Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Противодействие незаконному обороту наркотиков как объект исследования 13
1. Международно-правовое регулирование деятельности по противодействию незаконному обороту наркотиков 13
2. Государственная политика и формирование государственных органов по противодействию незаконному обороту наркотиков в Российской Федерации 20
Глава 2. Состояние нормативно-правовой базы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков 43
1. Анализ нормативно - правовых актов, регулирующих деятельность Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков 43
2. Функции и организационная структура Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков 71
3. Формы и методы контроля незаконного оборота наркотиков 88
Глава 3. Основные направления укрепления нормативно-правовой базы противодействия незаконному.обороту наркотиков 111
1. Совершенствование законодательного регулирования деятельности по противодействию незаконному обороту наркотиков 111
2. Разработка и утверждение административных регламентов организации деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков 128
3. Формирование административно - правовых механизмов противодействия наркобизнесу 135
Заключение 150
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 157
- Международно-правовое регулирование деятельности по противодействию незаконному обороту наркотиков
- Анализ нормативно - правовых актов, регулирующих деятельность Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков
- Функции и организационная структура Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков
- Совершенствование законодательного регулирования деятельности по противодействию незаконному обороту наркотиков
Введение к работе
Актуальность темы исследования заключается в том, что Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков является новым исполнительно-распорядительным органом, деятельность и практика которого не обобщена, механизмы взаимодействия с иными правоохранительными органами не исследованы, что обуславливает необходимость углубленного анализа вопросов, связанных с антинаркотической деятельностью. Комплексное исследование системы административно-правовых основ антинаркотической деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков необходимо направить на обеспечение правильного применения Конституции, норм международного права, законов, постановлений высших судебных органов, нормативно-правовых актов Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков.
При этом немаловажное значение имеет исследование вопросов применения общепризнанных принципов и норм международного права, положений международных договоров о правовой помощи, консульских конвенций в деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, а также влияние международных норм и стандартов в области уголовной юстиции на конституционные и законодательные положения в Российской Федерации.
Одной из острейших и наиболее актуальных проблем борьбы с преступностью является проблема противодействия незаконному обороту наркотиков. В России наркомания поразила значительные слои населения. В последние годы Россия превратилась из государства-транзита в активного потребителя всех видов наркотиков (примерно 2-4% от всего населения страны). Удельный вес нелегально ввозимых в Россию наркотиков в общем объеме незаконного оборота увеличился за последние годы почти в три раза.
По данным Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков за последние 10 лет по России число жертв наркомании достигло четырёх миллионов граждан. По данным Министерства здравоохранения Российской Федерации в стране в настоящее время зарегистрировано свыше 500 тыс. лиц, допускающих немедицинское потребление наркотических средств, в том числе более 340 тыс. человек с диагнозом - «зависимость от наркотиков». Фактическое число потребителей наркотиков, по экспертным оценкам, в 5-Е раз превышает количество состоящих на учете в органах здравоохранения.
Наиболее острой проблемой является распространение наркомании среди молодежи: согласно данным исследований, около двух третей потребителей наркотиков — молодые люди в возрасте до 30 лет; сейчас уже и дети моложе 13 лет употребляют наркотики; в средней школе нар-комания сегодня — обыденное явление: почти половина российских учеников хоть один раз, но пробовала наркотики. За последние пять лет смертность детей от наркотиков увеличилась в 42 раза. Еще несколько лет назад были территории, где проблем наркотизации населения не существовало. Сегодня таких регионов не осталось. За десять лет количество преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, выросло в 12 раз.1 Отмеченные факторы подтверждают неотложность решения проблемы борьбы с незаконным оборотом наркотиков, ее остроту и актуальность. Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2005 г. № 561 принята Федеральная целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2009 годы». После нескольких лет перерыва 9 июня 2006 г. возобновила работу правительственная антинаркотическая комиссия.
Однако до настоящего времени многие вопросы в этой области остаются законодательно не разработанными. Одной из проблем законода-
1 Российский статистический ежегодник. - М.: Статистика России, 2005.
тельства является то, что ряд психотропных веществ, перечисленных в Конвенциях ООН, был включен не в «Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации», утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 года № 681, а в Списки сильнодействующих веществ. Следует отметить, что понятие «сильнодействующие вещества», степень воздействия которых на организм человека несколько ниже психотропных и, за незаконный оборот которых установлена «смягченная» ответственность, существует лишь в Российской Федерации и ряде стран СНГ.
Из 103 сильнодействующих веществ Списка России 65 входят в списки Конвенции о психотропных веществах от 21 февраля 1971 года, а 7 веществ - в списки Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ от 20 декабря 1988 года, в отношении остальных контроль установлен Российской Федерацией.
Таким образом, возникает коллизия норм международного права и законодательства Российской Федерации.
Вышеизложенное отражает актуальность темы диссертационного исследования, необходимость комплексного анализа вопросов правового регулирования и практики антинаркотической деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков.
Степень разработанности темы исследования. В настоящее время административно-правовые основы антинаркотической деятельности непосредственно Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков не имеют достаточного отражения в научной литературе. Все ранее проводимые исследования относились к антинаркотической деятельности органов Министерства внутренних дел, Федеральной службы безопасности, таможенных органов. Вопросы
6 противодействия наркотизму в области административного и уголовного права рассмотрены в работах Л.А. Андреевой, Л.Н. Анисимова, Э.Я. Бабаяна, В.И. Брылева, P.M. Булатова, Т.И. Ваулиной, Б.В, Волженкина, А.А. Габиани, Э.Г. Гасанова, А.Я. Гришко, Ю.В. Голика, А.В. Горкина, Г.Н. Драгана, И.Н. Дружинина, АЛ. Дьяченко, М.Е. Икрамовой, В.В. Князева, Н.Ф. Кузнецовой, И.И. Курылева, М.А. Любавиной, В.В. Лунева, Н.А. Мирошниченко, А.А. Майорова, В.Б. Малинина, А.А. Музыки, А.В. Масловой, Г.М. Меретукова, А.В. Наумова, З.А. Николаевой, В.И. Оминова, М.Л. Прохоровой, Б.А. Протченко, Л.И. Романовой, И.Н. Симаковой, А.Н, Сергеева, А.Л. Трошина, Д.И. Черкасова и других авторов.
Отдельные вопросы, касающиеся данной темы, были предметом исследования отечественных административистов с середины XX столе-тия. Так, ряд вопросов, посвященных предупреждению и пресечению распространения наркотических средств, нашел свое отражение в трудах Г.П. Гиоргадзе, Д.А. Газизова, А.П. Коренева, Б.П. Кириченко, СМ. Скворцова, Х.Д. Таджибаева, В.А. Тюрина, В.В. Черникова, А.Ю. Якимова и ряда других ученых и специалистов-практиков.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых и практиков: А.Л. Алехина, Г.В, Атаманчука, И.Л. Бачило, Д.А. Гавриленко, А.А. Годунова, Л.А. Головко, СТ. Дробязко, М.И. Еропкина, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, К.С Кузьминых, О.Е. Кутафи-на, Б.М. Лазарева, В.В. Лаптева, А.П. Лончакова, В.М, Манохина, В.К. Мамутова, Р.С. Павловский, М.И. Пискотина, Л.Л. Попова, З.А. Рахли-на, Л.И. Романовой, Ю.А, Тихомирова, О.М. Якубы и других.
, В научной литературе отсутствуют единые подходы в исследовании данного вопроса по причине того, что Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков функционирует с 2003 г.
Цель исследования - на основе анализа действующего законодательства, теоретических и практических материалов выявить административно-правовые основы антинаркотической деятельности органов Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Для достижения указанной цели диссертант поставил следующие задачи:
раскрыть юридические проблемы в историческом аспекте организации борьбы с незаконным оборотом наркотиков;
- проанализировать международно-правовое регулирование борьбы с незаконным оборотом наркотиков и выявить основные направления совершенствования соответствующего отечественного законодательства;
провести анализ действующего законодательства Российской Федерации, регламентирующего правовое положение Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и представить основные направления его совершенствования;
рассмотреть основные проблемы правового регулирования антинаркотической деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и предложить пути их решения.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в связи с принятием и применением юридических норм, регулирующих антинаркотическую деятельность Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков.
Предмет исследования - вопросы административно-правового регулирования антинаркотической деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков.
Методологической основой диссертационного исследования является система различных методов, логических приемов и средств понимания. В процессе работы применялись общенаучные методы позна-
s ния и некоторые частнонаучные методы: системный, ситуационный, статистический, технико-юридический, социологический, диалектический, конкретно-исторический, структурно-функциональный, формально-юридический, метод анализа и обобщения законодательства, сравнительно-правовой метод научного исследования и другие. Сравнительно-правовой метод применялся при рассмотрении действующего законодательства Российской Федерации; конкретно-исторический метод - при анализе истории формирования государственных органов по противодействию незаконному обороту наркотиков; ситуационный метод подлежал использованию при разрешении конкретных споров и противоречий при осуществлении антинаркотической деятельности Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков.
Нормативную основу исследования составляет система анализа международных, федеральных нормативно-правовых актов, актов органов государственной власти и субъектов Российской Федерации. При проведении исследования были использованы статистические и аналитические данные о незаконном обороте наркотиков, опубликованные в отчетах и периодической печати, материалы судебной практики, практики деятельности территориальных органов Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Министерства внутренних дел Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Научная новизна заключается в том, что настоящая работа является одним из первых в отечественной юридической литературе комплексным исследованием правовых механизмов антинаркотической деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков в условиях осуществляемой административной реформы и кардинального изменения антинаркотического законодательства, включая международно-правовые основы. Дан анализ современно-
го состояния правовых механизмов антинаркотической деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Впервые разрабатывается проблема применения общепризнанных принципов и норм международного права Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков.
Авторский подход к рассмотрению данной проблемы выражается в предложениях по совершенствованию законодательства, административно-организационной структуры органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление оборотом наркотических средств и психотропных веществ и противодействие их незаконному обороту.
Исследование по теме работы позволило сформулировать и обосновать положения и выводы, которые обладают научной новизной и выносятся на защиту;
1. Правовые основы антинаркотической деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков представляют собой систему, характеризующуюся структурированностью, целостностью, иерархичностью и взаимозависимостью. В Российской Федерации создана нормативно-правовая база, соответствующая общеправовым принципам и достаточная для системного рассмотрения данных правовых основ, существует определенный уровень правосознания и развитая система правоотношений внутри и вне системы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Взаимозависимость структурных частей правовых механизмов прослеживается по ряду параметров: общеправовое взаимодействие универсальных конституционно-правовых положений, норм административного и уголовного права; сочетание законов и ведомственных нормативных правовых актов; законов и решений высших судебных органов.
2. На основе сравнительного анализа правового обеспечения ме-
ханизма противодействия незаконному обороту наркотиков определены противоречия и выявлены пробелы в законодательстве, снижающие его эффективность. К примеру, в Федеральном законе «О наркотических средствах и психотропных веществах» от 8 января 1998 г. № 3 - ФЗ вводится термин, отсутствующий в п. «м» ст. 71 Конституции, где зафиксировано слово наркотическое средство, в то время как в указанном Федеральном законе. ведется речь о наркотических средствах и психотропных веществах. В связи с чем в диссертации обосновывается потребность разработки и принятия Федерального закона «Об органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ», который расширит полномочия специализированного органа.
Предложено дополнить положения программы по активизации работы по укреплению взаимодействия между специализированными организациями и другими органами исполнительной власти, позволяющие уменьшить количество правонарушений в сфере оборота наркотиков. К ним относится создание Межведомственного комитета по противодействию незаконному обороту наркотиков, создание общегосударственной системы противодействия незаконному обороту наркотиков для выработки и осуществления единой политики в этой области и эффективного руководства.
Представлены предложения и рекомендации по совершенствованию правоприменительной деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков в сфере предупреждения и пресечения незаконного потребления и оборота наркотических средств и психотропных веществ, в числе которых обосновывается ряд положений административного регламента по осуществлению лицензирования деятельности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ.
Обоснована необходимость разработать проект Федерального закона «О предупреждении наркомании и токсикомании». В этом законе
и необходимо предусмотреть комплекс мероприятий, направленных на предупреждение наркомании среди подростков и детей, при чем эти мероприятия должны проводиться не только в школах, училищах и ВУЗах, но и, возможно, в старших группах детских дошкольных учреждений.
6. Предложено уточнить положения ряда статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в частности, необходимо внести изменения, обязывающие должностных лиц, составляющих протоколы об административных правонарушениях, ставить лиц, употребляющих наркотические средства, на учет у наркологов по месту жительства, а также ввести в санкции статей принудительное лечение от наркомании и увеличение штрафов.
Практическая и теоретическая значимость исследования заключается в том, что система правовых основ антинаркотической деятельности рассмотрена комплексно. Исследование нацелено на улучшение функционирования органов Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, разработку положений по совершенствованию их деятельности в случаях необходимости применения норм международного права. Значимость результатов обусловлена новизной самой постановки проблемы, критическим подходом к оценке законодательного регулирования деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, рассмотрения вопросов исполнения Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков международных договоров.
Материалы диссертации могут быть использованы при решении вопросов о соотношении внутригосударственного и международного права; в научно-исследовательской работе при анализе антинаркотической деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков; в обучении студентов и аспирантов юридических вузов, в различных формах послевузовского образования,
например, на курсах повышения квалификации и профессиональной переподготовки; непосредственно в работе правоохранительных органов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также на методологическом семинаре кафедры. Результаты работы использованы в научно-исследовательской деятельности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации «Современные формы и методы контроля в государственной службе» в разделе «Формы и методы государственного контроля над наркотиками». Основные положения и выводы диссертации изложены в опубликованных диссертантом научных работах.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и проблематикой исследования, состоит из ведения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Международно-правовое регулирование деятельности по противодействию незаконному обороту наркотиков
Любое явление, в том числе противодействие незаконному обороту наркотических средств, может быть правильно понято и оценено лишь при условии его рассмотрения в процессе развития, т.е. следующих друг за другом во времени совокупности исторических связей, зависимостей и закономерностей, международного опыта.
Первым шагом в создании международных органов по предотвращению наркомании явился созыв так называемой Шанхайской опиумной комиссии, заседания которой проходили в Шанхае с 5 по 26 февраля 1909 года с участием представителей 13 государств: России, США, Австро-Венгрии, Германии, Англии, Франции, Китая, Италии, Японии, Нидерландов, Персии, Португалии и Сиама. Одной из основных целей созыва Шанхайской опиумной комиссии была разработка мер, которые препятствовали бы нелегальному ввозу наркотиков из стран Азии в США и Европейские государства. Обсудив главным образом вопросы, касавшиеся курения опиума и международной торговли им, комиссия не высказала категорического требования о немедленном запрещении курения опиума, а поддержала мнение лишь о его регулировании и постепенном ограничении.
Шанхайская опиумная комиссия не выработала каких-либо обязательных норм в отношении злоупотребления наркотиками и их неправомерного распространения, но можно сказать, что она положила начало международному контролю над распространением наркотических средств и предопределила направление международно-правовой помощи в этой сфере. Первая в истории конвенция о наркотиках была выработана на международной конференции по опиуму, проходившей в Гааге в 1911 -1912 гг. В ней участвовали 12 государств: Германия, США, Франция, Япония, Китай, Англия, Италия, Нидерланды, Персия, Португалия, Россия,,Сиам. Конвенцию ратифицировали 58 государств. В числе участников Конвенции значится Россия, которая ее подписала, но не ратифицировала.
Необходимость принятия нового международного правового акта в значительной степени была обусловлена тем, что после первой мировой войны повсеместно усилилось злоупотребление наркотическими средствами и возросли масштабы их контрабандного распространения.
Определенную роль в усилении борьбы против незаконного употребления наркотических веществ сыграла Женевская Конвенция по опиуму, принятая Второй Международной Конференцией по опиуму 19 февраля 1925 г. Закрепляя принципы Гаагской Конвенции 1912 г., Женевская Конвенция 1925 г. установила, что наркотики могут продаваться только для законных потребностей государств, и включила в Список наркотиков (в дополнение к уже установленным Конвенцией 1912 г.) такие наркотические вещества, как кокаиновый лист, кокаин-сырец, индийская конопля, и позволила в соответствии со ст. 10 Международной Конвенции по опиуму от 19 февраля 1925 г. подвести под действие Конвенции любое вещество, способное, по заключению уполномоченного на то компетентного органа, вызвать те же вредные последствия, что и вещества, предусмотренные Конвенцией. Конвенция обязала договаривающиеся стороны принять нормативные акты, способствующие обеспечению действенного контроля над изготовлением, распространением и вывозом опиума-сырца.
Женевская конвенция 1925 г. ввела также систему лицензий и регистрации внешнеторговых сделок с наркотиками. Государства обязывались предоставлять подробные статистические данные по таким операциям. Наряду с этим вводилась система оценки потребностей страны в наркотических веществах. Осуществлять контроль за соблюдением государствами обязательств по Конвенции должен был Постоянный центральный комитет (в дальнейшем название заменено на «Постоянный центральный комитет по наркотическим средствам»). Конвенция предусматривала также необходимость применения национальных уголовно-правовых санкций за нарушение действующего законодательства, касающегося применения Конвенции и взаимной информации о законах и постановлениях, относящихся к проведению ее в жизнь,
В период экономического кризиса 1925-1929 гг. употребление наркотиков в некоторых странах приняло размеры бедствия. В этих условиях X Ассамблея Лиги Наций (1929 г.) приняла решение - разработать новый международный договор, строго ограничивающий изготовление наркотических средств медицинскими и научными нуждами. Подписанная в Женеве 13 июля 1931 года и вступившая в силу в 1933 году Международная конвенция об ограничении производства и о регламентации распределения наркотических средств явилась новым важным звеном в международной контрольной системе того периода.
Конвенция 1931 г. усовершенствовала действующую систему оценки потребностей в наркотических средствах. Прежде всего были выявлены мировые потребности в наркотиках для медицинских и научных целей.
Можно сказать, что к концу 30-х годов сложилась определенная система международного контроля за производством наркотических веществ и торговлей ими. Вместе с тем система была далека от совершенства. Главным ее недостатком было то, что под контроль ставились лишь готовые наркотики, а использование различных наркотикосодержащих растений правом практически не регулировалось. В результате за пределами контроля остались вещества, являющиеся сырьем для производства большинства известных в то время наркотиков. Все эти обстоятельства придавали вопросу об усовершенствовании международного контроля за наркотиками постоянную остроту, которая особенно возросла после окончания второй мировой войны. В связи с этим на Лигу Наций, созданную по Версальскому мирному договору, был возложен общий контроль над соглашениями по поводу торговли опиумом и другими наркотическими средствами.
Анализ нормативно - правовых актов, регулирующих деятельность Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков
Федеральный Закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» устанавливает, что в целях осуществления государственной политики в сфере оборота наркотиков и в области противодействия их незаконному обороту Президент или Правительство Российской Федерации уполномочивают специально образованные федеральные органы или иные федеральные органы исполнительной власти на решение задач в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту. В данной статье не конкретизируется, какие это органы, но, говоря о противодействии незаконному обороту наркотиков, закон называет некоторые из них.
Применительно к системе федеральных органов исполнительной власти, установленной Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 г. № 976)1, специально образованным федеральным органом будет Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (бывший Госнаркоконтроль). Иные федеральные органы, осуществляющие противодействие, - это Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности, Служба внешней разведки, Министерство здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, Министерство экономического развития и торговли, Федеральная таможенная служба.
В законе также говорится о других федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих противодействие незаконному обороту наркотиков в пределах предоставленных им Правительством Российской Федерации полномочий. В Федеральной целевой программе «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы» в качестве разработчиков и основных исполнителей программы, кроме названных выше, перечислен еще ряд органов. Применительно к системе федеральных органов исполнительной власти, установленной Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314, это будут; Министерство образования и науки, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральное агентство по образованию, Министерство культуры и массовых коммуникаций, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, Министерство юстиции, Министерство природных ресурсов (Федеральная служба геодезии и картографии), Министерство иностранных дел, Министерство обороны, Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму, Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Российская академия сельскохозяйственных наук.
Каждый из этих органов обладает собственной правосубъектностью и в разной мере наделен правами и обязанностями в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту.
Особое место в этой системе занимает Прокуратура Российской Федерации как единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдениєм Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации1.
Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов .
Координация деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления этими органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.
Непосредственная же координация деятельности в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах» (ст. 41) возложена на Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Федеральной целевой программой «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002 - 2004 годы» данный орган обозначен как координатор Программы.
Здесь следует остановиться на правовом положении самой Федеральной службы наркоконтроля и правовом положении органов, деятельность которых она должна координировать и контролировать.
Государственный комитет Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ в свое время был преобразован из Государственного комитета по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ при Министерстве внутренних дел Российской Федерации1.
При создании Госнаркоконтроля его правовое положение было определено следующим образом: «Государственный комитет Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ является: федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на решение задач в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, противодействия их незаконному обороту, а также координирующим деятельность иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в этой области» .
Функции и организационная структура Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков
Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на решение задач в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, противодействия их незаконному обороту, а также координирующим деятельность иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в этой области.
ФСКН России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации.
ФСКН России и ее территориальные органы составляют систему органов по контролю за-оборотом наркотических средств и психотропных веществ. В ведении ФСКН России находятся организации, обеспечивающие деятельность органов ФСКН России. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами руководит деятельностью ФСКН России, по представлению Председателя Правительства Российской Федерации утверждает положение о ФСКН России. Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность ФСКН России.
ФСКН России имеет геральдический знак - эмблему и флаг, учреждаемые Президентом Российской Федерации. ФСКН России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, другие необходимые для своей деятельности печати, штампы и бланки, а также счета, в том числе валютные, в органах федерального казначейства, банках и других кредитных организациях. Основными задачами ФСКН России являются: - обеспечение в пределах своей компетенции контроля за оборо том наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и осуществление мер по противодействию их незаконному обороту; - выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и предварительное расследование преступлений, отнесенных законодательством Российской Федерации к подследственности органов ФСКН России; - координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; - участие в разработке и реализации государственной политики в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту; - создание и ведение единого банка данных по вопросам, касающимся оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту; осуществление в соответствии с международными договорами Российской Федерации взаимодействия и информационного обмена с -международными организациями и компетентными органами иностранных государств в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также представление интересов Российской Федерации в международных организациях по вопросам противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. Кроме того, по функциональным обязанностям Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков: - обеспечивает исполнение законодательства Российской Феде рации о наркотических средствах, психотропных веществах и их пре курсорах; - подготавливает и вносит Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации предложения по совершенствованию государственной политики в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также по противодействию их незаконному обороту; - участвует в разработке и реализации федеральных целевых программ в области контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту; - участвует в обобщении практики применения законодательства Российской Федерации о наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах и в подготовке проектов соответствующих нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, отнесен-ным к компетенции ФСКН России; - осуществляет профилактическую деятельность по предупреждению незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, а также незаконного оборота таких средств, веществ и их прекурсоров.
Совершенствование законодательного регулирования деятельности по противодействию незаконному обороту наркотиков
Наибольшие сложности возникают с определением самого предмета оборота - наркотических средств и психотропных веществ.
К примеру, расхождения имеются даже в сопоставлении с Конституцией России. Так в Федеральном законе «О наркотических средствах и психотропных веществах» 1998 г. вводится термин, отсутствующий в п. «м» ст. 71 Конституции. Как известно, в Конституции зафиксировано слово наркотическое средство, в то время как в указанном Федеральном законе ведется речь о наркотических средствах и психотропных веществах.
Следовательно, несмотря на очерченный этим Федеральным законом порядок действий, связанных с психотропными веществами, получается, что федеральные власти, согласно Конституции, не уполномочены контролировать производство и использование названных препаратов в субъектах Российской Федерации.
Создание специализированной Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков назревало давно, однако необходимо отметить, что при принятии данного решения допущены некоторые ошибки и недоработки. Одна из главных состоит в том, что данная служба была создана на базе существовавшей ранее налоговой полиции, практически все кадры оперативных и следственных подразделений органов ФСКН России сформированы из ее сотрудников, не имеющих никакого опыта и навыков по выявлению преступлений и лиц, связанных с незаконным оборотом наркотиков. При этом подразделения по борьбе с незаконным оборотом наркотиков в структуре МВД России были ликвидированы еще до начала деятельности органов ФСКН России, что привело к тому, что в течении нескольких месяцев 2003 года с наркобизнесом фактически никто не боролся.
Кроме того, в настоящее время надзор за предварительным следствием, осуществляемым следственными подразделениями органов ФСКН России, например, по Новосибирской области, осуществляет не прокуратура Новосибирской области, (что было бы более логично), а прокуратуры районов г. Новосибирска и районов Новосибирской области, по месту выявления преступления. Кроме того, по такому же принципу следователи органов ФСКН России по Новосибирской области выходят с ходатайствами о получении судебных решений. Все это приводит к необоснованным затратам рабочего времени сотрудников следственного аппарата, так как зачастую даже в районах города прокуратуры и суды расположены на достаточно больших расстояниях друг от друга.
6 мая 2004 года вышло Постановление Правительства Российской Федерации № 231 «Об утверждении размеров разовых доз наркотических средств и психотропных веществ для целей статей 228, 228-1, 229 Уголовного Кодекса Российской Федерации». Выход данного постановления ожидался более пяти месяцев, так как оно должно было поставить точку в споре между правоохранительными структурами и правозащитными организациями. Основной точкой преткновения в этом споре было то, какую же все-таки дозу считать среднеразовой. Представители правоохранительных органов требовали снизить ее до минимума, а борцы за права потребителей наркотиков, наоборот, максимально увеличить, объясняя свою позицию тем, что наркоману со стажем требуется гораздо больше, чем начинающему. В этом споре в большей мере решалась судьба не столько лиц, употребляющих наркотики, сколько дилеров, для которых размер дозы - это вопрос свободы. В результате правительство пошло по пути либерализации, так как вышедшее постановление карди из нально отличается от проекта, который активно лоббировался правоохранительными структурами. Например, среднеразовая доза героина составляет 0,1 грамма, хотя в проект закладывалась цифра 0,1 мг. Такие же изменения внесены и по другим широко распространенным наркотикам: гашиш 0,5 гр. (в проекте 10 мг), маковая соломка невысушенная - 70 гр. (в проекте 20 мг) и т.д. Таким образом, жизнь наркоманов, а особенно сбытчиков наркотиков значительно облегчилась.
К тому же нарушения регламента, допущенные на последней стадии подготовки проекта этого, постановления, привели к тому, что в Правительство Российской Федерации был представлен проект документа без согласования с ФСКН России, МВД России и Минздравом России.
Так, указанное постановление должно было установить для целей статей 228, 228-1 и 229 УК Рбссии размеры средних разовых доз наркотических средств и психотропных веществ, перечисленных в перечне, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 года № 681 «Об утверждении перечня наркотических психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю Российской Федерации». Однако при установлении размеров без каких-либо обоснований была осуществлена подмена постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 года № 681 и установлены не только размеры, но и фактически определены новые списки наркотических средств психотропных веществ. При этом произвольно ряд наркотических средств и психотропных веществ был исключен из соответствующих списков.
Например, в постановлении Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 года № 681 как наркотическое средство указан «опий (в том числе медицинский) - свернувшийся сок опийного или масличного мака», а в постановлении Правительства Российской Федерации от 6 мая 2004 года № 231 указано, что опий (в том числе медицинский) - это только свернувшийся сок опийного мака. Таким образом, опий, полученный из масличного мака, не признается наркотиком и для него не устанавливается крупный размер. Данная «новация» не поддается объяснению, так как для наркотика, каковым является опий, не имеет значения, из какого мака он изготовлен.
Более того, в данной части постановление Правительства Российской Федерации от 6 мая 2004 года № 231 вступает в противоречие с Единой конвенцией о наркотических средствах 1961 года, участником которой является Российская Федерация. В перечень наркотических средств, занесенных в список I указанной конвенции, включен как вещество опий как таковой, без каких-либо ограничений, связанных с конкретизацией растений, из которых он получен.
Еще один пример. В постановлении Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 года № 681 к наркотическим средствам отнесена маковая солома, В постановлении Правительства Российской Федерации от 6 мая 2004 г. № 231 наркотическим средством признается только маковая солома. опийного мака и лишь для нее определяется крупный размер. Таким образом, из числа наркотических средств исключается солома масличного мака, являющаяся одним из самых распространенных наркотических средств.
Результат «корректировки» - отсутствие размеров для наркотических средств и психотропных веществ, что уже привело серьезным проблемам в правоприменительной практике.
Кроме того, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 6 мая 2004 года № 231 содержится ряд неточностей и опечаток. Так, например, вместо «дротебанола» указан «дробетанол», а вместо «этилморфина» - «этилформин». В сноске к списку 3 ошибочно указаны наркотические средства, которые отсутствуют в этом списке психотропных веществ.
