности, которая заключается в неодинаковых пределах и объеме контрольного воздействия, содержании его форм и методов, юридических последствиях проводимого контроля. Вместе с тем между различными органами вневедомственного контроля существует диалектическая взаимосвязь, основанная на общих целях и принципах, объекте контрольной деятельности, которые в свою очередь обеспечивают единство и целостность контроля в рассматриваемой сфере. Контрольное воздействие различных субъектов дополняет и усиливает друг друга, позволяет повысить законность и эффективность функционирования института государственной гражданской службы.
В большинстве европейских государств наиболее эффективным видом вневедомственного контроля в государственно-служебной сфере является судебный контроль в форме административной юстиции. В России данный институт находится в стадии становления. В исследовании обосновывается необходимость скорейшего принятия федеральных законов об административных судах и административном производстве, регулирующих рассмотрение всех категорий административно-правовых споров, включая служебные споры между государственными гражданскими служащими и представителями нанимателя.
Представлено научно-практическое обоснование и сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности субъектов вневедомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской
12 Федерации.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Результаты диссертационного исследования имеют определенное значение для совершенствования правового регулирования вневедомственного контроля в сфере государственной гражданской службы и улучшения контрольной практики по обеспечению его реализации.
Теоретические положения соискателя способствуют дальнейшему развитию доктрины современного административного права, общей теории контроля. На основе сформулированных в результате проведенного анализа концептуальных положений диссертантом разработана совокупность конкретных мер, направленных на повышение действенности работы различных государственных органов в части осуществления контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. Это делает возможным использование результатов исследования в законотворческой и правоприменительной деятельности в рассматриваемой сфере как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Результаты научного труда могут быть использованы в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам: «Административное право», «Правовое регулирование государственной службы РФ», а также в системе профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих.
Апробация и внедрение результатов исследования. Ряд положений диссертации нашли отражение в итоговом отчете НИР 2005 г. «-Подготовка предложений по вопросам организации и осуществления контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации», выполненного в рамках утвержденного Президентом РФ Плана мероприятий по реализации Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации. Подго-товленный научным коллективом, в составе которого работал диссертант, отчет был положительно оценен государственным заказчиком — Министерст-
13 вом здравоохранения и социального развития РФ и экспертной группой при
Межведомственной рабочей группы при Администрации Президента РФ.
Основные теоретические положения и выводы диссертационного ис
следования изложены в публикациях автора, прошли апробацию в выступле
ниях на научных конференциях. Содержание диссертации, ее научная новиз-
Ы на, теоретическое и практическое значение достигнутых результатов обсуж-
дены на заседании кафедры.
Структура диссертации предопределена содержанием предмета и задачами исследования, а также избранной методологией научного анализа и логикой изложения диссертационного материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников.
Генезис вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе
Становление, особенности и основные этапы развития системы контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе в России имеют гносеологическое практико-теоретическое значение. Ценность обращения к накопленному опыту состоит в том, что он раскрывает исторические корни контрольной деятельности в сфере государственной гражданской службы, создает картину преемственности связи и различий между осуществлением контроля прошлого и настоящего времени, помогает увидеть объективную обусловленность организации различных видов контроля, познать особенности их эволюции в различных политических и социально-экономических условиях. Изучение опыта контрольной деятельности имеет не только научный, но и практический смысл, поскольку помогает решать многие современные вопросы с учетом позитивной и негативной практики прошлых лет.
Формирование контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе неразрывно связано с созданием и укреплением российской государственности, институализацией государственной гражданской службы, совершенствованием механизма ее правового регулирования. При этом заметим, что до учреждения Петром I Генерального регламента (1720 г.) и Табели о рангах (1722 г.), а также в советский и постсоветский период вплоть до 2003 г., вряд ли можно было говорить о контроле за соблюдением законодательства о гражданской службы, так как в эти периоды «де-факто» гражданская служба существовала, но «де-юре» - ее не было. Мы раз-деляем точку зрения К.С. Вельского, о том что «Руководящая основа советской службы — партийная - оказалась практически вне сферы правового ре 15 гулирования. Государственная служба была «тенью» партийной, дублировала работу партийного аппарата, формировалась стихийно, и руководители КПСС смотрели на нее как на временное явление, которое отомрет в будущем коммунистическом обществе»1. Поэтому наибольший интерес представляет историко-правовой анализ организации контроля именно в период формирования и развития правового регулирования гражданской службы.
Некоторые исследователи считают, что «в эпоху феодальной раздробленности государственной службы не существовало в силу того, что управление носило частный характер», а «должностные лица, окружавшие феодала, были слугами, для которых на первом месте стояли интересы хозяина»2. Соглашаясь с приведенной аргументацией, усомнимся в категоричности сделанного на этом основании утверждения.
Государство не может существовать без власти и управления, а их осуществление невозможно без деятельности лиц, наделенных государственными властно-управленческими полномочиями. Эти лица представляют собой некий штат должностных лиц, непосредственно выполняющих все необходимые практические действия от имени ли, по поручению ли верховной власти, но в силу должностных или служебных обязанностей, имеющих государственно значимый характер. Совершаемые ими действия и объем предоставленных им полномочий могут быть различными, что зависит от статуса, должностного положения в государственной иерархии. В княжеском окружении были люди, не входившие в состав боевой дружины, а состоявшие на хозяйственной дворцовой службе. Эти слуги за выполнение различных административно-хозяйственных обязанностей при дворе получали от князя участки земли, которыми могли пользоваться пока состояли на службе. Они относились к слугам «под дворским», ими заведовал княжеский «дворский», позднее дворецкий - главный управитель княжеского дворца1. По Русской правде его жизнь оплачивалась двойной вирой, следовательно «дворский» или «тиун огнищный» принадлежал к составу высшей княжеской дружины. Этот человек управлял княжеской дворцовой челядью и дворцовыми землями или селами князя. В его подчинении были тиуны низших разрядов, управлявших различными частями дворцового хозяйства: конюшнями, псарнями, соколиной охотой и др.
К другим высшим тиунам относились гражданские правители стольных и областных городов, назначаемых князем. Этим лицам кроме административного управления поручалось отправление правосудия, а также сбор судебных пеней. Они сами собирали доходы и делились ими с князем, отдавая ему либо половину этих доходов, либо иную часть2. Для сбора разного рода податей существовал ряд чиновников под названием данщиков, боров-щиков (от бора), белыциков (от белки), ямщиков (от ямы), бобровников, за-косников, бортников3.
При тиунах по Русской правде состояли «вирники» и «доводчики». Вирник — это сборщик виры, т.е. особый чиновник, судья, решавший дела об убийстве. «Доводчики - исполнители, судебные чиновники, обязанность которых состояла в том, чтобы производить судебное следствие по поручению судьи, арестовывать ведомых татей, держать их под арестом, снимать с них допросы, т.е. пытать их и т.п.»4. Для письменных дел употреблялись дьяки и подьячные.
Таким образом, уже в период феодальной раздробленности в каждом княжестве сложился административный аппарат, состоявший из разнообразных должностей. Именно лица, занимавшие их, непосредственно выполняли практические функции государственного управления, т.е. фактически были служащими. Они признавались народом и несли перед ним ответственность.
Юридическим закреплением такого рода государственно-служебной деятельности было обычное право, преимущественное для данного периода русской государственности. В этой связи можно отметить, что весьма распространенное в литературе мнение о том, что государственная служба в России возникла лишь только в 18 веке в результате реформ Петра I, не соответствует действительности.
Современный международный опыт контроля в сфере государственной гражданской службы
Во всем мире государственная гражданская служба является важным социально-правовым институтом, способствующим реализации целей и функций государства, создающим механизм связи государства с гражданами и их объединениями, обеспечивающим сочетание общих интересов, выражаемых государством, и частных интересов граждан и их объединений. Поскольку в результативном решении этих задач заинтересовано все общество, то оно через государственные и общественные институты устанавливает постоянный контроль за функционированием института гражданской службы.
Контроль в сфере государственной гражданской службы - один из важнейших регуляторов административной деятельности, призванный обеспечить ее законность, эффективность и соответствие общественно значимым целям. Различные формы такого контроля способствуют своевременному реагированию публичной администрации практически на все имеющиеся и назревающие проблемы, создают условия для их адекватного разрешения и устранения деструктивных конфликтов в отношениях «власть - подчинение».
Требование всестороннего контроля деятельности чиновничества актуально не только для российского общества, но и для стран с развитой демократией. Еще в 1963 г. П. Блау указывал на неотложную необходимость разработки демократических методов контроля за бюрократией1. Поэтому в со 75 временный переходный период для нашего государства полезен и поучителен накопленный за рубежом опыт в этой области. Необходимо отметить, что определение сущности контроля над государственной службой во многом связано с принадлежностью страны к той или иной правовой семье. В государствах англосаксонской правовой системы само понятие контроля употребляется редко, вместо него используются термины «подотчетность административных работников», «административный контроль», «административная ответственность». Эти понятия в одних случаях употребляются как синонимы, в других же имеют различный смысл, что, по словам Н. Ислама часто вносит путаницу. Так или иначе, но такое разветвленное понимание контроля за управлением позволяет выработать больше инструментов для его осуществления1. В странах континентальной правовой семьи понятие контроля носит более суженный, ограниченный характер.
В каждой стране концепция контроля в сфере деятельности публичной администрации, его роль, использование тех или иных форм, цели, субъекты и способы осуществления контроля в значительной мере зависят от государственного и общественного строя, соответствующей ему правовой системы, юридических традиций, уровня развития демократии, защиты прав человека и т. д. Общим является то, что его содержание составляет деятельность органов государства, граждан и их организаций, которая направлена, во-первых, на наблюдение, выявление, анализ информации о происходящих управленческих процессах; во-вторых, на установление несоответствий, нарушений, отклонений от социальных, прежде всего правовых, норм, целей и ценностей (стандартов); в-третьих, на выдвижение требований и предложений об устранении недостатков или коррекции самих норм и целей.
Анализ нормативных правовых актов, научных источников по указанной проблеме позволяет выделить основные виды контрольной деятельности за государственной службой, которые являются элементами (или находятся в тесной координации) основных правовых систем современности. К ним относят контроль внутренний (административный) и внешний (правовой, финансовый, политический, правозащитный, институтов гражданского общества). В зависимости от политических, правовых, социальных, экономических, исторических, этнографических факторов эти виды контроля получили большее или меньшее распространение во всех индустриальных странах.
Административный контроль, по мнению А. Болла, автора книги «Современная политика и правительство»1 состоит в саморегулировании внутри бюрократических структур. Цель такого саморегулирования - наладить внутреннюю координацию, самодисциплину, признать иерархическую структуру. Контроль организуется вышестоящими инстанциями, а также руководителями органов государственной власти, учреждений и структурных подразделений.
Организация внутреннего контроля ориентируется на следующие принципы.
1. Каждая административная задача должна быть закреплена за определенной административной единицей (отделом, комитетом). Руководители этих организационных единиц являются ответственными исполнителями и выполняют контрольные функции в своих коллективах (нижний уровень руководства).
2. Для выполнения четко ограниченных задач создаются специализированные организационные единицы (отделы, комитеты). Их объединяют в специализированные подразделении, руководителей которых, представляющих средний уровень руководстве, возложена ответственная задача по контролю за деятельностью подчиненных им организационных единиц.
Контроль Президента РФ и органов исполнительной власти за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе
Сравнительно-правовой анализ организации контроля в сфере государственной службы в зарубежных странах показал, что в нем задействованы различные государственные структуры. Решающее место при этом отводится государственным органам, осуществляющим прямой внешний и внутренний контроль.
Аналогичные походы к организации и осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе закреплены в отечественном законодательстве. Внешний контроль в данном случае охватывается понятием «вневедомственный контроль».
Вневедомственный или внешний контроль осуществляется государственными органами в отношении организационно неподчиненных объектов. Исходя из широкого понимания термина «государственного управления» субъектами этого вида контроля являются органы надведомственного (на федеральном уровне - Президент РФ, Федеральное собрание РФ, федеральные суды, Правительство РФ, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др., на региональном уровне - президенты, главы исполнительной власти субъектов РФ, законодательные органы, органы по управлению государственной службой) и межведомственного управления (например, Министерство финансов РФ).
Контрольный статус Президента РФ является частью его общего административно-правового статуса, который определен статьями 80-93 главы 4 Конституции РФ. Его правовая сущность раскрывается через признаки, ко 105 торыми Президент РФ характеризуется как: глава государства, гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; верховный главнокомандующий; субъект законодательного процесса.
Президент РФ как глава государства определяет главные цели государственного развития, контролирует их реализацию. Статус главы государства определяет и место Президента РФ в системе разделения властей, сдержек и противовесов. Контрольные полномочия в отношении исполнительной власти вытекают из ряда конституционных норм, в частности из: исключительных полномочий назначать с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ (п. «а» ст. 83), права председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. «б» ст. 83), права отправить Правительство РФ в отставку (п. «в» ст. 83), права назначать и освобождать от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров (п. «д» ст. 83), права приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека (ч. 2 ст. 85).
Как гарант Конституции Президент РФ осуществляет свои полномочия в правовых рамках с целью поддержания стабильности государственной системы и охраны конституционного строя, защиты и гарантирования соблюдения прав и свобод личности. Как субъект законодательного процесса Президент РФ обладает правами законодательной инициативы и отлагательного вето, подписывает и обнародует федеральные законы.
Президент РФ, часть функций по контролю на основе нормативных правовых актов делегирует структурным подразделениям своего аппарата. Так, согласно Указу Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской РФ. 2004. № 15. Ст. 1395. решений Президента Российской Федерации, федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента Российской Федерации.
Администрация при реализации возложенных на нее функций: подготавливает предложения Президенту Российской Федерации по реализации государственной политики в сфере борьбы с коррупцией в органах государственной власти и органах местного самоуправления, урегулирования конфликта интересов и реформирования государственной и муниципальной службы; исполняет поручения и контролирует исполнение поручений Президента Российской Федерации;
Для реализации этих целей и задач в состав Администрации входят специализированные органы - Контрольное управление Президента РФ, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Деятельность Контрольного управления регламентируется Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации"1. На данное подразделение возложено осуществление как вневедомственного, так и внутриведомственного контроля.
Основными задачами Контрольного управления при осуществлении вневедомственного контроля являются: контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;
Контроль Уполномоченного по правам человека в РФ и прокурорский надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе
В феврале 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"1 . Исходя из концепции Закона, Уполномоченный по правам человека (далее -Уполномоченный) призван осуществлять на территории России контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.
Ведомство российского омбудсмана относится к высшим органам государства, не являясь в то же время ни органом законодательной власти, ни органом исполнительной власти, ни судебным органом. Большинство ученых (Денисов О.А., Пожарский Д.В. Чиркин В.Е., Шульженко Ю.Л. и др.) относят институт Уполномоченного к новому виду власти - контрольной власти. В литературе также высказано мнение о том, что Уполномоченный относится к органам парламентского контроля , которое мотивировано тем, что Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой.
Последняя позиция вряд ли может быть воспринята, т.к. анализ норм статутного закона показывает, что связь Уполномоченного с Государственной Думой ограничивается только, с одной стороны, - предоставлением ежегодных и специальных докладов, с другой, - принятием решения о назначении на должность или освобождения от должности. Кроме того, в Законе (ч. 2 ст. 10) содержится очень важная норма, что истечение полномочий Госу 143 дарственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного.
Самостоятельность института Уполномоченного по правам человека в РФ подчеркивается и в документах российского омбудсмана. В докладе о деятельности за 2004 г. говорится: «Базовая функция Уполномоченного -быть арбитром между властью и обществом - обуславливает его независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам и должностным лицам. Свобода и независимость Уполномоченного при принятии решений, невмешательство в его работу являются непременным условием его эффективной правозащитной деятельности, гарантией объективности и беспристрастности»1. Успех работы Уполномоченного во многом зависит не только от уровня его независимости и полномочий, предоставленных ему законом, но и от авторитета этой должности в общественном сознании. Ведь в большинстве стран мира рекомендации омбудсманов носят рекомендательный характер для власти, вместе с тем власть принимает их к исполнению, т.к. очень высок социальный статус и престиж государственных правозащитников.
Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием. Каждая кандидатура, вносимая на тайное голосование, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов. При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу. Он назначается на должность сроком на пять лет с момента принесения присяги. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь избранным Уполномоченным.
Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан. К нему могут обратиться как граждане России, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства. За период с 1998 по 2004 г. Уполномоченным было рассмотрено 203154 жалоб граждан, поступивших из всех регионов России, стран Балтии и ряда стран мира1. Только в 2004 г. в аппарат Уполномоченного поступила 48231 жалоба, большинство из них непосредственно связано с действиями (бездействием) гражданских служащих в результате которых были нарушены различные права граждан. В частности, 42,9% жалоб поступило с просьбой защитить гражданские (личные) права, 34,4% - социальные права, 18,9% - экономические права2.
Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, их должностных лиц, государственных гражданских служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе (ст. 16). Жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод или с того дня, когда гражданину стало известно об их нарушении. Однако если имеются особые обстоятельства, Уполномоченный может принять жалобу к рассмотрению даже тогда, когда сроки истекли.
Российский Закон предполагает прямой контакт граждан с Уполномоченным. Такое правило существует в большинстве стран, исключением являются Франция и Великобритания, где жалобы подаются только через членов парламента3.
В соответствии со ст. 20 получив жалобу, Уполномоченный имеет право: 1) принять жалобу к рассмотрению; 2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; 3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; 4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению (такой отказ должен быть мотивирован и обжалованию не подлежит). За 2004 год принято к рассмотрению Уполномоченным 6,3% жалоб; принято к рассмотрению Уполномоченным совместно с другими государственными органами, в соответствии с их компетенцией, 25% и принято к рассмотрению с разъяснением заявителю правовых средств защиты нарушенных прав 58,3%. По каждой десятой жалобе после ознакомления был направлен мотивированный отказ в рассмотрении. Это было вызвано необоснованностью или противозаконностью содержащихся в жалобах претензий либо отсутствием соответствующей нормативной базы для разрешения просьбы заявителя1
О принятом решении Уполномоченный в десятидневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.
Основной формой контроля Уполномоченного является проверка. Поводом для ее проведения является как поступившая жалоба, так и инициатива самого Уполномоченного. Последнее основание имеет место, как правило, при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты.
